Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour V
E-1830/2010
Arrêt du 17 juin 2011
Composition Jean-Pierre Monnet, président du collège,
Gérald Bovier et Bruno Huber, juges,
Anne-Laure Sautaux, greffière.
Parties A._______, née le (…),
et ses enfants,
B._______, (…),
C._______, (…),
D._______, (…),
E._______, (…),
F._______, (…),
Yémen,
représentés par Elisa - Asile, Assistance juridique aux
requérants d'asile, (…),
recourants,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet Asile (recours contre une décision en matière de réexamen) ;
décision de l'ODM du 15 mars 2010 / N_______.
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Faits :
Le 3 octobre 2003, les époux G._______ et A._______ ont déposé une
demande d'asile pour eux-mêmes et leurs enfants.
Par décision du 21 janvier 2004, l'Office fédéral des réfugiés (ODR,
actuellement ODM) a rejeté leurs demandes d'asile, tant en raison de
l'invraisemblance que du manque de pertinence des motifs invoqués, a
prononcé leur renvoi de Suisse et ordonné l'exécution de cette mesure.
Par décision du 27 mai 2005, l'ancienne Commission suisse de recours
en matière d'asile (ci-après : la CRA) a rejeté le recours interjeté, le
23 février 2004, contre la décision précitée.
Par décision du 2 décembre 2005, la CRA a déclaré irrecevable la
demande du 7 octobre 2005 de révision de sa décision précitée, à défaut
de versement dans le délai imparti de l'avance de frais requise.
Par décision du 8 août 2006, la CRA a déclaré irrecevable la demande
datée du 28 juillet 2006 de révision de sa décision du 27 mai 2005 en
matière d'exécution du renvoi, en raison de l'absence d'invocation de l'un
ou l'autre des motifs de révision exhaustivement énumérés par la loi.
Par décision du 22 août 2006, l'ODM n'est pas entré en matière sur la
demande du 18 août 2006 de réexamen de sa décision précitée en
matière d'exécution du renvoi, en raison d'une absence manifeste d'un
changement de circonstances. Par décision du 12 septembre 2006, la
CRA a déclaré irrecevable le recours interjeté, le 24 août 2006, contre
cette décision, en raison de son caractère abusif, la demande de nouvelle
appréciation juridique d'un état de fait inchangé procédant d'un abus de
droit.
Par acte du 5 juillet 2008, déposé par l'entremise de leur mandataire,
G._______, son épouse et leurs enfants ont sollicité le réexamen de la
décision du 21 janvier 2004 uniquement en tant qu'elle leur refusait la
qualité de réfugiés, au motif que le chef de famille avait, "en cas de
renvoi, à craindre pour sa vie et pour le bien-être de sa famille", en raison
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de ses activités de premier plan au sein de la branche suisse du TAJ
(Southern Democratic Assembly), organisation basée à Londres, qu'il a
déployées depuis 2006.
Par décision incidente du 10 juillet 2008, l'ODM a qualifié cette demande
de demande de second asile. Il a suspendu l'exécution du renvoi des
requérants, à titre de mesures provisionnelles, jusqu'à droit connu sur
cette demande. Le 28 octobre 2008, il a entendu G._______ sur ses
nouveaux motifs d'asile.
Par décision du 12 novembre 2008 (notifiée le surlendemain à la
mandataire des requérants), l'ODM a reconnu la qualité de réfugié de
G._______ en raison de son profil d'opposant politique en exil. Il a refusé
de reconnaître la qualité de réfugié de A._______ et de ses enfants à titre
personnel, mais la leur a reconnue à titre dérivé de leur époux et père. Il
a rejeté la demande de second asile de l'ensemble des membres de cette
famille, a prononcé leur renvoi de Suisse tout en les mettant au bénéfice
de l'admission provisoire.
L'ODM a estimé que les motifs invoqués par G._______ étaient subjectifs
et postérieurs à sa fuite, de sorte qu'ils excluaient l'octroi de l'asile,
conformément à l'art. 54 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi,
RS 142.31). Il a relevé que l'épouse et les enfants de celui-ci ne s'étaient
pas prévalus de motifs de protection et constaté que de tels motifs ne
ressortaient pas non plus des pièces du dossier de la cause. Il en a
déduit qu'ils ne remplissaient pas, à titre personnel, la qualité de réfugiés,
mais uniquement à titre dérivé de leur époux et père, et ce en application
du principe de l'unité de la famille.
Par acte daté du 4 mars 2010, et à nouveau par l'entremise de leur
mandataire, A._______ et ses enfants ont déposé une demande de
réexamen de la décision précitée de l'ODM en tant qu'elle leur refusait
l'asile en Suisse. Faisant référence aux art. 8, 11 et 29 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) ainsi
qu'à la JICRA 1998 no 3, ils ont allégué que le réexamen d'une décision
entrée en force était exceptionnellement admissible lorsque le respect
des engagements internationaux auxquels la Suisse avait souscrit était
en jeu. Ils ont fait valoir que le fait de n'être que titulaires d'une admission
provisoire en Suisse (permis F) les prétéritait sur le marché de l'emploi
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compte tenu de la mention sur leur permis de leur statut "provisoire" et de
la validité de ce permis limitée à douze mois sous réserve de
renouvellement. Ils ont fait référence à l'arrêt E-4229/2006 du 6 janvier
2010, par lequel le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) a
reconnu la qualité de réfugié au sens de l'art. 3 LAsi (et non seulement au
sens de l'art. 51 LAsi) et accordé l'asile aux membres du noyau familial
d'un opposant yéménite, membre du TAJ, à une famille (au sens
nucléaire), lequel s'était déjà vu reconnaître la qualité de réfugié pour des
motifs subjectifs postérieurs à la fuite par arrêt E-6990/2006 du Tribunal
du 30 janvier 2008 ; dans cet arrêt du 6 janvier 2010, le Tribunal a estimé
que ces personnes étaient, en raison de l'activité politique en exil de leur
père, respectivement beau-père et grand-père, exposées à un risque
sérieux de persécution-réflexe et qu'il s'agissait, pour ce qui les
concernait, d'un motif objectif postérieur à leur fuite du pays pertinent
pour l'octroi de l'asile, l'art. 54 LAsi ne leur étant pas opposable. Suivant
l'argumentation figurant dans cet arrêt, les requérants ont soutenu que,
par égalité de traitement, cette jurisprudence devait valoir également pour
les membres d'autres familles de militants yéménites politiquement actifs
en exil et reconnus réfugiés par la Suisse, et que partant l'ODM devait
aussi leur reconnaître l'existence d'une persécution-réflexe et leur
accorder l'asile. A leur avis, ils se trouveraient d'autant plus dans une
situation comparable à la famille précitée que B._______ avait
entretemps atteint la majorité.
Par décision du 15 mars 2010, l'ODM a déclaré irrecevable la demande
de réexamen précitée et a mis un émolument de Fr. 600.- à la charge des
requérants. Il a estimé que les requérants auraient dû faire valoir leurs
griefs par la voie du recours contre la décision précitée, de sorte que leur
demande de réexamen n'était pas recevable, conformément à l'art. 66
al. 3 PA applicable par analogie et à la JICRA 2000 no 24 consid. 5b. Il a
estimé que les requérants ne faisaient que solliciter une nouvelle
appréciation juridique de faits connus et appréciés, ce que l'institution du
réexamen ne permettait pas. Il a rappelé que, sa décision n'ayant pas fait
l'objet d'un recours, il n'était tenu de se saisir d'une demande de
réexamen que lorsque celle-ci constituait une demande de réexamen
qualifiée ou une demande d'adaptation. Il a indiqué que la question du
bien-fondé matériel d'une décision entrée en force de chose décidée ne
pouvait pas être réexaminée sauf, indirectement, en cas de demande de
réexamen qualifiée, c'est-à-dire présentée pour l'un des motifs de révision
prévus à l'art. 66 PA, applicable par analogie.
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Par acte du 23 mars 2010, les intéressés ont interjeté recours contre la
décision précitée. Ils ont conclu à l'annulation de la décision attaquée et
au renvoi de la cause à l'ODM pour qu'il entre en matière sur leur
demande de réexamen, sous suite de dépens. Ils ont sollicité l'octroi de
l'assistance judiciaire partielle.
Ils ont fait valoir que leur demande pouvait être qualifiée de demande
d'adaptation en raison de l'atteinte de la majorité par B._______, de sorte
qu'il y avait lieu d'entrer en matière sur celle-ci. Ils ont réaffirmé que le
réexamen d'une décision entrée en force de chose décidée pouvait
exceptionnellement être demandé lorsque le respect des engagements
internationaux auxquels la Suisse avait souscrit était en jeu.
Invité à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet dans sa
réponse du 12 août 2010.
Droit :
1.
1.1. En vertu de l’art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît des recours
contre les décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021). En particulier, les
décisions sur réexamen rendues par l’ODM concernant l’asile - lesquelles
n'entrent pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF - peuvent être
contestées devant le Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF
(disposition applicable en vertu du renvoi prévu à l’art. 105 LAsi). Le
Tribunal est donc compétent pour connaître du présent litige. Il statue de
manière définitive, en l'absence d'une demande d’extradition déposée par
l’Etat dont les recourants cherchent à se protéger (cf. art. 83 let. d ch. 1
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2. Les recourants ont qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA).
Présenté dans la forme (cf. art. 52 PA) et le délai (cf. art. 108 al. 1 LAsi)
prescrits par la loi, leur recours est, sur ces points, recevable.
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2.
2.1. La demande de réexamen (aussi appelée demande de nouvel
examen ou de reconsidération), définie comme une requête non soumise
à des exigences de délai ou de forme, adressée à une autorité
administrative en vue de la reconsidération de la décision qu'elle a prise
et qui est entrée en force, n'est pas expressément prévue par la PA. La
jurisprudence et la doctrine l'ont cependant déduite de l'art. 4 de la
Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst), qui correspond, sur ce point,
à l'art. 29 al. 2 Cst. et de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander la
révision des décisions sur recours (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1 p. 367
et réf. cit.).
En principe, une demande de réexamen ne constitue pas une voie de
droit (ordinaire ou extraordinaire). Partant, l'ODM n'est tenu de s'en saisir
que dans deux situations : lorsqu'elle constitue une "demande de
reconsidération qualifiée", à savoir lorsqu'une décision n'a pas fait l'objet
d'un recours (ou que le recours interjeté contre celle-ci avait été déclaré
irrecevable) et que le requérant invoque un des motifs de révision prévus
à l'art. 66 PA, applicable par analogie, ou lorsqu'elle constitue une
"demande d'adaptation", à savoir lorsque le requérant se prévaut d'un
changement notable de circonstances depuis le prononcé de la décision
concernée ou, en cas de recours, depuis le prononcé de l'arrêt sur
recours (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1 p. 367 s. et jurisp. cit.).
2.2. La demande d'adaptation tend à faire adapter par l'autorité de
première instance sa décision parce que, depuis son prononcé, s'est
créée une situation nouvelle dans les faits qui constitue une modification
notable des circonstances. Conformément au principe de la bonne foi, le
requérant ne peut pas, par le biais d'une telle demande, invoquer des
faits qu'il aurait pu invoquer précédemment (cf. ATAF 2010/27
consid. 2.1.1 p. 368 ; JICRA 2000 no 5 p. 44 ss).
2.3. Une modification notable de circonstances peut aussi reposer sur un
changement postérieur du droit objectif (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.2.1
p. 182).
En revanche, un changement de jurisprudence ne constitue en principe
pas un motif de réexamen. A noter toutefois que, selon la jurisprudence
des Cours de droit public du Tribunal fédéral, la révocation de décisions
de prestations assorties d'effets durables en raison d'une application
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ultérieure erronée du droit est exceptionnellement admissible, dans la
mesure où des intérêts publics importants sont touchés. Lorsque des
règles de droit positif sur la possibilité de modifier une décision font
défaut, il y a lieu de se prononcer sur la base d'une pesée des intérêts,
dans laquelle l'intérêt à une application correcte du droit objectif est mis
en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la
protection de la confiance. Un changement de jurisprudence peut
entraîner une modification des rapports de droit durables lorsque des
intérêts publics particulièrement importants, tels des motifs de police, sont
en jeu (cf. ATF 135 V 215 consid. 5.2 p. 222, ATF 129 V 200 consid.1.2
p. 202, ATF 127 II 306 consid. 7a p. 314, ATF 115 Ib 155 consid. 3a
p. 155, ATF 107 V 84 consid. 1, ATF 103 Ib 241 consid. 3b p. 244,
ATF 100 Ib 304 consid. 5 et 6 p. 304 s., et réf. cit. ; voir également RENÉ
RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE
BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2e éd., Bâle 2010, p. 196 ;
PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Le réexamen et la révision des décisions
administratives, in : François Bohnet [éd.], Quelques actions en
annulation, 2007, p. 195 ss, par. 86 à 89 p. 229 ss). Dans son arrêt
2C_760/2009 du 17 avril 2010 consid. 2.3, la IIe Cour de droit public du
Tribunal fédéral n'a pas examiné le point de savoir si un changement de
jurisprudence (in casu celui publié à l'ATF 136 II 5) permettrait à titre
exceptionnel (en référence à la jurisprudence publiée à l'ATF 135 V 215
consid. 5.2 et 5.4 précitée), de revenir sur un refus d'octroyer une
autorisation de séjour.
2.4. La demande d'adaptation doit également être suffisamment motivée
en ce sens que l'intéressé ne peut pas se contenter d'alléguer l'existence
d'un changement de circonstances, mais doit expliquer, en substance, en
quoi les faits (ou exceptionnellement le nouveau droit) dont il se prévaut
représenteraient un changement notable des circonstances depuis la
décision entrée en force ; à défaut, l'autorité de première instance n'entre
pas en matière et déclare la demande irrecevable (cf. ATAF 2010/27
consid. 2.1.2 p. 368 ; voir aussi ATF 136 II 177 consid. 2.2.1 p. 181 s. et
JICRA 2003 n° 7 p. 41). Dans son arrêt 2C_760/2009 du 17 avril 2010
consid. 2.3, la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a estimé, en
référence à l'ATF 136 II 177 consid. 2.2.1 p. 181 s., que celui qui sollicitait
un réexamen fondé sur une nouvelle jurisprudence devait non seulement
l'invoquer, mais aussi expliquer en quoi celle-ci avait introduit
ultérieurement un changement fondamental de la situation juridique
déterminante propre à entraîner la modification d'une décision antérieure
entrée en force.
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2.5. Lorsque l'autorité de première instance n'est pas entrée en matière
sur une demande de réexamen, le requérant peut simplement recourir en
alléguant que l'autorité a nié à tort l'existence des conditions requises
pour l'obliger à statuer au fond, et l'autorité de recours ne peut qu'inviter
cette dernière à examiner la demande au fond, si elle admet le recours.
L'objet du litige est en effet défini par les points du dispositif de la décision
querellée («l'objet de la contestation») expressément attaqués par le
recourant. Les conclusions du recourant ne peuvent s'étendre au-delà de
"l'objet de la contestation" ; celles qui en sortent, en particulier les
questions portant sur le fond de l'affaire lorsqu'il s'agit d'une décision
d'irrecevabilité, ne sont pas recevables. Une exception paraît justifiée
lorsque sans s'en tenir strictement aux conditions de recevabilité,
l'autorité inférieure a clairement indiqué que dans l'hypothèse où elle
serait entrée en matière la demande aurait dû être rejetée (cf. ATAF
2010/27 consid. 2.1.3 p. 368 s. et jurisp. cit.).
2.6. Lorsque l'autorité entre en matière et, après réexamen, rend une
nouvelle décision au fond, ce nouveau prononcé peut faire l'objet d'un
recours pour des motifs de fond, au même titre que la décision initiale.
Dans cette hypothèse, le litige a pour objet la décision sur réexamen et
non pas la décision initiale (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1.4 p. 369 et
jurisp. cit.).
3.
3.1. En l'occurrence, les recourants ont argué que l'atteinte de la majorité
par B._______ constituait un changement notable des circonstances
depuis la décision du 12 novembre 2008 de l'ODM de refus de
reconnaissance de leur qualité de réfugié à titre personnel. Ils n'ont
toutefois pas expliqué en quoi le fait pour celui-ci d'être aujourd'hui
majeur constituait un changement notable des circonstances propre à
modifier l'appréciation juridique suivie par l'ODM dans sa décision du
12 novembre 2008, et ce d'autant moins que les intérêts de B._______
ont été défendus en 2008 par le même mandataire qu'actuellement. Sur
ce point, la demande d'adaptation n'est donc pas suffisamment motivée
(cf. consid. 2.3 ci-avant), de sorte que c'est à juste titre que l'ODM n'est
pas entré en matière sur celle-ci.
3.2. Les recourants ont également invoqué, comme motif de réexamen,
une jurisprudence postérieure à la décision visée et consécutivement une
inégalité de traitement par rapport à des Yéménites qui auraient été dans
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une situation analogue à la leur. Ils n'ont pas précisé si, à leur avis, ils se
prévalaient d'une erreur initiale dans l'application du droit par l'ODM, cet
office ayant alors constaté à tort qu'ils ne remplissaient pas
personnellement les conditions visées à l'art. 3 LAsi (cf. consid. 3.2.1
infra) ou d'une jurisprudence nouvelle, assimilable à un changement
postérieur de jurisprudence, et donc à une modification notable des
circonstances sur le plan juridique (cf. consid. 3.2.2 infra).
