DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 7 april 2016 ( *1 )
”Överklagande — Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik — Restriktiva åtgärder mot Arabrepubliken Syrien — Åtgärder som vidtagits mot personer och enheter som gagnas av regimens politik eller stöder regimen — Bevis för att det funnits fog för att uppta personerna och enheterna i förteckningarna — En mängd indicier — Missuppfattning av bevisningen”
I mål C‑193/15 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 27 april 2015,
Tarif Akhras, företrädd av S. Millar och S. Ashley, solicitors, D. Wyatt, QC, samt av R. Blakeley, barrister,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska unionens råd, företrätt av M.-M. Joséphidès och M. Bishop, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Gauci och L. Havas, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna D. Šváby, J. Malenovský, M. Safjan och M. Vilaras,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Tarif Akhras har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 12 februari 2015 i mål T‑579/11, Akhras/rådet, EU:T:2015:97 (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Tarif Akhras talan om ogiltigförklaring av
—
rådets genomförandebeslut 2012/172/Gusp av den 23 mars 2012 om genomförande av beslut 2011/782/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 87, s. 103).
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 266/2012 av den 23 mars 2012 om genomförande av artikel 32.1 i förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 87, s. 45).
—
rådets beslut 2012/739/Gusp av den 29 november 2012 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/782/Gusp (EUT L 330, s. 21),
—
rådets beslut 2013/185/Gusp av den 22 april 2013 om ändring av beslut 2012/739 (EUT L 111, s. 77).
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 363/2013 av den 22 april 2013 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 111, s. 1),
—
rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, s. 14).
—
rådets beslut 2014/730/Gusp av den 20 oktober 2014 om ändring av beslut 2013/255 (EUT L 301, s. 36).
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 1105/2014 av den 20 oktober 2014 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 301, s. 7),
i den mån dessa rättsakter rör Tarif Akhras (nedan gemensamt kallade de omtvistade rättsakterna).
Bakgrund till tvisten och de omtvistade rättsakterna
2
Den 9 maj 2011 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 121, s. 11). Det följer av skäl 2 i beslutet att ”[u]nionen … med kraft [fördömmer] det brutala kuvandet, bland annat med skarp ammunition, av fredliga protester på olika platser i Syrien, vilket har resulterat i att flera demonstranter har dödats och i att människor har skadats samt inneburit godtyckliga frihetsberövanden”. Skäl 3 i nämnda beslut har följande lydelse:
”Mot bakgrund av den allvarliga situationen bör det införas restriktiva åtgärder mot [Arabrepubliken] Syrien och mot de personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien.”
3
I artiklarna 3.1 och 4.1 i beslut 2011/273 angavs att restriktiva åtgärder skulle införas mot de personer som var ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien och personer som hade anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagan till nämnda beslut.
4
Rådets förordning (EU) nr 442/2011 av den 9 maj 2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 121, s. 1) antogs med stöd av artikel 215 FEUF och beslut 2011/273. Enligt artikel 4.1 i den förordningen skulle ”[a]lla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga II … frysas”. Enligt artikel 5.1 i förordningen innehöll nämnda bilaga en förteckning över personer, enheter och organ som rådet ansett vara de personer som var ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien samt personer, enheter och organ som hade anknytning till dem.
5
I skäl 2 i rådets beslut 2011/522/Gusp av den 2 september 2011 om ändring av beslut 2011/273/Gusp (EUT L 228, s. 16) erinrade rådet om att Europeiska unionen i de starkaste ordalag hade fördömt den brutala aktion som Bashar al-Assad och hans regim genomförde mot sitt eget folk, vilken hade lett till att många syriska medborgare dödats och skadats. Mot bakgrund av att den syriska regimen fortsatte att trotsa uppmaningarna från unionen och det internationella samfundet, beslutade unionen att anta ytterligare restriktiva åtgärder. Skäl 4 i beslut 2011/522 hade följande lydelse:
”Restriktionerna mot inresa samt frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser bör tillämpas på ytterligare personer och enheter som gagnas av eller stöder regimens politik, särskilt mot personer och enheter som finansierar regimen eller tillhandahåller regimen logistiskt stöd, i synnerhet säkerhetsapparaten, eller som undergräver ansträngningarna för att få till stånd en fredlig övergång till demokrati i Syrien.”
6
Artikel 3.1 i beslut 2011/273, i dess lydelse enligt beslut 2011/522, avsåg även ”personer som gagnas av eller stöder regimens politik”. I artikel 4.1 i beslut 2011/273, i dess lydelse enligt beslut 2011/522, föreskrevs likaså att frysning skulle ske av penningmedel som tillhörde ”personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen samt personer och enheter som har anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagan”.
