B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung V
E-5739/2012
U r t e i l v o m 2 0 . D e z e m b e r 2 0 1 2
Besetzung
Richter Markus König (Vorsitz),
Richter Robert Galliker, Richterin Regula Schenker Senn,
Gerichtsschreiberin Martina Stark.
Parteien
A._______,
China,
vertreten durch lic. iur. Suzanne Stotz,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Rechtsverzögerung/Rechtsverweigerung
(Asylgesuch aus dem Ausland und Einreisebewilligung) /
N (…).
E-5739/2012
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer stellte am 29. November 2009 in der Schweiz ein
Asylgesuch. Mit Verfügung vom 12. Oktober 2011 anerkannte das BFM
seine Flüchtlingseigenschaft und gewährte ihm in der Schweiz Asyl.
B.
B.a Am 7. Dezember 2011 stellte der Beschwerdeführer beim BFM ein
Gesuch um Einbezug seiner nächsten Angehörigen (Ehefrau, drei Kinder)
in seine Flüchtlingseigenschaft gemäss Art. 51 des Asylgesetzes vom
26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) respektive ein Asylgesuch aus dem
Ausland, verbunden mit dem Gesuch um Bewilligung der Einreise zwecks
Durchführung des Asylverfahrens in der Schweiz (Art. 20 AsylG).
B.b Mit drei Eingaben an das BFM vom 4. Mai 2012, 30. Mai 2012 und
11. Juli 2012 informierte der Beschwerdeführer über die Entwicklung der
Situation seiner Angehörigen, reichte verschiedene Beweismittel zu den
Akten und ersuchte – unter Hinweis auf die starke Behinderung eines
Sohnes und dessen schlechten Gesundheitszustand – um baldige Be-
handlung seines Gesuchs.
B.c Nachdem die drei Schreiben ohne jede Antwort des BFM geblieben
waren, wandte sich der Beschwerdeführer mit einer fünften Eingabe vom
8. Oktober 2012 an das BFM. Er wies auf die konkrete Gefährdung seiner
Angehörigen hin und stellte fest, dass das BFM bisher auf keine seiner
Eingaben in irgendeiner Weise reagiert habe. Der Beschwerdeführer er-
suchte das BFM, das Verfahren nun umgehend an die Hand zu nehmen
und ihn innert zweier Wochen über den Verfahrensstand zu informieren,
andernfalls er sich vorbehalten müsse, eine Rechtsverzögerungsbe-
schwerde einzureichen. Auch diese Eingabe blieb ohne jede Reaktion
seitens des BFM.
C.
Mit Eingabe vom 2. November 2012 (Eingangsstempel: 5. November
2012) reichte der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde wegen Rechtsverzögerung ein. Er beantragte, das BFM sei an-
zuweisen, das Gesuch um Einreisebewilligung zwecks Einbezugs in die
Flüchtlingseigenschaft vom 7. Dezember 2011 ohne weitere Verzögerung
zu behandeln. In prozessualer Hinsicht beantragte er, es sei auf die Er-
hebung eines Kostenvorschusses zu verzichten und ihm die unentgeltli-
che Prozessführung zu gewähren. Zur Begründung verwies er auf die
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bisherige Verfahrensgeschichte und das vollständige Untätigbleiben des
BFM. Mit der Eingabe reichte er eine Unterstützungsbestätigung der Asyl-
Organisation B._______ vom 1. November 2012 zu den Akten.
D.
Mit Verfügung vom 13. November 2012 bestätigte der Instruktionsrichter
den Eingang der Beschwerde. Gleichzeitig hiess er das Gesuch um Ge-
währung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinn von Art. 65 Abs. 1
VwVG gut, verzichtete auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und
lud das BFM ein, eine Stellungnahme einzureichen.
E.
