DECISION PARTIELLE DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 13192/87
présentée par E. et H. D.
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 4 juillet 1988 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
J. CAMPINOS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 (art. 25) de la Convention de Sauvegarde des
Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 17 août 1987 par E. et H. D.
contre la France et enregistrée le 4 septembre 1987 sous
le No de dossier 13192/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont des ressortissants français, nés
respectivement en 1941 à G. (Bulgarie) et en 1943 à D.
(France), et ont leur domicile à S.
Ils sont représentés dans la procédure devant la Commission
par Mes Tourneur et associés, avocats au barreau de S.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les requérants,
peuvent se résumer ainsi :
Par acte notarié en date du 11 octobre 1979, les requérants
ont acquis plusieurs parcelles de terrain situées sur la commune de
Scy-Chazelles (Département de la M.) au lieudit "...", une zone de 58
hectares et 64 ares acquis par 251 propriétaires au total. Le prix
d'achat de 4.500 francs l'are avait été fixé en fonction de la future
constructibilité des terrains.
La constructibilité était prévue par les autorités locales.
En effet, pour permettre l'organisation coordonnée et la viabilisation
de la zone en question, le Préfet de la Moselle, par arrêté du 21
janvier 1976, avait autorisé la création d'une association foncière
urbaine (A.F.U.) dite "Les Vignes".
Cette A.F.U. autorisée obligeait les 251 propriétaires, durant
des années, à participer à des frais de fonctionnement et de gestion.
Les taxes syndicales furent prélevées par le Trésor Public (Trésorerie
Principale, Metz-Banlieue). Les requérants ont été imposés au total de
51.364 francs de taxes syndicales. Dans ces circonstances, les
requérants devaient et pouvaient compter sur la réalisation rapide de
la viabilité et être en mesure de réaliser leur projet de construction
de plusieurs immeubles deux à trois ans après l'acquisition des
terrains.
L'arrêté du Préfet de la Moselle du 21 janvier 1976 autorisant
la création de l'A.F.U. dite "Les Vignes" fut déféré par une
"Association de Sauvegarde du Mont St Michel" devant le
tribunal administratif de S.
Par jugement du 17 mai 1979, ce tribunal a rejeté le recours.
Cependant par un arrêt du 5 novembre 1982, le Conseil d'Etat
annula le jugement du tribunal administratif pour excès de pouvoir.
Le Conseil d'Etat estima que le Préfet de la Moselle avait excédé ses
pouvoirs en autorisant la constitution de l'A.F.U.
Compte tenu de ce qu'après le déroulement de l'enquête prévue
en application de la législation française, l'assemblée générale des
propriétaires avait décidé le 19 avril 1979, lors de la délibération
sur la constitution de l'A.F.U., de réduire de 58 à 43 hectares le
périmètre de l'opération, le Conseil d'Etat estima que le Préfet
aurait dû procéder à une nouvelle enquête avant d'autoriser la
création de l'A.F.U.
L'annulation de l'arrêté préfectoral du 21 janvier 1976 et,
par voie de conséquence, de l'autorisation de l'A.F.U. n'a pas eu
comme conséquence de priver celle-ci de son existence légale mais l'a
transformée en association libre. Toutefois une association libre n'a
aucune prérogative de puissance publique. Or, en l'espèce, la
viabilité de l'ensemble des terrains du site "Les Vignes" (étendue sur
plusieurs dizaines d'hectares) dépendait et dépend toujours
entièrement des autorités publiques. D'ailleurs, le Ministre de
l'Urbanisme dans son mémoire du 9 octobre 1985, adressé au tribunal
administratif, reconnaissait expressément que "les lots ne sont pas
utilisables dans leur état actuel pour la construction". Dans ce même
écrit, le Ministre en a conclu que "le préjudice invoqué par chacun
des requérants ne présente pas encore de caractère définitif certain",
estimant que le conseil municipal de Scy Chazelles aurait décidé de
poursuivre l'élaboration du plan d'occupation des sols. Cette
élaboration n'a à ce jour pas abouti, de sorte que le plan d'occupation
des sols n'a pas encore été approuvé. La création d'une nouvelle
A.F.U. autorisée serait donc à ce stade impossible et n'aurait
d'ailleurs aucun intérêt pratique puisque, sans le concours des
autorités publiques, les travaux d'aménagement nécessaires ne seraient
pas réalisables.
