E-5900/2010 - Abteilung V - Demande d'asile présentée à l'étranger et autorisation d'entrée - Pays étrangers

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Cour V
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A r r ê t   d u   2   f é v r i e r   2 0 1 2
Composition François Badoud (président du collège), 
Emilia Antonioni, Regula Schenker Senn, juges,
Antoine Willa, greffier.
Parties A._______, né le (…), Togo, 
domicilié à (…),
par l'entremise de (…),
recourant, 
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet Demande d'asile à l'étranger et autorisation d'entrée ; 
décision de l'ODM du 22 avril 2010 / N (…).
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Faits :
A. 
Le  2  octobre  2009,  A._______  a  déposé  une  demande  d'asile  écrite 
auprès de  l'Ambassade de Suisse à Accra  (Ghana), accompagnée d'un 
mémoire. Le 2 novembre suivant, l'intéressé a fait parvenir à l'ambassade 
un mémoire complémentaire.
B. 
Le  requérant  a  en  substance  expliqué  qu'il  figurait  parmi  les  dirigeants 
d'une association du nom de "Organisation pour la Paix au service de la 
Renaissance africaine" (OPSRA) ; depuis 2000, ce groupement avait eu 
mandat  de  superviser  les  processus  électoraux  dans  divers  Etats 
d'Afrique francophone.
En mars 2009, l'intéressé aurait participé à un séminaire organisé par la 
Cour constitutionnelle du Togo sur la gestion des contentieux électoraux. 
La Cour ayant  fait valoir un manque de moyen l'empêchant de contrôler 
la régularité des élections, le requérant aurait proposé le concours de son 
association, qui aurait été accepté. L'OPSRA aurait ainsi reçu de la Cour 
le mandat  –  non  finalisé  par  un accord  écrit,  pour  éviter  d'indisposer  le 
gouvernement – de rendre un rapport précisant  les moyens nécessaires 
à  une  supervision  adéquate  et  déterminant  les  modalités  d'un  contrôle 
des élections prévues au Togo en 2010.
En  mai  2009,  à  réception  du  rapport,  la  Cour  constitutionnelle  aurait 
toutefois  mis  fin  au  mandat  confié  à  l'OPSRA,  le  gouvernement  ayant 
exercé  des  pressions  dans  ce  sens.  Le  15  juin  suivant,  le  secrétaire 
général de la Cour aurait informé le requérant et les autres dirigeants de 
l'OPSRA  que  le  chef  de  l'Etat,  informé  de  leur  rôle,  y  voyait  une 
manifestation  d'opposition  ;  il  les  aurait  invités  à  être  prudents.  Le 
requérant  aurait  informé  de  cette  situation  les  principales  missions 
diplomatiques en poste à Lomé.
Parallèlement,  en  juin  2009,  l'intéressé  et  ses  collègues  auraient  reçu 
l'appel téléphonique d'un officier des services de renseignements du nom 
de  B._______ ;  ce  dernier  les  aurait  finalement  convoqués,  après 
plusieurs échanges téléphoniques, au siège de la police. Le requérant et 
ses amis auraient donné suite à cette convocation, bien qu'invités par un 
correspondant  anonyme  à  ne  pas  le  faire.  Le  22  juin,  le  commandant 
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B._______  leur  aurait  demandé de nombreux  renseignements  sur  leurs 
activités  et  les  aurait  invités  à  déposer  leurs  photographies,  ce  qu'ils 
n'auraient  finalement pas  fait. L'officier aurait aussi  tenté de  les  recruter 
comme  agents.  Dans  la même  période,  un  homme  ayant  postulé  pour 
travailler  au  sein  de  l'OPSRA  aurait  été  identifié  par  la  direction  de 
l'association comme un milicien du parti au pouvoir.
En  août  2009,  au  retour  d'une  mission  au  Congo,  les  dirigeants  de 
l'OPSRA auraient  demandé  l'aide  financière de plusieurs organismes et 
gouvernements  étrangers  ;  en  septembre,  la  Direction  suisse  de  la 
coopération aurait marqué son accord, mais son courrier aurait disparu, 
sans doute subtilisé, à en croire  le requérant, par  la police togolaise. Le 
1er octobre 2009, les policiers auraient tenté en vain d'arrêter, au siège de 
l'OPSRA, les personnes ayant travaillé avec la Cour constitutionnelle ; ils 
auraient proféré à leur égard des menaces de mort. La nuit suivante, une 
descente  de  police  aurait  eu  lieu  au  domicile  du  requérant,  qui  ne  se 
trouvait pas sur place. Il aurait aussitôt passé la frontière du Ghana avec 
ses collègues.
