Communiquée le 8 juillet 2019
CINQUIÈME SECTION
Requête no 72437/11
Ruslan Nikolov DONEV
contre la Bulgarie
introduite le 8 novembre 2011
EXPOSÉ DES FAITS
Le requérant, M. Ruslan Donev, est un ressortissant bulgare né en 1963 et résidant à Targovishte. Il est représenté devant la Cour par Me M. Ekimdzhiev et Me K. Boncheva, avocats à Plovdiv.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant était juge et occupait le poste de président (dirigeant administratif) du tribunal de district de Targovishte.
1. Les poursuites disciplinaires contre le requérant
Le 18 août 2008, à la suite d’un article paru dans la presse et de plusieurs plaintes, l’inspectrice générale du Conseil supérieur de la magistrature (« CSM ») ordonna un contrôle du travail du requérant. L’article en cause relatait une affaire concernant d’importants détournements de fonds commis par un réseau criminel au détriment d’une banque. Cette publication, ainsi que les plaintes déposées par des personnes lésées, accusaient notamment le requérant d’avoir, dans sa fonction de juge, délivré un titre exécutoire concernant un titre de créance dans des circonstances suspectes : selon l’article, le requérant avait examiné la demande de délivrance d’un titre exécutoire malgré le défaut de compétence territoriale de son tribunal, il s’était attribué l’affaire au mépris du principe de répartition aléatoire des dossiers et il avait indûment dispensé le demandeur du paiement de la taxe judiciaire due au motif de la faiblesse des ressources de l’intéressé, alors que la valeur en litige était de plusieurs millions de levs.
Dans le rapport dressé à l’issue du contrôle effectué le 20 août 2008, l’Inspection du CSM retint plusieurs fautes disciplinaires. Elle y constatait, premièrement, que le requérant avait commis des irrégularités à l’occasion de la demande de titre exécutoire dans l’affaire mentionnée dans l’article de presse : il avait examiné cette affaire en méconnaissance des règles de compétence territoriale, il se l’était attribué en violation des règles d’attribution aléatoire des dossiers au sein du tribunal et il avait indûment dispensé le demandeur du paiement de la taxe judiciaire d’un montant de 70 000 levs (l’équivalent d’environ 35 000 euros). Ces circonstances avaient été relayées par la presse, qui y avait vu un cas de corruption, et cela avait terni l’image de la justice. L’ordonnance rendue avait été par la suite déclarée nulle et non avenue par les juridictions supérieures en raison du non-respect de la compétence territoriale. Elle observait, deuxièmement, que le requérant n’avait pas respecté les règles d’attribution aléatoire des affaires dont il était responsable en tant que président de la juridiction : pendant la période du 1er janvier 2006 au 1er mars 2008, il avait exclu son nom du système électronique de répartition et ne s’était attribué que douze affaires. Par ailleurs, dans onze de ces affaires, le demandeur était la même société. Elle notait, troisièmement, que l’intéressé avait omis de désigner un remplacent pendant ses congés annuels et avait laissé le tribunal sans responsable.
Sur la base de ces constats, le 29 septembre 2008, l’inspection demanda l’ouverture d’une procédure disciplinaire par le CSM et l’imposition d’une sanction de révocation au requérant. Le 1er octobre 2008, le CSM ordonna l’ouverture d’une procédure disciplinaire. Trois de ses membres furent tirés au sort pour former un collège disciplinaire (дисциплинарен състав), chargé d’instruire l’affaire.
Dans le cadre de la procédure devant le collège disciplinaire, le requérant put prendre connaissance de la proposition de l’inspection et des preuves produites et demander la production d’autres preuves. Le requérant et l’inspectrice qui avait réalisé le contrôle furent entendus par le collège au cours d’une audience.
