Sag C-511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
mod
Ten Kate Holding Musselkanaal BV m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hoge Raad der Nederlanden)
»Veterinærpoliti – beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til bovin spongiform encephalopati (kogalskab) – opfodring af drøvtyggerarter med proteiner af andre arter end drøvtyggere – en medlemsstats erstatningsansvar for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af fællesskabsretten, der må tilregnes staten – lovvalg – pligt til at rejse passivitetssøgsmål mod Kommissionen«
Forslag til afgørelse fra generaladvokat C. Stix-Hackl fremsat den 17. februar 2005
Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 20. oktober 2005
Sammendrag af dom
1. Fællesskabsret – søgsmål med påstand om annullation eller passivitet – en medlemsstats pligt til at rejse et sådant søgsmål til fordel for en af dens borgere – foreligger ikke – tilstedeværelsen af en sådan pligt og ansvar, der påhviler medlemsstaten i henhold til national ret – lovlighed – grænser
(Art. 10 EF, art. 230 EF og 232 EF)
2. Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende sundhedsmæssige tilsynsbestemmelser – veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet – beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til bovin spongiform encephalopati – beslutning 94/381 – system, der gør det muligt at skelne mellem protein af drøvtyggere og af andre arter – en medlemsstats anmodning om bemyndigelse til at tillade, at drøvtyggere fodres med protein af andre arter end drøvtyggere – Kommissionens pligt til at forelægge Rådet et forslag – foreligger ikke – betingelser herfor
(Rådets direktiv 89/662, art. 17, og direktiv 90/425, art. 17; Kommissionens beslutning 94/381, art. 1, stk. 2)
1. Fællesskabsretten indebærer ikke en pligt for medlemsstaten til at indbringe annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF eller passivitetssøgsmål i henhold til artikel 232 EF til fordel for en statsborger. Fællesskabsretten er imidlertid principielt ikke til hinder for, at national ret indeholder en sådan pligt, eller bestemmer, at medlemsstaten kan ifalde ansvar for ikke at have handlet således.
I sidstnævnte henseende fremgår det ikke, hvorledes fællesskabsretten ville kunne påvirkes, hvis en sådan pligt eller et sådant erstatningsansvar for medlemsstaten var fastsat i national ret. En medlemsstat kan dog tilsidesætte pligten til loyalt samarbejde som omhandlet i artikel 10 EF, hvis den ikke sikrer sig en skønsmargen med hensyn til muligheden for at anlægge sag, for at undgå risiko for at oversvømme Fællesskabets retsinstanser med sager, hvoraf en del er åbenbart ugrundede, hvilket ville bringe disse instansers tilfredsstillende funktion i fare.
(jf. præmis 31 og 32 samt domskonkl. 1)
2. Artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/381 om bestemte beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til bovin spongiform encephalopati og opfodring med protein af pattedyr, sammenholdt med artikel 17 i direktiv 90/425 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked og med artikel 17 i direktiv 89/662/EØF om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, skal fortolkes således, at hvis de oplysninger, Kommissionen besidder, ikke gør det muligt at godtgøre, at den kontrol, der udføres som led i et system, der gør det muligt at skelne mellem animalsk protein af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter, og som en medlemsstat har forelagt den med henblik på bemyndigelse, på tilstrækkelig vis sikrer beskyttelsen af den offentlige sundhed, og hvis Den Stående Veterinærkomité har fået forelagt en anmodning fra en medlemsstat, men har undladt at tage stilling, navnlig på grund af nye oplysninger, der ændrer vurderingen af risikoen for den offentlige sundhed, har Kommissionen ikke pligt til at forelægge Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes.
