B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour V
E-4043/2016
Ar r ê t d u 1 e r m a r s 2 0 1 7
Composition
Jean-Pierre Monnet (président du collège),
Sylvie Cossy, Markus König, juges,
Anne-Laure Sautaux, greffière.
Parties
A._______, né le (…),
Erythrée,
représenté par Philippe Stern,
Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE),
(…),
recourant,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Réexamen asile (non-entrée en matière / renvoi Dublin) ;
décision du SEM du 13 mai 2016 / N (…).
E-4043/2016
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Faits :
A.
Le 31 août 2015, le recourant a déposé une demande d'asile en Suisse.
Par décision du 12 novembre 2015 (notifiée le 18 novembre 2015), le SEM
n’est pas entré en matière sur cette demande, a prononcé le renvoi du
recourant de Suisse vers l’Italie, l’Etat Dublin responsable, a fixé à l’inté-
ressé un délai de départ au jour suivant l’échéance du délai de recours,
l’avertissant que, passé ce délai, il pouvait être placé en détention et trans-
féré sous la contrainte, et a ordonné au canton de Vaud d’exécuter la dé-
cision de renvoi. Dans les considérants, il a indiqué que l’échéance du délai
de transfert était le 12 mai 2016.
Par arrêt E-7501/2015 du 25 novembre 2015, le Tribunal a rejeté le recours
interjeté, le 20 novembre 2015, contre cette décision.
B.
Par écrit daté du 21 avril 2016, le recourant a sollicité la réouverture de sa
procédure d’asile au motif de la « prochaine » échéance, le 12 mai 2016,
du délai de transfert. Cet écrit, qui mentionnait comme adresse « Sleep-in,
EVAM, avenue d’Echallens 64, Lausanne », a été posté en courrier A et
reçu par le SEM le 13 mai 2016.
C.
Par courriel du 27 avril 2016, le SEM a demandé au Service de la popula-
tion du canton de Vaud (ci-après : SPOP) si des démarches allaient encore
être entreprises en vue de la mise en oeuvre du renvoi avant l’échéance
du délai de transfert.
D.
Par courriel du même jour, en réponse au précédent, le SPOP a sollicité
du SEM la prolongation du délai de transfert. Il a indiqué que le recourant
avait déclaré, en date des 8 février et 25 avril 2016, qu’il refusait de se
rendre en Italie et que son lieu de séjour était inconnu depuis le 11 dé-
cembre 2015, ce dont faisait foi un avis de disparition provisoire émis par
l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ci-après : EVAM) en date
du 16 décembre 2015. Il a expliqué que le recourant n’avait jamais dormi
dans le lieu d’hébergement désigné par l’EVAM à compter du 17 décembre
2015, soit le « sleep-in » de Morges, ni communiqué son adresse privée,
quand bien même il s’était présenté entre le 17 décembre 2015 et le
25 avril 2016 en moyenne tous les six à huit jours auprès du SPOP ou de
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l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM, pour demander l’octroi de l’aide
d’urgence, notamment des bons d’hébergement.
E.
Le 27 avril 2016, le SEM a informé l’Unité Dublin italienne de l’extension
du délai de transfert à dix-huit mois, en application de l’art. 29 par. 2 du
règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du
26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de
l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection in-
ternationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de
pays tiers ou un apatride (refonte) (JO L 180/31 du 29.6.2013 ; ci-après :
règlement Dublin III ou RD III), en raison de la disparition du recourant.
F.
Par lettre datée du 13 mai 2016, le SEM a répondu à la demande du re-
courant du 21 avril 2016. Il lui a indiqué que, le 27 avril 2016, le délai de
transfert avait été prolongé jusqu’au 12 mai 2017. Il lui a communiqué les
informations reçues du SPOP. Il a précisé que, sur cette base, le recourant
était réputé s’être intentionnellement soustrait à l’exécution de son renvoi,
ce qui devait être assimilé à une fuite au sens de l’art. 29 par. 2 RD III.
Cette lettre a été expédiée le 17 mai 2016, par courrier A, à l’adresse de
l’Antenne d’urgence de l’EVAM, à Lausanne, communiquée par le recou-
rant. Elle a été retournée au SEM par l’EVAM, le 20 mai 2016, avec la men-
tion « a déménagé ».
G.
Par écrit du 30 mai 2016, posté en courrier A, le recourant a derechef de-
mandé au SEM la réouverture de la procédure d’asile au motif de
l’échéance du délai de transfert, le 12 mai 2016. Cet écrit mentionnait
comme adresse d’expéditeur (…), à B._______.
H.
Par courrier du 1er juin 2016 (expédié le même jour), le SEM a répondu au
recourant qu’il s’était déjà prononcé, par courrier du 13 mai 2016 dont copie
était jointe en annexe, sur la requête « identique » du 21 avril 2016.
I.
Dans son recours daté du 28 juin 2016 (posté le lendemain), accompagné
d’une procuration en faveur de Philippe Stern, datée du 24 juin 2016, l’in-
téressé a conclu à l’annulation de la « décision du 1er juin 2016 » du SEM
et au renvoi de sa cause à cette autorité pour qu’elle examine sa demande
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d’asile en procédure nationale. Il a sollicité la suspension de la mise en
œuvre du transfert à titre de mesures provisionnelles et l’assistance judi-
ciaire partielle.