L'intéressé  serait  revenu  à  Lomé,  le  6  octobre  2009,  rencontrant  le 
secrétaire  général  de  la Cour  constitutionnelle. Ce dernier  l'aurait  averti 
qu'il  était  considéré  comme  un  opposant  par  les  autorités,  vu  ses 
antécédents et ses contacts avec des pays étrangers, et se trouvait donc 
en danger. Le requérant aurait constaté que son domicile et ses proches 
étaient  sous  surveillance,  et  qu'il  avait  été  suivi  jusqu'au  siège  de 
l'OPSRA. Revenant au Ghana, le 12 octobre, il serait parti en mission au 
Niger.  Il  aurait  constaté  qu'il  y  était  surveillé  par  des  inconnus  en  civil, 
certains armés. Se rendant à Cotonou, au Bénin,  il aurait  remarqué que 
cette  surveillance  était  maintenue.  Le  29 octobre  2009,  il  aurait  pris 
contact avec  la délégation au Bénin du Haut­Commissariat  des Nations 
Unies pour les réfugiés (UNHCR), laquelle l'aurait invité à s'adresser à la 
Coordination nationale d'assistance aux réfugiés (CNAR) du Bénin, pour 
l'ouverture d'une procédure d'asile.
C. 
Invité  par  l'ODM,  le  18  décembre  2009,  à  fournir  des  renseignements 
complémentaires,  le  requérant,  par  lettre  du  26  février  2010,  a  précisé 
que plusieurs appels  téléphoniques de menaces avaient été adressés à 
l'OPSRA  en  juillet­août  précédent  ;  les  responsables  de  l'association 
n'auraient  pu  obtenir  d'explications  du  commandant  B._______  à  ce 
sujet.  Des  tiers  (députés  ou  cadres  militaires)  leur  auraient 
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confidentiellement fait savoir qu'ils étaient en danger. Depuis le départ du 
requérant,  ses  proches  auraient  été  la  cible  de  pressions.  Un  de  ses 
frères aurait disparu, un autre l'aurait rejoint au Bénin ; d'autres proches, 
interrogés  à  son  sujet  et  maltraités,  auraient  finalement  quitté  le  Togo. 
Par  ailleurs,  le  requérant  aurait  adressé,  le  14  janvier  2010,  une  lettre 
ouverte  au  Président  togolais,  largement  diffusée.  En  conséquence,  le 
siège  de  l'OPSRA  aurait  été  plusieurs  fois  fouillé  ;  les  membres  de 
l'association restés au Togo auraient été  interrogés sur  le  lieu de séjour 
du requérant et menacés pour le cas où ils soutiendraient l'opposition. Ils 
auraient également quitté le pays, l'OPSRA cessant ainsi ses activités.
A._______,  qui  admet  n'avoir  aucun  lien  spécial  avec  la  Suisse,  a 
cependant fait valoir qu'il était  toujours surveillé au Bénin et y courait un 
risque du  fait  des  autorités  togolaises.  Il  a  produit  un  grand nombre  de 
documents,  dont  les  copies  de  ses  correspondances  avec  la  Cour 
constitutionnelle,  les réponse des bailleurs de fonds pressentis, diverses 
recommandations,  et  une  lettre  de  l'Eglise  protestante  du  Bénin,  qui 
atteste l'avoir accueilli le 30 octobre 2009.
D. 
Par décision du 22 avril 2010, l'ODM a rejeté la demande d'asile déposée 
et refusé de délivrer au requérant une autorisation d'entrée en Suisse.
E. 
Interjetant recours contre cette décision, le 30 juin 2010, A._______ a fait 
valoir qu'il  faisait  l'objet, vu ses activités et ses antécédents personnels, 
de  recherches  suivies  de  la  part  des  autorités  togolaises,  lesquelles 
l'avaient également surveillé à l'étranger ; il courrait donc le risque d'être 
enlevé  ou  agressé.  Par  ailleurs,  la  situation  au  Bénin  serait  instable. 
L'intéressé  a  conclu  à  l'octroi  de  l'asile  et  à  la  délivrance  d'une 
autorisation d'entrée.
Outre  des  lettres  de  soutien  émanant  de  plusieurs  associations,  le 
recourant  a  produit  deux  attestations  de  résidence  délivrées  (en 
novembre  2009  et  juin  2010)  par  la  Commission  nationale  béninoise 
chargée des  réfugiés  (CNR), ainsi que plusieurs documents  relatifs aux 
risques encourus par les réfugiés togolais au Bénin.
F. 
Le 7 mars 2011, l'intéressé a déposé une copie de la décision rendue le 
30 novembre 2010 par  le  "comité  d'éligibilité"  de  la CNR, qui  rejette  sa 
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demande, vu  les développements du processus démocratique au Togo. 
Selon  une  lettre  d'accompagnement  de  la  Ligue  pour  la  défense  des 
droits de l'homme au Bénin, du 7 mars 2011, cette décision peut avoir été 
influencée  par  des  considérations  politiques  ;  si  "rien  ne  permet  de 
penser  que  le  Bénin  serait  amené  à  violer  le  principe  d'interdiction  du 
refoulement",  l'attestation de résidence délivrée à l'intéressé n'a plus été 
renouvelée depuis lors.
Droit :
1. 
1.1. Le Tribunal administratif fédéral (le Tribunal), en vertu de l’art. 31 de 
la  loi  du  17  juin  2005  sur  le  Tribunal  administratif  fédéral  (LTAF,  RS 
173.32), connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 de la 
loi  fédérale  du  20  décembre  1968  sur  la  procédure  administrative  (PA, 
RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions rendues par l’ODM concernant l’asile peuvent 
être contestées, par renvoi de l’art. 105 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile 
(LAsi, RS 142.31), devant  le Tribunal,  lequel statue alors définitivement, 
sauf demande d’extradition déposée par l’Etat dont le requérant cherche 
à se protéger (art. 83 let. d ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2.  Le  recourant  n'a  qualité  pour  recourir.  Présenté  dans  la  forme  et 
dans les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 48 et 52 
PA et 108 al. 1 LAsi).
2. 
2.1. Selon  l'art.  52  LAsi,  l’asile  peut  être  refusé  à  une  personne  qui  se 
trouve à l’étranger et dont on peut attendre qu’elle s’efforce d’être admise 
dans un autre Etat.
2.2. Aux  termes  de  l'art.  19  al.  1  LAsi,  une  demande  d'asile  peut  être 
déposée  à  l'étranger  auprès  d'une  représentation  suisse 
(cf. ATAF 2007/30  p. 357 ss).  En  vertu  de  l'art.  20  al.  1  LAsi,  la 
représentation  suisse  transmet  à  l'ODM  la  demande  d'asile, 
accompagnée d'un rapport.
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Pour  établir  les  faits,  l'ODM autorise  le  requérant  à  entrer  en Suisse  si 
celui­ci ne peut  raisonnablement être astreint à  rester dans son Etat de 
domicile  ou  de  séjour  ni  à  se  rendre  dans  un  autre  Etat 
(art. 20 al. 2 LAsi).  Le  Département  fédéral  de  justice  et  police  peut 
habiliter  les  représentations suisses à accorder  l'autorisation d'entrer en 
Suisse  aux  requérants  qui  rendent  vraisemblable  que  leur  vie,  leur 
intégrité  corporelle  ou  leur  liberté  sont  exposées  à  une  menace 
imminente  pour  l'un  des motifs mentionnés  à  l'art.  3  al.  1  LAsi  (art.  20 
al. 3 LAsi).
2.3. Selon  l'art.  10  al.  1  de  l'ordonnance  1  du  11  août  1999  sur  l'asile 
relative  à  la  procédure  (OA 1,  RS  142.311),  la  représentation  suisse  à 
l'étranger procède, en règle générale, à l'audition du requérant d'asile ; si 
cela n'est pas possible, elle invite le requérant à lui exposer par écrit ses 
motifs (art. 10 al. 2 OA 1). La représentation suisse transmet à l'ODM le 
procès­verbal de l'audition ou la demande d'asile écrite, ainsi que tous les 
autres documents utiles et un rapport complémentaire dans lequel elle se 
prononce sur la requête (art. 10 al. 3 OA 1).
Il se peut  toutefois que  l'audition du  requérant soit  impossible, pour des 
raisons  d'organisation  ou  de  capacités  auprès  de  la  représentation 
suisse, à la suite d'obstacles de fait dans le pays concerné, ou pour des 
raisons personnelles relevant du requérant lui­même ; dans un tel cas, le 
requérant  doit  être  invité,  par  lettre  individualisée  lui  signalant  son 
obligation  de  collaborer,  à  exposer  ses  motifs  d'asile  sur  la  base  de 
questions  concrètes  qui  lui  auront  été  posées.  Une  audition  ou  une 
déclaration écrite peut cependant s'avérer superflue si, sur la base de la 
demande d'asile, les faits apparaissent déjà comme suffisamment établis 
pour permettre de rendre une décision ; le requérant doit être entendu sur 
ce point, la renonciation à l'audition devant être motivée en conséquence 
(cf. ATAF 2007/30 p. 357 ss)
2.4. Dans le cas d'espèce, ces conditions sont remplies. Après réception 
et  transmission  de  la  demande  écrite,  la  représentation  diplomatique 
compétente a expliqué, dans sa correspondance du 11 novembre 2009, 
n'être pas en mesure de procéder à une audition ; l'ODM a donc invité, le 
18  décembre  suivant,  le  requérant  à  exposer  ses  motifs,  ce  que  ce 
dernier  a  fait  dans  deux  mémoires  du  26  février  2010,  accompagnés 
d'une abondance de documents.