Par une décision du 27 janvier 2009, le collège considéra que les faits reprochés au requérant au titre de deux chefs disciplinaires (la dispense du paiement de la taxe judiciaire et le défaut d’organisation de son remplacement) ne constituaient pas des fautes disciplinaires. Concernant le troisième point, à savoir le non-respect des règles de d’attribution aléatoire des affaires, le collège estima qu’il y avait bien eu faute mais que les faits étaient pour partie prescrits. Il en conclut qu’il convenait d’imposer au requérant une sanction disciplinaire plus légère, à savoir la réduction de son salaire de 15 % pour une durée de six mois. L’un des trois membres du collège exposa cependant son opinion dissidente, estimant, d’une part, que la faute disciplinaire était également avérée concernant la dispense injustifiée de taxe et, d’autre part, que la révocation du requérant était justifiée au regard de la gravité des faits et de l’absence de prise de conscience de la part de l’intéressé.
La formation plénière du CSM examina l’affaire à sa réunion du 4 février 2009. Plusieurs membres exprimèrent leur opinion au cours des débats. Par un vote à bulletin secret, le CSM décida, par treize voix contre neuf, avec une abstention, la révocation du requérant de sa fonction de dirigeant administratif et de son poste de juge.
2. La première procédure de contrôle judiciaire
Le requérant saisit la Cour administrative suprême d’un recours contre la décision du CSM, soutenant que les faits reprochés ne constituaient pas des fautes disciplinaires et que la sanction était disproportionnée.
Par un arrêt du 12 avril 2010, une formation de trois membres de la Cour administrative suprême rejeta le recours. Le requérant se pourvut en cassation.
Par un arrêt du 16 juillet 2010, une formation de cinq juges de la Cour administrative suprême annula le premier arrêt et la décision du CSM et renvoya l’affaire au CSM afin qu’il statue de nouveau.
La formation de cinq juges considéra que la décision du CSM et l’arrêt de première instance avaient été adopté en méconnaissance du droit matériel. Elle nota à cet égard que les manquements reprochés au requérant relativement à la dispense de paiement de taxe judiciaire et de l’examen de l’affaire en cause en méconnaissance des règles de compétence territoriale se rapportaient à la fonction du juge de rendre la justice et pouvaient être rectifiés dans le cadre d’un recours devant l’instance supérieure mais ne pouvaient constituer des fautes disciplinaires. Elle estima par ailleurs que les publications parues dans la presse concernant ces faits ne pouvaient à elles seules justifier l’engagement de la responsabilité disciplinaire du magistrat et jugea qu’il n’y avait pas, en l’espèce, d’élément indiquant que le requérant et le justiciable en question avaient eu des relations ou des contacts inappropriés.
S’agissant du non-respect des règles d’attribution aléatoire, la formation de cinq juges constata qu’il y avait eu manquement disciplinaire mais que le CSM n’avait pas tenu compte du fait que les faits étaient prescris, pour une partie des affaires que le requérant s’était attribuées en méconnaissance de ces règles.
Concernant l’absence d’organisation de son remplacement pendant ses congés, elle considéra qu’il s’agissait d’une faute minime pour laquelle il n’avait pas été établi qu’elle avait provoqué une perturbation de l’organisation ou de la gestion du tribunal.
La formation de cinq juges jugea par ailleurs que la décision du CSM avait été rendue en violation des règles procédurales dans la mesure où le requérant s’était vu imposer deux sanctions disciplinaires, la révocation de la fonction de dirigeant et la révocation du poste de juge, pour une seule faute disciplinaire, à savoir l’attribution de huit affaires en méconnaissance du principe d’attribution aléatoire alors que sa fonction de président lui imposait de contrôler le respect de ce principe dans sa juridiction.
3. La seconde décision du CSM
La formation plénière du CSM examina de nouveau l’affaire à sa réunion du 16 septembre 2010.