In der Vernehmlassung vom 19. November 2012 führte das Bundesamt
aus, es habe es aufgrund der hohen Geschäftslast und der von der Direk-
tion angeordneten Prioritätenordnung versäumt, das Gesuch um Famili-
ennachzug innert nützlicher Frist zu bearbeiten. Dies werde nun sofort in
Angriff genommen; entsprechend habe das BFM den Beschwerdeführer
bereits mit Instruktionsverfügung vom 14. November 2012 zur Klärung
gewisser Fragen aufgefordert.
F.
Der Instruktionsrichter stellte mit Verfügung vom 22. November 2012 fest,
dass keine Rechtsverweigerung vorliege, und gab dem Beschwerdefüh-
rer Gelegenheit, bis zum 7. Dezember 2012 zur Vernehmlassung des
BFM Stellung zu nehmen respektive die Beschwerde gegebenenfalls zu-
rückzuziehen.
G.
Mit Eingabe vom 5. Dezember 2012 erklärte sich der Beschwerdeführer
mit der Feststellung des Instruktionsrichters einverstanden, dass es sich
in vorliegendem Fall nicht um eine Rechtsverweigerung handle. Hingegen
hielt er an seinem Antrag fest, es sei durch das Bundesverwaltungsge-
richt festzustellen, ob eine Rechtsverzögerung vorliege.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
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20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Gemäss Art. 46a VwVG kann
auch gegen das unrechtmässige Verzögern einer anfechtbaren Verfü-
gung Beschwerde erhoben werden. Mit dem Ausdruck "anfechtbare Ver-
fügung" wird klargestellt, dass eine Rechtsverzögerungsbeschwerde nicht
zulässig ist, wenn die verzögerte Verfügung selbst nicht anfechtbar wäre
(vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar
2001, BBl 2001 4408).
1.2 Die Rechtsverzögerungsbeschwerde im Sinn von Art. 46a VwVG
(eingefügt durch Ziff. 10 des Anhangs des VGG, in Kraft sei 1. Januar
2007) richtet sich an diejenige Beschwerdeinstanz, welche für die Be-
handlung einer Beschwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene
Verfügung zuständig wäre. Diese Zuständigkeitsregelung löste – aus
Gründen der Kongruenz mit derjenigen des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) – die vorherige Bestimmung von Art. 70
aVwVG ab, gemäss welcher für die Behandlung von Rechtsverweige-
rungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden noch die jeweilige Auf-
sichtsbehörde zuständig war (vgl. zum Ganzen BBl 2001 4408).
Das BFM gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betref-
fende Ausnahme in Sinn von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesver-
waltungsgericht ist somit zuständig für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde und entscheidet in diesem Bereich endgültig (Art. 105 des
Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG, SR 142.31]; Art. 83 Bst. d Ziff. 1
BGG).
1.3 Rechtsverzögerungsbeschwerden sind akzessorisch zum Hauptver-
fahren, weshalb sich die Beschwerdebefugnis nach der diesbezüglichen
Legitimation richtet. Demnach ist zur Beschwerde berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen (oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten) hat, durch eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung
besonders berührt wäre und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hätte, mithin im Hauptverfahren Parteistellung
beanspruchen könnte (Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VwVG; vgl.
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 78 und S. 255). So-
dann wird vorausgesetzt, dass ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung
besteht – und die Behörde folglich nach den massgebenden Bestimmun-
gen verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln –, der oder die Rechts-
suchende ein Begehren auf Erlass einer Verfügung gestellt hat und die
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anbegehrte Verfügung nicht bereits erlassen wurde (vgl. BVGE 2008/15
E. 3.2, mit weiteren Hinweisen).
1.4 Gegen das unrechtmässige Verzögern einer Verfügung kann grund-
sätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG).
Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht völlig im Be-
lieben des Beschwerdeführenden. Dieser muss auch darlegen, dass er
zur Zeit der Beschwerdeeinreichung immer noch ein schutzwürdiges
(mithin aktuelles und praktisches) Interesse an der Vornahme der verzö-
gerten Amtshandlung hat (vgl. URSINA BEERLI-BONORAND, Die ausseror-
dentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und
der Kantone, Zürich 1985, S. 221 f.).