(jf. præmis 41-43 og domskonkl. 2)
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
20. oktober 2005(*)
»Veterinærpoliti – beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til bovin spongiform encephalopati (kogalskab) – opfodring af drøvtyggerarter med proteiner af andre arter end drøvtyggere – en medlemsstats erstatningsansvar for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af fællesskabsretten, der må tilregnes staten – lovvalg – pligt til at rejse passivitetssøgsmål mod Kommissionen«
I sag C-511/03,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandene) ved afgørelse af 5. december 2003, indgået til Domstolen den 8. december 2003, i sagen
Staat der Nederlanden (ministeriet for landbrug, naturbeskyttelse og fiskeri)
mod
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Produktie Maatschappij BV,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas (refererende dommer), og dommerne J.-P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus og A. Ó Caoimh,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. december 2004,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV og Ten Kate Produktie Maatschappij BV ved advocaten H. Bronkhorst og J.A.M.A. Sluysmans
– den nederlandske regering ved H.G. Sevenster og J.G.M. van Bakel, som befuldmægtigede
– den franske regering ved R. Abraham og E. Puisais, som befuldmægtigede
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved T. van Rijn, A. Bordes og H. van Vliet, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 17. februar 2005,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører i det væsentlige fortolkningen af fællesskabsretten for så vidt angår en medlemsstats erstatningsansvar, når den har undladt at anlægge sag mod Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber ved Domstolen.
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en tvist mellem Nederlandene og Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV og Ten Kate Produktie Maatschappij BV (herefter »Ten Kate m.fl.«), virksomheder, der ved hjælp af forarbejdning af svinefedt fremstiller proteiner til anvendelse i kunstig mælk til kalve. Formålet med søgsmålet er at få fastslået, at Nederlandene er erstatningsansvarlig for det tab, som Ten Kate m.fl. har lidt som følge af, at de ikke kunne markedsføre disse proteiner.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Som led i foranstaltninger til bekæmpelse af kogalskab (herefter »BSE«) vedtog Kommissionen beslutning 94/381/EF af 27. juni 1994 om bestemte beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til bovin spongiform encephalopati og opfodring med protein af pattedyr (EFT L 172, s. 23). Beslutningens artikel 1 bestemmer:
»1. Inden 30 dage efter meddelelse af denne beslutning forbyder medlemsstaterne, at drøvtyggerarter fodres med protein af pattedyrvæv.
2. Medlemsstater, som håndhæver et system, der gør det muligt at skelne mellem animalsk protein af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter, bemyndiges dog af Kommissionen efter proceduren i artikel 17 i direktiv 90/425/EØF til at tillade, at drøvtyggere fodres med protein af andre arter end drøvtyggere.«
4 Artikel 17 i Rådets direktiv 90/425/EØF af 26. juni 1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (EFT L 224, s. 29) bestemmer:
»Når der henvises til fremgangsmåden i denne artikel, træffer Den Stående Veterinærkomité, der er nedsat ved afgørelse 68/361/EØF, afgørelse i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i artikel 17 i direktiv 89/662/EØF.«
5 Artikel 17 i Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (EFT L 395, s. 13), som ændret (EFT 1990 L 151, s. 40), bestemmer:
»1. Når der henvises til den fremgangsmåde, der er fastsat i denne artikel, indbringer formanden straks sagen for Den Stående Veterinærkomité, der er nedsat ved afgørelse 68/361/EØF, i det følgende benævnt »komitéen«, enten på eget initiativ eller på anmodning af en medlemsstat.
2. Kommissionens repræsentant forelægger komitéen et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Komitéen afgiver udtalelse om dette udkast inden for en frist på to dage. Den udtaler sig med det flertal, som er fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2 [nu artikel 205, stk. 2, EF], for vedtagelse af de afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. Under afstemningen i komitéen tildeles de stemmer, der afgives af repræsentanterne for medlemsstaterne, den vægt, som er fastlagt i nævnte artikel. Formanden deltager ikke i afstemningen.
3. Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med komitéens udtalelser.
