E-429/2016 - Abteilung V - Déni de justice/retard injustifié - Déni de justice/retard injustifié

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour V
E-429/2016




Ar r ê t d u 2 8 a v r i l 2 0 1 6
Composition
Jean-Pierre Monnet (président du collège),
Yanick Felley, Markus König, juges,
Aurélie Gigon, greffière.

Parties
A._______, né le (…),
et son épouse
B._______, née le (…),
recourants,
pour eux-mêmes et pour leurs enfants
C._______, né le (…),
D._______, née le (…),
et E._______, né le (…),
Yémen,
représentés par Elisa - Asile,



contre

Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet
Déni de justice / retard injustifié ; N (…).


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Faits :
A.
Par courrier du 17 octobre 2012, les recourants ont déposé par l'entremise
de leur mandataire une demande d'asile auprès de l'ODM, pour eux-
mêmes et leurs enfants. Ils ont expliqué que A._______ travaillait depuis
août 2008 à la F._______ à G._______ en tant que (…) et qu'en raison de
"problèmes politiques", il s'était résolu à demander l'asile en Suisse pour
lui-même et sa famille. Ils ont demandé à ce que la famille soit attribuée au
canton de G._______, où elle disposait d'un logement et où l'un des
enfants était d'ores et déjà scolarisé, preuves à l'appui.
B.
Le 18 octobre 2012, les recourants se sont présentés au CEP de Vallorbe
et leur demande d'asile y a été enregistrée.
C.
Les recourants ont été entendus sommairement le 1er novembre 2012 et
ont déposé plusieurs pièces relatives à leurs motifs d'asile.
Par décision du même jour, ils ont été attribués au canton de G._______.
D.
Par courrier du 11 avril 2013, les recourants ont signalé à l'autorité
inférieure qu'ils n'avaient pas encore été convoqués pour une audition sur
leurs motifs d'asile.
Dans sa réponse du 24 avril 2013, l'autorité inférieure s'est référée à ses
priorités et indiqué que les recourants allaient être convoqués pour une
audition dans les meilleurs délais possibles. Elle a requis des intéressés la
production des traductions, dans une langue officielle suisse, d'une
douzaine de documents déposés lors de la première audition.
Par acte du 17 mai 2013, les intéressés ont transmis à l'autorité inférieure
les traductions de douze documents sur quatorze, ainsi que des
informations complémentaires relatives à cinq autres pièces.
E.
Par courrier du 17 octobre 2013, les recourants ont rappelé à l'autorité
inférieure qu'ils avaient déposé leur demande d'asile douze mois
auparavant ; ils ont demandé à l'ODM de procéder rapidement à leur
audition sur leurs motifs d'asile, pour que cet office soit en mesure de
statuer sur leur demande dans les meilleurs délais.
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F.
Le 9 décembre 2013, les recourants ont été entendus sur leurs motifs
d'asile.
Par courrier du 16 décembre 2013, ils ont produit quatre autres documents
devant l'autorité inférieure.
G.
Par courrier du 20 mai 2014, les recourants ont attiré l'attention de l'ODM
sur l'écoulement de plus de dix-huit mois depuis le dépôt de leur demande
d'asile et sur leur appréhension quant à l'issue de la procédure. Une lettre
d'explications signée par le recourant ainsi que deux articles de presse sur
la situation au Yémen étaient joints à ce courrier.
Dans sa lettre du 22 mai 2014, l'ODM a répondu que le cas des recourants
n'était pas considéré comme prioritaire vu la nécessité de traiter des
demandes d'asile encore plus anciennes et leur a demandé de faire preuve
de patience.
H.
Par courrier du 20 août 2014, les recourants ont fait parvenir à l'autorité
inférieure une attestation médicale datée du 11 août 2014, dont il ressortait
que A._______ souffrait d'un état de dépression anxieuse avec des
ruminations suicidaires occasionnelles en raison de la précarité de son
séjour en Suisse, de l'absence d'emploi malgré ses compétences
professionnelles, de la rupture de ses contacts familiaux due au dépôt de
sa demande d'asile et de l'incertitude sur son avenir.
Dans un second courrier du même jour, les recourants ont annoncé à
l'ODM la naissance de leur enfant E._______.
I.