7
Genom beslut 2011/522 upptogs Tarif Akhras i förteckningen i bilagan till beslut 2011/273. Som skäl härför angavs följande:
”Grundare av företagsgruppen Akhras (råvaror, handel, bearbetning och logistik) i Hums (Homs). Stöder den syriska regimen ekonomiskt.”
8
Genom rådets förordning (EU) nr 878/2011 av den 2 september 2011 om ändring av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 228, s. 1) ändrades också de allmänna kriterierna för att uppta en person eller en enhet i förteckningen som föreskrevs i artikel 5.1 i förordning nr 442/2011. Syftet med detta var att frysningen skulle omfatta personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen eller personer och enheter som har anknytning till dem. Tarif Akhras namn upptogs i förteckningen i bilaga II till förordning nr 442/2011 genom förordning nr 878/2011. De skäl som angavs i denna bilaga för att uppta hans namn i förteckningen var identiska med dem som angetts i bilagan till beslut 2011/522.
9
I rådets beslut 2011/628/GUSP av den 23 september 2011 om ändring av beslut 2011/273 (EUT L 247, s. 17) och rådets förordning (EU) nr 1011/2011 av den 13 oktober 2011 om ändring av förordning nr 442/2011 (EUT L 269, s. 18) behölls Tarif Akhras namn i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder och uppgifter om hans födelsedatum och födelseort fördes in.
10
Rådets beslut 2011/782/Gusp av den 1 december 2011 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/273 (EUT L 319, s. 56) upphävde och ersatte beslut 2011/273 och införde ytterligare restriktiva åtgärder. I artikel 18.1 i beslut 2011/782 angavs att medlemsstaterna skulle vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorier för de personer som var ansvariga för det våldsamma förtrycket mot civilbefolkningen i Syrien, för personer som gagnas av eller stöder regimens politik samt för personer med anknytning till dem, enligt förteckningarna i bilaga I till nämnda beslut. I artikel 19.1 i samma beslut angavs att ”[a]lla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, eller ägs, innehas eller kontrolleras av personer som är ansvariga för det brutala förtrycket av civilbefolkningen i Syrien, personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen samt personer och enheter som har anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagorna I och II, ska frysas”. De närmare villkoren för frysningen angavs i artikel 19.2–19.9 i beslut 2011/782. I artikel 21.1 i beslut 2011/782 angavs att rådet skulle fastställa dessa förteckningar.
11
I beslut 2011/782 behölls Tarif Akhras namn i förteckningen över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder. Skälen till att han skulle upptas i förteckningen ändrades dock inte.
12
Genom rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, s. 1) upphävdes förordning nr 442/2011. I artikel 15.1 a i förordning nr 36/2012 anges att tillgångar tillhörande personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen samt personer och enheter som har anknytning till dem ska frysas.
13
I förordning nr 36/2012 behölls Tarif Akhras namn i förteckningen över personer, enheter och organ som omfattas av restriktiva åtgärder. Skälen till att han skulle upptas i förteckningen har dock inte ändrats.
14
Genom beslut 2012/172 upptogs Tarif Akhras i förteckningen i bilagan till beslut 2011/782. Dessutom infördes uppgifter om hans passnummer och hans födelsedatum ändrades. Skälen till att han skulle upptas i nämnda förteckning ändrades enligt följande:
”Framstående affärsman som drar nytta av och stöder regimen. Grundare av Akhras-gruppen (råvaror, handel, bearbetning och logistik) och f.d. ordförande för handelskammaren i Homs. Nära affärsförbindelser med president al-Asads familj. Ledamot i styrelsen för förbundet av syriska handelskammare. Tillhandahöll industriella lokaler och bostadsfastigheter för improviserade fångläger samt logistiskt stöd för regimen (bussar och transportfordon för stridsvagnar).”
15
I genomförandeförordning nr 266/2012 behölls Tarif Akhras namn i förteckningen i bilaga II till förordning nr 36/2012. Uppgifterna om honom och de angivna skälen till att uppta honom i förteckningen är identiska med dem som anges i bilagan till genomförandebeslut 2012/172.
16
Beslut 2011/782 upphävdes och ersattes av beslut 2012/739. I beslut 2012/739 behölls Tarif Akhras namn i förteckningen över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder och innehöll samma uppgifter och skäl som i bilagan till genomförandebeslut 2012/172 vad gäller honom.
17
I genomförandebeslut 2013/185, såvitt avser förteckningen i bilaga I till beslut 2012/739, och i genomförandeförordning nr 363/2013, såvitt avser förteckningen i bilaga II till förordning nr 36/2012, behölls Tarif Akhras namn i förteckningen över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder, och det innehöll samma uppgifter och skäl som i bilagan till genomförandebeslut 2012/172 vad gäller honom.
18
Genom beslut 2013/255 antog rådet ytterligare restriktiva åtgärder mot Syrien. Tarif Akhras namn finns med även i bilaga I till det beslutet, av samma skäl som dem som redovisats i punkt 14 ovan.