4. Er de påtænkte foranstaltninger ikke i overensstemmelse med komitéens udtalelse, eller er der ikke afgivet nogen udtalelse, forelægger Kommissionen straks Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Har Rådet ikke truffet afgørelse inden 15 dage efter forslagets forelæggelse, vedtages de foreslåede foranstaltninger af Kommissionen, medmindre Rådet med simpelt flertal har udtalt sig imod dem.«
6 Den forelæggende ret henviser i sin afgørelse til den oprindelige affattelse af artikel 17, før berigtigelsen i 1990. Denne versions stykke 2 havde følgende ordlyd:
»Komitéen afgiver udtalelse om dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyntagen til, hvor meget det pågældende spørgsmål haster.«
7 Kommissionens beslutning 96/449/EF af 18. juli 1996 om godkendelse af alternative varmebehandlingssystemer til forarbejdning af animalsk affald med henblik på inaktivering af spongiform encephalopati-agenser (EFT L 184, s. 43) forbød forarbejdning af animalsk affald fra pattedyr, med undtagelse af forarbejdning efter en bestemt fremgangsmåde, navnlig varmebehandling. For at give virksomhederne lejlighed til at tilpasse eller udskifte deres anlæg, skulle beslutning 96/449 træde i kraft den 1. april 1997.
Nationale bestemmelser
8 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den offentlige branchesammenslutning for kvægfoder (Productschap voor veevoeder, herefter »Productschap«) med henblik på at få bemyndigelse fra Kommissionen som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/381, efter samordning mellem de berørte erhvervsdrivende og de kompetente myndigheder, i en protokol om »udskillelse af proteiner«, der var vedlagt som bilag til den bekendtgørelse, der regulerede forarbejdning af animalske produkter i dyrefoder af 9. november 1994 (Verordening Veevoeder regelingdierlijke producten in diervoeders 1994, herefter »bekendtgørelsen af 1994«), udarbejdede en ordning til fremstilling og kontrol, hvorved proteiner af drøvtyggere kunne udskilles fra proteiner af ikke-drøvtyggere, f.eks. svin.
9 Ved skrivelse af 29. november 1994 anmodede den nederlandske regering Kommissionen om bemyndigelse til at anvende protokollen om proteinudskillelse efter proceduren i artikel 17 i direktiv 90/425, i overensstemmelse med beslutning 94/381.
10 Under afventning af Kommissionens bemyndigelse undlod den kompetente minister at godkende bekendtgørelsen af 1994. Ten Kate m.fl. tilpassede deres fremstillingsproces til protokollen om proteinudskillelse. Det nationale kvæg- og kødinspektorat (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, herefter »RVV«) gav selskaberne tilladelse til at anvende denne fremgangsmåde.
11 Den nederlandske regering opfordrede ved skrivelse af 18. december 1995 Kommissionen til at iværksætte bemyndigelsesproceduren. Regeringen gentog anmodningen ved skrivelsen af 27. juni 1997, hvorved den understregede betydningen af, at Kommissionen gav et endeligt svar, således at Kongeriget Nederlandene kunne give virksomhederne klare oplysninger på området.
12 Efter vedtagelsen af beslutning 96/449 blev de nederlandske bestemmelser ændret ved bekendtgørelse af 25. marts 1997 om varmebehandlingssystemer og slutprodukter (Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, nr. 61), som trådte i kraft den 30. juli 1997. Henset til de betydelige investeringer, der var nødvendige for den i den nye bekendtgørelse fastsatte varmebehandling, og til den omstændighed, at der endnu ikke var tegn på, at Kommissionen ville afgive bemyndigelse i henhold til beslutning 94/381, indstillede Ten Kate m.fl. fremstillingen af proteiner af svinefedt.
13 Ved skrivelse af 9. marts 1998 anmodede den kompetente minister Productschap om at bringe bekendtgørelsen af 1994 i overensstemmelse med beslutning 94/381, da de europæiske instanser ikke i nærmeste fremtid ville tage stilling til protokollen om proteinudskillelse. Formanden for Produktschap traf den 30. juni 1998 en ny afgørelse om forbud mod fremstilling af kød- og benmel i henhold til protokollen.
