SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14881/89
présentée par Salvatore DIPINO et
Teresa CARRANO
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 17 octobre 1988 par Salvatore DIPINO
et Teresa CARRANO contre l'Italie et enregistrée le 11 avril 1989 sous
le No de dossier 14881/89 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :EN FAIT
Les requérants, Salvatore Dipino et Teresa Carrano, sont des
ressortissants italiens nés respectivement les 25 février 1937 et
24 novembre 1934 à Battipaglia (Italie) et Amalfi (Italie). Ils
résident actuellement à Amalfi.
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties
peuvent se résumer comme suit.
a) le cas d'espèce
Les requérants sont co-propriétaires d'un appartement sis à
Amalfi, qu'ils ont acheté le 6 novembre 1978 pour en faire leur
habitation. En effet, l'appartement qu'ils louaient depuis avril 1962
était devenu trop exigu pour accueillir six personnes (les requérants
ont quatre enfants). Lors de l'achat, l'appartement était occupé en
vertu d'un contrat de location conclu entre Mme R.M. et le précédent
propriétaire, par Mme R.M., son fils M.G.A., sa femme et leurs
cinq enfants.
Par trois fois les 25 mai 1979, 21 juin 1980 et 11 janvier 1982,
les requérants informèrent la locataire, par l'envoi de lettres
recommandées, de leur volonté d'obtenir la disponibilité de
l'appartement afin d'y habiter à l'échéance de prorogation légale du
bail de deux ans prévue par la loi.
Le 6 février 1982, les requérants, désireux d'éviter un litige,
conclurent avec le fils de la locataire, M.G.A., un compromis par
lequel, ce dernier s'engageait à quitter l'appartement au plus tard le
30 novembre 1984, et ce, alors que l'échéance légale du contrat de bail
originel avait été fixé par la loi du 27 juillet 1978 au
31 décembre 1982. Ils convinrent aussi de faire ratifier la
transaction par le juge de paix d'Amalfi. Par la suite, M.G.A. informa
les requérants de son intention de ne plus accepter les termes du
compromis.
Le 24 juillet 1982, Mme R.M. décéda.
Par un recours introduit le 23 décembre 1982, et notifié le
1er septembre 1983, devant le juge d'instance d'Amalfi (pretore), les
requérants demandèrent la résiliation du contrat de bail, motivée par
la nécessité d'habiter l'appartement en question.
M.G.A. s'y opposa.
Le 23 mars 1985, les requérants furent déboutés de leur demande.
La décision fut déposée au greffe du tribunal le 13 juillet 1985 et
notifiée aux parties le 18 juillet 1985.
Par acte du 30 septembre 1985, notifié le 2 octobre 1985, et
après avoir nommé un nouvel avocat, les requérants intimèrent à M.G.A.
son expulsion pour l'échéance légale du contrat de bail au
31 décembre 1982. En second chef, dans l'hypothèse où le juge
estimerait qu'il y avait eu renouvellement du bail, suite au compromis
stipulé le 6 février 1982, les requérants sommèrent M.G.A. de quitter
l'appartement à la nouvelle échéance légale du bail, soit le
31 décembre 1986.
En même temps, les requérants assignèrent M.G.A. à comparaître
devant le juge d'instance d'Amalfi à l'audience du 18 octobre 1985,
afin que ce dernier homologue la sommation et fixe la date de son
exécution.
Le locataire fit opposition à la demande des requérants, en
faisant valoir que la transaction du 6 février 1982 constituait une
novation du contrat de location ; de ce fait par application de la loi
du 27 juillet 1978, le bail arrivait à échéance le 5 février 1986.
Par une décision du 3 mars 1987, déposée au greffe le même jour,
le juge estima que la demande d'expulsion pour échéance du bail au
31 décembre 1982 ne pouvait être accueillie. En effet, le juge analysa
la transaction du 6 février 1982 comme un nouveau contrat de bail à
échéance au 30 novembre 1984, qui devait être considéré comme échu au
5 février 1986. Il fixa au 31 décembre 1987 la date d'exécution de
l'expulsion.
Toutefois, la procédure d'exécution ne put être engagée en raison
d'une législation dite d'urgence, dictée pour faire face à
l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes,
notamment celles des régions affectées par le tremblement de terre de
1980, dont faisait partie Amalfi.
Ainsi, les mesures d'expulsion furent reportées une première fois
jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret-loi n° 26 du
8 février 1988, converti en la loi n° 128 du 8 avril 1988, puis une
deuxième fois jusqu'au 31 décembre 1989, en vertu du décret-loi n° 551
du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989.
Par ailleurs, cette législation, exception faite pour les cas de
nécessité, autorisa l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la
force publique dans l'exécution forcée des mesures d'expulsion sur une
période ne devant pas dépasser 48 mois à compter du 1er janvier 1990.
A la date du 10 septembre 1992, les requérants, qui ont un besoin
urgent de leur appartement pour y vivre, et se trouveraient dans un des
cas prioritaires pour l'octroi de l'assistance de la force publique,
n'avaient toujours pas obtenu la disponibilité de leur appartement.