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La  représentation  suisse,  dans  sa  lettre  d'accompagnement  du 
11 novembre 2009 évoquée ci­dessus, n'a certes pas pris position sur la 
demande, ainsi que le prescrit l'art. 10 al. 3 OA1 ; toutefois, le requérant 
ayant  eu  tout  loisir  de  faire  valoir  ses  motifs  de  manière  détaillée,  ce 
manquement n'a pas de portée décisive.
3. 
3.1. Une  fois  l'instruction  correctement  menée,  si  le  requérant  n'a  pas 
rendu  vraisemblables  les  persécutions  dont  il  se  dit  victime  (art.  3  et  7 
LAsi) ou si  l'on peut attendre de sa part qu'il s'efforce d'être admis dans 
un autre Etat (art. 52 al. 2 LAsi),  l'ODM peut lui refuser l'asile (cf. sur ce 
point  et  sur  les  autres  conditions  permettant  l'octroi  d'une  autorisation 
d'entrée  en  Suisse,  Jurisprudence  et  informations  de  la  Commission 
suisse de  recours en matière d’asile  [JICRA] 2005 n° 19 consid. 3 et  4 
p. 173  ss,  JICRA 2004  n° 21  consid. 2  p. 136  s.,  JICRA  2004  n° 20 
consid. 3 p. 130 s., JICRA 1997 n° 15 consid. 2 p. 129 ss).
3.2. Les conditions mises à l'octroi d'une autorisation d'entrée en Suisse 
doivent  être  définies  de  manière  restrictive,  l'autorité  disposant  d'une 
marge  d'appréciation  étendue.  Le  fait,  pour  un  requérant  d'asile,  de 
séjourner dans un Etat tiers ne signifie pas ipso facto qu'on puisse exiger 
qu'il se fasse admettre dans cet Etat ;  l'autorité doit cependant examiner 
les éléments qui font apparaître comme exigible son admission dans cet 
Etat  (ou  dans  un  autre  pays),  et  aussi  les mettre  en  balance  avec  les 
éventuelles  relations  qu'il  entretient  avec  la  Suisse  (JICRA  2005  n°  19 
précitée,  JICRA  2004  n° 21  consid.  2b  p.  137   et  consid.  4  p. 138  ss, 
JICRA 2004 n° 20 et JICRA 1997 précitées). Une autorisation d'entrée ne 
peut  donc  être  délivrée  que  si  la  poursuite  du  séjour  dans  l'Etat  de 
résidence ne peut être exigée (ATAF 2011/10 consid. 3­5 p. 126­131).
Outre l'existence d'une mise en danger au sens de l'art. 3 LAsi, l'autorité 
prend  donc  en  considération  d'autres  éléments  (dont  la  liste  n'est  pas 
exhaustive), notamment l'existence de relations étroites avec la Suisse ou 
avec  un  pays  tiers,  l'assurance  d'une  protection  dans  un  autre  Etat,  la 
possibilité  effective  et  l'exigence  objective  de  rechercher  une  protection 
ailleurs qu'en Suisse, ainsi que les possibilités d'intégration (JICRA 2004 
n° 20 consid. 3 p. 130 s). Le refus de l'autorisation d'entrée emporte rejet 
de la demande d'asile (JICRA 2000 n° 12 consid. 7, p. 97­98)
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3.3. Dans  le cas d'espèce,  le Tribunal ne voit pas de motifs de remettre 
en  cause  la  réalité  des  activités  décrites  par  le  recourant,  sa  version 
s'appuyant sur plusieurs preuves documentaires. Vu  les fonctions qu'il a 
occupées  au  sein  de  l'OPSRA,  ses  relations  avec  la  Cour 
constitutionnelle  du  Togo  et  l'implication  de  son  association  dans  la 
surveillance des élections à  travers  l'Afrique,  il  est  vraisemblable que  le 
gouvernement  togolais se soit défavorablement  intéressé à  lui. Dans ce 
contexte,  les mesures de surveillance prises envers lui, ses collègues et 
ses  proches  à  la  fin  de  2009,  sont  crédibles, même  s'il  est  improbable 
qu'elles se soient exercées jusqu'au Niger ;  il est donc explicable que le 
recourant ait préféré quitter le Togo.