14 Den 22. februar 1999 udstedte ministeren for landbrug, naturbeskyttelse og fiskeri en bekendtgørelse om forbud mod kød- og benmel i dyrefoder (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, nr. 37), der trådte i kraft den 1. marts 1999.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15 Den 24. februar 1998 anlagde Ten Kate m.fl. sag for Rechtbank te ‘s-Gravenhage med påstand om, at den nederlandske stat tilpligtedes at erstatte det tab, selskaberne havde lidt, idet de siden den 30. juli 1997 havde indstillet fremstillingen af proteiner af svinefedt, og det lager, der var oprettet før den 30. juli 1997, ikke kunne afsættes efter denne dato. Til støtte for sagen anførte de, at staten havde begået en fejl ved de foranstaltninger, der skulle iværksættes for at sikre, at Kommissionen afgav den bemyndigelse, der var anmodet om. De anførte navnlig, at staten burde have rejst passivitetssøgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF) mod Kommissionen.
16 Førsteinstansretten frifandt sagsøgte. I appelsagen ophævede Gerechtshof te ‘s Gravenhage imidlertid førsteinstansens dom.
17 Der er enighed mellem parterne i hovedsagen om, at Ten Kate m.fl. ikke selv kunne indbringe passivitetssøgsmål mod Kommissionen, eftersom de ikke var individuelt berørt. Et erstatningssøgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 215 (nu artikel 288 EF) ville i øvrigt ikke have kunnet resultere i, at Ten Kate m.fl. ville kunne fortsætte driften.
18 Hoge Raad der Nederlanden er i tvivl om statens skønsbeføjelse for så vidt angår indbringelsen af passivitetssøgsmål. Den forelæggende ret har anført, at staten i forhold vedrørende politikken på området for internationale forbindelser har en vid skønsbeføjelse. Den har endvidere fastslået, at det med henblik på en vurdering af statens ansvar først må afgøres, om national nederlandsk ret eller fællesskabsretten finder anvendelse. En afgørelse, der er baseret på national ret, kan medføre en ulige retsstilling mellem borgerne i de forskellige medlemsstater i tilfælde, der netop vedrører disse staters – og indirekte disses borgeres – rettigheder og krav over for De Europæiske Fællesskabers organer, hvilket taler for sidstnævnte løsning.
19 Den forelæggende ret er tillige i tvivl om, hvorvidt initiativretten til at fremsætte forslag til foranstaltninger efter proceduren i artikel 17 i direktiv 90/425, sammenholdt med artikel 17 i direktiv 89/662 til Den Stående Veterinærkomité, er forbeholdt Kommissionen. En sådan ret ville nemlig indebære, at Kommissionen ikke har pligt til at handle, og at der ikke kan rejses passivitetssøgsmål.
20 På denne baggrund har Hoge Raad der Nederlanden besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal spørgsmålet, om staten i et tilfælde som det foreliggende over for en berørt borger, såsom Ten Kate, er forpligtet til at gøre brug af sine søgsmålsmuligheder på grundlag af EF-traktatens artikel 175 […], henholdsvis EF-traktatens artikel 173 (efter ændring artikel 230 EF), og, såfremt staten ikke opfylder denne forpligtelse, at erstatte den pågældende borger den skade, der er opstået som følge heraf, besvares på grundlag af bestemmelser i national nederlandsk ret eller på grundlag af bestemmelser i fællesskabsretten?
2) Hvis spørgsmål 1 helt eller delvist skal besvares på grundlag af bestemmelser i fællesskabsretten:
a) Kan fællesskabsretten da i givet fald medføre en forpligtelse og en hæftelse i dette spørgsmåls forstand?
b) Hvis spørgsmål 2 a) besvares bekræftende: Hvilke bestemmelser i fællesskabsretten skal tages i betragtning som kriterium ved besvarelsen af spørgsmål 1 i et konkret tilfælde som det foreliggende?