Par courrier du 15 avril 2015 adressé au SEM (Secrétariat d'Etat aux
migrations, anciennement ODM), les recourants se sont prévalus des
recommandations du Haut Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés (HCR) d'avril 2015 invitant tous les Etats à renoncer aux renvois
sous la contrainte de ressortissants yéménites, vu l'escalade récente du
conflit ravageant ce pays. Ils ont rappelé qu'ils attendaient une décision
depuis deux ans et demi.
Dans sa réponse du 24 avril 2015, le SEM a précisé que le dossier des
intéressés était "toujours en cours d'instruction" et qu'il serait donné suite
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à la requête de ceux-ci dans la mesure des possibilités, compte tenu des
autres priorités de l'autorité.
J.
Par courrier du 22 juillet 2015, se référant à la réponse du 24 avril 2015,
les recourants ont demandé au SEM des informations sur l'état de la
procédure, rappelant que leur demande d'asile avait été déposée deux ans
et neuf mois auparavant. Ils ont également informé l'autorité inférieure que
le recourant avait organisé un rassemblement de soutien à la ville d'Aden,
dénonçant l'intervention des Houthistes, à G._______ le (…) 2015 ; (…).
Le 29 juillet 2015, le SEM a accusé réception du courrier et des documents
précités, tout en relevant qu'il n'était toujours pas en mesure de rendre une
décision dans le cas d'espèce.
K.
Par courrier du 23 septembre 2015, les recourants ont observé qu'ils
étaient en attente d'une décision depuis près de trois ans et requis du SEM
qu'il statue sur cette demande d'asile, indiquant que l'incertitude sur leur
avenir en Suisse était devenue pesante pour leur famille.
L.
Par courrier du 2 décembre 2015, les intéressés ont communiqué au SEM
que le retard excessif dans le traitement de leur demande d'asile équivalait
à un déni de justice et qu'ils envisageaient de saisir le Tribunal dans ce
sens si aucune décision sur leur demande d'asile n'était rendue dans les
plus brefs délais.
Dans sa réponse du 16 décembre 2015, le SEM a informé les recourants
que la situation au Yémen avait conduit à une suspension provisoire
(moratoire) de la prise de décision sur les demandes d'asile de
ressortissants yéménites. Aussi, l'autorité inférieure n'était pas en mesure
de donner une date à laquelle une décision pourrait être rendue dans le
cas d'espèce, une évaluation de la situation dans le pays d'origine devant
être effectuée le moment venu.
M.
Par acte du 21 janvier 2016, les intéressés ont déposé un recours pour
déni de justice et retard injustifié devant le Tribunal administratif fédéral (ci-
après : le Tribunal), assorti d'une demande de dispense de paiement des
frais de procédure. Ils ont soutenu que la durée de trente-neuf mois de leur
procédure d'asile était excessive, le SEM disposant de tous les éléments
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nécessaires à la prise d'une décision. Ils ont exposé que l'argument de
l'autorité inférieure quant à la situation au Yémen n'était pas acceptable,
dès lors que leur procédure d'asile était déjà en cours depuis vingt mois à
l'été 2014, au moment où la situation s'était fortement dégradée dans leur
pays. Ils ont conclu à l'admission de leur recours et à ce qu'il soit ordonné
à l'autorité inférieure de statuer sans délai sur leur demande d'asile.
N.
Dans son ordonnance du 1er février 2016, le juge instructeur a renoncé à
percevoir une avance de frais, invité les recourants à remettre une
attestation d'indigence et transmis une copie du recours au SEM, l'invitant
à déposer une réponse.

O.
Par courrier du 4 février 2016, les recourants ont transmis au Tribunal une
attestation d'aide financière du 3 février 2016.
P.
Dans sa réponse du 23 février 2016, le SEM a proposé le rejet du recours.