Il a fait valoir que la lettre du 13 mai 2016 du SEM constituait une décision
(au sens de l’art. 5 PA) de rejet de sa demande datée du 21 avril 2016 de
réexamen de la décision du 12 novembre 2015. Il n’aurait jamais reçu l’ori-
ginal de cette lettre. Il n’en aurait appris l’existence que par la copie an-
nexée au courrier du SEM du 1er juin 2016, dont il aurait pris connaissance
le lendemain, 2 juin 2016.
Quant au fond, il a contesté avoir pris la fuite au sens de l’art. 29
par. 2 RD III. En effet, il n’aurait pas disparu, puisqu’il se serait présenté
régulièrement et fréquemment au SPOP et à l’EVAM pour obtenir les pres-
tations d’aide d’urgence et chercher les bons d’accès au « sleep-in », et
qu’il aurait été en contact avec le SPOP lorsqu’il avait été entendu dans
ses locaux, en date des 8 février et 25 avril 2016, au sujet d’un départ vo-
lontaire. Il n’aurait pas non plus passé dans la clandestinité du seul fait qu’il
aurait « de temps à autre » préféré dormir chez des amis plutôt qu’au
« sleep-in », compte tenu également des particularités du concept de l’hé-
bergement d’urgence de nuit. Il aurait effectivement refusé de consentir à
un départ volontaire, mais ne se serait aucunement soustrait à un départ
contrôlé organisé par l’autorité. Le SPOP n’aurait pris aucune mesure pour
s’assurer de la mise en œuvre du transfert dans le délai réglementaire,
comme par exemple la communication d’un plan de vol ou un ordre d’assi-
gnation à résidence.
J.
Par ordonnance du 6 juillet 2016, le juge instructeur a admis la demande
de suspension de l’exécution du transfert, tout en réservant la question de
la recevabilité du recours.
Le juge instructeur a invité parallèlement le SEM à déposer sa réponse sur
le recours. Il lui a demandé de renseigner le Tribunal sur la question de
savoir si les autorités cantonales (SPOP ou/et EVAM) avaient expressé-
ment demandé au recourant de leur communiquer son lieu d’hébergement
lorsqu’elles ont constaté qu’il n’utilisait pas les bons pour l’hébergement
d’urgence de nuit, et si elles l’avaient menacé de sanctions à l’issue de tel
ou tel délai pour accomplir telle ou telle démarche (et, dans l’affirmative,
avec une description du processus concerné), et, le cas échéant, d’en pro-
duire les preuves documentaires. En outre, il a souhaité une détermination
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du SEM sur la compatibilité avec le droit fédéral de la pratique du SPOP
ayant – selon ce qui ressort du courriel du 27 avril 2016 (cf. let. D ci-des-
sus) – consisté à différer l’organisation de la mise en œuvre du transfert du
recourant dans l’attente d’une prise de contact du recourant avec la Fon-
dation suisse du Service social international (ci-après : SSI) conformément
à une directive générale, publiée sur Internet, du Conseil d’Etat du canton
de Vaud, datée du 17 juin 2015, consécutive à l’adoption par le Grand Con-
seil de la résolution Serge Melly et consorts – Renvois vers l’Italie et appli-
cation des Accords de Dublin. Enfin, il a demandé au SEM d’assortir sa
réponse d’un rapport des autorités cantonales relatif au système de fixation
et de distribution des prestations d’aide d’urgence par l’EVAM.
K.
Dans son écrit du 18 juillet 2016, le recourant a communiqué au Tribunal
qu’il avait été placé au « sleep-in » de Morges de la mi-novembre 2015 au
22 avril 2016, puis dans un foyer collectif à B._______, à (…)
L.
L.a Dans sa réponse du 9 août 2016, le SEM a soutenu que l’écrit daté du
21 avril 2016 ne pouvait pas être considéré comme une demande de ré-
examen, faute d’avoir été qualifié comme tel par son signataire et en l’ab-
sence à la fois d’une motivation à l’appui de l’appréciation sur l’échéance
du délai de transfert et d’un préjudice juridique. La réponse du SEM du
13 mai 2016 ne constituerait qu’une information au recourant de la prolon-
gation du délai de transfert au 12 mai 2017 du fait de son attitude d’obs-
truction. Il ne s’agirait donc pas d’une décision au sens de l’art. 5 PA. Si le
Tribunal devait néanmoins juger qu’il s’agissait d’une décision sur réexa-
men, celle-ci n’aurait été valablement notifiée que par courrier du 1er juin
2016, l’attribution par le SPOP du recourant à un foyer collectif en date du
25 avril 2016 (et non du 22 avril 2016 comme indiqué par le recourant)
ayant échappé à la connaissance du SEM lors de la première expédition
de cette décision.
Quant au fond, le SEM a relevé que le recourant devait savoir que les auto-
rités cantonales étaient autorisées à organiser son transfert à destination
de l’Italie dès le mois de novembre 2015. Dans ces conditions, il devait
veiller à demeurer atteignable en tout temps, séjourner dans le logement
qui lui était attribué (à savoir au « sleep-in » de Morges) et communiquer
tout changement d’adresse. Ne l’ayant pas fait, il se serait soustrait à la
sphère d’influence des autorités cantonales. En effet, il n’aurait pas passé
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une seule nuit au « sleep-in » entre le 17 décembre 2015 et le
24 avril 2016. L’absence de communication au SPOP et à l’EVAM du fait
qu’il était hébergé par des amis (en tout cas du 21 au 26 avril 2016) déno-
terait une intention de se cacher afin d’éviter un renvoi sous la contrainte.