19
I genomförandebeslut 2014/730 behölls Tarif Akhras namn i förteckningen i bilagan till beslut 2013/255. Skälen till att han skulle upptas i nämnda förteckning ändrades enligt följande:
”Framstående affärsman som drar nytta av och stöder regimen. Grundare av Akhras-gruppen (råvaror, handel, bearbetning och logistik) och f.d. ordförande för handelskammaren i Homs. Nära affärsförbindelser med president al-Asads familj. Ledamot i styrelsen för förbundet av syriska handelskammare. Tillhandahöll logistiskt stöd för regimen (bussar och transportfordon för stridsvagnar).”
20
I genomförandeförordning nr 1105/2014 behölls Tarif Akhras namn i förteckningen i bilaga II till förordning nr 36/2012. Uppgifterna om honom och de angivna skälen till att uppta honom i förteckningen är identiska med dem som anges i bilagan till genomförandebeslut 2014/730.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
21
Tarif Akhras talan vid tribunalen, såsom den utvidgats med senare framställda yrkanden, avsåg ogiltigförklaring av besluten 2011/522, 2011/628 och 2011/782, av förordningarna nr 878/2011, 1011/2011 och 36/2012 samt av de omtvistade rättsakterna.
22
Tarif Akhras yrkade även att tribunalen skulle fastställa att vissa bestämmelser i besluten 2011/273 och 2013/255 samt i förordning nr 442/2011 inte var tillämpliga på honom.
23
Till stöd för sin talan åberopade Tarif Akhras tre grunder. Dessa avsåg att rådet hade gjort en uppenbart oriktig bedömning, att vissa grundläggande rättigheter hade åsidosatts samt att väsentliga formkrav och rätten till försvar hade åsidosatts.
24
Tribunalen fann att talan skulle bifallas såvitt avsåg vissa delar av den tredje grund som åberopats av Tarif Akhras. Den ogiltigförklarade därför besluten 2011/522, 2011/628 och 2011/782 samt förordningarna nr 878/2011, 1011/2011 och 36/2012, såvitt dessa rättsakter rörde honom, på grund av att de var otillräckligt motiverade.
25
Tribunalen ogillade i övrigt Tarif Akhras talan. Tribunalen beslutade dessutom att vardera parten skulle bära sina rättegångskostnader i tribunalen och förpliktade Tarif Akhras att ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för rådet med anledning av en ansökan om interimistiska åtgärder som tribunalen tidigare avslagit genom beslut.
Parternas yrkanden
26
Tarif Akhras har yrkat att domstolen ska
—
upphäva punkterna 107–135 och 155–157 i den överklagade domen,
—
ogiltigförklara de omtvistade rättsakterna, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanser.
27
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet, och
—
förplikta Tarif Akhras att ersätta rättegångskostnaderna.
28
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet, och
—
förplikta Tarif Akhras att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
Upptagande till prövning
Parternas argument
29
Rådet har anfört att det är väl införstått med Tarif Akhras avsikter såvitt avser överklagandet i sak. Det anser dock att han i yrkandena i överklagandet tydligt borde ha angett vilken del av tribunalens avgörande som framgår av domslutet som han begär ogiltigförklaring av. Om en sådan uppgift saknas kan inte överklagandet anses ha getts in i enlighet med kraven i artikel 169.1 i domstolens rättegångsregler.
Domstolens bedömning
30
Enligt artikel 169.1 i domstolens rättegångsregler ska yrkandena i ett överklagande avse upphävandet, helt eller delvis, av tribunalens avgörande, såsom detta framgår av domslutet i den överklagade domen.
31
I förevarande fall framgår det av punkterna 1 och 2 domslutet i den överklagade domen att tribunalen beslutade dels att ogiltigförklara besluten 2011/522, 2011/628 och 2011/782 samt förordningarna nr 878/2011, 1011/2011 och 36/2012, såvitt dessa rättsakter berör Tarif Akhras, dels att ogilla hans talan i övrigt.
32
Av detta följer att ett överklagande av tribunalens dom endast kan syfta till att angripa åtminstone en av dessa två aspekter av domen, det vill säga beslutet att ogiltigförklara vissa rättsakter eller beslutet att ogilla Tarif Akhras talan i övrigt (se, analogt, beslut Cytochroma Development/harmoniseringskontoret, C‑490/13 P, EU:C:2014:2122, punkt 32). På motsatt sätt gäller att ett överklagande som enbart syftar till att få domskälen i tribunalens dom utbytta – och inte till att få domen helt eller delvist upphävd – ska avvisas enligt artikel 169.1 i domstolens rättegångsregler (se, för ett liknande resonemang, dom Al-Aqsa/rådet och dom Nederländerna/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkterna 44 och 45, och dom rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punkterna 33 och 34).