Il a relevé que peu après l'audition des recourants en mai 2014, la situation
s'était dégradée au Yémen ; aussi, c'était "principalement la situation
sécuritaire volatile au Yémen (…), voire la complexité du cas d'espèce" qui
avait prolongé la procédure des recourants, et non un retard injustifié de
l'autorité. Le SEM a exposé qu'au mois de janvier 2015, il avait demandé
à ses services de procéder à une analyse de la situation au Yémen et
conclu, au vu des résultats qu'il a publiés un mois après, que celle-ci ne
justifiait pas l’instauration d'un moratoire. Néanmoins, dès le mois de mars
2015, vu l'escalade du conflit, il a donné à ses collaborateurs l'instruction
de renoncer "de manière superprovisoire" à la prise de décisions négatives
en matière d'asile et de renvoi vers le Yémen. Sur la base du rapport du
HCR d'avril 2015 et des réactions de plusieurs de ses partenaires, et en
raison d'une nouvelle dégradation sécuritaire, il avait finalement ordonné,
le 8 mai 2015, un moratoire pour une durée indéterminée ; celui-ci touchait
56 personnes au 31 janvier 2016. Etaient exclues du moratoire les
personnes remplissant les conditions de la reconnaissance de la qualité de
réfugié "relevant de critères indépendants de la situation générale au
Yémen" ou d'une admission provisoire à titre individuel ; inversement, le
moratoire n'était pas applicable aux personnes qui avaient commis des
délits graves en Suisse ou qui représentaient un risque pour la sécurité du
pays, ou encore qui disposaient d'un titre de séjour dans un Etat tiers ou
auxquelles s'appliquaient un accord de réadmission ou la réglementation
Dublin. En l'espèce, le moratoire s'appliquait aux recourants parce qu'un
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"examen sommaire du dossier, effectué au mois de juillet 2015, n' [avait]
pas permis de faire ressortir des éléments spécifiques au cas individuel qui
seraient de nature à permettre une prise de décision".
Enfin, le SEM a précisé qu'aucune décision d'inexigibilité du renvoi en
raison de la situation au Yémen n'avait été rendue entre 2015 et 2016. Il
n'envisageait pas la levée du moratoire en l'état, une grande partie du
territoire yéménite étant touchée par des conflits violents et rien ne laissant
présager une accalmie durable ; la volatilité des événements ne permettait
toutefois pas de qualifier la situation prévalant au Yémen de violence
généralisée.
Q.
Par décision incidente du 25 février 2016, le juge instructeur a imparti aux
recourants un délai pour déposer une réplique, faute de quoi il serait statué
en l'état du dossier.
R.
Dans leur réplique du 9 mars 2016, les recourants ont maintenu les
conclusions formulées dans leur recours. Ils ont relevé que si le SEM avait
commencé à suivre de près l'évolution de la situation yéménite dès le mois
de mai 2014, le moratoire n'était entré en vigueur qu'une année plus tard,
le 8 mai 2015, intervalle dans lequel une décision au sujet de leur demande
d'asile aurait pu être rendue. Ils se sont également interrogés sur
l'opportunité de lever ce moratoire et de prononcer une admission
provisoire en faveur des 56 Yéménites concernés. Enfin, ils ont critiqué le
défaut de publicité de ce moratoire, se plaignant de ne pas en avoir été
informés.
Droit :
1.
1.1 En vertu de l’art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif
fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les
décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités
mentionnées à l’art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le
SEM concernant l'asile et le renvoi peuvent être contestées devant le
Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF et à l'art. 105 de la loi du
26 juin 1998 sur l'asile (LAsi, RS 142.31).
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En l'espèce, les recourants ne contestent pas une décision, mais le retard,
puis le refus du SEM, injustifiés à leur avis, de statuer sur leur demande
d'asile déposée le 18 octobre 2012. Le recours pour déni de justice ou
retard injustifié, prévu à l'art. 46a PA, est de la compétence de l'autorité qui
serait appelée à statuer sur le recours contre la décision attendue
(cf. ATAF 2008/15 consid. 3.1.1).
Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent recours.
1.2 Il statue de manière définitive, le présent arrêt devant être considéré
comme une décision rendue en matière d'asile (cf. art. 83 let. d ch. 1 de la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] ; arrêt du
Tribunal fédéral 2C_201/2009 du 22 juin 2009).
1.3 Aux termes de l'art. 46a PA, intitulé "déni de justice et retard injustifié",
le recours est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient
de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le faire. Selon la
jurisprudence, le dépôt d'un recours pour déni de justice ou retard injustifié
suppose que l'intéressé ait non seulement requis de l'autorité compétente
qu'elle rende une décision, mais ait également un droit à se voir notifier
une telle décision. Un tel droit existe lorsqu'une autorité est tenue, de par
le droit applicable, d'agir en rendant une décision, et que l'intéressé qui
s'en prévaut a la qualité de partie, selon l'art. 6 PA en relation avec l'art. 48
al. 1 PA (cf. ATAF 2010/29 consid. 1.2.2 et ATAF 2008/15 consid. 3.2).
Ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce.