Il serait à cet égard notoire qu’un transfert ne pourrait être mis en œuvre
par le SPOP qu’en présence du requérant au « sleep-in », dès lors que les
mesures de contrainte sont interdites dans les locaux des autorités de la
police des étrangers lorsque l'étranger s'y rend pour répondre à une con-
vocation ou recevoir une prestation d'urgence, conformément à l’art. 28
al. 2 de la loi d’application dans le canton de Vaud de la législation fédérale
sur les étrangers du 18 décembre 2007 (LVLEtr, RSV 142.11). Certes, le
fait que le recourant ait expressément mentionné son refus de retourner en
Italie, lors de ses entretiens avec le SPOP des 8 février et 25 avril 2016,
ne serait pas assimilable à la soustraction à une mesure concrète de mise
en œuvre du transfert. Cependant, comme l’aurait relevé le Tribunal dans
son arrêt E-3948/2015 du 22 juillet 2015, devrait « être considérée comme
fuite toute obstruction intentionnelle à l'exécution du transfert ou présumée
comme telle en fonction des circonstances ». En l’espèce, il y aurait un
faisceau d’indices permettant de conclure à une soustraction intentionnelle
à l’exécution du renvoi. L’absence d’engagement de toute mesure par le
SPOP pour s’assurer de la mise en œuvre du transfert avant le mois de
juin 2016 ne serait pas pertinente pour déterminer si le recourant a pris la
fuite. En effet, la violation par celui-ci de son obligation de se tenir à la
disposition du SPOP suffirait pour admettre une fuite, nonobstant l’absence
de tentative de transfert. L’absence d’une intervention du SSI avant
l’échéance du délai de transfert n’aurait pas été l’élément ayant amené le
SEM à prolonger ce délai, seule l’ayant été « l’attitude d’obstruction » du
recourant. Enfin, la pratique du SPOP ne violerait pas le droit fédéral, dès
lors qu’il lui serait loisible de recourir aux services d’une organisation
comme le SSI dans le cadre de l’exécution des décisions de renvoi.
L.b Avec sa réponse, le SEM a transmis le rapport de renseignements de
l’EVAM du 20 juillet 2016, auquel étaient notamment joints une liste de con-
trôle des présences du recourant au « sleep-in », et un procès-verbal relatif
à la détermination de l’aide d’urgence du 17 décembre 2015. Il ressort de
ce dernier document que le recourant a déclaré qu’il n’avait ni ami ni
membre de sa famille susceptible de l’héberger et qu’il a été informé de
son obligation d’annoncer à l’EVAM tout changement « de sa situation so-
ciale, familiale et financière», conformément à l’art. 22 de la loi vaudoise
sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers du
7 mars 2006 (LARA, RSV 142.21). Il a été rendu attentif par l’EVAM aux
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sanctions administratives, voire pénales, s’il refusait de répondre ou s’il
donnait de fausses informations susceptibles de conduire à l’octroi de pres-
tations d’assistance indues.
Les renseignements de l’EVAM sont les suivants :
La personne munie d’une décision du SPOP d’octroi de l’aide d’urgence
peut se rendre à l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM, à Lausanne, pour
requérir la délivrance de prestations d’aide d’urgence. Elle est alors sou-
mise à un entretien de subsidiarité visant à déterminer si elle est effective-
ment sans ressources et à arrêter le type de prestations devant lui être
délivrées. Il s’agit en principe d’un hébergement collectif, de prestations
d’entretien en nature et d’une couverture médicale. Un nouvel entretien n’a
lieu par la suite qu’en cas de réapparition, ensuite d’une disparition ou
d’une période d’interruption entre deux décisions d’octroi de l’aide d’ur-
gence. Le lieu d’hébergement est attribué par voie de décision remise en
mains propres. Les hommes seuls sont en principe placés au « sleep-in »
ou dans un abri de protection civile (ci-après : abri PC), sauf indications
médicales contraires et selon les places disponibles. La décision de
l’EVAM d’attribution au « sleep-in » n’est valable qu’une nuit. L’identité des
personnes ayant passé la nuit au « sleep-in » est inscrite le matin dans un
programme informatique. Aucun avis de mutation n’est produit et aucune
action n’est entreprise si une personne ne fréquente qu’irrégulièrement le
sleep-in. L’EVAM distribue d’ailleurs un nombre de bons supérieur au
nombre de places disponibles.
En revanche, dans les autres lieux d’hébergement (foyers d’accueil et de
socialisation, foyers de séjour, foyers d’aide d’urgence, abris PC), après
cinq jours d’absence, une alerte électronique conduit à l’envoi d’un avis de
mutation au SPOP et à la fermeture des prestations d’aide d’urgence au
jour de la disparition, à l’exception des prestations médicales, qui se termi-
nent à la fin du mois.
L’adresse postale des personnes attribuées au « sleep-in » est celle de
l’Antenne d’aide d’urgence de l’EVAM à Lausanne. Le courrier est remis
au destinataire lorsque celui-ci se présente à l’Antenne d’aide d’urgence.