33
I det avseendet ska det påpekas att de yrkanden som Tarif Akhras har framställt i sitt överklagande visserligen inte uttryckligen avser någon del av domslutet i den överklagade domen, utan snarare vissa punkter i de skäl som tribunalen anförde för att motivera domslutet.
34
Det framgår dock klart av argumentationen i överklagandet, av de punkter i den överklagade domen som anges i yrkandena i överklagandet och av det förhållandet att yrkandena även avser ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna att överklagandet inte endast syftar till att få domskälen i den överklagade domen utbytta, utan till att få domen upphävd i den del tribunalen slog fast att Tarif Akhras talan skulle ogillas såvitt den avsåg ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna. Detta har också medgetts av rådet och kommissionen.
35
Vid sådana förhållanden finner domstolen att överklagandet syftar till att få tribunalens avgörande, såsom detta framgår av domslutet i den överklagade domen, upphävt och att de formella bristerna i formuleringen av yrkandena i överklagandet inte hindrar domstolen att utöva sin lagenlighetsprövning (se, analogt, dom ISD Polska m.fl./kommissionen, C‑369/09 P, EU:C:2011:175, punkt 67, och beslut Fercal/harmoniseringskontoret, C‑324/13 P, EU:C:2014:60, punkt 37).
36
Av det ovan anförda följer att överklagandet kan tas upp till prövning.
Prövning i sak
Parternas argument
37
Tarif Akhras har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning, bestående i ett medgivande av att rådet får tillämpa en presumtion att ledarna för de främsta företagen i Syrien stöder den syriska regimen. Den andra grunden avser att tribunalen missuppfattade bevisningen.
38
Med sin första grund har Tarif Akhras gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den slog fast att rådet har rätt att tillämpa en presumtion som enligt domstolen inte får tillämpas, vilket den slog fast i domarna Anbouba/rådet (C‑630/13 P, EU:C:2015:247) och Anbouba/rådet (C‑605/13 P, EU:C:2015:248). Det följer av de domarna att det tvärtom fanns ett krav på rådet att vid unionsdomstolen lägga fram en mängd tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att den person som omfattas av en åtgärd om frysning av tillgångar har en tillräcklig anknytning till den syriska regimen.
39
I det aktuella fallet åberopade rådet dock inte en mängd indicier i nyss nämnd mening.
40
Tarif Akhras har anfört att han visserligen hade medgett att han var en framstående affärsman, att han tidigare hade varit ordförande för industri- och handelskammaren i staden Homs och att var ledamot i styrelsen för förbundet av syriska handelskammare, men att han däremot hade bestritt rådets påståenden. Rådet hade dessutom inte lagt fram någon bevisning till stöd för sina påståenden. Under dessa omständigheter borde tribunalen ha beaktat att rådet hade gjort ett antal allvarliga påståenden som hade bestritts och som rådet inte ens hade försökt styrka.
41
Tarif Akhras har även gjort gällande att det fanns avgörande bevis för att han inte hade stött den syriska regimen och att han inte hade gagnats av den. Mot bakgrund av dessa bevis borde tribunalen, med beaktande av de omständigheter som anförts av rådet i samband därmed, ha slagit fast att de uppdrag som Tarif Akhras hade inom syriska företagarorganisationer inte skulle anses utgöra bevis för att han stödde den syriska regimen.
42
Med sin andra grund har Tarif Akhras gjort gällande att tribunalen missuppfattade den bevisning som lagts fram i målet. Han har även anfört att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den behandlade den framlagda bevisningen isolerat samt att den bortsåg från viktiga bevis och att den ålade honom en orimlig och rättsstridig bevisbörda.
43
Tarif Akhras anser i synnerhet att han hade styrkt att han hade varit ägare till en regimkritisk tidning som den syriska regimen tvingade honom att lägga ned och att rådet inte hade lagt fram någon bevisning som talade emot detta. Tribunalen slog dock fast, i punkt 129 i den överklagade domen, att de omständigheter som han anfört i detta avseende inte var styrkta och detta utgjorde en missuppfattning av den bevisning som hade lagts fram i form av en rapport från Förenta staternas utrikesministerium, Tarif Akhras vittnesmål och de uppdateringar som lämnades varje vecka av Arabiska nätverket för mänskliga rättigheter.
44
Att tribunalen slog fast att Tarif Akhras inte hade visat på vilket sätt nedläggningen av hans tidning hade påverkat hans näringsverksamhet negativt och att han kunde tillåta sig ett visst mått av frispråkighet gentemot den syriska regimen berodde också på att tribunalen hade missuppfattat handlingar som fanns i akten i målet. Mot bakgrund av de risker som alla kritiker till den syriska regimen är utsatta för, hade det dessutom varit orimligt att kräva av Tarif Akhras att han skulle lägga fram ytterligare bevis för sitt motstånd mot nämnda regim.