Aucun autre projet d'urbanisation n'ayant été réalisé depuis
lors, les terrains acquis par les demandeurs en 1979 sont de ce fait
inutilisables et invendables, d'autant que l'armée française avait
manifesté en 1986 l'intention d'exproprier les requérants sans pour
autant réaliser ce projet à ce jour.
Par conséquent, l'important investissement des requérants, au
total 457.599 francs (prix d'achat, frais, taxes syndicales,
intérêts), se trouve bloqué depuis près de dix ans. C'est le montant
qu'ils vont réclamer devant les juridictions administratives.
En effet, compte tenu de la responsabilité du Préfet de la
Moselle engagée quant au préjudice matériel et moral subi par les
requérants, ceux-ci ont intenté une action en dommages et intérêts
auprès du tribunal administratif de S. en date du 30 juin
1983, après avoir soumis cette demande au préalable, conformément à la
législation française, au Ministre de l'Urbanisme et au Commissaire de
la République par lettre recommandée avec avis de réception en date du
3 janvier 1983.
Les requérants ont attendu l'expiration du délai légal de
rejet implicite de leur demande par l'Etat français, à défaut de
réponse expresse. Le délai expirait le 3 mai 1983.
Après avoir déposé leur demande personnellement au tribunal
administratif, les 29 et 30 juin 1983, respectant le délai d'un mois
après le rejet de leur demande par l'Etat français, les requérants
chargeaient leur avocat de les représenter.
Celui-ci adressa au tribunal administratif de Strasbourg un
mémoire et des conclusions très détaillées, et ce le 31 janvier 1984.
Le 17 février 1984 le tribunal administratif de S.
adressa à l'Etat français copie des argumentations écrites des
requérants du 31 janvier 1984.
L'Etat français n'apporta, dans les mois qui suivirent, aucune
réponse écrite à cette argumentation alors que le droit français
prévoit que les parties disposent d'un délai de deux mois,
éventuellement renouvelable une fois, pour répliquer par écrit aux
mémoires adverses.
Considérant que l'absence de réponse de l'Etat français ne
pouvait s'interpréter que comme une renonciation à conclure, l'avocat
des requérants demandait solennellement le 10 mai 1984 au tribunal
administratif de S. de fixer l'affaire à une audience rapprochée pour
y être évoquée et jugée.
Les requérants reçurent du tribunal administratif copie d'une
lettre adressée par le Préfet de la Moselle au Tribunal le 29 juin
1984, dans laquelle le Préfet indiquait qu'il transmettait le dossier
au Ministre de l'Urbanisme et du Logement, seul concerné selon lui.
Il y a lieu de souligner à cet égard que, alors que les
conclusions des requérants avaient été adressées au Préfet de la
Moselle le 17 février 1984, celui-ci a attendu plus de quatre mois
pour répondre que la question ne le concernait pas et qu'il se
contentait de transmettre le dossier au Ministère de l'Urbanisme.
La demande de fixation d'audience des requérants du 10 mai
1984 ne fut suivie d'aucun effet. Ce n'est que le 17 juillet 1984 que
l'Etat français déposa, par l'intermédiaire de son Ministre de
l'Urbanisme et du Logement, des conclusions devant la juridiction
administrative.
Les requérants n'ont pas répondu aux conclusions de l'Etat
français du 17 juillet 1984.
Le tribunal administratif lui-même sollicita des requérants,
et ce le 24 août 1984, qu'ils justifient du dépôt d'une demande de
permis de construire et des loyers, charges et taxes payées à l'A.F.U.