Das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers an der Vornahme
der allenfalls verzögerten Amtshandlung manifestiert sich vorliegend be-
reits in den verschiedenen bei den Akten liegenden Eingaben, mit wel-
chen dieser – unter Hinweis auf die Gefährdung seiner Familie – wieder-
holt um die baldige Anhandnahme seines Gesuchs ersucht hatte.
1.5 Auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist einzutreten.
2.
Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich
auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit
im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. Im Falle einer Gutheis-
sung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an
die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG; so noch ausdrücklich
Art. 70 Abs. 2 aVwVG). Hingegen hat sich das Gericht einer Stellung-
nahme dazu, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich hätte
ausfallen sollen, zu enthalten, da es – Spezialkonstellationen vorbehalten
– nicht anstelle der untätig gebliebenen Behörde entscheiden darf, an-
sonsten der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am
Verfahren Beteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2 S. 193,
mit weiteren Hinweisen).
3.
3.1 Das Verbot der Rechtsverzögerung ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101). Gemäss dieser Bestimmung hat jede Person unter
anderem Anspruch auf eine Beurteilung ihrer Sache innert angemessener
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Seite 6
Frist. Diese Verfassungsgarantie gilt für alle Sachbereiche und alle Akte
der Rechtsanwendung (vgl. BGE 130 I 173 f., mit weiteren Hinweisen).
3.2 Von einer Rechtsverzögerung im Sinn des Gesetzes ist nach Lehre
und Praxis auszugehen, wenn die Behörde sich zwar bereit zeigt, den
Entscheid zu treffen, dies aber nicht innert der Frist tut, die nach der Na-
tur der Sache objektiv noch als angemessen erscheint. Die Angemessen-
heit der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung
der gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind dabei
namentlich die Komplexität der Sache, das Verhalten der betroffenen Be-
teiligten und der Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die betrof-
fene Partei sowie einzelfallspezifische Entscheidungsabläufe (vgl. zum
Ganzen BGE 130 I 312 E. 5.1 und 5.2 mit weiteren Hinweisen auf Lehre
und Praxis). Spezialgesetzliche Behandlungsfristen, wie beispielsweise
für das erstinstanzliche Asylverfahren (vgl. Art. 37 AsylG), sind bei einer
Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer natürlich ebenfalls
zu berücksichtigen.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Rechtsverzögerungsbe-
schwerde geltend, das BFM habe sein Gesuch nicht behandelt und noch
nicht einmal dessen Eingang – oder denjenigen der darauffolgenden vier
Schreiben – bestätigt. Die ausgebliebene Reaktion des Bundesamts kön-
ne nicht mit der Komplexität des Verfahrens begründet werden. Vielmehr
hätte das BFM aufgrund seiner Vorbringen erkennen müssen, dass die-
ses Verfahren beförderlich zu behandeln gewesen wäre. Somit liege eine
unrechtmässige Rechtsverzögerung vor. Im Übrigen habe der Beschwer-
deführer zuvor bereits zwei Jahre lang auf die Entscheidung in seinem
Asylverfahren warten müssen.
4.2 Das BFM führte in seiner Vernehmlassung vom 19. November 2012
aus, die Bearbeitung des Gesuchs aufgrund der hohen Geschäftslast so-
wie der von der Direktion angeordneten Prioritätenordnung versäumt zu
haben.
5.
Das Bundesverwaltungsgericht stellt nach Durchsicht der Akten Folgen-
des fest:
5.1 Dass den Beschwerdeführer eine wesentliche Mitverantwortung für
die Verfahrensdauer treffe, macht das BFM zu Recht nicht geltend: Viel-
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Seite 7
mehr ist er seiner von Gesetzes wegen obliegenden Mitwirkungspflicht
bei der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts offenbar nach-
gekommen, indem er fortwährend über die aktuelle Situation seiner Fami-
lie informierte und ihm nachträglich zugänglich gewordene Beweismittel
zu den Akten gab (vgl. Art. 8 AsylG).
