SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 28331/95
présentée par Léon DUMONT et autres
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 1er juillet 1996 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
J.-C. GEUS
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 29 avril 1995 par Léon DUMONT et
autres contre la France et enregistrée le 27 août 1995 sous le N° de
dossier 28331/95 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
14 mars 1996 et les observations en réponse présentées par les
requérants le 5 avril 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le premier requérant, Léon Dumont, est un ressortissant français
né en 1924, agriculteur de profession et domicilié à La Cellette, à
Genouillac.
Les deuxième et troisième requérants, Pierre et André Galland,
sont des ressortissants français respectivement nés en 1926 et 1936,
agriculteurs de profession et domiciliés à Genouillac.
Les quatrième et cinquième requérants, Edouard et Michel Petit,
sont des ressortissants français respectivement nés en 1910 et 1947,
agriculteurs de profession et domiciliés à La Cellette, à Genouillac.
Le sixième requérant, Michel Pinon, est également un
ressortissant français né en 1947, agriculteur de profession et
domicilié à La Cellette, à Genouillac.
Pour la procédure devant la Commission, tous les requérants sont
représentés par M. Gérard Charollois, administrateur de la Société
Nationale de Protection de la Nature.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
Les requérants sont tous propriétaires dans le département de la
Creuse de propriétés foncières d'une surface inférieure à 60 ha d'un
seul tenant. La Creuse est l'un des 30 départements français, sur les
95 que compte la France métropolitaine, soumis à un régime spécial
d'organisation de la chasse créé par une loi du 10 juillet 1964, dite
loi "Verdeille". Ce régime ne s'applique pas dans les départements
voisins de la Corrèze, de l'Indre et de l'Allier.
Cette loi ainsi que son décret d'application du 6 octobre 1966
ont instauré une exception au principe prévu par l'article L 222 du
Code rural, selon lequel "nul n'a le droit de chasser sur le terrain
d'autrui sans son consentement préalable". En effet la loi "Verdeille"
prévoit que tout petit propriétaire foncier, ne possédant pas la
superficie de terrain minimale ouvrant droit à retrait ou opposition,
superficie variable selon les départements soumis à la loi, est tenu
d'apporter son terrain, par le biais d'une adhésion forcée, à une
Association Communale de Chasse Agréée (A.C.C.A.). Dans le département
de la Creuse, la surface minimale permettant d'échapper à l'emprise de
la loi "Verdeille" est de 60 ha d'un seul tenant. Dans la plupart des
autres départements soumis à la loi, la surface permettant de faire
opposition est fixé à 20 ha d'un seul tenant.
Les requérants, tous opposants éthiques à la chasse loisir et
propriétaires de terrains d'une surface inférieure à 60 ha, ont donc
été dans l'obligation d'apporter leurs terrains aux A.C.C.A. de La
Cellette et de Genouillac et de supporter la présence de chasseurs sur
leurs fonds.
Tous les requérants, à une date non précisée, ont demandé au
préfet de la Creuse de procéder au retrait de leurs terrains du
périmètre des A.C.C.A. en question et ont ensuite saisi le tribunal
administratif de Limoges de la décision implicite de rejet résultant
du silence gardé par l'administration.
Le tribunal administratif de Limoges rejeta les recours des
requérants par jugements tous datés du 28 juin 1990, contre lesquels
les requérants se pourvurent devant le Conseil d'Etat.