45
Härtill kommer att Tarif Akhras påstående om att ett hyresavtal som han ingått med hamnen i Tartus (Syrien) plötsligt sades upp prövades isolerat i punkt 130 i den överklagade domen, trots att detta borde ha gjorts i samband med prövningen av uppgifterna om nedläggningen av den tidning som han ägde.
46
Tribunalen missuppfattade även den av Tarif Akhras ingivna bevisningen när den i punkterna 131 och 132 i den överklagade domen slog fast att han inte hade styrkt att han hade kommit i konflikt med regimens politiska favoriter. Tribunalen bortsåg särskilt från att Tarif Akhras tydligt hade angett att hade avsatts mot sin vilja från uppdraget som ordförande för handelskammaren i Homs. Vidare borde tribunalen ha tagit hänsyn till att ingen av de dåvarande ledamöterna i handelskammaren i Homs var upptagna i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder och borde inte ha slagit fast – utan stöd i bevisning – att ställning som ledamot i nämnda handelskammare endast kunde förklaras med en viss närhet till regimen. Tarif Akhras har anfört att tribunalen i det avseendet ålade honom en orimlig och rättsstridig bevisbörda.
47
Mot bakgrund av det nyss anförda är Tarif Akhras av den uppfattningen att tribunalens synsätt i själva verket bestod i att anse att det förhållandet att en person är en framgångsrik affärsman är ett tillräckligt skäl för att uppta vederbörande i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder och att bevisning om motsatsen bör prövas isolerat, eftersom sådan bevisning är misstänkt eller otillräcklig. Det är just detta synsätt som domstolen har underkänt i domarna Anbouba/rådet (C‑630/13 P, EU:C:2015:247) och Anbouba/rådet (C‑605/13 P, EU:C:2015:248).
48
Rådet och kommissionen har anfört att domstolen ska slå fast att överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de två grunder som Tarif Akhras åberopat.
Domstolens bedömning
49
Domstolen finner att de två grunderna ska prövas tillsammans och gör därvid följande bedömning. Tarif Akhras har med sina grunder i allt väsentligt gjort gällande att tribunalen i den överklagade domen åsidosatte de bevisbörderegler som gäller på området för restriktiva åtgärder genom att medge att fanns en presumtion att han stödde den syriska regimen och att denna felaktiga rättstillämpning medför att den överklagade domen ska upphävas. Enligt Tarif Akhras kunde tribunalen nämligen inte slå fast – utan att missuppfatta den av honom ingivna bevisningen och utan att ålägga honom en orimlig och rättsstridig bevisbörda – att rådet hade grundat sitt beslut att uppta honom i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder på en mängd tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier.
50
I det avseendet ska domstolen inledningsvis pröva de allmänna kriterierna för att uppta en person i förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder. Därefter kommer den att pröva skälen för att uppta Tarif Akhras i dessa förteckningar och slutligen bevisningen för att det fanns fog för att uppta honom i förteckningarna (se, för ett liknande resonemang, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 41, dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 40, och dom Ipatau/rådet, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punkt 39).
51
Vad först gäller de allmänna kriterier som använts i förevarande fall för att tillämpa restriktiva åtgärder, vilka rådet har ett omfattande utrymme att skönsmässigt definiera (se, för ett liknande resonemang, dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 120, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 42, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 41), konstaterar domstolen följande. Artiklarna 18.1 och 19.1 i beslut 2011/782 avsåg bland annat personer och enheter som gagnas av eller stöder den syriska regimens politik samt personer och enheter som har anknytning till dem. Artikel 15.1 i förordning nr 36/2012 avsåg å sin sida bland annat personer och enheter som gagnas av eller stöder denna regim samt personer och enheter som har anknytning till dem.
52
Varken beslut 2011/782 eller förordning nr 36/2012 innehåller någon definition av uttrycken ”gagnas av” den syriska regimens politik eller ”stöd” till denna regim. Inte heller definieras uttrycket ”anknytning till” de personer och enheter som gagnas av eller stöder den syriska regimens politik. Bestämmelserna innehåller inte heller några preciseringar av hur dessa omständigheter ska bevisas (se, analogt, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 43, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 42).
53
Domstolen konstaterar således att det varken i beslut 2011/782 eller i förordning nr 36/2012 införs någon presumtion att ledarna för de främsta företagen i Syrien stöder den syriska regimen (se analogt dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 44, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 43).