3.2.1. Conformément à une jurisprudence constante, une demande de
réexamen d'une décision administrative entrée en force n'est pas
recevable à volonté, mais est soumise aux conditions rappelées au
considérant 2 ci-dessus. En particulier, elle ne saurait servir à remettre
continuellement en cause une telle décision ou à contourner les
prescriptions valables pour le dépôt de recours; le réexamen d'une
décision négative est exclu lorsqu'une demande identique est déposée
peu de temps après le prononcé de cette décision (ATF 120 Ib 42,
consid. 2b p. 47 ; cf. également dans ce sens JICRA 2003 n° 17
consid. 2b p. 104). En l'espèce, les recourants n'ont invoqué aucun fait ou
moyen de preuve nouveau et pertinent au sens de l'art. 66 al. 2 let. a PA
appliqué par analogie. Ils se sont bornés à invoquer une appréciation
erronée des faits pertinents, en particulier le grief d'inégalité de
traitement, d'ailleurs sans expliciter concrètement leur propos ou l'étayer
par une démonstration juridique (cf. consid. 2.3). Conformément à la
jurisprudence constante (cf. consid. 2.1), en tant qu'elle porte sur une
application initiale erronée du droit, motif exorbitant de ceux retenus
exhaustivement à l'art. 66 PA, leur demande de réexamen du refus de
l'asile est irrecevable. L'argument des recourants selon lequel l'autorité
est exceptionnellement tenue de réexaminer une décision en matière
d'exécution du renvoi entrée en force, en dépit de l'invocation tardive de
motifs de révision au sens de l'art. 66 al. 3 PA (lorsque le respect du
principe de non-refoulement est en jeu, conformément à la JICRA 1998
no 3), est mal fondé, dès lors que non seulement ils n'ont pas présenté
leur demande en se basant sur l'un des motifs de révision prévus à
l'art. 66 PA, mais encore ils ne sont manifestement pas exposés à un
refoulement, puisqu'ils ont été reconnus réfugiés et qu'ils bénéficient
d'une admission provisoire en Suisse.
3.2.2. Si l'on devait la qualifier de demande d'adaptation en tant qu'elle se
réfère à un arrêt rendu dans un cas prétendument semblable, la
demande des recourants ne serait pas non plus recevable, dès lors
qu'elle manque ici aussi de substance. En effet, la demande de réexamen
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fondée sur une appréciation juridique différente n'est pas recevable.
En outre, même à supposer que la jurisprudence des Cours de droit
public du Tribunal fédéral en matière de révocation de décisions de
prestations assorties d'effets durables en raison d'un changement de
jurisprudence citée au consid. 2.3 puisse être applicable par extension
aux cas de réexamen de décisions de refus de l'asile, ce dont on peut
douter, le point de savoir si, indépendamment de tout fait nouveau, la
nouvelle jurisprudence alléguée, à savoir l'arrêt E-4229/2006, pourrait
permettre à titre exceptionnel de revenir sur le refus de l'asile signifié aux
recourants n'a pas à être examiné plus avant. En effet, comme déjà
mentionné au consid. 2.4 in fine, celui qui sollicite, dans ce contexte, un
réexamen fondé sur une nouvelle pratique doit non seulement l'invoquer,
mais aussi expliquer en quoi celle-ci a introduit ultérieurement un
changement fondamental de la situation juridique déterminante propre à
entraîner la modification d'une décision antérieure entrée en force. Or, les
recourants ne formulent aucune motivation en ce sens ; ils n'ont pas
donné une argumentation factuelle et juridique suffisante sur les raisons
pour lesquelles l'arrêt E-4229/2006, qui porte sur un cas d'espèce mis en
relation avec la situation ayant prévalu au Yémen au début de l'année
2010, serait constitutif d'une nouvelle jurisprudence qui admettrait
d'emblée et de manière systématique l'existence d'une persécution-
réflexe à l'endroit de tous les membres de familles d'activistes du TAJ, le
cas échéant d'opposants yéménites, indépendamment des circonstances
des cas d'espèce (sur la notion de persécution collective, cf. arrêt du
Tribunal administratif fédéral en la cause D-3662/2009 du 18 avril 2011)
ou plus simplement sur les raisons pour lesquelles cette jurisprudence
leur serait également applicable en dépit du fait qu'ils n'ont jamais
invoqué l'existence d'indices concrets de persécution-réflexe à leur
endroit, que ce soit à l'appui de leur seconde demande d'asile (cf. état de
faits, let. B) ou de leur demande de réexamen de la décision de l'ODM du
12 novembre 2008.
4.
4.1. Au vu de ce qui précède, le recours est mal fondé et doit être rejeté.
4.2. La requête d’assistance judiciaire partielle doit être admise, les
recourants étant indigents et leurs conclusions n'étant pas d'emblée
vouées à l'échec (cf. art. 65 al. 1 PA).
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4.3. Au vu de l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(cf. art. 64 al. 1 PA).
(dispositif : page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La demande d’assistance judiciaire partielle est admise.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé au mandataire des recourants, à l’ODM et à
l’autorité cantonale compétente.
Le président du collège : La greffière :
Jean-Pierre Monnet Anne-Laure Sautaux
Expédition :