SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 28143/95
présentée par André DURR
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 10 septembre 1997 en
présence de
Mme G.H. THUNE, Présidente
MM. J.-C. GEUS
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 3 mai 1995 par André DURR contre la
France et enregistrée le 4 août 1995 sous le N° de dossier 28143/95 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
10 mai 1996 et les observations en réponse présentées par le requérant
les 28 mai et 19 juin 1996 et 8 juillet 1997 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité française, né en 1926, qui était
député-maire à l'époque des faits, réside à Illkirch Graffenstaden.
Devant la Commission, il est représenté par Maître Gérard Alexandre,
avocat au barreau de Strasbourg.
Les faits de l'espèce, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Circonstances particulières de l'espèce
Le requérant fut maire de la commune d'Illkirch Graffenstaden à
partir de 1971, puis également député de la circonscription de
«Strasbourg-campagne» du Bas-Rhin (à partir de 1978) et conseiller
général.
A compter de 1983, en raison de l'article L. 123-9 du Code des
communes, le requérant ne put continuer à percevoir l'intégralité de
son indemnité de maire.
Par arrêté municipal du 18 avril 1983, en application de
l'article L. 123-9 du Code des communes, le requérant délégua une
partie de ses fonctions de maire à A.W., adjoint au maire, ainsi que
la moitié de ses indemnités de maire.
Cependant, le 22 mars 1983, soit avant l'arrêté municipal opérant
transfert de partie des fonctions et des indemnités y afférentes, A.W.
avait signé au sein de sa banque, dans laquelle le requérant avait
également un compte, un ordre de virement périodique interne intitulé
«transfert indemnités» au profit du requérant.
Après de nouvelles élections, le requérant reconduisit la
délégation de fonctions et d'indemnités au profit d'A.W. par arrêtés
des 18 et 25 avril 1989.
Le 3 février 1992, une loi n° 92-108, entrée en vigueur en mars
1992, abrogea l'article L. 123-9 du Code des communes.
Du mois de mars 1983 au mois de mars 1992, le virement reçut
application au profit du requérant, pour un montant égal aux indemnités
qu'il avait déléguées à A.W., son adjoint.
Le 23 décembre 1992, A.W. adressa une lettre au procureur de la
République pour lui révéler ces faits. Il se suicida le même jour.
Le 9 septembre 1993, le requérant fut cité devant le tribunal
correctionnel de Strasbourg pour «avoir à Illkirch, de février 1990 à
mars 1992, étant officier public ou fonctionnaire, en l'espèce maire
de la commune d'Illkirch, reçu ou exigé pour salaire ou traitement une
somme de 121.509,89 francs qu'il savait ne pas être due ou excéder ce
qui était du, faits prévus et réprimés par les articles 174 alinéa 1
et 42 du Code pénal».
Par jugement du 16 septembre 1993, le requérant fut condamné par
le tribunal correctionnel de Strasbourg, pour délit de concussion, à
un an d'emprisonnement avec sursis et vingt mille francs d'amende, à
l'interdiction de certains droits civiques (notamment de vote et
d'élection) ainsi qu'à payer 63.030,10 francs à T.W., fils d'A.W., en
sa qualité de partie civile.
Dans sa motivation, le tribunal correctionnel, après avoir
qualifié le requérant d'officier public, apprécia la nature des sommes
litigieuses comme suit :
«Nonobstant le régime fiscal de l'indemnité de fonction du
maire et de ses adjoints, il convient d'assimiler, au plan
pénal, la perception indue d'une telle indemnité (ou d'une
fraction de celle-ci) à celle de 'traitements et salaires',
ces termes s'entendant de toute rétribution, fût-elle en
nature, inhérente à la qualité de maire du concussionnaire,
et non au sens que leur donne le droit administratif ou le
droit fiscal ; en décider autrement rendrait
inintelligibles les termes de l'article 174 du Code pénal
lorsque le prévenu est poursuivi en qualité de maire,
l'article L. 123-1 du Code des communes disposant que 'les
fonctions de maire... sont gratuites' et l'administration
fiscale considérant que les indemnités de fonction qu'il
reçoit, et qui constituent une dépense obligatoire pour la
commune, étant représentatives de frais et non une
véritable rémunération.»
Le requérant interjeta appel de ce jugement. Il soutint
notamment, tant dans ses conclusions écrites qu'au cours des débats
judiciaires, que le délit de concussion ne pouvait concerner les
indemnités litigieuses.