1.4 Enfin, le recours est déposé dans la forme prescrite par la loi
(cf. art. 52 al. 2 PA). La recevabilité du recours pour déni de justice n'est
pas soumise à la condition du respect d'un quelconque délai (cf.
art. 50 al. 2 PA).
1.5 Vu ce qui précède, le recours est recevable.
2.
2.1 Les recourants font valoir une violation de l'art. 29 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst., RS 101), selon lequel toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable.
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2.2 La disposition précitée consacre le principe de célérité ou, en d'autres
termes, prohibe le retard injustifié à statuer.
2.2.1 L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle refuse de
statuer alors qu'elle en a l'obligation ou ne statue que partiellement
(Rechtsverweigerung), de même que lorsqu'elle tarde sans droit à statuer,
c'est-à-dire lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre
dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire,
ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme
raisonnable (Rechtsverzögerung), ou encore lorsqu'elle décide à tort de
suspendre la procédure (cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit
administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, § 19, nos 1499 s. p. 501).
Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie sur la base
d'éléments objectifs, tels que le degré de complexité de l'affaire, le temps
qu'exige l'instruction de la procédure, l'enjeu que revêt le litige pour
l'intéressé, ou encore le comportement de ce dernier et celui des autorités
compétentes (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.2 ; voir aussi JÉRÔME CANDRIAN,
Introduction à la procédure administrative fédérale, Bâle 2013, p. 74 s.).
Il n'est pas important de savoir si l'autorité a, ou non, commis une faute.
Est déterminant uniquement le fait que l'autorité agit ou non dans les délais
légaux ou, à défaut, dans des délais raisonnables. Il convient donc
d'examiner si les circonstances concrètes qui ont conduit à la prolongation
de la procédure sont objectivement justifiées.
2.2.2 Il appartient à la personne concernée d'entreprendre ce qui est en
son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à
accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard
injustifié. En ce qui concerne l'autorité, on ne saurait lui reprocher quelques
"temps morts", qui sont inévitables dans une procédure. Ainsi, pour autant
qu'aucun de ces temps morts ne soit d'une durée vraiment choquante, c'est
l'appréciation d'ensemble qui prévaut : des périodes d'intense activité
peuvent donc compenser le fait que le dossier ait été momentanément
laissé de côté en raison d'autres affaires. En revanche, une organisation
déficiente, un manque de personnel ou une surcharge structurelle ne
peuvent justifier la lenteur excessive d'une procédure (cf. ATF 130 I 312
consid. 5.2 et les références citées).
3.
3.1 La question qui se pose en l'espèce est de savoir si le temps écoulé
depuis le dépôt de la demande d'asile des recourants en octobre 2012 sans
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qu'aucune décision n'ait été prise par le SEM peut être considéré comme
raisonnable ou non, compte tenu des circonstances du cas, et si, en tardant
à terminer la procédure, l'autorité inférieure a commis un déni de justice.
3.2 Aux termes de l'art. 37 al. 2 aLAsi, les décisions prises en vertu des
art. 38 à 40 LAsi (dans leur teneur d'avant l'entrée en vigueur, le 1er février
2014, de la modification législative du 14 décembre 2012) devaient, en
règle générale, être rendues dans les vingt jours ouvrables qui suivaient le
dépôt de la demande ; lorsque d'autres mesures d'instruction s'imposaient,
conformément à l'art. 41 aLAsi, la décision devait être prise dans les trois
mois qui suivaient le dépôt de la demande (art. 37 al. 3 aLAsi).
Ces articles ont été modifiés ou abrogés au 1er février 2014. L'art. 37 al. 2
LAsi dispose désormais que la décision doit, en règle générale, être prise
dans les dix jours ouvrables qui suivent le dépôt de la demande. Il s'agit
d'un délai d'ordre (cf. Message du Conseil fédéral du 26 mai 2010
concernant la modification de la loi sur l'asile, FF 2010 4035, p. 4077).
Selon l'art. 37b LAsi, le SEM définit une stratégie de traitement des
demandes d'asile dans laquelle il détermine un ordre de priorité, en tenant
notamment compte des délais légaux de traitement, de la situation dans
les Etats de provenance, du caractère manifestement fondé ou non des
demandes ainsi que du comportement des requérants.