Or, il résultait du dossier, déposé au greffe du tribunal
administratif, que d'une part, le permis de construire n'avait pas été
déposé, en raison même des procédures engagées à l'époque par
l'Association de Sauvegarde du Mont St Quentin, d'autre part, tous
les justificatifs des frais payés par les requérants figuraient déjà
au dossier du tribunal depuis le 31 janvier 1984.
En dépit de la demande de fixation d'audience du 10 mai 1984,
le tribunal administratif n'inscrivit pas l'affaire au rôle d'audience.
Par lettre avec avis de réception du 3 mai 1985, l'avocat des
requérants s'adressa directement au Président du tribunal
administratif de S. pour lui demander instamment d'user de ses
pouvoirs aux fins de fixation d'audience. Cette lettre n'obtint
aucune réponse de la part de son destinataire.
L'avocat des requérants relança à nouveau le Président du
tribunal administratif par lettre du 20 août 1985. Enfin le 29 août
1985, il fut répondu de façon évasive que
- l'instruction se poursuivait,
- un supplément d'information avait été adressé au Ministre de
l'Urbanisme,
- la procédure ne pouvait être fixée à un rôle et le serait
peut-être au cours de l'année juridictionnelle 1985-1986.
Par lettre du 1er octobre 1985, l'avocat des requérants
demandait au Président du tribunal administratif des éclaircissements
sur les termes de son courrier du 29 août 1985. Aucune réponse ne fut
apportée à cette correspondance.
Par lettre du 6 mai 1988, le conseil des requérants a informé
la Commission que la procédure administrative venait de trouver une
première issue puisque le tribunal administratif avait rendu le
15 décembre 1987 un jugement aux termes duquel l'Etat doit payer aux
requérants la somme de 47.645 Francs auxquels s'ajoutent les intérêts
à compter du 4 janvier 1983.
Le tribunal a estimé en premier lieu que, dans la mesure où
les requérants, propriétaires fonciers dans le périmètre de
l'association foncière "Les Vignes", invoquent avoir été soumis, sur
le fondement d'une autorisation irrégulière, à une opération de
remembrement urbain et assujettis au paiement de taxes syndicales
dépourvues de base légale, il y a lieu de condamner l'Etat au paiement
d'une indemnité correspondant au montant des taxes syndicales qu'ils
justifient avoir versées à l'association ; en l'espèce, cette
indemnité s'élève à 32.645 Francs.
D'autre part, dans la mesure où les requérants allèguent que
l'autorisation de ladite association foncière leur garantissait de
disposer à court terme d'un terrain à bâtir, qu'ils ont en effet
acquis en 1978 et 1979 des terrains inclus, par la suite, dans le
périmètre de ladite association foncière et conçu des projets de
construction sur la foi de l'autorisation donnée ainsi que de la mise
en oeuvre du programme d'aménagement, et que l'illégalité de cette
autorisation aurait ruiné leurs perspectives de construction
entraînant pour eux un préjudice indemnisable, les requérants ne
peuvent prétendre au paiement d'une indemnité correspondant à une
différence, à la supposer établie, entre la valeur de leur terrain en
tant que terrain à bâtir et celle en tant que terrain agricole, au
renchérissement du crédit et à l'augmentation du coût de la
construction, à des pertes de loyers ou aux aménagements apportés à la
parcelle, ces différents préjudices allégués étant sans lien direct
avec la faute commise.