Par six arrêts identiques en date du 10 mars 1995, le Conseil
d'Etat, statuant au contentieux, rejeta les recours des requérants et
répondit comme suit aux moyens tirés de la violation alléguée des
articles 9, 11, 14 de la Convention ainsi que de l'article 1 du
Protocole N°1 à la Convention :
"Sur le moyen tiré de la violation de la liberté de conscience
et de mode de vie :
Considérant qu'aucune disposition de la loi du 10 juillet 1964
ne fait obligation au non-chasseur de pratiquer ou d'approuver
la chasse ; que, dès lors et en tout état de cause, le requérant
n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal
administratif de Limoges a jugé que les dispositions de la loi
du 10 juillet 1964 n'étaient pas contraires aux dispositions de
l'article 9 de la Convention ... ;
Sur le moyen tiré de la violation de la liberté d'association :
Considérant que la loi du 10 juillet 1964 a institué des
associations communales de chasse agréées par le préfet dans le
but d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse ;
qu'en vue de mettre ces organismes en mesure d'exécuter la
mission de service public qui leur est confiée, diverses
prérogatives de puissance publique leur ont été conférées ; que,
dès lors, en tout état de cause, les dispositions précitées ne
sauraient être utilement invoquées pour contester la légalité de
la décision attaquée du préfet de la Creuse ;
Sur le moyen tiré de la violation du droit de propriété :
Considérant que la circonstance que des terres appartenant au
requérant ont été incluses dans le périmètre d'associations
communales de chasse agréées et que des titulaires du droit de
chasse peuvent venir y pratiquer cette activité n'a pas privé le
requérant de sa propriété, mais a seulement apporté des
limitations à son droit d'usage de celle-ci conformément aux
règles édictées par la loi, lesquelles ne sont pas
disproportionnées par rapport à l'objectif d'intérêt général
poursuivi ; que le moyen susanalysé ne saurait, dès lors, être
accueilli ;
Sur le moyen tiré de la violation du principe d'égalité devant
la loi :
Considérant que la définition par la loi du 10 juillet 1964 de
règles différentes selon que les propriétés concernées par ladite
loi sont d'une superficie inférieure ou supérieure à 20 ha
correspond à une différence de situation eu égard aux objectifs
poursuivis par cette loi et en particulier à la gestion du
patrimoine cynégétique ; que ces règles n'instituent aucune des
discriminations de la nature de celles qui sont visées tant par
l'article 14 de la Convention européenne que par l'article 26 du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques ;"
B. Eléments de droit interne
Loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 relative à l'organisation des
associations communales et intercommunales de chasse agréées
Code rural
TITRE II / CHASSE
Chapitre II / territoire de chasse
Article L 222-1
"Nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le
consentement du propriétaire ou de ses ayants droit."
Article L 222-2
"Les associations communales ou intercommunales de chasse agréées
ont pour but de favoriser sur leur territoire le développement
du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression
du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le
respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer
une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre
aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport."
Article L 222-3
"Les associations sont constituées conformément à la loi du 1er
juillet 1901. L'agrément leur est donné par les représentants de
l'Etat dans les départements."
Article L 222-8
"Dans les communes où doit être créée une association communale
de chasse, une enquête, à la diligence du représentant de l'Etat
déterminera les terrains soumis à l'action de l'association
communale de chasse par apport des propriétaires ou détenteurs
de droits de chasse.
A la demande de l'association communale, ces apports sont réputés
réalisés de plein droit pour une période renouvelable de six ans
si, dans le délai de trois mois qui suit l'annonce de la
constitution de l'association communale par affichage en mairie
et par lettre recommandée avec demande d'avis de réception
adressée à tout propriétaire ou détenteur de droits de chasse
remplissant les conditions prévues au troisième alinéa, les
propriétaires ou détenteurs de droits de chasse n'ont pas fait
connaître à la mairie de la commune, par lettre recommandée avec
demande d'avis de réception, leur opposition justifiée à l'apport
de leur territoire de chasse."
Article L 222-10
"L'association communale est constituée sur les terrains autre
que ceux :
Situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation ;
Entourés d'une clôture telle que définie par l'article L 224-3
du Code rural ;
Ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou
détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul
tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à
l'article L 222-13 ;
Faisant partie du domaine public de l'Etat, des départements et
des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la Société
nationale des chemins de fer français."
Article L 222-13
"Pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou
détenteurs de droits de chasse mentionnée à l'article L 222-9
doit porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie
minimale de vingt hectares."
Article L 222-16
"L'apport donne lieu à indemnité, à charge de l'association, si
le propriétaire subit une perte de recettes provenant de la
privation des revenus antérieurs."
Article L 222-21
"Les associations communales et intercommunales de chasse agréées
sont tenues de constituer une ou plusieurs réserves de chasses
communales ou intercommunales. La superficie minimale des
réserves sera d'un dixième de la superficie totale du territoire
de l'association."
Chapitre IV / Exercice de la chasse
Article L 224-2 et 224-3
"Nul ne peut chasser en dehors des périodes d'ouverture de la
chasse fixées par l'autorité administrative. Toutefois, le
propriétaire ou possesseur peut, en tout temps, chasser ou faire
chasser le gibier à poil dans ses possessions attenant à une
habitation et entourées d'une clôture continue et constante
faisant obstacle à toute communication avec les héritages voisins
et empêchant complètement le passage de ce gibier et celui de
l'homme."
