EEG-SLACHTHUIS VERBIST IZEGEM c. BELGIQUE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 60559/00
présentée par EEG-SLACHTHUIS VERBIST
contre la Belgique

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 10 novembre 2005 en une chambre composée de :

M.C.L. Rozakis, président,
MmeF. Tulkens,
M.P. Lorenzen,
MmesN. Vajić,

S. Botoucharova,
MM.D. Spielmann,
S.E. Jebens, juges,

M. Søren Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 9 août 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, la N.V. EEG-Slachthuis Verbist Izegem, est une société anonyme de droit belge, spécialisée dans l'abattage de bétail et ayant son siège à Izegem (Belgique). Elle est représentée devant la Cour par Mes R. Geelen et L. Cornelis, avocats à Bruxelles.

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux et l'arrêté royal du 11 décembre 1987

La loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux prévoyait, en son article 32 § 2 (abrogé depuis), l'institution auprès du ministère de l'Agriculture d'un « Fonds de la santé et de la production des animaux », (ci-après « le Fonds »), ayant pour but d'intervenir dans le financement des indemnités, des subventions et autres prestations en ce qui concerne la lutte contre les maladies des animaux et l'amélioration de l'hygiène, de la santé et de la qualité des animaux et des produits animaux. La même loi précisait que ce Fonds serait alimenté notamment par des cotisations obligatoires à charge des personnes physiques ou morales qui produisent, transforment, transportent, traitent, vendent ou commercialisent des animaux. Le Roi était chargé de déterminer le montant et les modalités de perception de ces cotisations.

En exécution de cette disposition légale fut pris un arrêté royal du 11 décembre 1987 relatif aux cotisations obligatoires au Fonds de la santé et de la production des animaux, entré en vigueur le 1er janvier 1988. L'article 2 de cet arrêté royal fixait initialement le montant de la cotisation obligatoire à 315 francs belges (BEF) (environ 7,8 euros (EUR)) par bovin abattu, 105 BEF (environ 2,6 EUR) par veau abattu et 20 BEF (environ 0,5 EUR) par porc abattu. Ces montants furent ultérieurement modifiés par les arrêtés royaux des 8 avril 1989, 23 novembre 1990, 15 mai 1995, 25 février 1996 et 13 mars 1997.

2. La décision de la Commission européenne du 7 mai 1991, ses fondements et ses conséquences

Fin de l'année 1986, la Commission européenne décida de procéder à un examen d'ensemble des charges perçues dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche des Etats membres, ainsi que de l'affectation de ces charges, en particulier sous forme d'aide. Afin de disposer de ces informations, une lettre type fut envoyée à tous les Etats membres dans le courant de l'année 1987. En réponse à cette demande, les autorités belges ont informé la Commission de l'existence des mesures instaurées par la loi du 24 mars 1987 et l'arrêté royal du 11 décembre 1987.

En date du 7 mai 1991, la Commission européenne rendit une décision par laquelle elle déclarait les aides financées par la cotisation obligatoire prévue par l'arrêté royal du 11 décembre 1987 incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92 (actuel article 87) du traité instituant la Communauté européenne (ci-après le traité CE). Aux termes de cet article, sont en principe incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. En l'occurrence, l'incompatibilité constatée provenait de ce que la cotisation obligatoire frappait également les animaux importés des autres Etats membres, alors qu'elle servait à financer des aides en faveur des seuls éleveurs belges. La Commission estima que le système ainsi instauré devait dès lors être supprimé dans la mesure où la cotisation obligatoire frapperait également au stade de l'abattage les produits importés en provenance des autres Etats membres.