3.3 Les recourants se sont adressés à l'autorité inférieure à deux reprises
avant d'être auditionnés sur leurs motifs d'asile, le 9 décembre 2013. Par
la suite, ils ont demandé à cinq reprises au SEM des informations sur
l'avancement de leur procédure d'asile (en mai 2014, avril 2015,
juillet 2015, septembre 2015 et décembre 2015). Finalement, le
21 janvier 2016, ils ont recouru au Tribunal pour déni de justice et retard
injustifié. Ainsi, ils ont manifestement entrepris ce qui était en leur pouvoir
pour que l'autorité fasse diligence.
3.4 Le SEM n'a, quant à lui, entrepris aucune mesure concrète et
reconnaissable d'instruction depuis l'audition sur les motifs d'asile des
recourants en décembre 2013.
3.5 Dans un premier temps, il convient donc de vérifier si, comme le
soutiennent les recourants, l'autorité inférieure s'est déjà rendue coupable
d'un retard à statuer en ne rendant aucune décision sur leur demande
d'asile entre octobre 2012 (date de dépôt de la demande d'asile) et
mars 2015 (date à partir de laquelle la prise de décisions sur les demandes
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d'asile de ressortissants yéménites a été suspendue de manière
superprovisoire), ou si ce délai doit être considéré comme raisonnable.
Dans un second temps, le Tribunal examinera si, comme le prétend le
SEM, le moratoire instauré depuis mai 2015 est une circonstance de
nature à justifier une inaction d'une si longue durée ou s'il faut constater un
refus de statuer.
3.5.1 S'agissant de la période comprise entre le 18 octobre 2012, date à
laquelle la demande d'asile des recourants a été enregistrée, et mars 2015,
au moment où la suspension du traitement des dossiers de requérants
d'asile yéménites a été décidée de manière superprovisoire, force est de
constater que l'audition des intéressés sur leurs motifs d'asile, le
9 décembre 2013, a été la dernière mesure concrète et reconnaissable
d'instruction. A partir de cette date, l'autorité inférieure était en possession
de l'ensemble des documents requis et des informations nécessaires à
l'examen au fond de cette demande.
Ne sont méconnus ni la surcharge de travail de l'autorité inférieure ni le fait
qu'elle n'est pas en mesure de traiter toutes les demandes d'asile dans les
délais de traitement prévus par la loi, de sorte qu'il est inévitable que ceux-
ci ne puissent être scrupuleusement respectés dans chaque cas. Il n'en
reste pas moins que dans le cas d'espèce, le SEM est resté inactif durant
quinze mois, entre début décembre 2013 et début mars 2015. Cette durée
est excessive au regard de l'art. 37 al. 2 LAsi, d'autant plus que le recourant
a signalé en souffrir (cf. rapport médical du 11 août 2014 dont il ressort qu'il
souffre d'un état de dépression anxieuse, état de fait let. H) et que le
comportement des intéressés a du reste été irréprochable ; ceux-ci ont
notamment fourni les pièces et les traductions de celles-ci dans les délais
impartis. Surtout, l'autorité inférieure n'a fourni aucune raison objective, liée
au cas particulier des recourants, et non à l'organisation de l'office, de
nature à justifier une inaction d'une telle durée.
Il découle de ce qui précède que, déjà au moment de la suspension
superprovisoire du traitement des demandes d'asile de ressortissants
yéménites en mars 2015, la procédure concernant les recourants n'avait
pas été menée dans un délai raisonnable au sens de l'art. 29 al. 1 Cst.
3.5.2 Reste à déterminer si, pour la période consécutive comprise entre
mars 2015 et le moment où le Tribunal statue sur le recours pour déni de
justice, la suspension superprovisoire de la prise de décisions de refus
d'asile et de renvoi concernant les ressortissants yéménites, puis le
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moratoire décidé le 8 mai 2015 par le SEM, sont des circonstances de
nature à justifier un si long délai, ou s'il faut considérer que l'autorité a, en
réalité, durant ce laps de temps, refusé de statuer sur la demande d'asile
des recourants.
3.5.2.1 A cet effet, il convient d'abord de s'intéresser au contexte dans
lequel la suspension superprovisoire, puis le moratoire ont été décidés par
mesure interne de l'autorité inférieure.