Enfin, dans la mesure où le caractère irrégulier de
l'autorisation de l'association a été constaté plus de six ans après
son intervention et où, durant ce laps de temps, en raison de
l'apparente régularité de cette autorisation, les requérants ont pris
diverses initiatives qui se sont révélées inutiles ou désavantageuses,
et dans la mesure où, en l'espèce, les requérants ont acquis à un prix
dans lequel s'est trouvé incorporé sans contrepartie réelle le
paiement de taxes syndicales versées à l'association d'un terrain
paraissant bénéficier des avantages pouvant résulter de son inclusion
dans le périmètre d'une association foncière urbaine autorisée, ils
ont subi de ce fait un trouble dans leur condition d'existence qui se
trouve en relation directe avec la faute commise dans la procédure
d'autorisation et dont il est fait une juste appréciation en
l'évaluant à 15.000 Francs.
Il ressort de la lettre du conseil des requérants du 6 mai
1988 que l'administration du Domaine français a proposé d'acquérir les
terrains à l'amiable. Une procédure d'expropriation est actuellement
en cours à l'égard de ces terrains en vue de les transformer en
terrains militaires.
GRIEFS
Les griefs des requérants peuvent se résumer comme suit :
Les requérants allèguent la violation des articles 6 (art. 6)
et 13 (art. 13) de la Convention ainsi que de l'article 1er du
Protocole No 1 (P1-1).
1. Quant à la durée de la procédure, au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention
Les requérants relèvent à titre préliminaire que la procédure
initiale, ayant abouti à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 21
janvier 1976, s'est étendue sur une période de près de sept années.
La procédure en indemnisation a été introduite le 3 janvier
1983, date de la demande préalable à l'Etat Français (cf. Cour Eur.
D.H., arrêt König du 28 juin 1978, série A no 27, p. 34 par. 101).
Le Ministre de l'Urbanisme a tout fait pour retarder et
enliser le dossier, notamment en ne concluant pas dans les détails
réglementaires. La juridiction administrative
- n'a pris aucune sanction au dépôt tardif des conclusions de
l'Etat français,
- a sollicité des requérants des renseignements qu'elle
possédait déjà depuis plusieurs mois,
- n'a pas été en mesure de répondre de façon satisfaisante aux
demandes de fixation à l'audience des affaires.
Il est anormal, alors que les dossiers sont en état d'être
jugés depuis le mois de mai 1984, que l'affaire n'ait été jugée que le
15 décembre 1987.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention exige notamment
que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un
délai raisonnable.
En l'espèce la juridiction administrative française a méconnu
ce principe. En effet, les autorités françaises ne peuvent justifier
- d'une part, qu'il faille plus de sept ans pour déclarer
illégale une décision préfectorale, d'autant que cette
illégalité est très lourde de conséquences pour les
administrés,
- d'autre part, qu'alors même que la faute de l'Administration
est incontestable et d'ailleurs non contestée, il ait fallu au
tribunal administratif quatre ans et demi pour rendre un
jugement où le dossier ne présentait aucune complexité
particulière et où le tribunal a simplement estimé qu'il n'y
avait pas de lien de causalité entre le préjudice allégué et
la faute commise par le Préfet de la Moselle.
L'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) ne saurait
être mise en question, étant donné que la première procédure
concernait la propriété des requérants, alors que la seconde procédure
portait sur leur demande de dommages et intérêts, résultant de la
violation de leurs droits de propriété (cf. Cour Eur. D.H., arrêt
Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 29
par. 79).
2. Quant à la prétendue violation de l'article 13 (art. 13) de la
Convention
L'article 13 (art. 13) de la Convention dispose que "toute
personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont
été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une
instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par
des personnes agissant dans l' exercice de leurs fonctions
officielles."
En l'espèce, la durée anormale de la procédure d'indemnisation
a enlevé au recours des requérants tout caractère réel et effectif. Il
est constant qu'une procédure en indemnisation doit être jugée
rapidement, au risque de perdre au fil du temps l'essentiel de son
intérêt.
3. Quant à la prétendue violation de l'article 1er du
Protocole No 1 (P1-1)
Pour les requérants cette disposition a été d'évidence
méconnue par le Gouvernement français.