A cet égard, les requérants font valoir que, par acte du
28 juin 1985, notifié le 5 juillet 1985, les propriétaires de
l'appartement dont ils sont locataires les ont sommés de le quitter à
l'échéance du bail, soit au 30 juin 1987. En même temps, ils ont été
assignés à comparaître devant le juge d'instance d'Amalfi à l'audience
du 12 juillet 1985, afin qu'il homologue l'expulsion et fixe la date
de son exécution. Les requérants ont fait opposition à la demande des
propriétaires. Mais, le 5 août 1985, par une décision prise hors
audience, le juge a fait droit à la demande des propriétaires. Il
avait fixé l'exécution de l'expulsion au 30 juin 1988.
b) la législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière
prorogation légale est celle établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux
31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les
dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance
des contrats fut prorogée de deux autres années par application
du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94
du 25 mars 1982.
Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles
autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des
baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du
5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de
six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette
prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était
un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en
la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le
loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice
des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en
rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la
circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le
bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême
nécessité.
La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux
ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une
prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions
économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait
pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle
contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi,
reconnu par l'article 3 de la Constitution.
- la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux
locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé
de la législation pertinente est annexé à la présente décision.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEFS
Les requérants se plaignent d'une violation des articles
suivants :
- Article 6 par. 1 de la Convention :
. Ils font valoir à cet égard que le juge d'instance n'était
pas un juge impartial.
. Ils se plaignent de la durée des procédures au fond et de
la durée de la procédure d'exécution.
- Les requérants, contraints de vivre à six personnes dans un
appartement de deux pièces, allèguent une violation de leur droit
au respect de leur vie privée et familiale (article 8 de la
Convention). Ils allèguent également, dans le chef de leurs
enfants, une violation de l'article 12 de la Convention, combiné
avec l'article 8.
- Ils considèrent que la législation mise en cause est
discriminatoire en ce qu'elle ne prévoit pas la résiliation de
certains contrats de bail et invoquent à l'appui de ce grief
l'article 14 de la Convention.
- Ils considèrent enfin que l'impossibilité dans laquelle ils se
trouvent d'obtenir la disponibilité de leur appartement constitue
une violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 17 octobre 1988 et enregistrée le
11 avril 1989.
Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
Les requérants y ont répondu par une lettre le 24 août 1992.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de n'avoir pas encore obtenu la
libération de leur appartement fixée par décision exécutoire du
30 juin 1988 et invoquent à l'appui de leur grief les dispositions de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention (droit au respect
des biens), pris isolément et en combinaison avec l'article 14
(art. 14) de la Convention ainsi que les articles 8 et 12 (art. 8, 12)
de la Convention.
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être
examinée à la lumière de l'alinéa 2 par. 2 de l'article 1 (P1-1-2-2)
du Protocole N° 1 qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne
portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en
vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens, conformément à l'intérêt général...".
Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui
touchait les centres urbains les plus importants ainsi que les régions
qui avaient été frappées par des tremblements de terre.
Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti
également par la Constitution italienne, peut subir des limitations
lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect
d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque
citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection
constitutionnelle.
C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives
attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec
le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures
d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la
portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il
a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de
l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables
à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat
et déterminait les modalités d'octroi de la force publique.
Les requérants ont estimé pouvoir se référer en réponse aux
observations présentées à l'appui de leur requête introductive.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement - grief
à l'appui duquel les requérants invoquent les articles 8 et 12 (8, 12)
de la Convention et l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention pris isolément et en combinaison avec l'article 14 (art. 14)
de la Convention - a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis
par la Convention soulève des problèmes sérieux de fait et de droit,
notamment sous l'angle de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention. Cette partie de la requête relève donc d'un examen au
fond.
2. Les requérants se plaignent également que la procédure qui s'est
déroulée devant le juge d'instance d'Amalfi et qui s'est terminée par
un jugement du 23 mars 1985, a duré au delà du délai raisonnable prévu
par l'article 6 (art. 6) de la Convention. En relation à cette même
procédure et à celle qui s'est terminée le 3 mars 1987, ils allèguent
de surcroît que le juge d'instance d'Amalfi n'était pas un "tribunal
impartial" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Cependant, aux termes de l'article 26 (art. 26) de la Convention
:
"La Commission ne peut être saisie qu'après l'épuisement des
voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les
principes de droit international généralement reconnus et dans
le délai de six mois, à partir de la date de la décision interne
définitive."
Or, la Commission constate que les jugements relatifs aux
procédures litigieuses, ont été rendus respectivement les 23 mars 1985
et 3 mars 1987. La requête à la Commission a été introduite le
17 octobre 1988, soit après le délai de six mois prévu par cette
disposition de la Convention.
Il s'ensuit que les griefs des requérants sont tardifs et doivent
être rejetés par application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la
Convention.
3. Les requérants allèguent également que les mesures de suspension
de l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder
à l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue
possible, portent atteinte aux droits que leur garantit l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, par
un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses ... droits
de caractère civil".
Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la
Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution
des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la
procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs.
De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de
la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention.
De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où
les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la
poursuite de toute une catégorie de procédures.
Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie
de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour
le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief
tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Les requérants n'ont pas présenté d'observations à cet égard.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement a porté
atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 6 (art. 6) de
la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui
relèvent d'un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant
aux griefs tirés par les requérants de ce qu'ils ont été privés de
l'usage de leur appartement ;
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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