Lorsque le destinataire a déménagé, le courrier est retourné à l’expéditeur
avec la mention « a déménagé » et l’indication de la nouvelle adresse figu-
rant dans le système informatique ou avec une autre mention alternative
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(« disparu », « n’est plus à cette adresse », « retour au pays », « in-
connu ») ; il n’y a pas de réexpédition à la nouvelle adresse, pour des rai-
sons d’économie.
S’agissant du recourant, l’EVAM a confirmé que, conformément à sa pra-
tique précitée, il ne lui a jamais demandé de lui communiquer son lieu d’hé-
bergement lorsqu’il a constaté qu’il n’utilisait pas les bons pour l’héberge-
ment d’urgence de nuit. En outre, compte tenu des informations reçues du
SEM, il semblerait qu’à réception du courrier du SEM du 13 mai 2016
(cf. let. F ci-dessus), le collaborateur de l’EVAM ait vérifié informatiquement
si une nouvelle adresse était connue et qu’il ait indiqué à l’expéditeur (le
SEM) la nouvelle adresse du recourant, dès lors qu’il a coché la case « a
déménagé ; voir au dos ».
M.
Dans sa réplique du 24 août 2016, le recourant a fait valoir qu’on ne pouvait
pas lui reprocher une violation de son obligation de collaborer, dès lors que
le SPOP n’avait engagé aucune mesure pour s’assurer de son transfert
dans le délai réglementaire. Compte tenu de l’inexistence des mesures en
vue d’une mise en œuvre à temps du transfert, il ne pourrait pas y avoir eu
d’obstruction intentionnelle. On ne pourrait pas lui reprocher de n’avoir pas
passé ses nuits dans l’hébergement d’urgence de nuit et de n’avoir pas été
« atteignable ». En effet, ni le SPOP ni l’EVAM ne lui auraient reproché le
non-emploi des bons d’accès au « sleep-in » ; ils ne lui auraient pas non
plus demandé de communiquer le lieu où il passait effectivement ses nuits.
Au contraire, les renseignements de l’EVAM confirmeraient qu’il n’y aurait
pas d’obligation pour les bénéficiaires ni de consommer la prestation d’hé-
bergement ni de communiquer leur adresse effective et que leur absence
ne conduirait pas à une annonce de disparition, contrairement à ce qui se-
rait le cas dans les autres structures d’hébergement. Les autres particula-
rités du « sleep-in » devraient être prises en considération (impossibilité
pour les personnes hébergées d’y laisser des affaires personnelles, d’y
prendre leurs repas, et d’y recevoir du courrier, impossibilité pour l’autorité
d’ordonner une assignation à résidence dans cet hébergement). En défini-
tive, le « sleep-in » serait plus un lieu de passage que de vie. Le report par
le SPOP de la mise en œuvre du transfert des requérants d’asile vers l’Ita-
lie après la date d’un entretien fixée par le SSI confirmerait que le recourant
n’avait aucune raison de se cacher avant cet entretien. Il serait ainsi de
mauvaise foi de parler de disparition alors que le SPOP serait resté totale-
ment inactif sur ce dossier.
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N.
Par écrit du 24 août 2016, et suite à la demande du juge instructeur du
16 août 2016, le SPOP a renseigné le Tribunal sur le projet pilote qu’il avait
mis sur pied avec le SSI concernant aussi bien les personnes devant re-
tourner en Italie que celle le désirant. Il en ressort en substance que les
personnes qui font l’objet d’une décision de renvoi vers l’Italie, et depuis
juillet 2016 également vers d’autres pays européens, en priorité celles vul-
nérables, se voient offrir la possibilité par le canton de Vaud, par l’intermé-
diaire du SPOP, de contacter le SSI afin que celui-ci puisse les renseigner
au mieux sur les possibilités effectives et concrètes de prise en charge sur
place.
S’agissant du cas d’espèce, le SPOP a transmis le 8 décembre 2015 au
SSI un rapport de situation concernant l’intéressé. Le SSI a répondu, dans
son compte rendu d’activité hebdomadaire du 27 mai 2016, qu’il ressortait
d’un entretien avec l’intéressé que celui-ci souhaitait demeurer en Suisse
et qu’il n’était, de ce fait, pas intéressé à se renseigner sur les conditions
d’accueil en Italie.
O.
Les autres faits importants seront mentionnés, si nécessaire, dans les con-
sidérants en droit
Droit :
1.
1.1 En vertu de l’art. 31 LTAF (RS 173.32), le Tribunal connaît des recours
contre les décisions au sens de l’art. 5 PA. En particulier, les décisions
rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le
Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF (loi à laquelle renvoie l'art. 105
LAsi [RS 142.31]).
1.2 En l’espèce, le SEM conteste avoir rendu, le 13 mai 2016, une décision
sur réexamen au sens de l’art. 5 PA (cf. Faits, let. L.a). Toutefois, il ressort
clairement de l’écrit daté du 21 avril 2016, et de celui du 30 mai 2016, la
volonté du recourant, non juriste et ayant procédé seul, de voir modifiée la
décision du SEM du 12 novembre 2015 dans le sens d’une annulation de
celle-ci et du constat de la compétence de la Suisse pour l’examen de la
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demande d’asile (voir mutatis mutandis, ATF 117 Ia 126 consid. 5d). Il res-
sort également avec clarté de l’écrit du 30 mai 2016 que le motif de réexa-
men invoqué est un fait nouveau (vrai nova ; demande d’adaptation), à sa-
voir l’échéance, intervenue le 12 mai 2016, du délai de transfert de six
mois. Contrairement à l’avis du SEM, la demande est suffisamment moti-
vée ; le requérant, non informé de la communication, par le SEM à l’Unité
Dublin italienne, de la prolongation, à dix-huit mois, du délai de transfert
pour cause de fuite, s’est trouvé dans une impossibilité non fautive de mo-
tiver sa demande sur cette question (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1.2 et
7.3.1). En revanche, il ne ressortait pas de l’écrit daté du 21 avril 2016 de
motif de réexamen, puisqu’était invoqué le fait futur qu’était la prochaine
échéance du délai de transfert. En conclusion, l’écrit daté du 30 mai 2016,
doit être qualifié de demande d’adaptation. En défendant le point de vue
que la demande du 30 mai 2016 est « identique » à celle datée du 21 avril
2016 et qu’aucune d’elles ne sauraient être qualifiées de demande d’adap-
tation, le SEM omet de prendre en considération que, durant le laps de
temps écoulé entre les deux demandes, le délai de transfert de six mois
s’était écoulé ; en outre, il fait preuve de formalisme excessif, compte tenu
de la motivation de la seconde demande, laquelle n’avait pas lieu d’être
plus développée (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.2). Partant, la réponse du
SEM à cet écrit du 30 mai 2016 (y compris de son annexe), rédigée sous
forme de lettre datée du 13 mai 2016 notifiée par envoi du 1er juin 2016
(cf. consid. 1.4 ci-après), doit être considérée comme une décision, au
sens de l'art. 5 PA, rejetant cette demande d’adaptation, même si elle n’est
pas désignée comme telle et n’indique pas les voies de droit (cf. art. 35
PA).
1.3 Le Tribunal est compétent pour connaître du recours interjeté contre
cette décision. Il statue de manière définitive (cf. art. 83 let. d ch. 1 LTF [RS
173.110]).
1.4 Le recourant a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). L’envoi du
17 mai 2016 a été retourné par l’EVAM au SEM sans être distribué au re-
courant (cf. Faits let. F) ; non recommandé, adressé à un lieu différent de
celui où le recourant était censé passer ses nuits, et retourné au SEM par
l’EVAM (et non pas à l’initiative de la Poste suisse) sans aucune indication
de l’adresse où le recourant avait déménagé (contrairement à l’hypothèse
formulée par cette autorité, cf. état de fait, let. L.b in fine), il ne saurait être
considéré comme ayant été valablement notifié (cf. a contrario art. 12 LAsi
pour les envois recommandés). La décision entreprise a été communiquée
au recourant sous forme de lettre, par courrier du 1er juin 2016 ; elle a été
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notifiée le 2 juin 2016. Elle n’est pas désignée comme telle et ne comporte
pas l’indication des voies de droit. Cette irrégularité (cf. art. 35 PA) n’a tou-
tefois pas entraîné de préjudice pour le recourant. En effet, celui-ci a re-
couru dans le délai de 30 jours (cf. art. 108 al. 1 LAsi) et la forme (cf. art. 52
al. 1 PA) prescrits par la loi. Le recours est recevable.
2.
2.1 La demande d’adaptation (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.2) a été déposée
le 30 mai 2016, soit 18 jours après l’échéance du délai de transfert indiqué
dans la décision du SEM du 12 novembre 2015 (cf. état de fait, let. A); elle
respecte ainsi le délai légal de 30 jours suivant la découverte du motif de
réexamen (cf. art. 111b al. 1 LAsi).
2.2 Le recourant invoque que le rejet par le SEM de sa demande viole
l’art. 29 par. 2 RD III. Il conteste avoir pris la fuite au sens de cette
disposition réglementaire. C’est ce qu’il convient de vérifier.
2.3 Aux termes de l’art. 29 par. 2 in initio RD III, si le transfert n’est pas
exécuté dans le délai de six mois, l’Etat membre responsable est libéré de
son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la per-
sonne concernée et la responsabilité est alors transférée à l’Etat membre
requérant. Le délai de transfert de six mois peut être porté à un an au maxi-
mum s’il n’a pas pu être procédé au transfert en raison d’un emprisonne-
ment de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la per-
sonne concernée prend la fuite (art. 29 par. 2 in fine RD III).
2.3.1 L’art. 29 par. 2 RD III est directement applicable, autrement dit « self-
executing », comme l’étaient les art. 19 par. 4 et 20 par. 2 RD II, auxquels
il correspond (cf. ATAF 2010/27 consid. 6.4.7 ; voir aussi ATAF 2014/31
consid. 6.1.2).
2.3.2 La règle de la cessation de la responsabilité de l’Etat requis (en l’oc-
currence l’Italie) en cas d’échec du transfert dans le délai de six mois a été
introduite par la Commission européenne, le 26 juillet 2001, dans sa pro-
position d’un règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes
de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une de-
mande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant
d'un pays tiers (Journal officiel des Communautés européennes C 304
E/192 du 30.10.2001). Selon l’exposé des motifs à l’appui de ladite propo-
sition, cette nouvelle norme tendait à faire assumer à l’Etat membre requé-
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rant les conséquences de sa défaillance dans la mise en œuvre des objec-
tifs de contrôle de l’immigration clandestine communs, soit la lutte efficace
contre la présence irrégulière de ressortissants de pays tiers sur son terri-
toire (cf. Conseil des Communautés européennes, Proposition de règle-
ment du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination
de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présen-
tée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers, Ex-
posé des motifs, COM(2001) 447 final 2001/0182(CNS), 26.07.2001,
p. 6 s. et 20 s., spéc. p. 20). Selon la même source, elle tendait également
à éviter le phénomène de « demandeurs d’asile en orbite » dont la de-
mande n’était examinée dans aucun Etat membre. Toutefois, le premier but
précité a été atténué eu égard à l’introduction, dans l’accord politique pro-
posé le 29 novembre 2002 par la présidence du Conseil des Communautés
européennes (document 14990/02 ASILE 75), d’une possibilité de prolon-
gation du délai de transfert (inexistante dans la proposition de règlement)
à dix-huit mois au maximum si le demandeur d’asile avait pris la fuite.
L’introduction de cette clause de prolongation visait à renforcer l’efficacité
du système de Dublin, selon lequel les demandeurs d’asile ne peuvent pas
choisir l’Etat membre responsable de l’examen de leur demande d’asile.
En effet, lorsque ceux-ci se soustraient à la mise en œuvre de la décision
de transfert, leur comportement est assimilé à de la mauvaise foi et les
prive d’un transfert immédiat de compétence.
2.3.3 D’après la jurisprudence du Tribunal, il y a fuite au sens de l’art. 29
par. 2 in fine RD III lorsque le requérant compromet le transfert par son
comportement, et donc un examen rapide de sa demande (cf. ATAF
2010/27 consid. 7.2.3). Il y a d’abord fuite en cas d'obstruction intention-
nelle du recourant à la procédure de transfert, ce qui suppose l’existence
d’une action ou inaction, laquelle peut être unique, visant à gêner ou en-
traver toute démarche de l’autorité chargée de la mise en œuvre du trans-
fert. Il y a également fuite dans tous les autres cas où, par une action ou
inaction, intentionnelle ou relevant d’une négligence grave du requérant,
les autorités de l'Etat responsable du transfert sont dans l'incapacité de
retrouver le demandeur, qui empêche toute prise d’initiative de leur part en
vue de la mise en œuvre du transfert (cf. FILZWIESER / SPRUNG, Dublin III-
Verordnung, Vienne/Graz, 2014, commentaire K12 ad art. 29). Se référant
à l’ordonnance du Conseil d’Etat français n° 307401 du 17 juillet 2007, le
Tribunal a indiqué qu’il y avait notamment fuite dans le cas où un ressor-
tissant étranger se serait soustrait de façon intentionnelle et systématique
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au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une me-
sure d'éloignement le concernant (cf. ATAF 2010/27 consid. 7.2.3).
2.3.4 Conformément à l’art. 7 du règlement (CE) no 1560/2003 de la Com-
mission, les transferts vers l’Etat membre responsable de l’examen de la
demande de protection internationale peuvent s’effectuer sur une base vo-
lontaire, sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte. Le départ vo-
lontaire a lieu à l’initiative du demandeur d’asile, une date-limite lui étant
fixée à cet effet. Le départ contrôlé consiste en l’accompagnement par un
agent de l’Etat requérant du demandeur jusqu’à l’embarquement, avec no-
tification préalable à l’Etat responsable, dans un délai convenu, du lieu, de
la date et de l'heure de son arrivée.
2.3.5 Le règlement Dublin III ne prévoit pas de droit pour le demandeur
d’une protection internationale de quitter, sur une base volontaire, le
territoire de l’Etat requérant, membre de l’espace Dublin, pour se rendre
sur le territoire de l’Etat Dublin de destination. Il ne prévoit pas non plus de
priorité au départ à la propre initiative de la personne à transférer,
nonobstant le considérant 24 du préambule. On ne saurait tirer de l’art. 26
par. 2 RD III une telle priorité, cette disposition se bornant à régler la
transmission de l’information si cette personne se rend par ses propres
moyens dans l’Etat membre responsable. Par conséquent, la question de
savoir si les transferts peuvent s’effectuer sur une base volontaire, sous la
forme d’un départ contrôlé ou sous escorte ressortit au droit national de
l’Etat membre requérant (cf. art. 29 par. 1 RD III ; voir aussi Tribunal
administratif fédéral allemand, arrêt no 1 C 26.14, du 17 septembre 2015,
ZAR 2/2016, p. 71 ss). En revanche, le règlement Dublin, prescrit
l’obligation pour l’Etat responsable d’indiquer à l’Etat requérant le lieu et la
date auxquels le demandeur doit se présenter (cf. art. 26 par. 2) et celle
pour l’Etat requérant de veiller à l’arrivée à bon port dans les délais impartis
(cf. art. 29 par. 1 al. 4).
2.3.6 Aux termes de l’art. 45 al. 1 let. b LAsi, la décision de renvoi indique
le jour auquel le requérant devra avoir quitté la Suisse. L’al. 2 de l’art. 45
LAsi précise que la décision de renvoi est assortie d’un délai de départ
raisonnable de sept à 30 jours, voire plus long en présence de
circonstances particulières. En vertu de l’al. 3 de cette même disposition,
lequel constitue une norme potestative (« Kann-Vorschrift »), le renvoi peut
être immédiatement exécutoire ou un délai de départ de moins de sept
jours peut être fixé si le requérant est renvoyé sur la base de l’accord
d’association à Dublin.
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2.3.7 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral spécifique aux transferts
Dublin relatifs aux étrangers non demandeurs d’asile (cf. art. 64a LEtr), le
transfert sous la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte prévaut sur le
transfert sur une base volontaire ; le départ d’un étranger par ses propres
moyens à destination de l’Etat responsable ne peut être pris en
considération que s’il n’existe aucun motif d’admettre que le transfert
puisse ainsi être mis en péril (ATF 140 II 74 consid. 2.3).
2.4 C’est à la lumière des considérants qui précèdent qu’il convient
d’examiner si le SEM est fondé à reprocher au recourant d’avoir pris la fuite
au sens de l’art. 29 par. 2 RD III.
2.4.1 La période déterminante à considérer pour répondre à la question
litigieuse qu’est la prise de la fuite est celle s’étant écoulée entre le
18 novembre 2015, date de la notification de la décision du SEM du
12 novembre 2015, et le 12 mai 2016, date de l’échéance du délai
réglementaire de transfert de six mois.
2.4.2 Dans sa décision du 12 novembre 2015 (cf. Faits let. a), le SEM a
prévu que le renvoi était immédiatement exécutoire en l’absence de dépôt
d’une demande d’octroi de l’effet suspensif durant le délai de recours
(cf. art. 45 al. 3 et 107a LAsi), et que le délai de départ volontaire accordé
au recourant (à savoir celui qui lui était fixé pour obtempérer à son
obligation de retourner en Italie) arrivait à échéance le lendemain de
l’échéance du délai de recours (cf. art. 45 al. 3 LAsi). La date limite fixée
par le SEM au recourant pour un départ volontaire était donc le
26 novembre 2015. Le Tribunal n'a accordé ni mesure provisionnelle ni
effet suspensif au recours formé contre ladite décision et a rejeté celui-ci
le 25 novembre 2015. La décision de renvoi vers l’Italie était donc
exécutoire dès le 27 novembre 2015. A partir de cette dernière date, le
SPOP n’avait pas d’autre choix que d’organiser un transfert sous la forme
d’un départ contrôlé ou sous escorte.
En tout état de cause, même dans l’hypothèse où le SPOP aurait été fondé
à privilégier un départ volontaire au-delà du 26 novembre 2015, sa marge
de manœuvre aurait été limitée par la jurisprudence du Tribunal fédéral
précitée (cf. consid. 2.3.7). Or, le recourant a clairement manifesté son
refus d’obtempérer à la décision de renvoi exécutoire à la première
occasion qui lui a été donnée de s’exprimer à ce sujet par le SPOP, le
8 février 2016. Aussi, à tout le moins à compter de cette dernière date, le
SPOP ne pouvait plus envisager de privilégier un départ volontaire. C’est
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pourtant ce qu’il s’est borné à faire, en attendant la fin du processus
engagé le 8 décembre 2015 auprès du SSI avant d’envisager des mesures
de contrainte, pour se conformer à une pratique cantonale notoire
(cf. Faits, let. J). La réponse du SSI, qui n’a pu que constater que le
recourant refusait de quitter la Suisse, est intervenue le 27 mai 2016, soit
après l’échéance du délai de transfert de six mois.
2.4.3 Certes, compte tenu de l’acceptation, le 27 avril 2016, par le SEM de
sa demande du même jour de prolongation de délai à 18 mois, le SPOP
n’avait, de son point de vue, pas de raison d’interrompre le processus
engagé auprès du SSI pour organiser le transfert encore avant le 12 mai
2016. Toutefois, comme déjà dit, il ne pouvait pas se borner à attendre la
fin d’un processus visant à privilégier un départ volontaire, alors même qu’il
savait depuis le 8 février 2016 que le recourant refusait de retourner en
Italie. Il n’était pas non plus fondé à demander, le 27 avril 2016, au SEM
une prolongation de délai en imputant au recourant la responsabilité de
son choix illégal de privilégier un départ volontaire au-delà du 8 février
2016 (cf. consid. 2.4.2), au motif qu’il ne connaissait pas le lieu
d’hébergement de celui-ci entre le 11 décembre 2015 et le 25 avril 2016
(cf. Faits let. D). En réalité, dans cet intervalle de temps, il n’avait pas eu
d’intérêt à connaître au jour le jour le lieu d’hébergement effectif du
recourant, puisqu’il n’envisageait pas de mise en œuvre du transfert sous
la forme d’un départ contrôlé ou sous escorte avant la réception de la
réponse du SSI. Ainsi, ce n’est que lorsque le SEM est intervenu, par
courriel du 27 avril 2016, auprès de lui pour s’enquérir des démarches
prévues en vue de la mise en œuvre du transfert avant le 12 mai 2016,
qu’il a cherché à savoir si le recourant avait effectivement passé ses nuits
au « sleep-in », un renseignement qui ne lui avait donc été d’aucune utilité
durant la période même où le recourant était attribué à cet hébergement
d’urgence de nuit. En outre, le recourant a été régulièrement en contact
avec le SPOP en vue d’obtenir l’aide d’urgence, en particulier la veille et le
jour même de la communication au SEM selon laquelle son lieu de séjour
était inconnu depuis le 11 décembre 2015. Lors des entretiens qu’il a eus
avec le recourant en vue du renouvellement de l’aide d’urgence
(notamment le 17 décembre 2015 et les 11 janvier, 8 et 22 février, 21 mars
et 25 avril 2016), le SPOP n’a à aucun moment informé le recourant de son