Les requérants sont devenus propriétaires de leurs terrains et
devaient y construire. Ils ont versé à l'A.F.U., autorisée par le
Préfet de la Moselle, ainsi qu'à l'Etat français, des sommes
extrêmement importantes pendant près de dix ans.
Ces cotisations furent payées sur la base de la valeur de
terrain constructible, donc sur une valeur intrinsèque importante.
L'annulation de l'arrêté préfectoral du 21 janvier 1976 par le Conseil
d'Etat a, de plein droit, fait perdre à ces terrains leur caractère
constructible.
En effet, comme il a déjà été souligné, les terrains sont,
dans l'état actuel des choses, inutilisables et invendables. Il en
résulte une moins value considérable et donc une spoliation manifeste
du patrimoine des requérants. C'est à tort que le tribunal
administratif de Strasbourg a nié un lien de causalité entre le
préjudice allégué et la faute commise par le Préfet. En effet, compte
tenu de ce que l'A.F.U. était autorisée par le Préfet, que son
programme d'aménagement était arrêté et que les autorités publiques
avaient prélevé des taxes syndicales devant financer les travaux, les
requérants avaient pour le moins une expectation légitime que les
différents lots, résultant du remembrement approuvé par arrêté
préfectoral du 30 octobre 1977, resteraient des terrains à bâtir.
L'expectation légitime, notion formellement reconnue en droit
français et en droit communautaire, devrait par conséquent être prise
en considération pour l'application de l'article 1er du Protocole
No 1 (P1-1).
C'est précisément la réduction à vil prix du terrain, en raison
de l'annulation de l'A.F.U., qui permet actuellement au Ministère de la
Défense d'entreprendre à l'encontre des requérants une procédure
d'expropriation, proposant un prix considérablement inférieur à la
valeur vénale d'un terrain à bâtir dans la zone concernée.
EN DROIT
Les requérants allèguent la violation des articles 6 par. 1
(art. 6-1) et 13 (art. 13) de la Convention ainsi que de l'article 1er
du Protocole No 1 (P1-1).
1. Ils soutiennent, en premier lieu, que la durée de la procédure
qui a abouti à l'annulation pour illégalité de l'arrêté préfectoral
du 21 janvier 1976 par arrêt du Conseil d'Etat, rendu le 5 novembre
1982, ne répond pas à la condition du "délai raisonnable" prescrit par
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Ils allèguent, en
outre, que la procédure en dommages et intérêts, dont ils ont saisi le
tribunal administratif de S. en date du 30 juin 1983, ne répond non
plus à cette condition dans la mesure où cette juridiction n'a rendu
son jugement que le 15 décembre 1987.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention reconnaît à
toute personne le "droit à ce que sa cause soit entendue ... dans un
délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera, soit des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, ...".
a) Pour ce qui a trait à la partie du grief portant sur la
prétendue durée excessive de la procédure initiale, close par arrêt du
Conseil d'Etat du 5 novembre 1982, la Commission n'est pas appelée à
se prononcer sur le point de savoir si les faits allégués par les
requérants révèlent l'apparence d'une violation de cette disposition.
En effet, l'article 26 (art. 26) in fine de la Convention prévoit que la
Commission ne peut être saisie que "dans le délai de six mois, à
partir de la date de la décision interne définitive".
Or, l'arrêt du Conseil d'Etat qui constitue, quant à ce grief
particulier, la décision interne définitive, a été rendu le 5 novembre
1982 alors que la requête a été soumise à la Commission le 17 août
1987, c'est-à-dire plus de six mois après la date de cette décision.
En outre, l'examen de l'affaire ne permet de discerner aucune
circonstance particulière qui ait pu interrompre ou suspendre le cours
dudit délai.
Il s'ensuit que cette partie du grief est tardive et doit être
rejetée, conformément à l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
b) Quant à la deuxième partie du grief soulevé au titre du
paragraphe 1er de l'article 6 (art. 6-1), portant sur la durée prétendument
excessive de la procédure d'indemnisation devant le tribunal
administratif de S., la Commission estime en l'état actuel du
dossier ne pas être en mesure de se prononcer sur la recevabilité de
ce grief et juge nécessaire de porter cette partie de la requête à la
connaissance du Gouvernement français, conformément à l'article 42
par. 2 b) du Règlement intérieur de la Commission.