5.2 Dem Beschwerdeführer ist auch insoweit zuzustimmen, als die zu
prüfenden Rechtsfragen nicht besonders komplex sind.
Zwar haben sich aus Sicht des BFM im Bereich der Sachverhaltsfeststel-
lung offenbar Ungereimtheiten ergeben, die eine spezifische Instruktion
des Verfahrens erforderlich gemacht haben (nicht übereinstimmende
Personalien, fehlende Ausweisschriften); diese Massnahmen hätten aber
zweifellos unmittelbar nach Einreichung des Gesuchs, Anfang Dezember
2011, vorgenommen werden können.
5.3
5.3.1 An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass gemäss den vom Ge-
setzgeber für das erstinstanzliche Asylverfahren festgelegten Behand-
lungsfristen in der Regel innerhalb von 20 Arbeitstagen nach der Gesuch-
stellung materiell über Asylgesuche zu entscheiden ist, während Nichtein-
tretensentscheide grundsätzlich innerhalb von zehn Arbeitstagen nach
der Gesuchstellung zu treffen sind (Art. 37 Abs. 1 und 2 AsylG). Sind zur
Feststellung des Sachverhalts weitere Abklärungen nach Art. 41 AsylG er-
forderlich, ist über das Asylgesuch in der Regel innerhalb dreier Monate
nach der Gesuchstellung zu entscheiden (Art. 37 Abs. 3 AsylG).
5.3.2 Das Auslandverfahren gemäss Art. 20 aAsylG weist zwar gewisse
Besonderheiten auf, welche die Beachtung dieser Behandlungsfristen er-
schweren, namentlich die teilweise lange Dauer der postalischen Über-
mittlung von Korrespondenz und Akten. Andererseits bezweckt das Asyl-
verfahren den Schutz höchster Rechtsgüter wie Leib, Leben und persön-
licher Freiheit (vgl. etwa Art. 3 Abs. 2 AsylG) und die Asylsuchenden hal-
ten sich im Auslandverfahren in der Regel im behaupteten Verfolgerstaat
auf, weshalb in diesen Fällen eine beförderliche Behandlung der Gesu-
che sachlich geboten ist.
5.3.3 Vorliegend waren die Angehörigen zwar bereits in einen Drittstaat
weitergereist, und bei dieser Konstellation ist nach Lehre und Praxis im
Sinn einer widerlegbaren Vermutung davon auszugehen, dass die Asyl-
suchenden dort Schutz vor Verfolgung gefunden haben (vgl. BVGE
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2011/10 E. 5.1, mit weiteren Hinweisen). Allerdings hat der Beschwerde-
führer wiederholt auf die schwere Behinderung seines Sohnes, dessen
schlechten Gesundheitszustand und die schwierigen Lebensbedingungen
der Angehörigen im Drittstaat hingewiesen.
5.3.4 Soweit in der Vernehmlassung auf die Prioritätenordnung des Bun-
desamts verwiesen wird, ist den Akten nicht zu entnehmen, dass (und
weshalb) das vorliegende Verfahren einer tiefen Prioritätskategorie zuge-
ordnet worden wäre.
5.4
5.4.1 Dem Bundesverwaltungsgericht ist die hohe Belastung des BFM,
auf die in der Stellungnahme vom 19. November 2012 hingewiesen wird,
bekannt. Gemäss BFM-Asylstatistik von Ende November 2012 waren zu
diesem Zeitpunkt rund 19'000 Asylverfahren erstinstanzlich beim Bun-
desamt hängig (wobei hier mehrere Tausend Ausland-Asylverfahren nicht
mitgezählt sind, die vor der Aufhebung dieses Verfahrens durch das Bun-
desgesetz vom 28. September 2012 betreffend Dringliche Änderung des
Asylgesetzes mit Wirkung ab 29. September 2012 [vgl. AS 2012 5359]
noch anhängig gemacht worden waren).