Décret n° 66-747 du 6 octobre 1966 portant règlement d'administration
publique pour l'application de la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964
relative à l'organisation des associations communales et
intercommunales de chasse agréées
Code rural
Article R 222-1
"Le préfet assure la tutelle des associations communales et
intercommunales de chasse agréées. Il peut déléguer au directeur
départemental de l'agriculture et de la forêt une partie de ses
attributions."
Article R 222-2
"Toutes modifications aux statuts, au règlement intérieur et au
règlement de chasse doivent être soumises à l'approbation du
préfet."
Article R 222-3
"En cas de violation de ses statuts ou de son règlement de
chasse, de déficit grave et continu, d'atteinte aux propriétés,
aux récoltes, aux libertés publiques et, d'une manière générale,
de violation des dispositions de la présente section, par une
association communale, le préfet peut, par arrêté, décider de
mesures provisoires telles que suspension de l'exercice de la
chasse sur tout ou partie du territoire, dissolution et
remplacement du conseil d'administration par un comité de gestion
nommé par arrêté pour un délai maximum d'un an pendant lequel de
nouvelles élections devront avoir lieu."
Article R 222-62
"Les associations communales de chasse agréées :
Sont régies par des statuts, par un règlement intérieur et par
un règlement de chasse...
Sont pourvues d'un conseil d'administration de six membres au
moins et de neuf membres au plus, leur nombre pouvant être réduit
à trois par autorisation du préfet."
Article R 222-63
"Les statuts de l'association communale doivent comprendre, outre
les dispositions prévues par les articles L 222-19 et L 222-20,
les dispositions ci-après :
L'énoncé de ses objets ...
L'indication de son titre, de son siège social et de son
affiliation à la fédération départementale des chasseurs
L'indication de la durée illimitée de l'association
Le nombre minimum d'adhérents nécessaires pour la constitution
de l'association (...)."
Article R 222-64
"Le règlement intérieur de l'association détermine les droits et
obligations des sociétaires, l'organisation interne de
l'association. Le règlement de chasse doit assurer en outre par
l'éducation cynégétique des membres de l'association un exercice
rationnel du droit de chasse dans le respect des propriétés et
des récoltes (...)."
Jurisprudence
Tribunal d'instance de Valence, 28 juin 1989 (D. 1990, p. 93)
"(...) il est peu probable que la destruction des nuisibles soit
une des mesures nécessaires au maintien de la sécurité nationale
et que la répression du braconnage concoure sérieusement à la
prévention du crime. Quant à la protection de la santé, la
pratique d'un sport peut certes y contribuer mais il n'est pas
besoin pour autant de restreindre la liberté de ceux qui refusent
de s'y adonner."
Cour d'appel de Poitiers, ch. corr., 10 janvier 1992 (J.C.P.
1992, IV. 158)
"les dispositions de la loi Verdeille ont été prises pour
l'essentiel dans l'intérêt des pratiquants d'une activité qui,
même respectable et ancienne, n'est le fait que d'une minorité
de citoyens et ne peut être regardée comme autre chose qu'un
sport ou un loisir."
Proposition de loi déposée le 7 avril 1989 "tendant à autoriser
les propriétaires à se prévaloir d'un droit de non-chasse"
"Tout propriétaire a droit, sur simple déclaration adressée au
commissaire de la République, et pour la durée qui lui convient,
de faire classer "réserve" le terrain, de quelque superficie
qu'il soit, lui appartenant, qu'il soit ou non enclavé dans le
domaine d'autrui, s'interdisant en conséquence à lui-même et
interdisant à quiconque d'y chasser..." (doc. AN, proposition de
loi n° 64, 1988-1989).
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent d'une atteinte au droit au respect
de leurs biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N° 1 en
raison de l'obligation qui leur est faite d'apporter leur terrains aux
A.C.C.A., sans leur consentement et sans contrepartie. Ils exposent que
la limitation qu'ils subissent dans la libre jouissance de leurs biens
n'est justifiée par aucune nécessité d'ordre public et par aucun
intérêt général. Pour les requérants il y a violation du droit de
propriété et agression lorsque des hommes armés, accompagnés de chiens,
peuvent venir contre le gré du propriétaire sur un fonds privé,
l'explorer, le fouiller, y tirer des coups de feu, y détruire les
oiseaux et mammifères et y créer une insécurité manifeste et grave.
2. Les requérants se plaignent d'être, contre leur volonté, membres
de droit d'une association de chasse, association qu'en vertu de la loi
ils n'ont pas la possibilité de quitter. Ils invoquent l'article 11 de
la Convention.
3. Les requérants se plaignent, au regard de l'article 14 de la
Convention, d'une discrimination fondée sur la fortune dans l'exercice
et la jouissance du droit au respect de leurs biens et de leur liberté
d'association. Ils exposent que les grands propriétaires, possédant
plus de 60 ha d'un seul tenant, peuvent, à la différence de ceux
propriétaires d'une superficie inférieure, faire opposition à
l'inclusion de leurs terrains dans le territoire de l'A.C.C.A.
4. Les requérants se plaignent de la violation de leur droit à la
liberté de pensée et de conscience puisqu'ils sont obligés de supporter
que l'on chasse sur leurs terrains, alors qu'ils sont totalement
opposés à la chasse pour des raisons éthiques. Ils invoquent l'article
9 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 29 avril 1995 et enregistrée le
27 août 1995.
Le 27 novembre 1995, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 mars 1996 et
les requérants ont présenté leurs observations en réponse le 5 avril
1996.
EN DROIT
I. Sur la qualité de victime des requérants
Le Gouvernement excipe du défaut de qualité de victime des
requérants car si, propriétaires terriens, ils peuvent se prévaloir
d'une application de la loi à leur égard, c'est "in abstracto" qu'ils
ont saisi les juridictions internes et qu'ils saisissent la Commission
aux fins de voir juger que certaines dispositions de la loi seraient
incompatibles avec certains droits protégés par la Convention.
Par ailleurs, selon le Gouvernement, la véritable protection
réclamée par les requérants n'est ni celle de leurs propriété, ni celle
de leurs libertés de conscience ou d'association, mais une protection
absolue de la faune sauvage. Le Gouvernement ne conteste pas la
philosophie du rassemblement des opposants à la chasse qui militent
pour que les animaux ne soient pas tués mais il rappelle que la
Convention reste étrangère à la protection des animaux. C'est
d'ailleurs la chambre criminelle de la Cour de cassation qui a jugé que
le droit de chasse n'est pas un droit protégé par la Convention (crim.
15 déc. 1987, Bull 464).
Les requérants considèrent qu'ils sont bien des victimes directes
et personnelles des droits qu'ils invoquent devant la Commission.
La Commission considère que les requérants sont affectés
personnellement par l'application de la loi de 1964 puisqu'ils sont
tous propriétaires de terrains soumis à l'application de la loi en
question. En outre, la Commission observe que les juridictions internes
n'ont pas dénié aux requérants un intérêt ou une qualité pour agir.
II. Sur le bien-fondé de la requête
1. Les requérants se plaignent d'une atteinte au droit au respect
de leurs biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) en raison de l'obligation qui leur est faite d'apporter leur
terrains aux A.C.C.A., sans leur consentement et sans contrepartie. Ils
exposent que la limitation qu'ils subissent dans la libre jouissance
de leurs biens n'est justifiée par aucune nécessité d'ordre public et
par aucun intérêt général.
L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) dispose :
«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes.»
Le Gouvernement considère que les requérants n'ont pas été privés
de leur droit de propriété et que les atteintes qu'ils invoquent ne
peuvent donc relever que du second alinéa de l'article 1 (art. 1), à
savoir le contrôle de l'usage des biens.
Le Gouvernement souligne avant tout que la loi du 10 juillet 1964
laisse à tout propriétaire la faculté de se clôturer et d'interdire le
passage des chasseurs. L'article L 222-10 du Code rural exclut en effet
du territoire de l'A.C.C.A. les terrains "entourés d'une clôture telle
que définie par l'article L 224-3".
En l'espèce, le Gouvernement estime que les requérants ont la
faculté d'empêcher les chasseurs de pénétrer sur leur propriété
puisqu'ils ont toujours la possibilité de se clôturer. Quant au passage
des chasseurs sur des parcelles situées à plus de 150 mètres des
habitations sans aucun dégât allégué pour leur propriété, il ne
constitue pas, selon le Gouvernement, une atteinte au droit de
propriété, même s'il s'effectue sans autorisation expresse des
propriétaires.
En conclusion, le Gouvernement allègue que les requérants n'ont
pas perdu la possibilité d'empêcher les chasseurs de pénétrer sur leur
propriété.
Le Gouvernement relève que le droit à la protection du patrimoine
mondial naturel n'est pas garanti par Convention et ne saurait se
déduire du droit au respect de la propriété. En effet, le droit de
propriété ne permet pas de revendiquer un quelconque droit sur le
gibier. Le droit de propriété ne confère même pas au propriétaire un
droit à gérer individuellement, et selon ses propres règles, un
"patrimoine naturel" constitué d'animaux sauvages. Le Gouvernement
estime que le raisonnement des requérants est incohérent puisqu'ils
réclament le droit de protéger à titre individuel un patrimoine qu'ils
qualifient de mondial.
Le Gouvernement en conclut que le droit dont se réclament les
requérants ne relève pas de la substance du droit de propriété et que
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) est inapplicable.
A titre subsidiaire, il estime que la loi Verdeille poursuit un
but d'intérêt général. Le but de l'organisation cynégétique mise en
place dépasse le seul intérêt individuel des chasseurs et
l'organisation de la chasse pour "servir tous les chasseurs de France
même les plus modestes" (rapport Verdeille, Sénat n° 166) et répond
bien à un but d'intérêt général. En outre, la poursuite de cet intérêt
général est parfaitement raisonnable dès lors qu'elle s'accompagne du
souci de protéger les espèces de gibier ainsi que les équilibres
naturels. En outre, l'organisation de la chasse ne va pas sans la
protection de l'ensemble de la faune sauvage puisque sans cette
dernière il n'y a pas de chasse.
Le Gouvernement considère que la législation et la réglementation
ne cessent d'encadrer la chasse dans des conditions de plus en plus
strictes, dans le seul souci de préserver les équilibres agro-
sylvocynégétiques. Et ce sont les A.C.C.A. qui s'occupent
principalement de faire respecter cette réglementation.
Le Gouvernement ajoute que le législateur a tenu à ce que les
A.C.C.A. constituent des réserves de chasse dont la superficie minimale
doit atteindre 10% du territoire total de l'association. Le
propriétaire non-chasseur peut demander à l'A.C.C.A. que son territoire
soit placé en réserve de chasse afin de le voir soustrait à l'action
des chasseurs.
Le Gouvernement en conclut qu'il serait réducteur d'évaluer
seulement le caractère d'intérêt général à l'aune de l'amélioration de
l'exercice du sport cynégétique dans le seul intérêt des chasseurs. Le
développement de la faune sauvage mais aussi le respect des propriétés
et des récoltes tirent bénéfice d'une bonne organisation cynégétique.
Les requérants soutiennent que la présence de chasseurs, durant
six mois de l'année, représente une grave entrave à la libre jouissance
de leurs biens qui ne peut être justifiée par l'intérêt général car la
chasse n'est qu'un sport qui ne peut être considéré comme une activité
de service public. L'absence d'intérêt général est démontrée par la
circonstance que la loi Verdeille ne régit la chasse en France, que sur
un quart du territoire national, les trois quarts du pays continuant
à bénéficier du régime de liberté issu de la loi du 3 mai 1844 qui
énonce que "nul n'a le droit de chasser sur le fonds d'autrui sans son
consentement préalable" (article L 222 du Code rural).
Les requérants soutiennent que sur les 36.600 communes que compte
le pays, 9.200 environ vivent sous le régime des A.C.C.A. A titre
d'illustration, ils précisent que la région du Limousin s'organise en
trois départements : Haute Vienne, Creuse et Corrèze. Les deux premiers
départements sont soumis au système des A.C.C.A. avec un seuil élevé
d'opposition à intégration à soixante hectares tandis que la Corrèze
ne possède aucune A.C.C.A. et chaque propriétaire peut jouir librement
de ses fonds. Les requérants considèrent que ce sont des critères
purement politiques et d'influences locales du lobby des chasseurs qui
ont déterminé l'entrée en vigueur de la loi Verdeille dans les deux
premiers départements.
Les requérants affirment que seule une déclaration d'utilité
publique peut priver les personnes de leurs droits sur leurs biens en
dehors d'une qualité de membre. Le droit allemand de la chasse, droit
en vigueur en Alsace, prévoit que les droits de chasse ne sont pas
attribués à une association de chasseurs présidée par un chasseur au
profit des seuls chasseurs. En effet, la loi de 1881 régissant le droit
germanique prévoit que les droits de chasse sont attribués à la commune
qui en dispose seule par voie d'adjudication. Ainsi, une association
de protection de la nature peut se porter adjudicataire et la
collectivité reçoit le paiement du prix d'adjudication, c'est-à-dire
un dédommagement de la part de l'adjudicataire du droit de chasse. Dans
le système de la loi Verdeille, l'espace rural est confisqué au profit
de la seule catégorie des chasseurs sans aucune compensation au profit
de la collectivité publique.
Les requérants soutiennent encore que la clôture (article L 222-
10) nécessaire pour échapper à l'emprise forcée des chasseurs
représente une dépense considérable que la loi Verdeille ne met pas à
la charge des bénéficiaires du système, c'est-à-dire des associations
de chasseurs. Une clôture conforme à l'article L 224-3, c'est-à-dire
susceptible d'empêcher complètement le passage de l'homme et du gibier,
implique en effet non pas la pose d'un simple grillage mais
l'édification de murs, avec le coût que cela représente.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. Les requérants invoquent l'article 11 (art. 11) de la Convention
et se plaignent de la violation de leur liberté d'association résultant
du fait que selon les dispositions précitées, ils sont contre leur
volonté membres de droit d'une association communale de chasse agréée,
association qu'en vertu de la loi ils n'ont pas la possibilité de
quitter.
L'article 11 (art. 11) de la Convention dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et
à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec
d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la
défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent
article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient
imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces
armées, de la police ou de l'administration de l'Etat."
Le Gouvernement soutient en premier lieu que les A.C.C.A. ne
constituent pas des associations au sens de l'article 11 (art. 11) de
la Convention. En effet, la nature intrinsèquement volontaire du droit
à la liberté d'association a pour effet de soustraire à l'empire de
l'article 11 (art. 11) les associations de droit public créées par un
acte unilatéral des autorités publiques. Le Gouvernement se réfère à
la jurisprudence des organes de la Convention concernant l'affiliation
obligatoire à un ordre professionnel (Cour eur. D.H., arrêt Le Compte,
Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43) ainsi qu'à la
jurisprudence de la Cour selon laquelle les associations de droit
public échappent à l'empire de l'article 11 (art. 11) (Cour eur. D.H.,
arrêt Sigurjonsson du 30 juin 1993, série A n° 264). Tel est le cas,
selon le Gouvernement, des associations investies d'une mission de
service public qui ne sont libres ni de leur objectif ni de leur
organisation ni de leur méthode.
Le Gouvernement rappelle que la création d'une A.C.C.A. est
soumise à l'agrément du préfet (article L 222-3 du Code rural) qui
exerce sur elle une tutelle (article R 222-1). Les A.C.C.A. ne sont pas
libres non plus de leur statut et de leur règlement intérieur dont
l'essentiel est imposé par les articles R 222-62 et suivants du Code
rural.
Le Gouvernement estime que les A.C.C.A. sont des structures para-
administratives dont les organes de fonctionnement interne
s'apparentent à la forme associative, sans que soit toutefois laissée
la moindre place à la liberté d'association dans le processus de
création et de formation de ces organismes. Il ne s'agit pas d'une
anomalie et l'on retrouve en France de nombreux exemples d'associations
relais de l'action administrative.
Le Gouvernement énonce que la conséquence de l'appartenance des
A.C.C.A. à la catégorie des associations de la loi de 1901 est que les
principes du droit des associations leur sont applicables. Ainsi en
est-il de la liberté associative selon laquelle les associés peuvent
librement décider de l'organisation et du fonctionnement de leur
association. Rien n'empêche, selon le Gouvernement, de participer
concrètement à la vie de l'association puisque le propriétaire non-
chasseur dispose comme tous les membres d'une voix lors des votes en
Assemblée générale. Toutefois, le Gouvernement insiste sur la tutelle
préfectorale qui donne au préfet un pouvoir de contrôle et de sanction
de l'A.C.C.A. A ce pouvoir s'ajoute le pouvoir d'approbation préalable
de toutes modifications de textes ainsi qu'un pouvoir disciplinaire.
Toutefois, si la Commission devait considérer que les A.C.C.A.
n'échappent pas à l'emprise de l'article 11 (art. 11) de la Convention,
le Gouvernement considère que l'adhésion obligatoire est justifiée.
L'atteinte à la liberté négative d'association est motivée par
la protection des droits et libertés d'autrui. La loi a pour but
l'exercice démocratique de la chasse et la Commission a déjà affirmé,
dans l'affaire Banér c/ Suède (N° 11763/89, déc. 9.3.89, D.R. 60
p. 156), que la justification avancée par la législation suédoise pour
porter atteinte au droit de pêche exclusif des propriétaires de lacs,
à savoir la démocratisation du droit de pêche, est avalisée au nom
d'une sorte de présomption irréfragable profitant aux institutions
démocratiques dans le cadre de la régulation des droits des
propriétaires : celles-ci sont réputées les mieux placées pour opérer
une juste balance entre les intérêts privés et publics.
Le Gouvernement soutient en outre que la loi laisse la
possibilité aux propriétaires opposés à la chasse de se soustraire à
l'obligation d'adhésion en faisant application de l'article L 222-10
du Code rural relatif à la clôture.
Le Gouvernement considère que les requérants ne peuvent
sérieusement se prévaloir d'une mesure de coercition à leur égard. Ils
ne le peuvent d'autant moins, qu'ils ne sont pas obligés d'être membres
actifs de l'A.C.C.A. mais qu'ils sont seulement membres de droit à
titre gratuit. L'article L 222-19 du Code est à cet égard très clair.
Le Gouvernement en conclut que la qualité de membre de droit
gratuitement accordée au propriétaire non-chasseur est un droit qu'il
peut exercer et non une obligation. La situation des non chasseurs est
l'inverse de celle qui a donné lieu à la décision de la Cour dans
l'affaire Sigurjonsson précitée puisque l'adhésion de droit à
l'A.C.C.A. est la conséquence de l'apport du terrain et non son
préalable obligatoire alors que l'adhésion à l'association dans cette
affaire était le préalable obligatoire pour pouvoir exercer une
profession. Si l'apport du terrain est contraignant, il reste
indépendant de la vie associative, aucune contrainte, aucune coercition
ne sont exercées sur les non-chasseurs pour les obliger à participer
à l'A.C.C.A.
Le Gouvernement ne conteste pas que l'adhésion à une association
de chasse heurte les convictions personnelles des requérants mais
considère que ces derniers conservent toute latitude d'action pour
constituer des associations ayant pour objet la défense de leurs
intérêts.
Les requérants réaffirment qu'ils ont adhéré à des associations
de protection de la nature, en lutte ouverte avec le lobby de la chasse
française, et se trouvent parallèlement tenus d'adhérer à des
associations de chasseurs. Une telle adhésion forcée, fût-elle
gratuite, n'en constitue pas moins une contrainte morale intolérable.
Les requérants affirment que les associations sont définies comme
des groupements privés et sont des associations de promotion du sport.
La société nationale de protection de la nature à laquelle ils adhèrent
est aussi agréée par les pouvoirs publics et est de surcroît reconnue
d'utilité publique par décret, ce qui ne change pas sa nature
d'association de droit privé, nonobstant le contrôle budgétaire que
l'Etat est en droit d'exercer sur une personne morale bénéficiant d'un
agrément. Les requérants insistent sur le fait qu'ils n'ont pas fait
choix d'une profession impliquant le respect d'une déontologie
appliquée par les ordres professionnels qui participent directement à
un service public fondamental et d'intérêt général.
Il n'est pas sérieux, selon les requérants, de soutenir que les
A.C.C.A. remplissent une quelconque mission d'intérêt général car ce
sont des associations partisanes, militantes, souvent extrémistes, qui
organisent souvent le braconnage en violation des dispositions
communautaires, en particulier en ce qui concerne les oiseaux
migrateurs tels que les pigeons ramiers.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
3. Les requérants se plaignent, au regard de l'article 14
(art. 14) de la Convention, d'une discrimination fondée sur la fortune
dans l'exercice et la jouissance du droit au respect de leurs biens et
de leur liberté d'association. Ils exposent que les grands
propriétaires, possédant plus de 60 ha d'un seul tenant, peuvent, à la
différence de ceux propriétaires d'une superficie inférieure, faire
opposition à l'inclusion de leurs terrains dans le territoire de
l'A.C.C.A.
L'article 14 (art. 14) de la Convention dispose :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
Selon le Gouvernement, au regard du droit au respect des biens
garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), il ne fait pas de
doute que les propriétaires de parcelles d'une surface inférieure au
minimum fixé se trouvent dans une situation analogue à celle de ceux
qui sont propriétaires de parcelles d'une surface supérieure à ce
minimum. Mais la distinction entre eux est objective et s'appuie sur
un motif légitime au regard du but d'intérêt public.
Les distinctions introduites par le législateur ont toutes un
motif cynégétique, la dimension des parcelles prises en considération
pour l'inclusion dans le périmètre des associations étant choisie en
fonction des exigences d'une exploitation rationnelle de la chasse.
D'après le Gouvernement, le grief d'une prétendue discrimination
fondée sur la fortune au motif que les plus gros propriétaires peuvent
s'affranchir des contraintes de la loi de 1964 n'est pas sérieux.
L'assertion est au demeurant fausse car certains terrains de moins de
60 hectares peuvent avoir une valeur économique et patrimoniale bien
supérieure à des landes ou des friches de plus de 60 hectares.
S'agissant du critère même de la superficie de 60 hectares, s'il
procède d'une certaine approximation, il n'est pas pour autant
arbitraire. De toute façon, le Gouvernement rappelle que pour la
définition et la mise en oeuvre de tels critères, la jurisprudence des
organes de la Convention laisse aux Etats une marge d'appréciation
importante. Enfin, le Gouvernement estime que la règle de
proportionnalité des moyens employés au but visé est respectée car le
regroupement de parcelles trop petites est manifestement le seul moyen
approprié pour obtenir une gestion rationnelle des territoires de
chasse.
Le Gouvernement ajoute que l'on ne saurait tirer argument de ce
que le régime des A.C.C.A. ne s'appliquerait pas à toute la France pour
conclure à une discrimination. La loi du 10 juillet 1964 est
d'application générale sur l'ensemble du territoire français. Seule la
constitution d'A.C.C.A. est subordonnée à une décision de l'autorité
publique et cette situation n'est pas discriminatoire en elle-même. En
effet, la création d'une A.C.C.A. est soumise à un contrôle
juridictionnel qui impose qu'une telle décision soit dictée par des
motifs tirés de l'exercice rationnel de la chasse. La loi de 1964 ne
peut donc être à l'origine de décisions manifestement dépourvues de
base raisonnable.
Les requérants réaffirment que la loi Verdeille est un texte
d'injustice sociale privilégiant le grand propriétaire libre d'adhérer
à l'A.C.C.A. et de faire apport de son fonds à cette association ou de
ne pas y adhérer et de se réserver de manière privative son terrain.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
4. Les requérants se plaignent de la violation de leur liberté de
pensée et de conscience puisqu'ils sont obligés de supporter que l'on
chasse sur leur terrain, alors qu'eux-mêmes sont des opposants à la
chasse. Ils invoquent l'article 9 (art. ) de la Convention qui
dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de
conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de
changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de
manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou
collectivement, en public ou en privé, par le culte,
l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne
peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues
par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre,
de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des
droits et libertés d'autrui."
Le Gouvernement ne conteste pas que des scènes de chasse soient
pour certains adeptes de la non-chasse un spectacle insupportable qui
choque au plus profond leurs conceptions morales et écologiques. Mais
ce n'est pas contre les dispositions de la loi de 1964 que doit être
dirigé le recours mais contre le principe même de la liberté de chasser
dont on ne peut se plaindre efficacement sur le fondement de la
Convention. En effet, l'exercice d'une liberté accordée à tous, ainsi
que l'application d'une législation qui, par sa généralité, a des
effets neutres au regard de tous, ne saurait constituer une violation
de la liberté de conscience.
En France, jamais les partisans de la non-chasse n'ont été privés
de l'occasion de développer une propagande destinée à rallier leur
thèse, par les voies démocratiques, d'autres partisans.
D'autre part, le Gouvernement ajoute que les requérants ne
sauraient invoquer une quelconque obligation contraire à leur
conviction puisque l'article L 222-10 du Code rural exclut de plein
droit du champ d'action de l'association de chasse agréée les terrains
entourés d'une clôture telle que définie par l'article L 224-3 du Code
rural, c'est-à-dire une "clôture continue et constante faisant obstacle
à toute communication avec les héritages voisins". Or en application
de l'article 647 du Code civil, le droit de se clore est une
prérogative essentielle du propriétaire qui dérive de l'exclusivisme
du droit de propriété proclamé par l'article 544 du même code.
Les requérants estiment que le législateur ne peut pas, sans
violer l'article 9 (art. 9) de la Convention, imposer aux tenants d'une
éthique, l'éthique et la pratique des autres antagonistes. Mettre un
terrain privé en refuge constitue une manifestation élémentaire de
conviction morale en ce domaine. Ainsi, nul ne saurait soutenir qu'en
protégeant la nature sur son fonds, les requérants attenteraient à
l'intérêt général, mettraient en cause la santé publique ou les droits
et libertés fondamentales d'autrui.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que le grief pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade
de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès
lors, le grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2)de la Convention. Elle constate en
outre qu'il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
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