2. D'autre part, les requérants s'affirment privés de tout
recours effectif devant une instance nationale contre les violations
qu'ils dénoncent et invoquent à cet égard l'article 13 (art. 13) de la
Convention.
Selon le libellé de cette disposition, le droit à un recours
effectif devant une instance nationale peut être invoqué par quiconque
se prétend victime d'une violation de l'un quelconque des droits que
lui reconnaît la Convention, ce qui inclut en principe les droits
garantis par l'article 6 (art. 6) de la Convention (rapport Comm. Andorfer
Tonwerke 8.3.82, par. 98, D.R. 32 p. 94).
a) Dans la mesure où les requérants soutiennent à cet égard que
la durée excessive de la procédure d'indemnisation devant la
juridiction administrative a enlevé au recours tout caractère réel et
effectif, la Commission estime ne pas être en mesure de se prononcer
sur ce grief particulier et juge nécessaire de porter également cette
partie de la requête à la connaissance du Gouvernement français, en
application de l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur.
b) Toutefois, dans la mesure où les requérants font valoir qu'ils
ne disposaient pas d'un recours effectif devant un tribunal qui décide
de leur demande en dommages et intérêts, la Commission relève qu'ils
ont eu la possibilité de présenter devant la juridiction compétente, à
savoir le tribunal administratif, les griefs qu'ils font valoir devant
la Commission au regard de l'article 1er du Protocole No 1 (P1-1). Au
demeurant, les requérants avaient en outre la possibilité de les faire
valoir dans le cadre d'un recours devant le Conseil d'Etat, ce qu'ils
n'ont pas estimé devoir faire.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit
être rejetée, sur ce point, conformément à l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
3. Enfin, les requérants dénoncent une prétendue ingérence dans
leur droit de propriété au regard de l'article 1er du Protocole No 1
(P1-1), en raison de ce que l'annulation de l'arrêté du Préfet de la
Moselle du 21 janvier 1976 pour illégalité aurait fait perdre aux
terrains qu'ils avaient acquis leur caractère constructible.
Il est vrai que l'article 1er du Protocole No 1 (P1-1)
reconnaît à toute personne le droit au respect de ses biens.
Toutefois, la Commission n'est pas appelée à se prononcer sur le point
de savoir si les faits allégués par les requérants révèlent
l'apparence d'une violation de cette disposition. En effet, aux
termes de l'article 26 (art. 26) de la Convention, "la Commission ne
peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes,
tel qu'il est entendu selon les principes de droit international
généralement reconnus".
En l'espèce, les requérants n'ont pas introduit de recours
devant le Conseil d'Etat pour mettre en cause le jugement du tribunal
administratif de S., rendu le 15 décembre 1987. Ils estiment,
en effet, qu'un tel recours risquait de retarder encore
considérablement l'issue définitive de l'affaire. Ils n'ont, par
conséquent, pas épuisé les voies de recours dont ils disposaient en
droit français. De plus, l'examen de l'affaire telle qu'elle a été
présentée n'a permis de déceler aucune circonstance particulière qui
aurait pu dispenser les requérants, selon les principes de droit
international généralement reconnus en la matière, d'épuiser les voies
de recours internes.
Il s'ensuit que les requérants n'ont pas satisfait à la
condition relative à l'épuisement des voies de recours internes et que
leur requête doit être rejetée, sur ce point, conformément à l'article
27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
1. AJOURNE L'EXAMEN DU GRIEF DES REQUERANTS PORTANT SUR LA
DUREE DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE D'INDEMNISATION.
2. DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE QUANT AU SURPLUS.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A. NØRGAARD)