Par arrêt du 17 décembre 1993, la cour d'appel de Colmar confirma
le jugement mais réduisit la peine d'emprisonnement avec sursis à six
mois et déclara la partie civile, P.W., irrecevable en son action.
Dans sa motivation, la cour d'appel confirma que l'indemnité de
maire, bien que non soumise à l'impôt sur le revenu, s'apparentait
cependant à une rémunération et que la loi posait «en principe que tout
prélèvement financier indû, à l'occasion de l'exercice d'une fonction
publique, constitue le délit de concussion». Au requérant qui invoqua
les nouvelles dispositions du Code pénal modifié, dont l'article 432-10
supprimait les «salaires et traitements» de la définition de
l'infraction, la cour d'appel répondit :
«Attendu qu'il est bien exact que l'article 432-10 du
nouveau Code pénal ne sanctionne plus la perception
illicite de salaires et traitements sous la qualification
de concussion ; que cependant la loi applicable est celle
qui est en vigueur au moment où l'infraction est commise et
qu'il ne peut être tenu compte par la juridiction de
jugement d'une loi plus douce que pour autant que cette loi
est entrée en vigueur, ce qui n'est pas le cas ; qu'en tout
état de cause, les faits reprochés au prévenu seraient
susceptibles d'être poursuivis, sous l'empire du nouveau
Code pénal, sous la qualification de détournement de fonds
publics par une personne dépositaire de l'autorité publique
et seraient alors punissables de dix ans d'emprisonnement
et 1.000.000 Frs d'amende, la concussion étant punie, elle-
même dans le nouveau code, de cinq ans d'emprisonnement et
500.000 Frs d'amende ; que c'est donc à tort que la prévenu
voit dans le nouveau Code pénal une législation moins
sévère ; (...).»
Le requérant forma un pourvoi en cassation. Dans son mémoire
ampliatif, il invoqua notamment la suppression des termes «salaires et
traitements» dans la définition de la concussion donnée par le nouveau
Code pénal, entré en vigueur le 1er mars 1994, pour en conclure
qu'aucune infraction ne saurait dès lors lui être reprochée, en
application du principe d'application de la loi pénale plus douce aux
affaires pénales non définitivement jugées.
Par arrêt du 14 février 1995, la Cour de cassation rejeta son
pourvoi, aux motifs, notamment :
«Qu'en effet, entre dans les prévisions tant de l'article
174 du Code pénal, dans sa rédaction en vigueur au moment
des faits, que de l'article 432-10 du Code pénal,
applicable depuis le 1er mars 1994, le fait par un maire de
percevoir, au-delà de celles auxquelles il sait avoir
droit, des indemnités dont l'attribution est réglementée
par l'autorité publique en contrepartie de services
effectués dans la fonction ;
Qu'il n'importe que les juges les aient qualifiés de
salaires ou traitements, dès lors que les indemnités de
fonction d'un maire sont perçues à titre de droits, au sens
des textes précités ; (...).»
2. Droit interne pertinent
Code pénal, article 174, alinéa 1 (sur le délit de
concussion, applicable jusqu'au 1er mars 1994) :
«Tous fonctionnaires ou officiers publics (...) qui auront
reçu, exigé ou ordonné de percevoir pour droits, taxes,
contributions ou deniers, ou pour salaires ou traitements,
ce qu'ils savaient n'être pas dû ou excéder ce qui était
dû, seront punis, savoir : les fonctionnaires, officiers
publics ou percepteurs, d'un emprisonnement de deux à dix
ans, et leurs commis ou préposés d'un emprisonnement d'un
à cinq ans ; une amende de 300 F à 40.000 F sera toujours
prononcée.
Le condamné pourra être interdit pendant dix ans au plus,
à partir de l'expiration de la peine, des droits énumérés
en l'article 42 du présent code. (...).»
Nouveau Code pénal, article 432-10, alinéa 1 (sur le délit
de concussion, applicable à compter du 1er mars 1994) :
«Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité
publique ou chargée d'une mission de service public, de
recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits
ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme
qu'elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû, est
puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500.000 F
d'amende.»