54
Trots att det inte föreskrivs någon sådan uttrycklig presumtion i dessa rättsakter fann tribunalen i punkt 109 i den överklagade domen emellertid att beslut 2011/782, i vilken det hänvisas till förordning nr 36/2012, hade bekräftat att de restriktiva åtgärderna enligt beslut 2011/522 skulle utvidgas till att gälla de mest framträdande syriska affärsmännen av det skälet att rådet ansåg att ledarna för de främsta företagen i Syrien kunde anses vara personer med ”anknytning till” den syriska regimen, eftersom nämnda företags affärsverksamhet inte kunde vara framgångsrik utan att få förmåner av nämnda regim i utbyte mot ett visst stöd till densamma. Tribunalen drog härav slutsatsen att rådet på så sätt hade avsett att tillämpa en presumtion att ledarna för de främsta företagen i Syrien stödde den syriska regimen.
55
Även om tribunalen således hänvisade till att rådet hade tillämpat en presumtion, ska domstolen emellertid pröva huruvida tribunalen – mot bakgrund av dess lagenlighetsprövning av de bedömningar på vilka rådet grundade sitt beslut att uppta Tarif Akhras i förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – faktiskt gjorde en felaktig rättstillämpning som medför att den överklagade domen ska upphävas.
56
För att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska vara effektiv krävs det att unionsdomstolen – inom ramen för sin prövning av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för beslutet att uppta en person i förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – försäkrar sig om att beslutet, som är individuellt i förhållande till den berörda personen, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter i förevarande fall en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen till de omtvistade rättsakterna. Syftet med detta är att pröva huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl, som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 46, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 45).
57
Vid bedömningen av sakens allvar, vilken ingår i proportionalitetsprövningen av de aktuella restriktiva åtgärderna, får hänsyn tas till det sammanhang som åtgärderna ingår i, till att det var brådskade att anta sådana åtgärder för att utöva påtryckningar på den syriska regimen i syfte att få den att upphöra med sitt våldsamma förtryck av befolkningen och till att det är mycket svårt att samla in mer precis bevisning i en stat som befinner sig i inbördeskrig och som har en auktoritär regim (se, analogt, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 47, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 46).
58
Vad därefter beträffar de skäl som anges i beslut 2012/172 och genomförandeförordning nr 266/2012 för att uppta Tarif Akhras i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder gör domstolen följande bedömning. Skälen avser att Tarif Akhras är en framträdande affärsman som gagnas av och stöder den syriska regimen, att han är grundare till företagsgruppen Akhras, att han tidigare varit ordförande för industri- och handelskammaren i staden Homs, att han har nära affärsförbindelser med president al-Asads familj, att han är ledamot i styrelsen för förbundet av syriska handelskammare och att han tillhandahöll industriella lokaler och bostadsfastigheter för improviserade fångläger samt logistiskt stöd till regimen. Genom beslut 2014/730 och genomförandeförordning nr 1105/2014 ändrade rådet dessa skäl på så sätt att påståendet om att Tarif Akhras tillhandahöll industriella lokaler och bostadsfastigheter för improviserade fångläger togs bort.
59
I det avseendet påpekade tribunalen i punkt 127 i den överklagade domen följande: ”Såsom rådet korrekt har påpekat är Tarif Akhras en framträdande affärsman som tillhör den styrande ekonomiska klassen i Syrien. Hans ställning som affärsman och hans poster i ledningen för nätverk för syriska företagare, som till exempel handelskammare, samt hans roll som företrädare för syriska företagare är ett obestridligt faktum, vilket Tarif Akhras dessutom inte har bestritt.”
60
Vad slutligen beträffar prövningen av huruvida det fanns fog för att uppta Tarif Akhras i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder finner domstolen att denna ska ske genom en bedömning av huruvida hans situation utgör tillräckligt bevis för att han stött den syriska regimen ekonomiskt eller har gagnats av den. Vid en sådan bedömning ska inte bevisningen prövas isolerat, utan i det sammanhang i vilket den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 51, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 50).
61
Med hänsyn till att det är svårt för rådet att lägga fram bevisning på grund av det krigstillstånd som råder i Syrien, ska rådet anses ha uppfyllt sin bevisbörda om den vid unionsdomstolen lägger fram en mängd tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att den person som omfattas av en åtgärd om frysning av tillgångar har en tillräcklig anknytning till den syriska regimen (se, för ett liknande resonemang, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 53, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 52).
62
Mot bakgrund av sammanhanget kring den bevisning som rådet stöder sig på, hade tribunalen rätt att anse att Tarif Akhras ställning i det syriska näringslivet och hans betydande uppdrag, tidigare eller nuvarande, inom industri- och handelskammaren i staden Homs samt inom styrelsen för förbundet av syriska handelskammare utgjorde en mängd tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gjorde det möjligt att fastställa att Tarif Akhras stödde den syriska regimen ekonomiskt eller gagnades av nämnda regim (se, analogt, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 52, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 51).
63
Det förhållandet att flera andra av rådets påståenden i genomförandebeslut 2012/172, genomförandeförordning nr 266/2012 och därpå följande rättsakter är omstridda och inte på något sätt har styrkts föranleder ingen annan bedömning.