3) Skal artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/381/EF, om nødvendigt sammenholdt med artikel 17 i direktiv 90/425/EØF og artikel 17 i direktiv 89/662/EØF, fortolkes således, at der deraf følger en forpligtelse for Kommissionen eller for Rådet, til at afgive den omhandlede bemyndigelse, hvis det system, medlemsstaten håndhæver eller vil håndhæve, faktisk er egnet til at skelne mellem proteiner af drøvtyggerarter fra proteiner af ikke-drøvtyggerarter?
4) I hvilket omfang indebærer besvarelsen af spørgsmål 3 en begrænsning af den ret eller den forpligtelse, der er nævnt i spørgsmål 1, som staten har til – i henhold til EF-traktatens artikel 175 […] – at gøre indsigelse mod en undladelse af at afgive en bemyndigelse som den i denne sag omhandlede, henholdsvis – i henhold til EF-traktatens artikel 173 […] – at gøre indsigelse mod afslaget på en sådan bemyndigelse?«
21 Den forelæggende ret har præciseret, at spørgsmål 3 er relevant, hvis det første spørgsmål skal afgøres efter national nederlandsk ret eller efter fællesskabsretten, medmindre spørgsmål 2 a) besvares benægtende. Spørgsmål 4 har kun betydning i sammenhæng med spørgsmål 2 b).
Om de præjudicielle spørgsmål
Om de to første spørgsmål
22 Med sine to første spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, hvilke regler der finder anvendelse ved afgørelsen af, om en medlemsstat over for en statsborger har pligt til at indbringe annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, eller passivitetssøgsmål i henhold til artikel 232 EF, og om staten kan ifalde erstatningsansvar for ikke at have foretaget disse handlinger. Den forelæggende ret ønsker tillige oplyst, om en sådan pligt følger af fællesskabsretten og kan medføre et sådant erstatningsansvar.
23 Det bemærkes, at Fællesskabet i henhold til artikel 5, EF handler inden for rammerne af de beføjelser og mål, der er tillagt det ved EF-traktaten.
24 I øvrigt bestemmes i artikel 234 EF, at Domstolen har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af traktaten, af retsakter udstedt af Fællesskabets institutioner og Den Europæiske Centralbank og af vedtægter for organer, der oprettes af Rådet for Den Europæiske Union, når bestemmelse herom findes i de pågældende vedtægter.
25 Heraf følger, at Domstolen ikke er kompetent til at fortolke en medlemsstats nationale ret (kendelse af 21.12.1995, sag C-307/95, Max Mara, Sml. I, s. 5083, præmis 5, dom af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 24, og kendelse af 19.1.2001, sag C-391/00, Colapietro, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 8 og 9).
26 Domstolen kan derfor ikke besvare spørgsmålet om, hvorvidt en stat i henhold til nederlandsk ret over for en statsborger har pligt til at indbringe annullationssøgsmål eller passivitetssøgsmål, og om staten kan ifalde ansvar for ikke at have handlet således.
27 For så vidt angår fortolkningen af fællesskabsretten fastslås først, at hverken ordlyden af artikel 230 EF eller af artikel 232 EF indebærer en pligt for medlemsstaten til at anlægge sag. I artikel 232 EF er det derimod anført, at medlemsstaterne »kan« indbringe klage for Domstolen for at få fastslået en overtrædelse af traktaten, hvis en af de i bestemmelsens første afsnit nævnte institutioner undlader at træffe afgørelse.
28 En sådan pligt kan heller ikke udledes af artikel 10 EF, som de sagsøgte i hovedsagen har fremført til støtte for deres opfattelse. Det princip, der følger af denne bestemmelse, indebærer for medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner en gensidig forpligtelse til loyalt samarbejde (dom af 10.2.1983, sag 230/81, Luxembourg mod Parlamentet, Sml. s. 255, præmis 37, kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365, præmis 17), men kan ikke fortolkes således, at en medlemsstat over for en statsborger har pligt til at indbringe annullations- eller passivitetssøgsmål.