La situation au Yémen peut être résumée comme suit : depuis 2014, un
violent conflit y oppose, d'un côté, les forces gouvernementales, fidèles au
président Abd Rabbo Mansour Hadi et, de l'autre côté, les rebelles
houthistes, de confession chiite et originaires du nord du pays, alliés à
l'ancien président yéménite Ali Abdallah Saleh (qui a été forcé de quitter
ses fonctions en février 2012 et a trouvé en eux le moyen de se venger de
sa chute). En septembre 2014, les Houthistes se sont emparés de la
capitale, Sanaa ; dès janvier 2015, ils ont pris le pouvoir, obligeant le
président Hadi à fuir dans le sud du pays. Le 6 février 2015, ils ont dissous
le parlement et publié une déclaration constitutionnelle prévoyant la
création d’un conseil présidentiel de transition chargé de gouverner le
Yémen durant deux ans. Le 15 février 2015, le Conseil de sécurité de
l'Organisation des Nations Unies (ONU) a adopté la résolution 2201
exigeant que les rebelles s'engagent dans un processus de négociation,
retirent leurs troupes des institutions gouvernementales et s’abstiennent
de toute nouvelle action unilatérale susceptible de compromettre la
transition politique et la sécurité du Yémen. Les Houthistes ont néanmoins
poursuivi leurs actions dans le sud du pays, conquérant Taëz, puis Aden.
En mars 2015, le président Hadi a fui à Riyad. Le 26 mars 2015, une
coalition de neuf Etats emmenée par l’Arabie saoudite est intervenue au
Yémen pour soutenir le gouvernement internationalement reconnu contre
les Houthistes et leur allié, l'Iran. La coalition a lancé une campagne de
frappes aériennes, envoyé des troupes au sol dans le sud du pays et
imposé un blocus aérien et maritime. En juillet 2015, avec l'appui des
forces de la coalition, les groupes armés antihouthistes ont repris le
contrôle d’Aden. Des pourparlers de paix organisés sous l'égide de l'ONU
se sont déroulés à G._______ en décembre 2015, sans permettre la
résolution du conflit. Les troupes houthistes continuent de tenir fermement
la capitale, Sanaa.
Selon l’ONU, le bilan du conflit à la fin de l’année 2015 s’élevait à plus de
2'700 morts dans la population civile, tandis que plus de 2,5 millions de
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personnes avaient été contraintes de quitter leur foyer, déclenchant une
crise humanitaire. Le conflit a également amplifié la menace djihadiste, Al-
Qaïda et DAECH ayant renforcé leurs positions dans différentes régions
du Yémen depuis le début des hostilités (cf., entre autres, Amnesty
International, Yémen 2015/2016, disponible en ligne sous

n/report-yemen/> ; Le Monde, 17.04.2015, Comprendre les origines de la
guerre au Yémen, disponible en ligne sous
decodeurs/article/2015/04/17/comprendre-les-origines-de-la-guerre-au-
yemen_4617215_4355770.html> [consultés le 16.03.2016] ; voir aussi
LAURENT BONNEFOI, Au Yémen, une année de guerre pour rien, in : Le
Monde diplomatique, mars 2016).
Aussi, dans un rapport publié en avril 2015, le HCR a appelé tous les Etats
à suspendre les renvois forcés de ressortissants yéménites, compte tenu
de la dégradation de la situation humanitaire due au conflit armé
(cf. UNHCR position on returns to Yemen, avril 2015, disponible en ligne
sous [consulté le
16.03.2016]).
Dans ce contexte, en mai 2015, le SEM a pris la décision de suspendre de
manière générale la prise de décisions de refus d'asile et de renvoi
concernant les ressortissants yéménites (cf. état de fait, let. P).
3.5.2.2 Cela étant, le Tribunal doit se pencher sur la nature juridique de ce
moratoire et les conséquences de celle-ci dans le cas d'espèce.
Les décisions sont définies à l'art. 5 al. 1 PA comme les mesures prises par
les autorités dans des cas d'espèce qui, fondées sur le droit public fédéral,
ont pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des
obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits ou d'obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (let. c). Les décisions doivent respecter les règles de forme
énoncées aux art. 34 ss PA. Elles doivent ainsi être notifiées par écrit aux
parties, être motivées et mentionner les voies de droit (cf. art. 34 al. 1 et 35
al. 1 PA). En d'autres termes, est une décision l'acte émanant d'une
autorité, prise dans un cas particulier et à l'égard d'une personne
déterminée (décision individuelle) ou d'un cercle de personnes (décision
de portée générale) et qui a pour objet de régler une situation juridique
concrète de manière contraignante.