obligation de lui communiquer au jour le jour (respectivement à l’EVAM)
ses lieux d’hébergement effectifs ni ne l’a averti des conséquences d’une
violation de cette obligation, acceptant par actes concluants ses absences
au « sleep-in » où il n’était au demeurant pas autorisé à séjourner ni obligé
de passer ses nuits. Il n’y a aucun élément indiquant que le recourant s’est
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soustrait à une convocation à se présenter au SSI ou que le SSI a eu des
difficultés à le localiser. Au contraire, il ressort du dossier que l’adresse
postale du recourant, durant la période considérée, soit celle de l’Antenne
d’aide d’urgence de l’EVAM à Lausanne jusqu’au 25 avril 2016, puis celle
de l’hébergement collectif à B._______ jusqu’à l’échéance du délai de
transfert de six mois, était connue de l’autorité cantonale et que le
recourant s’est rendu régulièrement auxdites adresses, de sorte qu’il a été
en mesure d’y relever son courrier. En conséquence, aucun élément ne
permet d’admettre que la tardiveté de l’entretien du recourant avec le SSI
(qui a eu lieu durant la semaine du 23 au 27 mai 2016, soit après
l’échéance du délai ordinaire de transfert), était due à un comportement de
mauvaise foi du recourant. Ce dernier n’a donc en rien entravé un
processus qui n’a pas été mis en place par le SPOP, pourtant tenu
d’exécuter la décision fédérale de renvoi dans le délai réglementaire. Le
SPOP, qui n’a pas fixé de délai de réponse idoine au SSI et qui,
conformément à une pratique notoire, attendait cette réponse avant
d’envisager l’usage des mesures de contrainte à sa disposition, dont le
« rapatriement » en Italie par voie aérienne, s’est placé dans l’impossibilité
de mettre en œuvre à temps, dans le délai réglementaire de six mois,
l’exécution du transfert sous la forme d’un départ contrôlé (cf. art. 27 de la
loi sur l'usage de la contrainte du 20 mars 2008 [LUsC, RS 364], et art. 25
ss de l’ordonnance sur l'usage de la contrainte du 12 novembre 2008
[OLUsC, RS 364.3] ; voir aussi art. 74 et 76a LEtr ; voir aussi la réponse
du 17 juin 2015 du Conseil d’Etat du canton de Vaud à la résolution Serge
Melly et consorts – Renvois vers l’Italie et application des Accords de
Dublin en ligne sur :
15).
2.4.4 En définitive, le départ volontaire clairement privilégié par l’autorité
cantonale pour toute la période ayant couru du 27 novembre 2015 (date à
partir de laquelle la décision de renvoi était exécutoire) au 12 mai 2016
présupposait que le recourant ait accepté de fixer avec elle les modalités
de son transfert ; cela n’a jamais été le cas. L’autorité cantonale le savait
pertinemment, mais n’a pas modifié son intention de privilégier un départ
volontaire jusqu’à réception de la réponse du SSI. En conséquence, le
recourant ne peut pas être considéré comme ayant pris la fuite parce qu’il
n’aurait pas pris l’initiative d’organiser par lui-même son transfert, alors
même qu’il attendait sa convocation par le SSI. Un départ contrôlé ou sous
escorte n’ayant été ni organisé ni même envisagé par l’autorité cantonale
dans le délai réglementaire de six mois, en raison d’un cumul de
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défaillances administratives, le recourant ne saurait être regardé comme
ayant été en fuite au sens de l’art. 29 par. 2 RD III.
2.4.5 C’est ainsi à tort que le SEM a estimé que la condition réglementaire
de la fuite pour prolonger le délai de transfert de six à dix-huit mois était
remplie et qu’il a rejeté la demande de réexamen du recourant, tendant à
faire constater le transfert de responsabilité à la Suisse en raison de
l’échéance du délai de transfert.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis pour violation du droit
fédéral (cf. art. 106 al. 1 let. a LAsi), la décision attaquée et celle du 12 no-
vembre 2015 être annulées, et la cause être retournée au SEM pour qu’il
examine la demande d’asile du recourant en procédure nationale.
4.
4.1 Le recourant ayant eu gain de cause, il n’est pas perçu de frais de pro-
cédure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA). La demande d'assistance judiciaire par-
tielle est donc sans objet (cf. art. 65 al. 1 PA).
4.2 Le recourant a droit à des dépens pour les frais nécessaires causés
par le litige (cf. art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif
fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Sur la base du dossier, il paraît équitable
de lui allouer une indemnité de 900 francs, à titre de dépens, à charge du
SEM (cf. art. 14 FITAF).
(dispositif : page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision du SEM du 13 mai 2016 est annulée.
3.
La décision du SEM du 12 novembre 2015 est également annulée.
4.
Le SEM est invité à reconnaître la responsabilité de la Suisse pour exami-
ner la demande d'asile du recourant.
5.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
6.
La demande d’assistance judiciaire partielle est sans objet.
7.
Le SEM versera au recourant le montant de 900 francs à titre de dépens.
8.
Le présent arrêt est adressé au recourant, au SEM et au SPOP.
Le président du collège : La greffière :
Jean-Pierre Monnet Anne-Laure Sautaux
Expédition :