29 Hvis der henses til søgsmålsbetingelserne i medfør af traktaterne samt retten til effektiv retsbeskyttelse, har Domstolen derimod fortolket princippet om loyalt samarbejde således, at de nationale retsinstanser er forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke og anvende de nationale processuelle regler vedrørende søgsmålsadgang på en sådan måde, at fysiske og juridiske personer får adgang til ved domstolene at anfægte lovligheden af enhver national afgørelse eller anden foranstaltning, der vedrører anvendelse af en almengyldig fællesskabsretsakt over for dem, ved at påberåbe sig, at den omhandlede retsakt er ugyldig (dom af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677, præmis 42). Det samme gælder for en fysisk eller juridisk person, der påberåber sig en undladelse af at træffe afgørelse, hvilken undladelse er i strid med fællesskabsretten, jf. artikel 232 EF.
30 Selv om fællesskabsretten ikke indebærer en pligt for medlemsstaten til at indbringe annullations- eller passivitetssøgsmål til fordel for en statsborger, bør det, med henblik på at kunne give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, dog efterprøves, om fællesskabsretten er til hinder for nationale bestemmelser, der indeholder en sådan pligt eller bestemmelser om, at staten kan ifalde erstatningsansvar for ikke at have handlet således.
31 I den forbindelse fremgår det ikke, hvorledes fællesskabsretten ville kunne påvirkes, hvis en sådan pligt eller et sådant erstatningsansvar for medlemsstaten var fastsat i national ret. En medlemsstat kan dog tilsidesætte pligten til loyalt samarbejde som omhandlet i artikel 10 EF, hvis den ikke sikrer sig en skønsmargen med hensyn til muligheden for at anlægge sag, for at undgå risiko for at oversvømme Fællesskabets retsinstanser med sager, hvoraf en del er åbenbart ugrundede, hvilket ville bringe disse instansers tilfredsstillende funktion i fare.
32 På baggrund heraf skal de to første spørgsmål besvares med, at fællesskabsretten ikke indeholder en pligt for medlemsstaten til at indbringe annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, eller passivitetssøgsmål i henhold til artikel 232 EF, til fordel for en statsborger. Fællesskabsretten er imidlertid principielt ikke til hinder for, at national ret indeholder en sådan pligt eller bestemmer, at medlemsstaten kan ifalde ansvar for ikke at have handlet således.
Om det tredje spørgsmål
33 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/381, om nødvendigt sammenholdt med artikel 17, i direktiv 90/425 og artikel 17 i direktiv 89/662, skal fortolkes således, at de indebærer en pligt for Kommissionen eller Rådet til at afgive den omhandlede bemyndigelse, hvis det system, der håndhæves eller skal håndhæves i den pågældende medlemsstat gør det muligt at skelne mellem proteiner af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter.
Indlæg for Domstolen
34 Ten Kate m.fl. har understreget, at udtrykket »bemyndiges« i artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/381 ikke kan indebære nogen skønsbeføjelse for Kommissionen. Denne fortolkning støttes af den bindende ordlyd af sjette betragtning til beslutningen, hvori bestemmes, at »hvis en medlemsstat imidlertid kan håndhæve et system, der gør det muligt at skelne mellem protein af drøvtyggere og af andre arter, bemyndiges medlemsstaten af Kommissionen […]«.
35 Den nederlandske regering og Kommissionen har derimod anført, at Kommissionen, henset til den konkrete sags omstændigheder, ikke var forpligtet til at afgive en sådan bemyndigelse. De har modsat det af den forelæggende ret anførte præciseret, at aktmappen blev forelagt Den Stående Veterinærkomité under mødet den 7. og 8. marts 1995. Komitéen traf dog ikke nogen afgørelse. Kommissionen har ikke forelagt Rådet yderligere forslag. De har herved henvist til udviklingen af kendskabet til BSE, der berettiger en undladelse af at træffe afgørelse. Den nederlandske regering har i øvrigt henvist til dom af 18. november 1999, Pharos mod Kommissionen (sag C-151/98 P, Sml. I, s. 8157, præmis 25), og af 4. juli 2000, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen (sag C-352/98 P, Sml. I, s. 5291, præmis 66), og har anført, at fællesskabslovgiver, selv om den pålægger Kommissionen at handle hurtigt, dog overlader Kommissionen en vis manøvremargen, og at udtrykket »forelægger […] straks Rådet« afhænger af de konkrete omstændigheder.
36 Kommissionen har i øvrigt anført, at den endnu inden Kongeriget Nederlandene indgav anmodningen om bemyndigelsen den 29. november 1994 ved skrivelse af 11. november 1994 havde stillet de nederlandske myndigheder visse spørgsmål i forbindelse med gennemførelsen af beslutning 94/381. Kommissionen gentog disse spørgsmål ved skrivelse af 21. marts 1995 og 20. juni 1995, men modtog intet fyldestgørende svar. Efter det britiske rådgivende udvalg for spongiform encephalopatis oplysninger den 20. marts 1996 om en mulig forbindelse mellem BSE og sygdommen Creutzfeldt-Jakob blev der iværksat et program til kontrolundersøgelser i medlemsstaterne. Fra den 9. til den 13. december 1996 fandt der en kontrolundersøgelse sted i Nederlandene. Det fremgik herved, at kontrollen af håndhævelsen af beslutning 94/381 var utilstrækkelig, navnlig fordi den ikke omfattede laboratoriekontrol af slutprodukter. Kommissionen indledte ved åbningsskrivelsen af 7. juli 1997 en traktatbrudsprocedure mod Kongeriget Nederlandene, hvilken procedure blev indstillet efter den udveksling af oplysninger, der fandt sted indtil 1998 og 1999.
Domstolens bemærkninger
37 Det bemærkes, at beslutning 94/381, hvorved det forbydes, at drøvtyggerarter fodres med protein af pattedyrvæv, er en foranstaltning, der er vedtaget som led i bekæmpelsen af BSE, som på det omhandlede tidspunkt blev vurderet som en sygdom, der kun kunne ramme dyr. Beslutningens artikel 1, stk. 2, fastsætter, med forbehold af dette forbud, at medlemsstater, der er i stand til at håndhæve et system, der gør det muligt at skelne mellem animalsk protein af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter, af Kommissionen bemyndiges til, efter proceduren i artikel 17 i direktiv 90/425, som henviser til artikel 17 i direktiv 89/662, at tillade foder til drøvtyggere, der indeholder proteiner fra andre arter end drøvtyggere.
38 I artikel 17 i direktiv 89/662 er fastsat bestemmelser om, at Kommissionen skal forelægge Den Stående Veterinærkomité et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes, at komitéen afgiver udtalelse, og at Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, eller forelægger Rådet forslaget, hvis de påtænkte foranstaltninger ikke i overensstemmelse med udtalelsen, eller hvis der ikke er afgivet nogen udtalelse.
39 Det følger af den nederlandske regerings og Kommissionens indlæg samt af de dokumenter, der er indgivet til Domstolen, at Den Stående Veterinærkomité, i modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført, blev forelagt de pågældende anmodninger om bemyndigelse og drøftede disse under mødet den 7. og 8. marts 1995, men undlod at tage stilling.
40 På denne baggrund må spørgsmålet omformuleres, således at det ønskes oplyst, om Kommissionen, hvis Den Stående Veterinærkomité undlader at tage stilling, ikke desto mindre har pligt til at forelægge Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes.
41 I den forbindelse har Domstolen allerede, med hensyn til en procedure for udstedelse af generelle retsakter, der kan sammenlignes med den i beslutning 94/381 fastsatte, fastslået, at Kommissionen skal tildeles en skønsbeføjelse, der er tilstrækkelig til, at den under fuldt kendskab til omstændighederne kan vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige og egnede til at beskytte den offentlige sundhed (dom af 12.7.2005, sag C-198/03 P, Kommissionen mod CEVA og Pfizer, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 80).