Au cours des débats, quatre membres du CSM prirent la parole, dont l’un se prononça clairement en faveur de la révocation. Ce membre exprima l’avis que même en ne retenant, comme le disait l’arrêt de la Cour administrative suprême, qu’une seule faute disciplinaire qui consistait dans le non-respect des règles de répartition aléatoire des affaires, cette faute était particulièrement grave car la circonstance que le requérant s’était attribué huit affaires d’une même société demanderesse, alors qu’il avait examiné seulement onze affaires en un an, et qu’il avait statué toujours en faveur de cette société, suscitait des soupçons sérieux de corruption. L’inspectrice générale du CSM, qui assistait aux délibérations sans droit de vote, s’exprima également dans ce sens.
Par un vote à bulletin secret, le CSM décida, par treize voix contre cinq, avec quatre abstentions, la révocation du requérant du poste de juge. Son mandat de président du tribunal étant entretemps arrivé à son terme, la question de sa révocation de cette fonction ne se posait plus.
4. La seconde procédure judiciaire
Le requérant introduisit un recours contre la nouvelle décision du CSM.
Par un arrêt du 17 mars 2011, une formation de trois juges de la Cour administrative suprême considéra que la motivation de la décision du CSM (qui était censée être contenue dans les opinions exprimées au cours des délibérations en faveur de la décision prise) n’expliquait ni en quoi le manquement en cause pouvait être qualifié de « manquement grave », au sens de l’article 129, alinéa 3 (5), de la Constitution, pouvant justifier la révocation, ni pourquoi la sanction disciplinaire la plus grave avait été appliquée pour une faute qui n’avait pas été qualifiée de « grave ». En conséquence, elle annula la décision pour défaut de motivation suffisante et ordonna le renvoi du dossier au CSM afin qu’il statue de nouveau.
Le CSM et l’Inspection du CSM se pourvurent en cassation.
Par un arrêt du 14 juillet 2011, une formation de cinq juges de la Cour administrative suprême annula le premier arrêt et, statuant sur le recours du requérant, le rejeta.
Elle considéra que l’arrêt 16 juillet 2010 de la formation de cinq juges de la Cour administrative suprême n’avait pas tranché le fond de l’affaire et que la force de chose jugée ne s’étendait pas sur les considérations relatives à la responsabilité disciplinaire du requérant contenues dans les motifs. L’arrêt n’avait pas non plus donné d’instructions obligatoires que le CSM était tenu de suivre. Elle en conclut que le CSM, lors de son nouvel examen de l’affaire, n’était pas tenu de statuer sur la seule faute disciplinaire retenue par la Cour administrative suprême dans l’arrêt du 16 juillet 2010 (l’attribution à lui-même de huit affaires en méconnaissance des règles de répartition) mais avait tenu compte, ainsi que cela ressortait des avis exprimés au cours des délibérations, de tous les éléments factuels exposés dans la proposition du collège disciplinaire et dans celle de l’Inspection du CSM.
Elle releva ensuite que la décision de dispenser un justiciable du paiement de la taxe judiciaire ne revenait pas à statuer sur le fond d’une affaire, n’était pas susceptible d’un recours en appel et pouvait dès lors engager la responsabilité du magistrat. Elle nota enfin que les autres considérations mentionnées lors des délibérations, notamment le fait que le requérant n’avait examiné qu’un faible nombre d’affaires (près de dix fois moins que les autres juges du tribunal), n’étaient pas des fautes visées dans la proposition de l’inspection mais avaient légitimement pu être prises en compte dans l’appréciation de la gravité de la sanction à infliger.
La formation de cinq juges en conclut que la décision du CSM avait été prise en conformité avec les faits dûment établis et par une juste application de la loi matérielle, et que la sanction prononcée était proportionnée aux fautes commises. Elle jugea par ailleurs que les avis exprimés au cours des délibérations du CSM et l’opinion exposée par le membre dissident du collège disciplinaire contenaient des considérations précises et circonstanciées sur la responsabilité disciplinaire du requérant et constituaient une motivation suffisante de la décision au sens de l’article 320, alinéa 4, de la loi sur le pouvoir judiciaire.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Le Conseil supérieur de la magistrature (Висш съдебен съвет)
Selon l’article 16 de la loi de 2007 sur le pouvoir judiciaire (Закон за съдебната власт), le CSM est un organe permanent qui représente le pouvoir judiciaire et garantit son indépendance. Il détermine la composition et l’organisation du travail des organes du pouvoir judiciaire et assure la gestion de leurs activités, sans affecter leur indépendance.
Les compétences du CSM s’étendent à la nomination, la promotion, la mutation, la libération de leurs fonctions et l’exercice du pouvoir disciplinaire sur les juges, procureurs et enquêteurs. Le CSM organise en outre la formation professionnelle des juges, procureurs et enquêteurs, et adopte le budget de la justice.
Dans deux décisions du 15 novembre 2011 et du 3 juillet 2014 (реш. на КС № 10 от 15.11.2011 г. по к.д. № 6/2011, et реш. на КС № 9 от 3.07.2014 г. по к.д. № 3/2014), la Cour constitutionnelle définit le CSM comme un organe collectif spécifique du pouvoir judiciaire dont la fonction principale est d’en garantir l’indépendance. Selon ces décisions, le CSM a été créé par la Constitution dans le but d’assurer la gestion des cadres du pouvoir judiciaire autonome ; il constitue un organe judiciaire spécifique, disposant de compétences administratives et organisationnelles clairement définies dont il ressort qu’il ne s’agit pas d’un organe juridictionnel mais d’un organe administratif supérieur ; il ne relève toutefois pas du pouvoir législatif ou de l’exécutif.
Le CSM est composé de vingt-cinq membres. Le président de la Cour suprême de cassation, le président de la Cour administrative suprême et le procureur général sont membres de droit du CSM. Les autres membres sont élus parmi des juristes possédant de hautes qualités professionnelles et morales ayant au minimum quinze années d’expérience professionnelle. Le mandat est de cinq années, non renouvelable immédiatement (article 130 de la Constitution et article 16 et suivants de la loi sur le pouvoir judiciaire). À l’époque des faits de l’espèce, onze membres étaient élus par l’Assemblée nationale parmi les juges, procureurs, enquêteurs, universitaires ou avocats, et onze membres étaient des juges, procureurs et enquêteurs élu par leurs pairs (six par les juges, quatre par les procureurs et un par les enquêteurs).
Les réunions du CSM étaient présidées par le ministre de la Justice qui ne participait pas aux votes.
À la suite d’une réforme adoptée en avril 2016, le CSM est désormais composé de deux collèges – l’un pour les juges, l’autre pour les procureurs et enquêteurs. Ces collèges sont compétents pour les décisions relatives à la nomination, la promotion ou la responsabilité disciplinaire des juges et, respectivement, des procureurs et enquêteurs.
L’article 18 de la loi sur le pouvoir judiciaire dispose par ailleurs qu’un membre du CSM ne peut, pendant la durée de son mandat, occuper un poste électif, un emploi dans la fonction publique ou un emploi salarié, exercer une activité commerciale ou une profession libérale.
En vertu de l’article 130, alinéa 8, de la Constitution et de l’article 27 de la loi sur le pouvoir judiciaire, le mandat d’un membre électif du CSM ne peut être terminé que dans certains cas énumérés : la démission, la révocation disciplinaire, la privation de sa capacité de juriste, une condamnation pénale ou une incapacité physique durable.
2. L’Inspection du CSM
L’Inspection du CSM est un organe distinct qui est composé d’un inspecteur général et d’inspecteurs, qui sont élus par l’Assemblée nationale parmi des juristes possédant de hautes qualités professionnelles et morales ayant au minimum quinze années d’expérience professionnelle (article 40 et suivants de la loi sur le pouvoir judiciaire). L’inspection est chargée, parmi d’autres fonctions, de contrôler l’organisation et le fonctionnement du service de la justice, notamment le respect des délais d’examen des affaires, de signaler les éventuels dysfonctionnements aux autorités compétentes et d’engager des poursuites disciplinaires à l’encontre des juges, procureurs et enquêteurs (article 54 de la loi).
3. La responsabilité disciplinaire des magistrats
La discipline des magistrats est régie par les articles 307 à 328 de la loi sur le pouvoir judiciaire. Les parties pertinentes de ces dispositions, telles qu’applicables au moment des faits de la présente espèce, se lisaient comme suit :
Article 307
« 3. La faute disciplinaire est constituée par l’inexécution fautive des obligations professionnelle du juge, procureur ou enquêteur.
4. Les fautes disciplinaires sont :
1) Le non-respect systématique des délais prévus par les lois processuelles ;
2) Toute action ou omission qui a pour effet de retarder la procédure de manière injustifiée ;
3) Toute violation du code de déontologie des magistrats bulgares, qui porte atteinte au prestige de l’institution judiciaire ;
4) Toute action ou omission qui nuit au prestige de l’institution judiciaire ;
5) Tout manquement à d’autres obligations professionnelles. »
Article 308
« Les sanctions disciplinaires applicables aux juges, procureurs, enquêteurs et aux dirigeants administratifs sont les suivantes :
1) L’avertissement ;
2) Le blâme ;
3) La diminution du traitement de 10 à 25 pourcent pour une durée de six mois à deux ans ;
4) La rétrogradation pour une durée d’un à trois ans ;
5) La révocation du poste de dirigeant administratif ;
6) La révocation. »
Article 309
« La gravité de l’infraction, la nature de la faute, les circonstances de l’infraction et le comportement du responsable sont des facteurs à prendre en compte dans la détermination de la sanction à imposer. »
Article 310
« 1. La procédure disciplinaire est ouverte par une décision de l’autorité disciplinaire (наказващ орган) dans un délai de six mois à compter de la découverte des faits mais pas plus tard que trois ans après la survenance des faits. (...)
3. Lorsque la faute est constituée par une omission, les délais prévus à l’alinéa 1 courent à compter de la découverte de cette omission. »
Article 311
« La sanction disciplinaire est imposée par :
1. Le dirigeant administratif – pour [l’avertissement et le blâme] ;
2. Le CSM – pour les [autres sanctions imposées] à un juge, un procureur ou enquêteur ; (...) »
Article 312
« 1. La proposition d’ouvrir une procédure disciplinaire peut émaner :
1) Du dirigeant administratif,
2) D’un dirigeant administratif supérieur ;
3) De l’Inspection du CSM ;
4) D’au moins un cinquième des membres du CSM ;
5) Du ministre de la Justice ; »
Article 313
« 1. Avant d’imposer une sanction, le dirigeant administratif, dans l’hypothèse visée à l’article 311 (1) (...), ou le collège disciplinaire, dans l’hypothèse visée à l’article 311 (2), entend la personne concernée ou reçoit ses observations écrites et recueille les éléments de preuves pertinents pour l’affaire.
2. Si la personne poursuivie disciplinairement n’a pas eu l’opportunité d’être entendue ou de déposer des observations écrites sans y avoir renoncé, le tribunal devra annuler la sanction imposée sans procéder à un examen au fond.
3. Les faits relatifs à la procédure disciplinaire ne doivent pas être divulgués jusqu’à ce que la décision imposant une sanction devienne définitive. »
Article 316
« 1. Les sanctions [de diminution du traitement, de rétrogradation et de révocation] à l’encontre d’un juge, procureur ou enquêteur (...) sont imposées par le CSM. (...)
3. Lors de l’ouverture d’une procédure disciplinaire, le CSM désigne trois de ses membres par tirage au sort pour former un collège disciplinaire (дисциплинарен състав). Les membres du collège élisent leur président.
4. Le président du collège disciplinaire fixe une audience dans un délai de sept jours après l’ouverture de la procédure. »
Article 318
« 1. Les audiences du collège disciplinaire ont lieu à huis clos.
2. La personne poursuivie disciplinairement a le droit à être assistée par un avocat.
3. Le collège disciplinaire instruit les faits et les circonstances ... et peut, à cette fin, recueillir des preuves orales, écrites et matérielles (...) et d’auditionner des experts (...).
4. L’auteur de la proposition ou son représentant, la personne poursuivie disciplinairement et son avocat sont entendus par le collège disciplinaire s’ils sont présents.
Article 320
« 4. Les motifs de la décision du collège disciplinaire ainsi que les avis exprimés par sont réputés contenir les motifs de la décision du CSM. »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint du caractère inéquitable des poursuites disciplinaires menées à son encontre et des procédures judiciaires subséquentes et conteste que la dispense de taxe judiciaire puisse constituer une faute disciplinaire.
En ce qui concerne la procédure devant le CSM, le requérant dénonce l’absence de publicité de sa comparution devant le collège disciplinaire, la participation des trois membres de ce collège, alors qu’ils avaient déjà exprimé leur avis sur sa responsabilité, à la formation plénière du CSM qui a imposé la sanction, la méconnaissance de ses droits à la défense en raison de la prise en compte par la formation plénière de faits que le collège disciplinaire avait considéré comme non constitutifs d’une faute disciplinaire, ainsi que l’absence de motivation de la décision du CSM du 16 septembre 2010.
Pour ce qui est de la procédure devant la Cour administrative suprême, il soutient que cette juridiction ne présentait pas de garanties suffisantes d’indépendance par rapport à l’autre partie à la procédure, le CSM, compte tenu des pouvoirs dont ce dernier disposait concernant la discipline des juges, l’organisation et le budget de l’ensemble des juridictions, notamment de la Cour administrative suprême. Il considère que dans son arrêt définitif du 14 juillet 2011, cette juridiction a pris en compte des nouveaux faits, qui n’avaient pas fait l’objet de la décision attaquée du CSM, et n’a pas tenu compte de la force de chose jugée de l’arrêt du 16 juillet 2010 qui avait constaté que seule la méconnaissance des règles de répartition des affaires constituait une faute disciplinaire. Il se plaint de la contradiction entre les deux arrêts rendus par une formation élargie de la Cour administrative suprême dans son cas sur la question de savoir si la dispense de taxe judiciaire pouvait ou non constituer une faute disciplinaire. Il se plaint enfin de l’étendue insuffisante du contrôle opéré par la Cour administrative suprême sur la décision du CSM.
2. Invoquant les articles 8 et 13, le requérant soutient que sa révocation, qui a eu un certain écho dans l’espace public et les medias, a porté atteinte à sa réputation professionnelle et à son honneur. Il considère que cette ingérence dans son droit au respect de sa vie privée n’était pas prévue par une loi suffisamment claire et prévisible et qu’elle était en tout état de cause disproportionnée. Pour les raisons exposées sous l’angle de l’article 6, il estime qu’il n’a pas bénéficié d’un recours effectif concernant ce grief.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. L’article 6 § 1 de la Convention, dans sa branche civile, était-il applicable aux procédures suivies en l’espèce (voir Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], nos 55391/13 et 2 autres, § 120, 6 novembre 2018, et Denisov c. Ukraine [GC], no 76639/11, § 55, 25 septembre 2018) ?
2. Dans l’affirmative, la contestation sur les droits et obligations de caractère civil du requérant a-t-elle été entendue équitablement, comme l’exige l’article 6 § 1 de la Convention ? En particulier, les juges de la Cour administrative suprême étaient-ils suffisamment indépendants et impartiaux eu égard aux compétences du Conseil supérieur de la magistrature en matière de nomination et de discipline des magistrats (voir Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, §§ 157-165, et Denisov, précité, §§ 79-80) ?
3. Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant au respect de de sa vie privée, au sens de l’article 8 § 1 de la Convention (voir Denisov, précité, §§ 100‑117) ?
Dans l’affirmative, l’ingérence dans l’exercice de ce droit était-elle prévue par la loi et nécessaire, au sens de l’article 8 § 2 ?
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