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En l'occurrence, le moratoire instauré par le SEM est un acte unilatéral par
lequel cet office a donné à ses collaborateurs une instruction générale et
abstraite quant à la manière d'accomplir sa tâche, c'est-à-dire la consigne
de suspendre, pour une durée indéterminée, la prise de décisions
concernant les ressortissants yéménites ainsi que la mise en œuvre de
l'exécution de renvois entrés en force (à l'exception de certaines catégories
de dossiers). Cet acte ne vise donc pas un cas d'espèce (comme le ferait
une décision individuelle) ni un cercle de personnes spécifiquement
définies (comme cela serait le cas d'une décision de portée générale) ; il
n'est pas non plus adressé individuellement à un ou plusieurs administrés
ou à un cercle d'administrés. Il n'est donc pas une décision au sens de
l'art. 5 PA. Au contraire, en tant que comprenant des normes générales et
abstraites qui nécessitent un tri des dossiers mis en suspens et de ceux ne
l'étant pas (cf. consid. 3.5.2.3), ce moratoire ne saurait être considéré que
comme constituant une ordonnance administrative.
Les ordonnances administratives sont destinées à orienter les activités de
l'administration et visent à garantir une application uniforme du droit en
donnant des indications sur l'exercice du pouvoir d'appréciation ; elles
s'adressent aux fonctionnaires et ne déploient pas d'effets externes directs.
Elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser ; en d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne
peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la
jurisprudence (cf. ATAF 2007/48 consid. 6, ATF 133 II 305 consid. 8.1, ATF
128 I 167 consid. 4.3). Il s'ensuit que ces ordonnances n'ont pas à être
motivées ni publiées pour déployer leurs effets. Enfin, les ordonnances
administratives ne lient pas les tribunaux (cf. FELIX UHLMANN, in :
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, Waldmann /
Weissenberger [éd.], Zurich / Bâle / Genève 2016, ad art. 5, nos 45-46 p.
70 et nos 103 ss p. 84 ss ; PETER HETTICH, in : Fachhandbuch
Verwaltungsrecht, Expertenwissen für die Praxis, Biaggini / Häner / Saxer
/ Schott [éd.], Zurich / Bâle / Genève 2015, Handlungsformen, nos 20.27 ss,
p. 832 ss ; JACQUES DUBEY / JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit administratif
général, Bâle 2014, § 15, II. Les ordonnances administratives, nos 836, 840,
842 et 846, p. 301 ss).
3.5.2.3 En application de cette ordonnance administrative du 8 mai 2015,
les collaborateurs du SEM ont d'abord effectué un examen individuel et un
tri des dossiers : des décisions au fond ont pu apparemment être rendues
pour les requérants d'asile remplissant les conditions de la qualité de
réfugié ou de l'admission provisoire pour des motifs personnels,
extrinsèques à la situation générale du Yémen, tandis que le traitement des
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affaires qui ne correspondaient pas aux cas de figure précités (cf. état de
fait, let. P) ou, semble-t-il, plus complexes a été suspendu.
Dans le cas d’espèce, le traitement de la demande d’asile des intéressés
a été suspendu ; le SEM aurait dû les informer par écrit et sans tarder de
cette suspension, dès lors qu’ils avaient requis à plusieurs reprises le
prononcé d’une décision, la première fois plus de 18 mois déjà avant le
moratoire, et invoqué en particulier les conséquences de l'inaction de
l'autorité sur l'état de santé psychique de l'un d'entre eux. Ensuite, s’ils
avaient persisté dans leur revendication qu’il soit statué sur leur demande,
comme ils l’ont fait par le dépôt de leur recours, le SEM aurait dû rendre à
leur endroit un acte d'application du moratoire par une décision incidente
de suspension susceptible de recours aux conditions des art. 107 al. 2
let. b et 108 al. 1 LAsi. Cette décision de suspension écrite aurait dû leur
être notifiée conformément à l'art. 34 al. 1 PA et respecter les exigences de
motivation posées à l'art. 35 al. 1 et 2 PA. En effet, les ordonnances
administratives n'étant généralement pas susceptibles de recours, seul ce
procédé permettait de leur garantir le droit à l'accès à un juge (cf. art. 29a
Cst.) en cas de préjudice irréparable, l’examen de cette dernière condition
ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal en cas de recours.