Le  Tribunal  n'est  cependant  pas  convaincu,  au  vu  de  l'évolution  de  la 
situation  politique  du  Togo,  que  ce  danger  reste  actuel  ;  les  autorités 
béninoises n'ont d'ailleurs pas  reconnu à  l'intéressé  le statut de  réfugié, 
sans  que  des  éléments  solides  laissent  présumer  l'influence,  sur  cette 
décision, de considérations politiques. La question de la réalité du risque 
encouru  par  A._______,  du  fait  des  organes  officiels  togolais,  peut 
toutefois en l'occurrence rester indécise.
3.4.  En  effet,  l'intéressé  réside  légalement  au  Bénin,  sans  y  courir  de 
risques particuliers.
Bien  que  sa  qualité  de  réfugié  n'ait  pas  été  reconnue  par  cet  Etat,  il 
dispose toujours du droit d'y séjourner, rien ne montrant, selon la lettre de 
soutien de la Ligue pour la défense des droits de l'homme au Bénin, que 
les  autorités  envisagent  de  le  refouler  au  Togo.  Par  ailleurs,  si  les 
documents  produits  par  le  recourant  autorisent  à  penser  que  certains 
réfugiés  togolais ont été pourchassés au Bénin par  les autorités de  leur 
pays d'origine, tel n'a pas été le cas de l'intéressé ; il se trouve en effet au 
Bénin  depuis  maintenant  plus  de  deux  ans,  sans  y  avoir  rencontré  de 
difficultés  spécifiques  ;  il  apparaît  donc  que  la  poursuite  de  son  séjour 
dans  ce  pays  est  exigible,  et  qu'il  y  est  protégé  contre  les  dangers 
éventuels encourus dans son pays d'origine.
Si  quelque  6000  réfugiés  togolais  se  trouvent  toujours  au  Bénin,  et 
connaissent  parfois  des  conditions  de  vie  difficiles,  seuls  sont  toutefois 
rapatriés  ceux  se  déclarant  volontaires  pour  retourner  dans  leur  pays 
d'origine, ce en vertu d'un accord conclu en 2007 entre les deux Etats et 
le UNHCR  ;  les Togolais se voyant dénier  la qualité de  réfugié peuvent 
recevoir  une  autorisation  de  résidence  des  autorités  béninoises  (cf.  US 
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Department  of  State,  Country Report  on  human Rights  Practices, mars 
2011).
A cela s'ajoute que l'intéressé n'entretient aucun lien avec la Suisse, où il 
n'a jamais séjourné et où ne réside aucun de ses proches ; la Suisse n'a 
donc pas vocation à l'accueillir. Ce critère peut certes être laissé de côté, 
mais uniquement si le requérant, exposé à un risque de persécution dans 
son  Etat  d'origine,  n'a  pas  la  possibilité  pratique  de  demander  la 
protection  de  son Etat  de  résidence,  et  si  cette  démarche  ne  peut  être 
exigée de  lui  (JICRA 2005 n° 19 consid. 4 p. 174­176). Tel n'est pas  le 
cas en l'espèce, ainsi que démontré ci­dessus.
4. 
4.1.  Dans  ces  conditions,  c'est  à  juste  titre  que  l'ODM  a  refusé  au 
recourant l'autorisation d'entrer en Suisse et a écarté sa demande d'asile. 
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.
4.2.  Il  est  renoncé  à  un  échange  d’écritures,  le  présent  arrêt  n’étant 
motivé que sommairement (cf. art. 111a al. 1 e 2 LAsi).
5. 
Vu l’issue de la cause, il y aurait lieu de mettre les frais de procédure à la 
charge du recourant, conformément aux art. 63 al. 1 PA et 2 et 3 let. b du 
règlement du 21 février 2008 concernant  les frais, dépens et  indemnités 
fixés  par  le  Tribunal  administratif  fédéral  (FITAF,  RS  173.320.2). 
Toutefois,  compte  tenu  de  la  particularité  du  cas,  il  est  renoncé  à  leur 
perception (cf. art. 6 let. b FITAF).
(dispositif page suivante)
 
E­5900/2010
Page 10
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. 
Le recours est rejeté.
2. 
Il n'est pas perçu de frais.
3. 
Le présent arrêt est adressé au recourant et à l’ODM.
Le président du collège : Le greffier :
François Badoud Antoine Willa
Expédition :