5.4.2 Dass angesichts dieser Pendenzenzahl momentan nicht jedes ein-
zelne Asylverfahren innerhalb der Behandlungsfristen von Art. 37 AsylG
abgeschlossen werden kann, ist nachvollziehbar. Das Bundesamt hat
nach Kenntnis des Bundesverwaltungsgerichts zudem bereits konkrete
organisatorische Massnahmen eingeleitet, um den Abbau der hängigen
Verfahren zu beschleunigen.
5.5 Unter den gegebenen Umständen lässt das Bundesverwaltungsge-
richt die Frage ausdrücklich offen, ob in der Tatsache, dass das vorlie-
gende Gesuch vom BFM nicht innert der Zeitspanne von rund 11 Mona-
ten erledigt werden konnte, bereits eine Rechtsverzögerung zu erblicken
ist.
Eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 46a VwVG hat das Bundesamt
hingegen offensichtlich durch seine unerklärliche völlige Untätigkeit im
vorliegenden Verfahren begangen: Das BFM liess, entgegen seinem
sonst üblichen Vorgehen, mehrere Eingaben, mit denen um beschleunig-
te Behandlung und um Auskunft über den Verfahrensstand gebeten wor-
den war, ohne Antwort. Eine erste, mit geringem Aufwand verbundene
Verfahrensinstruktion wurde – möglicherweise einzig unter dem Eindruck
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Seite 9
des mittlerweile eingeleiteten Beschwerdeverfahrens bezüglich Rechts-
verzögerung – erst rund ein Jahr nach Gesuchseinreichung vorgenom-
men.
Letztlich sah sich der Beschwerdeführer offenbar zur Einleitung des vor-
liegenden Beschwerdeverfahrens veranlasst, um nach elf Monaten eine
behördliche Bestätigung zu erhalten, dass sein Gesuch beim BFM über-
haupt eingegangen und registriert worden war.
5.6 Die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist nach dem Gesagten gutzu-
heissen. Die Akten sind dem BFM mit der Anweisung zuzustellen, das
Verfahren nun beförderlich durchzuführen. Dabei wird insbesondere dar-
über zu entscheiden sein, ob die Einreise in die Schweiz zwecks Abklä-
rung des Sachverhalts zu bewilligen ist (Art. 20 Abs. 2 aAsylG).
6.
6.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu
erheben (Art. 63 Abs.1 VwVG). Im Übrigen wurde das Gesuch um unent-
geltliche Prozessführung im Sinn von Art. 65 Abs. 1 VwVG mit Verfügung
vom 13. November 2012 gutgeheissen.
6.2 Dem Beschwerdeführer ist aufgrund seines Obsiegens im Beschwer-
deverfahren in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG eine Parteientschä-
digung für die ihm erwachsenen Vertretungskosten zuzusprechen (vgl.
Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Die Rechtsvertreterin hat keine Kostennote zu den Akten ge-
reicht. Da sich der notwendige Vertretungsaufwand aufgrund der Aktenla-
ge zuverlässig abschätzen lässt, kann auf die Einholung einer Kostennote
jedoch verzichtet werden (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Der notwendige
Aufwand wird gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfak-
toren (Art. 7 ff. VGKE) auf insgesamt Fr. 500.– (inkl. sämtliche Auslagen)
geschätzt. Dieser Betrag ist vom BFM als Parteientschädigung auszurich-
ten.
(Dispositiv nächste Seite)
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Seite 10
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wird gutgeheissen.
2.
Das BFM wird angewiesen, das Verfahren im Sinn der Erwägungen be-
förderlich durchzuführen.
3.
Das BFM wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädi-
gung von insgesamt Fr. 500.– auszurichten.
4.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und BFM.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Markus König Martina Stark
Versand: