Mål C-511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
mot
Ten Kate Holding Musselkanaal BV m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Hoge Raad der Nederlanden)
”Hälsopolitik – Skydd mot bovin spongiform encefalopati (BSE) (galna ko‑sjukan) – Utfodring av idisslare med protein från andra arter än idisslare – En medlemsstats ansvar för skador som tillfogats enskilda på grund av överträdelser av gemenskapsrätten som medlemsstaten gjort sig skyldig till – Tillämplig lagstiftning – Skyldighet att väcka en passivitetstalan mot kommissionen”
Förslag till avgörande av generaladvokat C. Stix-Hackl föredraget den 17 februari 2005
Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 20 oktober 2005
Sammanfattning av domen
1. Gemenskapsrätt — Talan om ogiltigförklaring eller passivitet — Skyldighet för en medlemsstat att väcka en sådan talan till förmån för en av dess medborgare — Föreligger inte — Förekomst av en sådan skyldighet och ansvar för medlemsstaten enligt den nationella rätten — Tillåtlighet — Gränser
(Artiklarna 10 EG, 230 EG och 232 EG)
2. Jordbruk — Tillnärmning av lagstiftning på hälsopolitikområdet — Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln inom gemenskapen med vissa levande djur och produkter med animaliskt ursprung — Skyddsåtgärder mot bovin spongiform encefalopati — Beslut 94/381 — System som gör det möjligt att skilja mellan protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter — Ansökan från en medlemsstat om att få tillstånd att tillåta utfodring av idisslare med protein från andra däggdjursarter än idisslare — Skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag till rådet — Föreligger inte — Villkor
(Rådets direktiv 89/662, artikel 17, och 90/425, artikel 17, samt kommissionens beslut 94/381, artikel 1.2)
1. I gemenskapsrätten föreskrivs inte någon skyldighet för en medlemsstat att väcka en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 230 EG eller en passivitetstalan med stöd av artikel 232 EG till förmån för en av dess medborgare. Gemenskapsrätten utgör emellertid i princip inte hinder för att en nationell lagstiftning innehåller en sådan skyldighet eller för att det i denna föreskrivs att medlemsstaten blir skadeståndsskyldig om en sådan talan inte har väckts.
I sistnämnda avseende framgår det inte på vilket sätt gemenskapsrätten skulle kunna åsidosättas genom att det i nationell rätt föreskrivs en sådan skyldighet eller att medlemsstaten är skadeståndsskyldig i ett sådant fall. En medlemsstat skulle emellertid kunna åsidosätta den skyldighet till lojalt samarbete som anges i artikel 10 EG om den inte såg till att den hade ett utrymme för skönsmässig bedömning vad beträffar lämpligheten att väcka talan, genom att riskera att belasta gemenskapsdomstolen med mål varav en del uppenbart skulle vara ogrundade, och på så sätt äventyra denna institutions verksamhet.
(se punkterna 31 och 32 samt punkt 1 i domslutet)
2. Artikel 1.2 i beslut 94/381 om vissa skyddsåtgärder vad avser bovin spongiform encefalopati och utfodring med däggdjursprotein, jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden och artikel 17 i direktiv 89/662 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden, skall tolkas på så sätt att om det inte är möjligt att utifrån de uppgifter som kommissionen förfogar över fastställa att de kontroller som utförs inom ramen för ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter, vilket en medlemsstat har anmodat kommissionen att bedöma i syfte att beviljas ett tillstånd, ger tillräckliga garantier med avseende på skyddet för folkhälsan och om en ansökan från denna medlemsstat har hänskjutits till Ständiga veterinärkommittén men denna inte har tagit ställning, bland annat på grund av nya rön som förändrar uppfattningen av risken för folkhälsan, skall kommissionen inte anses skyldig att lägga fram ett förslag till rådet angående de åtgärder som skall vidtas.
(se punkterna 41–43 samt punkt 2 i domslutet)
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 20 oktober 2005 (*)
”Hälsopolitik – Skydd mot bovin spongiform encefalopati (BSE) (galna ko‑sjukan) – Utfodring av idisslare med protein från andra arter än idisslare – En medlemsstats ansvar för skador som tillfogats enskilda på grund av överträdelser av gemenskapsrätten som medlemsstaten gjort sig skyldig till – Tillämplig lagstiftning – Skyldighet att väcka en passivitetstalan mot kommissionen”
I mål C-511/03,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Hoge Raad der Nederlanden (Nederländerna), genom beslut av den 5 december 2003 som inkom till domstolen den 8 december 2003, i målet
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
mot
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Produktie Maatschappij BV,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas (referent) samt domarna J.‑P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus och A. Ó Caoimh,
generaladvokat: C. Stix-Hackl,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 december 2004,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV och Ten Kate Produktie Maatschappij BV, genom H. Bronkhorst och J.A.M.A. Sluysmans, advocaten,
– Nederländernas regering, genom H.G. Sevenster och J.G.M. van Bakel, båda i egenskap av ombud,
– Frankrikes regering, genom R. Abraham och E. Puisais, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom T. van Rijn, A. Bordes och H. van Vliet, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 17 februari 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av gemenskapsrätten vad beträffar en medlemsstats skadeståndsansvar på grund av att den underlåtit att väcka talan vid domstolen mot Europeiska gemenskapernas kommission.
2 Frågorna har uppkommit i samband med en tvist mellan nederländska staten å ena sidan och Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV och Ten Kate Produktie Maatschappij BV å andra sidan (nedan kallade Ten Kate‑bolagen). De sistnämnda är bolag som producerar proteiner som ingår i tillverkningen av syntetisk mjölk för utfodring av kalvar och som erhålls vid bearbetning av fett från grisar. Tvisten rör fastställelse av att den nederländska staten är skadeståndsskyldig för den skada Ten Kate-bolagen har lidit till följd av att de inte har kunnat sälja sådana proteiner.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3 Kommissionen antog beslut 94/381/EG av den 27 juni 1994 om vissa skyddsåtgärder vad avser bovin spongiform encefalopati och utfodring med däggdjursprotein (EGT L 172, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 243) inom ramen för bekämpningen av denna sjukdom (nedan kallad BSE). Artikel 1 i detta beslut har följande lydelse:
”1. Inom trettio dagar från och med dagen för meddelandet om föreliggande beslut skall medlemsstaterna förbjuda utfodring av idisslare med protein från däggdjursvävnader.
Medlemsstater som kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter skall i enlighet med det förfarande som avses i artikel 17 i direktiv 90/425/EEG få kommissionens tillstånd att utfodra idisslare med protein från andra arter än idisslare.”
4 I artikel 17 i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146) föreskrivs följande:
”När hänvisning sker till förfarandet enligt denna artikel skall Ständiga veterinärkommittén, som upprättats genom beslut 68/361/EEG, besluta i enlighet med de bestämmelser som fastställs i artikel 17 i direktiv 89/662/EEG.”
5 I artikel 17 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), i dess rättade lydelse (EGT L 151, 1990, s. 40) föreskrivs följande:
”1. När det förfarande som fastställs i denna artikel skall tillämpas, skall ordföranden utan dröjsmål, antingen på eget initiativ eller på begäran av någon medlemsstat, hänskjuta ärendet till den ständiga veterinärmedicinska kommittén (i det följande benämnd kommittén), som inrättats genom beslut 68/361/EEG.
2. Kommissionens företrädare skall till kommittén överlämna ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom [två dagar]. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget [nu artikel 205.2 EG] skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. De röster som avgivits av medlemsstaternas företrädare skall vägas enligt samma artikel i fördraget. Ordföranden får inte rösta.
3. Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med kommitténs yttrande.
4. Om förslaget inte är förenligt med yttrandet från kommittén eller om inget yttrande avgives, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas.
Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
Om rådet inte har fattat något beslut inom 15 dagar från det att förslaget kommit det till handa, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.”
6 Den hänskjutande domstolen har i sitt beslut citerat den ursprungliga lydelsen av artikel 17, innan rättelse skedde år 1990. I denna version föreskrevs följande i andra punkten:
”Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är.”
7 Genom kommissionens beslut 96/449/EG av den 18 juli 1996 om godkännande av alternativa värmebehandlingssystem för bearbetning av animaliskt avfall i syfte att inaktivera smittämnen av spongiform encefalopati (EGT L 184, s. 43) förbjöds bearbetning av animaliskt avfall från däggdjur, med undantag för bearbetning enligt ett särskilt förfarande, närmare bestämt ett värmebehandlingsförfarande. För att möjliggöra för företag att anpassa eller byta ut sina anläggningar fastställdes datumet för ikraftträdandet av beslut 96/449 till den 1 april 1997.
Den nationella lagstiftningen
8 Av begäran om förhandsavgörande framgår att en offentligrättslig branschorganisation för marknadsföring av djurfoder (Productschap voor veevoeder, nedan kallad Productschap), i syfte att erhålla det tillstånd av kommissionen som föreskrivs i artikel 1.2 i beslut 94/381, efter samråd med berörda aktörer och behöriga myndigheter, i ett protokoll ”om proteinåtskiljning”, som är bilagt 1994 års föreskrifter om bearbetning av produkter med animaliskt ursprung till djurfoder av den 9 november 1994 (Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994) (nedan kallade 1994 års föreskrifter), har utarbetat ett produktions- och kontrollsystem genom vilket proteiner från idisslare kunde åtskiljas från proteiner från andra djur än idisslare, såsom grisar.
9 I skrivelse av den 29 november 1994 ansökte den nederländska regeringen, med tillämpning av förfarandet i artikel 17 i direktiv 90/425, om kommissionens tillstånd i enlighet med beslut 94/381 att få tillämpa protokollet om proteinåtskiljning.
10 I avvaktan på kommissionens tillstånd beslutade den behöriga ministern att inte godkänna 1994 års föreskrifter. Ten Kate-bolagen anpassade sin produktionsprocess till protokollet om proteinåtskiljning. Den nationella myndigheten för kontroll av boskap och kött (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, nedan kallad RVV) gav dem tillstånd att arbeta på detta sätt.
11 Genom skrivelse av den 18 december 1995 anmodade den nederländska regeringen kommissionen att inleda förfarandet angående det begärda tillståndet. Den upprepade sin begäran genom skrivelse av den 27 juni 1997 och betonade då vikten av att kommissionen skulle lämna ett definitivt svar på ansökan så att Konungariket Nederländerna skulle kunna klargöra situationen för de berörda företagen.
12 Efter det att beslut 96/449 hade antagits ändrades den nederländska lagstiftningen genom förordningen av den 25 mars 1997 om värmebehandlingssystem och slutprodukter (Regeling warmtebehandelingssystemen en einproducten, Stcrt. 1997, n° 61), vilken trädde i kraft den 30 juli 1997. Eftersom den värmebehandling som föreskrevs i den nya lagstiftningen skulle kräva betydande investeringar och då det fortfarande inte hade ställts i utsikt att kommissionen skulle lämna något tillstånd enligt beslut 94/381 avbröt Ten Kate-bolagen sin produktion av protein från grisfett.
13 Genom skrivelse av den 9 mars 1998 anmodade den behöriga ministern Productschap att anpassa 1994 års föreskrifter till beslut 94/381, eftersom något beslut på europeisk nivå beträffande protokollet om proteinåtskiljning inte var att vänta inom den närmaste framtiden. Productschaps ordförande antog den 30 juni 1998 ett nytt beslut om förbud mot produktion av animaliskt mjöl i enlighet med detta protokoll.
14 Den 22 februari 1999 utfärdade statssekreteraren för jordbruk, naturskydd och fiske förordningen om förbud mot animaliskt mjöl i djurfoder (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, nr 37), vilken trädde i kraft den 1 mars 1999.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
15 Den 24 februari 1998 väckte Ten Kate-bolagen talan vid Rechtbank te ‘s‑Gravenhage och yrkade att den nederländska staten skulle förpliktas att ersätta den skada de lidit på grund av att de sedan den 30 juli 1997 inte längre kunde producera något protein från grisfett och på grund av att det lager som byggts upp under tiden före den 30 juli 1997 inte längre kunde säljas ut efter detta datum. Som stöd för sin talan har de anfört att staten har misslyckats med sina åtgärder för att se till att kommissionen beviljar det begärda tillståndet. De har bland annat gjort gällande att staten borde ha väckt en passivitetstalan mot kommissionen med stöd av artikel 175 i EG-fördraget (nu artikel 232 EG).
16 Domstolen i första instans ogillade denna begäran. Gerechtshof te ‘s‑Gravenhage, till vilken målet överklagades, biföll överklagandet.
17 Det är ostridigt mellan parterna i målet vid den nationella domstolen att Ten Kate‑bolagen inte själva kunde väcka en passivitetstalan mot kommissionen, eftersom de inte var personligen berörda. En skadeståndstalan enligt artikel 215 i EG‑fördraget (nu artikel 288 EG) hade inte heller gjort det möjligt för Ten Kate‑bolagen att fortsätta sin produktionsverksamhet.
18 Hoge Raad der Nederlanden undrar över statens utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att väcka en passivitetstalan. Den har påpekat att staten, i situationer som har samband med internationell politik, förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Den hänskjutande domstolen anser att det, för att kunna bedöma statens skadeståndsansvar, är nödvändigt att först fastställa vilka bestämmelser som skall tillämpas, bestämmelserna i nationell nederländsk rätt eller bestämmelserna i gemenskapsrätten. Till fördel för denna sistnämnda lösning talar att ett beslut som antas med stöd av nationell rätt kan leda till rättslig obalans mellan medborgarna i olika medlemsstater i situationer där just dessa staters – och indirekt deras medborgares – rättigheter och krav är aktuella i förhållande till Europeiska gemenskapens organ.
19 Den hänskjutande domstolen anser även att det är oklart om kommissionen har en exklusiv initiativrätt att lägga fram ett förslag till åtgärder som skall antas av Ständiga veterinärkommittén enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 17 i direktiv 90/425 jämförd med artikel 17 i direktiv 89/662. En sådan rätt skulle innebära att kommissionen inte är skyldig att agera och att en passivitetstalan således inte kan vinna bifall.
20 Det är under dessa omständigheter som Hoge Raad der Nederlanden har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Skall bestämmelserna i nederländsk rätt eller gemenskapsrättsliga bestämmelser tillämpas för att besvara frågan huruvida staten i ett fall som det förevarande har en skyldighet, gentemot medborgare som har ett intresse i saken, såsom Ten Kate-bolagen, att använda sig av sina möjligheter att väcka talan med stöd av artikel 175 i EG‑fördraget … respektive artikel 173 i EG‑fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse), och är staten, om denna skyldighet inte fullgörs, skyldig att ersätta den skada som den berörde medborgaren har lidit till följd därav?
2) För det fall den första frågan helt eller delvis skall besvaras med tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser:
a) Kan gemenskapsrätten under några omständigheter medföra en sådan skyldighet och ett sådant ansvar som avses i denna fråga?
b) Om den andra frågan under a besvaras jakande: Vilka gemenskapsrättsliga bestämmelser skall i ett konkret fall som det förevarande ligga till grund för besvarandet av den första frågan?
3) Skall artikel 1.2 i beslut 94/381/EG, i nödvändig mån jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425/EEG och artikel 17 i direktiv 89/662/EEG, tolkas så, att kommissionen respektive rådet har en skyldighet att lämna ett sådant tillstånd som där avses, om det system som den sökande medlemsstaten tillämpar eller vill tillämpa faktiskt gör det möjligt att åtskilja protein från idisslare och protein från djur som inte är idisslare?
4) I vilken mån medför svaret på den tredje frågan en begränsning av den rätt respektive den skyldighet som nämns i den första frågan för staten att med stöd av artikel 175 i EG‑fördraget … agera mot en underlåtenhet att lämna ett sådant tillstånd som det om vilket det är fråga i förevarande fall eller att med stöd av artikel 173 i EG‑fördraget … agera mot en vägran att bevilja ett sådant tillstånd?”
21 Den hänskjutande domstolen preciserar att den tredje frågan är relevant oavsett om den första frågan skall avgöras med hjälp av nederländsk rätt eller gemenskapsrätten, förutom i det sistnämnda fallet om svaret på den andra frågan under a är nekande. Den fjärde frågan är endast relevant som en följdfråga till den andra frågan under b.
Bedömning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
22 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i vilken lagstiftning som är tillämplig när det gäller att avgöra om en medlemsstat är skyldig, gentemot en av sina medborgare, att väcka en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 230 EG eller en passivitetstalan med stöd av artikel 232 EG, och om staten kan bli skadeståndsskyldig om denna skyldighet inte fullgörs. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida en sådan skyldighet föreskrivs i gemenskapsrätten och om skyldigheten kan medföra ett sådant skadeståndsansvar.
23 Domstolen erinrar om att gemenskapen, i enlighet med artikel 5 EG, skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom EG‑fördraget.
24 I artikel 234 EG föreskrivs dessutom att domstolen är behörig att meddela förhandsavgöranden, angående tolkningen av fördraget, av rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner och av Europeiska centralbanken samt av stadgar för organ som upprättats genom rättsakter som beslutats av Europeiska unionens råd, när stadgarna föreskriver detta.
25 Av detta följer att EG-domstolen inte är behörig att tolka en medlemsstats nationella rätt (beslut av den 21 december 1995 i mål C‑307/95, Max Mara, REG 1995, s. I‑5083, punkt 5, dom av den 3 oktober 2000 i mål C‑58/98, Corsten, REG 2000, s. I‑7919, punkt 24, och beslut av den 19 januari 2001 i mål C‑391/00, Colapietro, inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 8 och 9).
26 Domstolen kan således inte besvara frågan huruvida staten, enligt nederländsk rätt, kan vara skyldig gentemot en av sina medborgare att väcka en talan om ogiltigförklaring eller passivitet och om den kan bli skadeståndsskyldig om denna skyldighet inte fullgörs.
27 Vad beträffar tolkningen av gemenskapsrätten skall det inledningsvis påpekas att det varken i artikel 230 EG eller i artikel 232 EG föreskrivs en skyldighet för en medlemsstat att väcka talan. Tvärtom anges i artikel 232 EG att medlemsstaterna får väcka talan vid domstolen för att få en överträdelse av fördraget, som består i att en av de institutioner som anges i första stycket av denna bestämmelse har underlåtit att vidta åtgärder, fastslagen.
28 En sådan skyldighet kan inte heller härledas från artikel 10 EG, vilken åberopats av svarandena i tvisten vid den nationella domstolen till stöd för deras uppfattning. Den princip som uttrycks i denna artikel ålägger medlemsstaterna och institutionerna en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete (dom av den 10 februari 1983 i mål 230/81, Luxemburg mot parlamentet, REG 1983, s. 255, punkt 37, svensk specialutgåva, volym 7, s. 17, och beslut av den 13 juli 1990 i mål C‑2/88 Imm., Zwartveld m.fl., REG 1990, s. I‑3365, punkt 17, svensk specialutgåva, volym 10, s. 489), men kan inte tolkas på så sätt att en medlemsstat kan anses vara skyldig gentemot en av sina medborgare att väcka en talan om ogiltigförklaring eller passivitet.
29 Med hänsyn till de villkor som föreskrivs i fördraget för att uppta en talan till sakprövning och rätten till ett verksamt rättsligt skydd har domstolen tvärtom tolkat denna princip om lojalt samarbete på så sätt att de nationella domstolarna är skyldiga att, så långt det är möjligt, tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så, att det är möjligt för fysiska eller juridiska personer att få till stånd en prövning vid domstol av lagenligheten av varje beslut eller annan åtgärd på nationell nivå som rör tillämpningen, i förhållande till dem, av en allmänt tillämplig gemenskapsrättsakt, genom att åberopa att denna rättsakt är ogiltig (dom av den 25 juli 2002 i mål C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I‑6677, punkt 42). Detsamma gäller när en fysisk eller juridisk person gör gällande en underlåtenhet att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 232 EG, en underlåtenhet som den anser strider mot gemenskapsrätten.
30 Även om det i gemenskapsrätten inte föreskrivs någon skyldighet för en medlemsstat att väcka en talan om ogiltigförklaring eller passivitet till förmån för en av sina medborgare, är det emellertid, för att ge ett ändamålsenligt svar till den hänskjutande domstolen, nödvändigt att pröva om denna rätt utgör hinder för en nationell lagstiftning som innehåller en sådan skyldighet eller föreskriver att denna stat eventuellt kan bli skadeståndsskyldig om denna skyldighet inte fullgörs.
31 Det framgår inte på vilket sätt gemenskapsrätten skulle kunna åsidosättas genom att det i nationell rätt föreskrivs en sådan skyldighet eller att medlemsstaten är skadeståndsskyldig i ett sådant fall. En medlemsstat skulle emellertid kunna åsidosätta den skyldighet till lojalt samarbete som anges i artikel 10 EG om den inte såg till att den hade ett utrymme för skönsmässig bedömning vad beträffar lämpligheten att väcka talan, genom att riskera att belasta gemenskapsdomstolen med mål varav en del uppenbart skulle vara ogrundade, och på så sätt äventyra denna institutions verksamhet.
32 Mot bakgrund av detta skall den första och den andra frågan besvaras på så sätt att det inte i gemenskapsrätten föreskrivs någon skyldighet för en medlemsstat att väcka en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 230 EG eller en passivitetstalan med stöd av artikel 232 EG till förmån för en av dess medborgare. Gemenskapsrätten utgör emellertid i princip inte hinder för att en nationell lagstiftning innehåller en sådan skyldighet eller att det i denna föreskrivs att medlemsstaten blir skadeståndsskyldig om en sådan talan inte väcks.
Den tredje frågan
33 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.2 i beslut 94/381, om nödvändigt jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425 och artikel 17 i direktiv 89/662, skall tolkas på så sätt att den medför en skyldighet för kommissionen eller för rådet att lämna det tillstånd som avses i dessa bestämmelser om det system som den sökande medlemsstaten tillämpar eller kommer att tillämpa faktiskt innebär att det är möjligt att skilja mellan protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter.
Yttranden som ingetts till domstolen
34 Ten Kate-bolagen har betonat uttrycket ”skall … få … tillstånd” i artikel 1.2 i beslut 94/381, vilket inte lämnar något utrymme för kommissionens skön. Denna tolkning stöds, enligt Ten Kate-bolagen, av den bindande formuleringen i sjätte skälet i beslutet, i vilket anges att ”[o]m en medlemsstat kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter, skall kommissionen … lämna den medlemsstaten tillstånd …”.
35 Den nederländska regeringen och kommissionen anser däremot att kommissionen, med hänsyn till omständigheterna i målet, inte var skyldig att bevilja ett sådant tillstånd. De har klargjort att ärendet, tvärtemot vad den hänskjutande domstolen har låtit förstå, underställdes Ständiga veterinärkommittén vid dess sammanträde den 7 och den 8 mars 1995. Kommittén tog emellertid inte ställning i ärendet. Kommissionen har inte heller lagt fram något förslag till rådet. De har åberopat den vetenskapliga utvecklingen i fråga om BSE, vilket enligt dem motiverar att något beslut inte fattats. Den nederländska regeringen har dessutom hänvisat till dom av den 18 november 1999 i mål C‑151/98 P, Pharos mot kommissionen (REG 1999, s. I‑8157), punkt 25, och av den 4 juli 2000 i mål C‑352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen (REG 2000, s. I‑5291), punkt 66, och gjort gällande att gemenskapslagstiftaren, samtidigt som den ålade kommissionen att agera med skyndsamhet, lämnade kommissionen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning och att uttrycket ”skall … utan dröjsmål föreslå rådet” beror på de konkreta omständigheterna.
36 Kommissionen har dessutom påpekat att den, till och med innan den mottog Konungariket Nederländernas ansökan om tillstånd av den 29 november 1994, i skrivelse av den 11 november 1994 ställde vissa frågor till de nederländska myndigheterna angående genomförandet av beslut 94/381. Kommissionen upprepade dessa frågor i skrivelser av den 21 mars 1995 och den 20 juni 1995, men fick inga tillfredsställande svar. Till följd av underrättelsen av den 20 mars 1996 från brittiska Spongiform Encephalopathy Advisory Committee om att det eventuellt fanns ett samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom, genomfördes dessutom ett inspektionsprogram i medlemsstaterna. En inspektion ägde rum i Nederländerna från den 9 till den 13 december 1996. Av denna framgick att övervakningen av tillämpningen av beslut 94/381 inte var tillfredsställande där, eftersom den inte omfattade laboratorietester av de slutliga produkterna. Den 7 juli 1997 inledde kommissionen ett fördragsbrottsförfarande mot Konungariket Nederländerna genom att skicka en formell underrättelse. Detta förfarande avslutades efter ett informationsutbyte som fortsatte fram till åren 1998 och 1999.
Domstolens bedömning
37 Det skall påpekas att beslut 94/381, som innehåller förbud mot användning av däggdjursvävnader i foder för idisslare, är en rättsakt som antagits inom ramen för bekämpning av BSE, vilken vid den aktuella tidpunkten ansågs vara en sjukdom som endast drabbade djur. I artikel 1.2 i detta beslut föreskrivs, som ett undantag till detta förbud, att de medlemsstater som kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter, i enlighet med det förfarande som avses i artikel 17 i direktiv 90/425, i vilken det hänvisas till artikel 17 i direktiv 89/662, skall få kommissionens tillstånd att utfodra idisslare med protein från andra arter än idisslare.
38 I artikel 17 i direktiv 89/662 föreskrivs att ärenden skall hänskjutas till Ständiga veterinärkommittén, att kommissionen skall överlämna ett förslag till åtgärder, att kommittén skall yttra sig, att kommissionen skall fatta beslut då förslaget är förenligt med yttrandet eller att den skall överlämna ärendet till rådet då de föreslagna åtgärderna inte är förenliga med yttrandet eller då inget yttrande avges.
39 Det framgår av den nederländska regeringens och kommissionens yttranden samt av de handlingar som ingetts till domstolen att de aktuella ansökningarna om tillstånd, tvärtemot vad den hänskjutande domstolen har angett, har hänskjutits till Ständiga veterinärkommittén och att denna behandlade dem vid sitt sammanträde den 7 och den 8 mars 1995, men att den inte har tagit ställning till dem.
40 Med hänsyn till detta är det nödvändigt att omformulera frågan på så sätt att den har ställts för att få klarhet i huruvida kommissionen, för det fall Ständiga veterinärkommittén inte tagit ställning, likväl är skyldig att lägga fram ett förslag till rådet angående vilka åtgärder som skall vidtas.
41 Domstolen har redan, med avseende på ett normativt förfarande som motsvarar det som föreskrivs i beslut 94/381, fastslagit att kommissionen måste tillerkännas ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning att den med full kännedom om omständigheterna kan vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för att skydda folkhälsan (dom av den 12 juli 2005 i mål C‑198/03 P, kommissionen mot CEVA och Pfizer, REG 2005, s. I‑0000, punkt 80).
42 Om det, såsom i målet vid den nationella domstolen, inte är möjligt att utifrån de uppgifter som kommissionen förfogar över fastställa att de kontroller som görs inom ramen för ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter, vilket en medlemsstat har anmodat kommissionen att bedöma i syfte att beviljas ett tillstånd, ger tillräckliga garantier med avseende på skyddet för folkhälsan och om en ansökan från en medlemsstat har hänskjutits till Ständiga veterinärkommittén men denna inte har tagit ställning, bland annat på grund av nya rön som förändrar uppfattningen av risken för folkhälsan, skall kommissionen inte anses skyldig att lägga fram ett förslag för rådet angående de åtgärder som skall vidtas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Pharos mot kommissionen, punkterna 23 och 24). Rådet kan emellertid endast fatta beslut när det förelagts ett förslag från kommissionen.
43 Den tredje frågan skall således besvaras på så sätt att artikel 1.2 i beslut 94/381 jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425 och artikel 17 i direktiv 89/662 skall tolkas på så sätt att om det inte är möjligt att utifrån de uppgifter som kommissionen förfogar över fastställa att de kontroller som utförs inom ramen för ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter, vilket en medlemsstat har anmodat kommissionen att bedöma i syfte att beviljas ett tillstånd, ger tillräckliga garantier med avseende på skyddet för folkhälsan och om en ansökan från denna medlemsstat har hänskjutits till Ständiga veterinärkommittén men denna inte har tagit ställning, bland annat på grund av nya rön som förändrar uppfattningen av risken för folkhälsan, skall kommissionen inte anses skyldig att lägga fram ett förslag till rådet angående de åtgärder som skall vidtas.
Den fjärde frågan
44 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fjärde fråga för att få klarhet i huruvida svaret på den tredje frågan medför en begränsning av den rättighet eller den skyldighet som avses i den första frågan för medlemsstaten att agera mot en vägran att bevilja ett sådant tillstånd som avses i förevarande mål eller att agera mot en underlåtenhet att lämna ett sådant tillstånd.
45 Mot bakgrund av svaren på de tre första frågorna saknas anledning att besvara den fjärde frågan med avseende på tolkningen av gemenskapsrätten. Vidare är domstolen, såsom påpekats i punkt 25 i denna dom, inte behörig att besvara frågan med avseende på tolkningen av nationell rätt.
Rättegångskostnader
46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande dom:
1) I gemenskapsrätten föreskrivs inte någon skyldighet för en medlemsstat att väcka en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 230 EG eller en passivitetstalan med stöd av artikel 232 EG till förmån för en av dess medborgare. Gemenskapsrätten utgör emellertid i princip inte hinder för att en nationell lagstiftning innehåller en sådan skyldighet eller för att det i denna föreskrivs att medlemsstaten blir skadeståndsskyldig om en sådan talan inte har väckts.
2) Artikel 1.2 i kommissionens beslut 94/381/EG av den 27 juni 1994 om vissa skyddsåtgärder vad avser bovin spongiform encefalopati och utfodring med däggdjursprotein, jämförd med artikel 17 i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden och artikel 17 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden, skall tolkas på så sätt att om det inte är möjligt att utifrån de uppgifter som Europeiska gemenskapernas kommission förfogar över fastställa att de kontroller som utförs inom ramen för ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter, vilket en medlemsstat har anmodat kommissionen att bedöma i syfte att beviljas ett tillstånd, ger tillräckliga garantier med avseende på skyddet för folkhälsan och om en ansökan från denna medlemsstat har hänskjutits till Ständiga veterinärkommittén men denna inte har tagit ställning, bland annat på grund av nya rön som förändrar uppfattningen av risken för folkhälsan, skall kommissionen inte anses skyldig att lägga fram ett förslag till Europeiska unionens råd angående de åtgärder som skall vidtas.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: nederländska.
Top