Dans le corps de sa décision, la Commission releva également que les autorités belges ne lui avaient pas notifié leur projet d'instaurer le système mis en place par la loi du 24 mars 1987 et l'arrêté royal du 11 décembre 1987 avant sa mise en œuvre et que, ce faisant, elles avaient méconnu l'exigence de l'article 93 § 3 (actuellement 88 § 3) du traité CE, qui oblige les Etats membres à informer la Commission de tout projet tendant à instituer ou à modifier des mesures d'aide afin qu'elle puisse examiner leur compatibilité avec le marché commun, et qui interdit à l'Etat membre concerné de mettre à exécution les mesures projetées avant que la Commission n'ait pris une décision finale à cet égard.

Selon une jurisprudence bien établie de la Cour de Justice de Luxembourg, cette interdiction de mise à exécution visée à la dernière phrase de l'article 93 § 3 a un effet direct et engendre, en faveur des justiciables, des droits que les juridictions nationales sont tenues de sauvegarder (voir notamment C.J.C.E., arrêt du 11 décembre 1973, affaire 120/73, Gebrüder Lorenz GmbH c. République fédérale d'Allemagne et Land de Rhénanie-Palatinat ; arrêt du 21 novembre 1991, affaire C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon c. République française ; arrêt du 11 juillet 1996, affaire C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) et autres c. La Poste et autres). La Cour de Justice a également jugé que « sous peine de porter atteinte à l'effet direct de l'article 93, paragraphe 3, dernière phrase, du traité, et de méconnaître les intérêts des justiciables que les juridictions nationales ont pour mission de préserver, la décision finale de la Commission déclarant une aide compatible avec le marché commun n'a pas pour conséquence de régulariser, a posteriori, les actes d'exécution de ladite aide qui, au moment où ils avaient été pris, étaient invalides du fait de la méconnaissance de l'interdiction visée par cet article ». A l'estime de la Cour de Justice, « toute autre interprétation conduirait à favoriser l'inobservation, par l'Etat membre concerné, du paragraphe 3, dernière phrase, dudit article, et le priverait de son effet utile » (C.J.C.E., arrêt du 21 novembre 1991, affaire C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon c. République française ; arrêt du 11 juillet 1996, affaire C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) et autres c. La Poste et autres).

3. L'arrêt C-17/91 de la Cour de Justice des Communautés européennes et le jugement du tribunal de première instance de Turnhout du 10 février 1994 en cause de la N.V. G. Lornoy et autres

Saisi d'une action intentée par plusieurs entreprises exerçant le commerce de veaux qui réclamaient à l'Etat belge le remboursement des cotisations obligatoires au Fonds qu'elles avaient dû acquitter alors même que celles-ci étaient, à leur estime, contraires aux articles 12, 13 et 95 du traité CE, le tribunal de première instance de Turnhout saisit la Cour de Justice de Luxembourg de plusieurs questions préjudicielles. Celles-ci visaient, pour l'essentiel, à savoir :

- si les articles 12 et 13, 30 et suivants, 92 et 95 du traité s'opposent à l'instauration d'une cotisation obligatoire qui constitue une taxe parafiscale grevant indistinctement les produits nationaux et importés, selon les mêmes modalités de perception, au bénéfice d'un Fonds dont les activités profitent aux seuls produits nationaux, et,

- si les dispositions en question ont un effet direct.

Dans son arrêt du 16 décembre 1992, la Cour de Justice répondit en substance que :

- une cotisation obligatoire constituant une taxe parafiscale, appliquée dans les mêmes conditions de perception aux produits nationaux et aux produits importés mais dont les recettes sont affectées au profit des seuls produits nationaux constitue une taxe d'effet équivalent à un droit de douane interdite par l'article 12 du traité si les avantages qui en découlent compensent intégralement la charge grevant ces produits ;

- si ces avantages ne compensent qu'une partie de la charge supportée par les produits nationaux, une telle taxe constitue une imposition discriminatoire interdite par l'article 95 du traité ;

- une telle taxe parafiscale peut également constituer, en fonction de l'affectation de son produit, une aide étatique, incompatible avec le marché commun, si les conditions d'application de l'article 92 du traité sont réunies, étant entendu qu'une telle appréciation relève de la compétence de la Commission, suivant la procédure prévue à cet effet dans l'article 93 du traité ;

- les dispositions des articles 12, 13 et 95 du traité engendrent pour les justiciables des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder ; il appartient également aux juridictions nationales de sauvegarder les droits des justiciables en cas d'inobservation par l'Etat membre concerné, lors de l'instauration de la taxe, des obligations découlant de l'article 93, paragraphe 3, du traité ainsi qu'au cas où une décision de la Commission au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité a constaté l'incompatibilité avec le marché commun de la perception de la taxe en tant que mode de financement d'une aide étatique.

A la suite de cet arrêt de la Cour de Justice, le tribunal de première instance de Turnhout considéra que les cotisations obligatoires versées au Fonds constituaient une imposition discriminatoire interdite par l'article 95 du traité CE et condamna, par jugement du 10 février 1994, l'Etat belge à rembourser aux demandeurs les sommes versées à ce titre. L'Etat belge interjeta appel contre cette décision.

4. La modification de l'article 32 de la loi du 24 mars 1987 par l'article 185 de la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses

L'article 32 de la loi relative à la santé des animaux a été modifié par l'article 185 de la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses.

Le nouveau système ainsi instauré prévoyait que les arrêtés royaux relatifs aux cotisations obligatoires devraient être confirmés par le législateur dans l'année qui suit celle de leur publication au moniteur belge. En ce qui concerne l'arrêté royal du 11 décembre 1987 relatif aux cotisations obligatoires au Fonds de la santé et de la production des animaux, tel que modifié par les arrêtés royaux des 8 avril 1989, 23 novembre 1990 et 19 avril 1993, la confirmation a été opérée par le même article 185 de la loi du 21 décembre 1994 avec effet rétroactif au 1er janvier 1988. Cette confirmation ne concernait toutefois que les cotisations payées pour les animaux nationaux. En ce qui concernait les animaux importés, par contre, le législateur, voulant tirer les conséquences de la décision de la Commission européenne du 7 mai 1991 et de l'arrêt de la Cour de Justice du 16 décembre 1992, a prévu le remboursement des cotisations payées à partir du 1er janvier 1988, à la triple condition que les créanciers apportent la preuve (1) que les cotisations obligatoires payées par eux concernaient des animaux importés, (2) que ces cotisations obligatoires n'avaient pas été répercutées par eux sur le producteur ou que leur répercussion ait été annulée et (3) qu'ils avaient payé toutes les cotisations obligatoires pour les animaux nationaux.

Par ailleurs, pas plus que pour la loi du 24 mars 1987, le législateur belge n'a, avant l'adoption de la loi du 21 décembre 1994, notifié à la Commission européenne son intention de modifier le système d'aide mis en place.

5. L'action en remboursement introduite par la société requérante par citation du 17 février 1995

Par citation du 17 février 1995, la société requérante a assigné l'Etat belge devant le tribunal de première instance de Bruxelles aux fins de l'entendre condamné à lui rembourser une somme de 57 127 902 BEF (environ 1 400 000 EUR), correspondant aux cotisations obligatoires au Fonds pour la santé et la production des animaux qu'elle avait dû acquitter du 1er janvier 1988 au début de l'année 1994.

Estimant que ces cotisations étaient contraires au traité CE, la société requérante en postulait le remboursement sur la base des dispositions relatives au paiement d'indu, ou, à titre subsidiaire, sur base de la responsabilité extra-contractuelle de l'Etat.

Des informations fournies à la Cour, il semble que cette affaire soit toujours pendante devant le tribunal de première instance de Bruxelles.

6. L'arrêt de la cour d'appel d'Anvers du 7 novembre 1995 en cause de la N.V. G. Lornoy et autres

Par arrêt du 7 novembre 1995, la cour d'appel d'Anvers déclara non fondé l'appel formé par le Gouvernement contre le jugement du tribunal de première instance de Turnhout du 10 février 1994.

Dans son arrêt, la cour d'appel estima notamment que c'était à tort que le Gouvernement faisait valoir que la Commission européenne n'avait constaté l'incompatibilité du régime d'aides qu'à l'égard de l'imposition établie sur les animaux importés des autres Etats membres. A son estime, au contraire, la décision de la Commission avait décrété l'incompatibilité du régime entier, un élément essentiel de ce régime, à savoir les impositions parafiscales établies sur les animaux importés, étant incompatible avec le marché commun.

Quant au nouveau régime, issu de la loi du 21 décembre 1994, elle estima que, dans la mesure où il impliquait une modification du régime d'aides au sens de l'article 93 § 3 du traité CE, il aurait dû être préalablement communiqué à la Commission et qu'il ne pouvait pas être valablement mis à exécution puisque cette obligation d'information n'avait pas été respectée.

Le Gouvernement se pourvut en cassation contre cet arrêt.

7. La loi du 23 mars 1998 relative à la création d'un Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux

En 1998, le système fut une nouvelle fois modifié. L'article 32 de la loi du 24 mars 1987 fut abrogé et remplacé par une loi autonome du 23 mars 1998. La dénomination du « Fonds de la santé et de la production des animaux » fut, à cette occasion, transformée en « Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux ».

Conformément à l'article 5 de la loi du 23 mars 1998, il fut prévu que ledit Fonds serait toujours alimenté notamment par des cotisations obligatoires à charge des personnes physiques ou morales qui produisent, transforment, transportent, traitent, vendent ou commercialisent des animaux ou des produits animaux.

Pour l'avenir, l'article 6 de la loi précisait que le montant de ces cotisations ainsi que les modalités de leur perception seraient déterminés par le Roi, étant entendu qu'elles ne pourraient être prélevées pour les animaux importés ou exportés.

Pour le passé, par contre, le montant des cotisations mises à charge des abattoirs fut fixé par l'article 14 de la loi, qui reproduisait très exactement le contenu des arrêtés royaux des 11 décembre 1987, 8 avril 1989, 23 novembre 1990, 15 mai 1995, 25 février 1996 et 13 mars 1997 relatifs aux cotisations obligatoires au Fonds de la santé et de la production des animaux, pour chacune des périodes au cours desquelles ces arrêtés avaient été en vigueur. L'article 23 de la loi du 23 mars 1998 précisait, en outre, qu'à la différence de la plupart des dispositions de la loi qui entreraient en vigueur le jour de la publication de celle-ci au moniteur belge, l'article 14 produirait ses effets de manière rétroactive, à dater du 1er janvier 1988, date d'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 11 décembre 1987. L'article 17 prévoyait, quant à lui, qu'une compensation s'opérerait de plein droit entre les montants dus en vertu de l'article 14 et ceux payés en application des arrêtés royaux relatifs aux cotisations obligatoires au Fonds de la santé et de la production des animaux.

A l'instar de la loi du 21 décembre 1994, l'article 14 de la loi du 23 mars 1998 fit toutefois une différence explicite entre les animaux nationaux et les animaux importés, précisant que, pour les seconds, les cotisations obligatoires qui, à partir du 1er janvier 1988 avaient été payées en application de l'arrêté royal du 11 décembre 1987, modifié par les arrêtés royaux des 8 avril 1989, 23 novembre 1990, 19 avril 1993, 15 mai 1995, 25 février 1996 et 13 mars 1997, seraient remboursées aux créanciers qui apporteraient la preuve que les cotisations obligatoires payées par eux concernaient des animaux importés, que ces cotisations obligatoires n'avaient pas été répercutées par eux vers le producteur ou que leur répercussion avait été annulée et qu'ils avaient payé toutes les cotisations obligatoires pour les animaux nationaux, en ce compris les animaux d'abattage exportés et les animaux d'élevage et de rente exportés.