Or, les recourants ne savaient rien de l'application du moratoire à leur cas
jusqu'au courrier du 16 décembre 2015 du SEM. Ce courrier les a
simplement informés de l'existence d’une mise en suspens de leur
demande, décidée de manière interne (en été 2015) pour une durée
indéterminée, sans leur donner plus de détails ; il ne répondait donc
manifestement pas aux exigences précitées d'une décision incidente et
leur a de surcroît été adressé sept mois après l’instauration du moratoire.
Dans ces conditions, il faut retenir que c'est à tort que l'autorité inférieure
a omis de rendre une décision de suspension (concrétisant l’application à
leur cas de l'ordonnance administrative instaurant le moratoire), voire une
décision au fond.
3.5.2.4 Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que le SEM
n'était pas fondé, une fois l'instruction portant sur les questions de la
reconnaissance de la qualité de réfugié et de l'asile arrivée à son terme, à
suspendre de fait, pendant plus de neuf mois, le traitement de la demande
des recourants sur la base d'instructions générales et abstraites tenant
compte de la situation générale prévalant dans leur pays d'origine, dans
l'attente d'une évolution ou d'une modification de cette situation, sans
rendre pour le moins une décision formelle de suspension ni la leur
communiquer de manière conforme aux art. 34 et 35 PA.
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Il s'ensuit que l'autorité inférieure ne saurait se prévaloir de la suspension
superprovisoire, en mars 2015, du traitement des demandes d'asile de
ressortissants yéménites, respectivement du moratoire de mai 2015, pour
justifier son inaction durant près d'une année supplémentaire dans le
traitement de la demande d'asile des recourants.
3.6 Compte tenu de tout ce qui précède et de la durée totale, au
21 janvier 2015, de plus de trois ans et demi (39 mois) de la procédure
d'asile des recourants, le Tribunal retient que la procédure n'a pas été
menée dans un délai raisonnable au sens de l'art. 29 al. 1 Cst.
4.
4.1 Par conséquent, le recours pour déni de justice doit être admis.
4.2 La cause est renvoyée à l'autorité inférieure. Le SEM est invité à se
saisir sans délai de la présente cause, soit en se prononçant sur le fond,
soit en rendant une décision incidente de suspension de la procédure,
motivée et comprenant l'indication des voies de droit, étant rappelé que
l'autorité de recours confrontée à un déni de justice ne doit ni trancher elle-
même le litige ni se prononcer sur la manière dont l'autorité inférieure doit
rendre sa décision (cf. FELIX UHLMANN / SIMONE WÄLLE-BÄR, in :
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [précité], ad art. 46a, no 38
p. 947).
5.
Vu ce qui précède, le Tribunal n'a pas à examiner plus avant l'argument
des recourants selon lequel une admission provisoire devrait être octroyée
aux demandeurs d'asile yéménites concernés par le moratoire, vu la durée
de celui-ci depuis mai 2015 et la possibilité que cette situation d'instabilité
au Yémen persiste pour une durée indéterminée (par référence implicite à
la jurisprudence de l'ancienne Commission suisse de recours en matière
d'asile publiée sous JICRA 1995/14, cons. 8e ; cf. aussi ATAF 2008/34
consid. 12 in fine).
6.
6.1 Les recourants ayant obtenu gain de cause, il n'y a pas lieu de
percevoir de frais de procédure (cf. art. 63 al. 2 PA).
6.2 La demande d'assistance judiciaire partielle est, par conséquent,
devenue sans objet.
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6.3 Les recourants ont droit à des dépens pour les frais indispensables
encourus en raison de la présente procédure de recours (cf. art. 64 al. 1 PA
et art. 7 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]).
6.3.1 A défaut de décompte de prestations fourni par la mandataire, le
Tribunal fixe le montant de ceux-ci sur la base du dossier (cf. art. 14 al. 2
FITAF).
6.3.2 En l'occurrence, compte tenu des pièces au dossier, du recours de
trois pages et demi, de la réplique du 9 mars 2016 et d'un tarif horaire de
150 francs, il paraît équitable d'allouer une indemnité d'un montant de
650 francs pour les frais nécessaires à la défense des intérêts des
recourants, à la charge du SEM.

(dispositif : page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours pour déni de justice est admis.
2.
Il est enjoint au SEM de se saisir sans délai de la présente cause, au sens
des considérants.
3.
Il est statué sans frais.
4.
Le SEM versera aux recourants le montant de 650 francs à titre de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé à la mandataire des recourants, au SEM et à
l'autorité cantonale compétente.

Le président du collège : La greffière :

Jean-Pierre Monnet Aurélie Gigon