Travaux parlementaires (document N° 2244 de l'Assemblée
Nationale, Rapport fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale portant réforme des dispositions
du Code pénal, mis en distribution le 3 octobre 1991,
pp. 143-144) :
«Article 432-9 (devenu 432-10 dans la version définitive),
Délit de concussion : (...) l'article 432-9 a pour objet
d'incriminer le délit de concussion en reprenant les
dispositions de l'article 174 qu'il réécrit cependant pour
en simplifier et en clarifier la lecture» ; (...) ; «quant
aux faits incriminés, ils sont définis dans des termes
proche de ceux actuellement employés : le premier alinéa
vise le fait de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir
à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics
une somme dont le coupable sait qu'elle n'est pas due ou
qu'elle excède ce qui est dû ; (...)».
GRIEF
Le requérant se plaint de n'avoir été poursuivi que sur le
fondement de «salaires ou traitements» mais d'avoir vu son pourvoi
rejeté sur le fondement d'une autre notion, celle de «droits». Il
estime que le nouveau Code pénal, en supprimant la qualification
reprochée, a fait disparaître l'infraction poursuivie. En conséquence,
il considère que le changement de qualification par la Cour de
cassation aurait dû être porté à sa connaissance et soumis à un débat
contradictoire. Il invoque l'article 6 par. 1 et 3 a) de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 3 mai 1995 et enregistrée le
4 août 1995.
Le 29 novembre 1995, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du gouvernement mis en cause, en l'invitant à
présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son
bien*fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 10 mai 1996,
après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu les
28 mai, 19 juin 1996 et 8 juillet 1997.
EN DROIT
Le requérant se plaint de n'avoir été poursuivi que sur le
fondement de «salaires ou traitements» mais d'avoir vu son pourvoi
rejeté sur le fondement d'une autre notion, celle de «droits». Il
estime que le nouveau Code pénal, en supprimant la qualification
reprochée, a fait disparaître l'infraction poursuivie. En conséquence,
il considère que le changement de qualification par la Cour de
cassation aurait dû être porté à sa connaissance et soumis à un débat
contradictoire. Il invoque l'article 6 par. 1 et 3 a) (art. 6-1, 6-3-a)
de la Convention qui disposent notamment :
«1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera
(...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale
dirigée contre elle.
(...).
3. Tout accusé a droit notamment à :
a. être informé, dans le plus court délai, dans une
langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la
nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ;
(...).»
Le gouvernement défendeur estime tout d'abord que la Cour de
cassation n'a pas procédé à une requalification des faits mais qu'elle
s'est contentée de préciser la solution juridiquement correcte, sans
modifier les termes du procès. Il invoque sur ce point l'affaire
Démoclès contre la France (N° 20982/92, déc. du 24.10.95, non publiée).
Le Gouvernement relève que la Cour de cassation, après avoir confirmé
la décision des juges du fond, a expliqué le rejet des moyens du
requérant en relevant notamment que les faits reprochés rentraient bien
dans les incriminations prévues aux ancien et nouveau textes. Il
considère également que la Convention ne réglemente pas l'étendue du
contrôle établi par les cours suprêmes (N° 15312/89, Louis Gragnic
c. France, déc. du 5.5.93).
Le Gouvernement estime ensuite qu'il faut tenir compte des
spécificités de la procédure devant les juridictions suprêmes (Cour
eur. D.H., arrêt Tripodi c. Italie du 22 février 1994, série A
n° 281*B) et que le débat devant les juges du fond n'a pas été limité
à la seule notion de «salaires et traitements». Il relève enfin que le
requérant a lui-même étendu sa défense devant la Cour de cassation à
l'ensemble des prévisions de l'article 174 alinéa 1er du Code pénal,
et notamment à la notion de «droits».
Le requérant estime que les données du problème sont doubles.
D'une part, le requérant devait bénéficier d'une information complète :
cela fut le cas lors de la citation devant le tribunal correctionnel,
la citation visant le fait d'avoir illicitement perçu pour «salaires
et traitements» une somme de 121.509,89 FF. D'autre part, selon le
requérant, l'entrée en vigueur du nouveau Code pénal a fait naître une
seconde donnée, liée à la disparition de la notion de «salaires et
traitements». Il estime que la règle de l'application de la loi pénale
la plus douce interdisait à la Cour de cassation d'assimiler la notion
de «droits» à celle de «salaires et traitements». Il estime que cela
constituait un élément nouveau, non soumis à débat contradictoire (il
cite notamment l'affaire Chichlian et Ekidjian c/France, N° 10959/84,
rapport Comm. 16.3.89, Cour eur. D.H., série A n° 162-B).
En tout état de cause, il estime que la Cour de cassation a fait
une fausse interprétation de la notion de «droits», laquelle ne
pourrait s'entendre que des «impôts, droits de place, de foire...».
La Commission rappelle tout d'abord que l'équité d'une procédure
s'apprécie au regard de l'ensemble de celle-ci.
La Commission rappelle par ailleurs que, selon sa jurisprudence
constante, l'article 6 par. 3 a) (art. 6-3-a) de la Convention
reconnaît à l'accusé le droit d'être informé non seulement de la cause
de l'accusation, c'est-à-dire des faits matériels qui sont mis à sa
charge et sur lesquels se fonde l'accusation, mais aussi de la nature
de celle-ci, c'est-à-dire de la qualification juridique des faits
matériels (voir N° 8490/79, déc. 12.3.81, D.R. 22, p. 143 ; N°
20982/92, déc. 24.10.95, non publiée).
La Commission a ainsi estimé «qu'en matière pénale une
information précise et complète des charges pesant contre un accusé,
et dont la qualification juridique que la juridiction pourrait retenir
à son encontre, est une condition essentielle de l'équité de la
procédure» (voir Chichlian et Ekidjian, N° 10959/84, rapport
Comm. 16.3.89, Cour eur. D.H., série A n° 162-B, p. 52).
Elle rappelle enfin que l'article 6 par. 3 a) (art. 6-3-a)
n'impose aucune forme particulière quant à la manière dont l'accusé
doit être informé de la nature et de la cause de l'accusation portée
contre lui (voir notamment N° 8361/78, déc. 17.12.81, D.R. 27, p. 48
et N° 15440/89, déc. 6.6.91, non publiée).
En l'espèce, la Commission relève que le requérant a été cité à
comparaître devant le tribunal correctionnel de Strasbourg en raison
de faits prévus et réprimés par l'article 174 alinéa 1 du Code pénal
tel qu'applicable au moment des faits. La Commission note ensuite que
le tribunal puis la cour d'appel ont examiné les différents éléments
constitutifs du délit de concussion et qu'ils se sont notamment
interrogés sur la nature de l'indemnité litigieuse.
La Commission relève en outre que le requérant, qui a contesté
la réalité de l'infraction de concussion, notamment quant à
l'applicabilité du texte aux indemnités litigieuses, a invoqué la
disparition de la notion de «salaire et traitement» dans le nouveau
Code pénal, ce qui a donné lieu à débat ainsi qu'à une décision
spécialement motivée sur ce point par la cour d'appel de Colmar,
nonobstant le constat de celle-ci relatif au fait que le nouveau texte
n'était pas encore entré en vigueur.
La Commission constate que la Cour de cassation s'est contentée
de préciser la solution juridique retenue, sans modifier ni les faits
ni le texte sur le fondement duquel le requérant avait été condamné,
en réponse au moyen du requérant tiré de la disparition de la notion
de «salaire et traitement». En outre, la Commission note que les
travaux parlementaires font simplement apparaître que la nouvelle
disposition relative au délit de concussion reprend «les dispositions
de l'article 174 qu'il réécrit cependant pour en simplifier et en
clarifier la lecture» et que les faits incriminés «sont définis dans
des termes proches de ceux (employés par l'article 174) : le premier
alinéa vise le fait de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à
titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics une somme
dont le coupable sait qu'elle n'est pas due ou qu'elle excède ce qui
est dû...». Il ne ressort pas d'un tel constat que le législateur ait
entendu limiter la nature des sommes indûment perçues. Plus
spécialement, la Commission constate que le législateur, contrairement
au requérant, ne fait pas rentrer la notion de «droits» dans une
catégorie strictement limitée aux impôts et diverses taxes publiques,
puisqu'il distingue lui-même la notion de «droits» des «impôts ou taxes
publiques», ainsi qu'en attestent les travaux parlementaires et,
surtout, le texte de l'article 432-10 du nouveau Code pénal.
La Commission estime dès lors que la Cour de cassation, qui a
rappelé la solution juridiquement correcte mais n'a pas modifié les
termes du procès dans la mesure où elle était liée par les faits
établis contradictoirement par les juridictions du fond, n'a pas
procédé à une requalification.
Il s'ensuit que la requête doit être rejetée comme étant
manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2)
de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M.-T. SCHOEPFER G.H. THUNE
Secrétaire Présidente
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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