64
Det följer nämligen av domstolens praxis att beslutet att uppta en person i en förteckning såsom dem som fastställs i de omtvistade rättsakterna kan rättfärdigas om ett av de åberopade skälen, vilket i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggt (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119). Vidare framgår det av beslut 2011/782, förordning nr 36/2012 och de omtvistade rättsakterna att det förhållandet att en person stöder den syriska regimen ekonomiskt eller gagnas av nämnda regim är tillräckligt för att rättfärdiga beslutet att uppta vederbörande i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder.
65
Det kan däremot inte uteslutas att andra tillräckligt konkreta och precisa indicier än de som nämnts i punkt 62 ovan skulle kunna leda till ett ifrågasättande av sanningshalten i påståendet att Tarif Akhras stödde den syriska regimen ekonomiskt eller gagnades av nämnda regim.
66
För att avgöra huruvida tribunalen i tillräcklig utsträckning har kontrollerat att beslutet att uppta Tarif Akhras i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut är det således nödvändigt att pröva Tarif Akhras argument om att tribunalen åsidosatte bevisbördereglerna och missuppfattade bevisningen i samband med sin prövning av det som han hade anfört för att styrka att hans verksamhet i själva verket hindrades av den syriska regimen och han hade opponerat sig mot regimen (se, analogt, Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkterna 54 och 55, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkterna 53 och 54).
67
Enligt domstolens fasta praxis är tribunalen ensam behörig att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna och, i princip, att bedöma den bevisning som den har godtagit till stöd för dessa omständigheter. Om bevisupptagningen har skett på ett riktigt sätt och de allmänna rättsprinciper och processuella regler som är tillämpliga i fråga om bevisbördan och bevisningen har iakttagits, är det tribunalen ensam som ska bedöma vilket värde som uppgifterna i målet ska tillmätas. Med förbehåll för det fall att bevisningen har missuppfattats utgör denna bedömning således inte en rättsfråga som i sig är underställd domstolens prövning (dom InnoLux/kommissionen, C‑231/14 P, EU:C:2015:451, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
68
En sådan missuppfattning föreligger när bedömningen av den befintliga bevisningen framstår som uppenbart felaktig utan att någon ny bevisning har beaktats. Det ska emellertid utifrån handlingarna i målet vara uppenbart att tribunalen missuppfattat bevisningen eller de faktiska omständigheterna, utan att domstolen ska behöva göra en ny bedömning därav (dom Italien/kommissionen, C‑280/14 P, EU:C:2015:792, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
69
I det sammanhanget finner domstolen att det som tribunalen slog fast i punkt 129 i den överklagade domen, nämligen att Tarif Akhras inte hade styrkt att tidningen som han ägde kunde betraktas som en oppositionstidning, inte kan anses vara grundat på en missuppfattning av bevisningen.
70
Som Tarif Akhras har anfört framgår det visserligen både av den rapport från Förenta staternas utrikesministerium och av de handlingar från Arabiska nätverket för mänskliga rättigheter som getts in till tribunalen att flera av den aktuella tidningens nummer beslagtogs av de syriska myndigheterna.
71
Det måste emellertid slås fast att det av dessa handlingar inte närmare framgår huruvida denna åtgärd vidtogs på grund av att tidningen hade gett uttryck för motstånd mot regimen. I synnerhet kan det konstateras att den ovannämnda rapporten endast nämner att tidningen vid enstaka tillfällen kritiserade regeringens ekonomiska politik och det resultat denna gav, samtidigt som den beskriver tidningen som en av flera skenbart oberoende tidningar ägda av personer med kopplingar till den syriska regeringen.
72
Vid sådana förhållanden är den tolkning som Tarif Akhras gjort inte den enda möjliga tolkningen av de ovannämnda handlingarna, eftersom Tarif Akhras utsagor i den förklaring på heder och samvete som han fogat till sin ansökan vid tribunalen inte – på grund av sin natur – kan vederlägga detta konstaterande. Det kan således inte anses att tribunalen uppenbart har överskridit ramarna för en skälig bedömning av nämnda handlingar eller att den har tolkat dessa på ett sätt som uppenbart strider mot deras lydelse.
73
Domstolen finner i det avseendet att det endast var för fullständighetens skull som tribunalen anförde att även om den aktuella tidningen knappast varit regimvänlig, föreföll nedläggningen av den inte ha påverkat Tarif Akhras näringsverksamhet och att han kunde tillåta sig ett visst mått av frispråkighet gentemot regimen.
74
Det behöver således inte prövas huruvida tribunalen åsidosatte reglerna om bevishantering när den gjorde detta konstaterande, eftersom de argument som Tarif Akhras anfört mot det i alla händelser är verkningslösa.
75
Vad därefter beträffar det som tribunalen anförde i punkt 130 i den överklagade domen angående uppsägningen av det hyresavtal som Tarif Akhras hade ingått med hamnen i Tartus, kan det inte anses ha varit oriktigt av tribunalen att inte pröva Tarif Akhras påståenden på denna punkt i samband med prövningen av påståendena om att den tidning som han ägde hade lagts ned. Det framgår nämligen av punkterna 69–74 ovan att tribunalen korrekt hade funnit att det inte var styrkt att nämnda tidning gav uttryck för motstånd mot den syriska regimen och att uppsägningen av hyresavtalet hade skett åtta år efter nedläggningen av tidningen.
76
Vad vidare beträffar de förtroendeuppdrag som Tarif Akhras hade inom syriska företagarorganisationer, kan det visserligen konstateras att det uttryckligen framgår av hans ansökan vid tribunalen och den förklaring på heder och samvete som fogats till denna att han – i motsats till vad tribunalen slog fast i punkt 131 i den överklagade domen – hävdade att han hade avsatts mot sin vilja från uppdraget som ordförande för industri- och handelskammaren i staden Homs och att han hade protesterat mot detta.
77
Denna felaktighet kan emellertid inte anses ha påverkat den slutsats som tribunalen kom fram till. Vid bedömningen av styrkan i Tarif Akhras argument att han inte hade blivit omvald till ordförande för handelskammaren i Homs hänvisade tribunalen nämligen också till hans uppdrag som ledamot i styrelsen för förbundet av syriska handelskammare och konstaterade att det uppdraget endast kunde förklaras med en viss närhet till den syriska regimen.
78
Domstolen finner att Tarif Akhras kritik mot nyss nämnda konstaterande utgör ett ifrågasättande av bedömningar av faktiska omständigheter som enbart omfattas av tribunalens behörighet och som således inte kan prövas av domstolen i ett mål om överklagande.
79
Vad sedan gäller den metod som tribunalen rent allmänt använde vid prövningen av Tarif Akhras olika påståenden och den bevisning som anförts till stöd för dessa gör domstolen följande bedömning. Det förhållandet att tribunalen prövade påståendena och bevisningen i tur och ordning kan inte i sig anses innebära att den åsidosatte kravet på att bevisningen ska prövas i det sammanhang i vilket den ingår och inte isolerat.
80
Nämnda krav utgör nämligen inte hinder för att tribunalen gör en enskild prövning av riktigheten i de olika påståenden som sökanden har gjort, under förutsättning att det vid prövningen av vart och ett av dem och vid helhetsbedömningen av dem såsom en mängd indicier tas hänsyn till sammanhanget, vilket utgörs av den specifika situationen i Syrien.
81
Den metod som tribunalen använde kan inte anses ha ålagt Tarif Akhras en orimlig och rättsstridig bevisbörda, eftersom denna metod inte innebar att Tarif Akhras saknade möjlighet att visa att det inte fanns faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag för beslutet att uppta honom i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder, till exempel genom att tillbakavisa rådets påståenden om hans ställning i det syriska näringslivet eller genom att lägga fram tillräckligt konkreta och precisa indicier som visade att han inte stödde den syriska regimen och han inte gagnades av den.
82
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att tribunalen i den överklagade domen har kontrollerat huruvida det var fanns fog för beslutet att uppta Tarif Akhras i förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder på grundval av en mängd indicier – vilka inte motbevisats av honom – avseende hans ställning och uppdrag i det sammanhang som den syriska regimen utgör. Hänvisningen i domen till en presumtion om stöd till regimen påverkar därför inte domens lagenlighet. Av det som tribunalen slagit fast i domen framgår nämligen att den i tillräcklig utsträckning har kontrollerat att beslutet att uppta Tarif Akhras i de aktuella förteckningarna grundades på faktiska omständigheter vilka utgjorde ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut (se, analogt, dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 55, och dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 54)
83
Tribunalen har härigenom iakttagit de principer som enligt den rättspraxis som nämns i punkt 56 ovan ska gälla för lagenlighetsprövning av skälen till sådana rättsakter som de omtvistade rättsakterna.
84
Den första grunden, som avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning, kan inte medföra att den överklagade domen ska upphävas. De argument som anförts inom ramen för den andra grunden kan delvis inte tas upp till prövning, saknar delvis stöd och är delvis verkningslösa. Av detta följer att överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de grunder som Tarif Akhras åberopat.
85
Härav följer att överklagandet ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
86
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
87
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
88
Rådet har yrkat att Tarif Akhras ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Tarif Akhras har tappat målet, ska han bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader.
89
I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska kommissionen bära sina rättegångskostnader.
På dessa grunder beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Tarif Akhras ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.
3)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
( *1 ) Rättegångsspråk: engelska
Top