42 Hvis de oplysninger, Kommissionen besidder, ikke gør det muligt, som i den konkrete sag, at godtgøre, at den kontrol, der udføres som led i et system, der gør det muligt at skelne mellem animalsk protein af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter, og som en medlemsstat har forelagt den med henblik på bemyndigelse, på tilstrækkelig vis sikrer beskyttelsen af den offentlige sundhed, og hvis Den Stående Veterinærkomité har fået forelagt en anmodning fra en medlemsstat, men har undladt at tage stilling, navnlig på grund af nye oplysninger, der ændrer vurderingen af risikoen for den offentlige sundhed, har Kommissionen ikke pligt til at forelægge Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes (jf. i samme retning dommen i sagen Pharos mod Kommissionen, præmis 23 og 24). Rådet kan dog kun træffe afgørelse, såfremt Kommissionen har forelagt det et forslag.
43 Det tredje spørgsmål bør derfor besvares med, at artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/381, sammenholdt med artikel 17 i direktiv 90/425 og artikel 17 i direktiv 89/662, skal fortolkes således, at hvis de oplysninger, Kommissionen besidder, ikke gør det muligt at godtgøre, at den kontrol, der udføres som led i et system, der gør det muligt at skelne mellem animalsk protein af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter, og som en medlemsstat har forelagt med henblik på bemyndigelse, på tilstrækkelig vis sikrer beskyttelsen af den offentlige sundhed, og hvis Den Stående Veterinærkomité har fået forelagt en anmodning fra en medlemsstat, men har undladt at tage stilling, navnlig på grund af nye oplysninger, der ændrer vurderingen af risikoen for den offentlige sundhed, har Kommissionen ikke pligt til at forelægge Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes.
Om det fjerde spørgsmål
44 Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, i hvilket omfang besvarelsen af tredje spørgsmål indebærer en begrænsning af den i det første spørgsmål omhandlede ret eller pligt som medlemsstaten har til at gøre indsigelser mod et afslag på bemyndigelse som i den konkrete sag, eller gøre indsigelser mod undladelsen af at afgive en sådan bemyndigelse.
45 Når der henses til besvarelsen til de tre første spørgsmål, er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål angående fortolkningen af fællesskabsretten. I øvrigt har Domstolen som nævnt i præmis 25 ikke kompetence til at besvare spørgsmål, der vedrører fortolkningen af national ret.
Sagens omkostninger
46 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1) Fællesskabsretten indebærer ikke en pligt for medlemsstaten til at indbringe annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF eller passivitetssøgsmål i henhold til artikel 232 EF til fordel for en statsborger. Fællesskabsretten er imidlertid principielt ikke til hinder for, at national ret indeholder en sådan pligt, eller bestemmer, at medlemsstaten kan ifalde ansvar for ikke at have handlet således.
2) Artikel 1, stk. 2, i Kommissionens beslutning 94/381/EF af 27. juni 1994 om bestemte beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til bovin spongiform encephalopati og opfodring med protein af pattedyr, sammenholdt med artikel 17 i Rådets direktiv 90/425 af 26. juni 1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked og med artikel 17 i Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, skal fortolkes således, at hvis de oplysninger, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besidder, ikke gør det muligt at godtgøre, at den kontrol, der udføres som led i et system, der gør det muligt at skelne mellem animalsk protein af drøvtyggerarter og af ikke-drøvtyggerarter, og som en medlemsstat har forelagt den med henblik på bemyndigelse, på tilstrækkelig vis sikrer beskyttelsen af den offentlige sundhed, og hvis Den Stående Veterinærkomité har fået forelagt en anmodning fra en medlemsstat, men har undladt at tage stilling, navnlig på grund af nye oplysninger, der ændrer vurderingen af risikoen for den offentlige sundhed, har Kommissionen ikke pligt til at forelægge Rådet for Den Europæiske Union et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes.
Underskrifter
* Processprog: nederlandsk.
Top