A la différence des précédentes initiatives législatives, le projet à l'origine de la loi du 23 mars 1998 fut préalablement porté à la connaissance de la Commission européenne. Par lettre du 9 août 1996, celle-ci fit savoir qu'elle n'avait pas d'objection à formuler à l'encontre des mesures d'aide qu'il contenait.

En application des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973, la section législation du Conseil d'Etat émit, le 4 mars 1997, un avis portant notamment sur la conformité du projet de loi au regard de la Convention. A cette occasion, le Conseil d'Etat exprima une réserve quant à la validité des règles en projet. Les passages pertinents de son avis sont libellés comme suit :

« Il appert (...) que l'Etat belge est impliqué dans un litige avec un certain nombre de parties qui demandent le remboursement des cotisations payées. Cette affaire a donné lieu à une question préjudicielle posée à la Cour de justice. A cet égard, la Cour a jugé en premier lieu qu'une taxe appliquée dans les mêmes conditions de perception aux produits nationaux et aux produits importés, mais dont les recettes sont affectées au profit des seuls produits nationaux, constitue une taxe interdite d'effet équivalent à un droit de douane. La Cour a jugé en outre qu'une telle taxe peut constituer une aide étatique incompatible avec le marché commun et que, si cette aide étatique n'a pas été préalablement communiquée à la Commission européenne, les justiciables peuvent invoquer devant le juge national la nullité qui en découle.

Dans la même affaire, un arrêt a récemment été rendu par la Cour d'appel d'Anvers. Selon la Cour, les règles contenues à l'article 32 § 2 de la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux, même après leur modification par la loi du 21 décembre 1994, sont entachées d'irrégularité du fait qu'elles n'ont pas été communiquées à la Commission européenne. La Cour estime en outre que cette irrégularité est de nature telle que la disposition législative précitée ne peut procurer de fondement légal valable à aucune mesure d'exécution. L'Etat belge a donc été condamné au remboursement de certains montants qui ont été payés en vertu d'arrêtés royaux pris en application de la disposition législative susvisée.

L'Etat belge a introduit un pourvoi en cassation contre ce dernier arrêt.

Le litige étant toujours pendant, il n'appartient pas au Conseil d'Etat de prendre position au sujet de la portée et de l'exactitude de l'arrêt de la Cour d'appel.

S'il devait apparaître que les règles en projet présentent un intérêt décisif pour la solution finale qui sera donnée au litige, il conviendrait de conclure de cette constatation que l'Etat belge, grâce à l'intervention de l'un de ses organes, a tourné à son avantage le déroulement du litige.

Il appert de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que l'ingérence du législateur dans un litige pendant, si elle est faite avec l'intention d'influencer l'issue du litige, peut s'avérer contraire au principe de l'égalité des armes entre les parties. Une telle ingérence risque aussi d'impliquer une violation de l'article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Pour cette raison, il convient de faire une réserve quant à la validité des règles en projet. »

Ces observations du Conseil d'Etat furent rencontrées par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du projet de loi déposé. Le Gouvernement s'est, à cette occasion, exprimé comme suit :

« Dans son avis, le Conseil d'Etat indique qu'une « telle ingérence risque d'impliquer une violation de l'article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».

Il y a lieu de constater que la Commission européenne a donné son approbation à l'avant-projet de loi qui (...) a été préalablement notifié conformément à l'article 93, paragraphe 3, du Traité CEE.

La jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme citée par le Conseil d'Etat ne peut être appliquée aux articles 14 à 18 du présent projet de loi. Il n'est pas dans l'intention de l'autorité de s'immiscer dans un litige en cours ou d'empêcher un collège judiciaire de se prononcer sur une question déterminée. Des raisons budgétaires imposent toutefois à l'autorité de limiter les conséquences financières négatives de décisions judiciaires qui impliqueraient une obligation de remboursement très lourde pour l'Etat belge.

Le régime prévu par les articles 14 à 18, qui a partiellement un effet rétroactif, peut être justifié raisonnablement par la nécessité d'assurer le fonctionnement du Fonds et ceci dans l'intérêt général. L'impact budgétaire d'une obligation de remboursement aurait pour conséquence que le financement de la politique en matière de maladies d'animaux (...) serait mis en cause.

Afin de prévenir cette conséquence, l'autorité doit agir en prévoyant dans une loi à caractère général des dispositions applicables avec effet rétroactif. »

8. L'arrêt de la Cour d'arbitrage no 17/2000 du 9 février 2000

Par requête du 30 octobre 1998, la société requérante a, à l'instar d'autres sociétés faisant le commerce de bétail, introduit devant la Cour d'arbitrage un recours en annulation des articles 14 et 23 de la loi du 23 mars 1998.

A l'appui de son recours, elle faisait notamment valoir que ces dispositions comportaient une violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 144, 145 et 159 de la Constitution, avec l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, avec l'article 1er du Protocole no 1, avec le principe de la sécurité juridique et avec le principe général de droit de la non-rétroactivité des lois.

En adoptant les articles 14 et 23 litigieux, le législateur a remplacé les dispositions d'un arrêté royal par une norme législative ayant effet rétroactif. Selon la société requérante, cette modification empêcherait que les cours et tribunaux saisis de litiges se prononcent sur la légalité de cet arrêté royal par application de l'article 159 de la Constitution, lequel dispose notamment que les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés qu'autant qu'ils seront conformes aux lois. Il en résulterait, selon la société requérante, une différence de traitement injustifiée entre les citoyens visés par ces dispositions et les autres, en ce que les premiers sont privés des garanties juridictionnelles consacrées par les articles 144, 145 et 159 de la Constitution.

Par arrêt no 17/2000 du 9 février 2000, la Cour d'arbitrage a rejeté ces recours en annulation.

Les moyens pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 6 § 1 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, avec l'article 1er du Protocole no 1 et avec les principes généraux de la non-rétroactivité des lois et de la séparation des pouvoirs, ont plus particulièrement été rejetés sur la base des motifs suivants :

« B.3.1. En conférant un effet rétroactif aux cotisations qu'il met à charge des abattoirs (...), le législateur aurait porté une atteinte discriminatoire à leurs droits à un procès équitable, à l'égalité des armes et à l'accès à un juge, en ce qu'ils seraient mis dans l'impossibilité d'invoquer devant les juridictions la violation de l'article 88, paragraphe 3, (ancien article 93, paragraphe 3) du Traité C.E., ou d'obtenir l'exécution des décisions judiciaires ayant constaté la violation de cette disposition par l'article 32, §§ 2 et 3, de la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux.

B.3.2. L'article 88 (ancien article 93), paragraphe 3, du Traité CE oblige les Etats membres à informer la Commission de tout projet tendant à instituer ou à modifier des mesures d'aide afin qu'elle puisse examiner leur compatibilité avec le marché commun.

La même disposition interdit à l'Etat membre concerné de mettre à exécution les mesures projetées avant que la Commission ait pris une décision finale. Les mesures d'aide qui sont exécutées prématurément et a fortiori celles qui sont exécutées sans avoir été signalées sont illicites.

B.3.3. Les dispositions attaquées ne peuvent en aucun cas aboutir à mettre en cause des décisions judiciaires passées en force de chose jugée. Si elles poursuivaient un tel objectif, elles violeraient les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elles priveraient une catégorie de personnes du bénéfice de décisions judiciaires devenues définitives, ce qu'aucune circonstance ne pourrait justifier.

Il est vrai que ces mêmes dispositions sont de nature à influencer les litiges qui sont actuellement pendants devant les juridictions de l'ordre judiciaire. Elles ne mettent cependant pas les parties requérantes dans l'impossibilité d'invoquer devant les juridictions la violation de l'article 88 (ancien article 93), paragraphe 3, du Traité C.E. La Cour observe du reste que le deuxième moyen, dans l'affaire no 1452, est pris de la violation de dispositions constitutionnelles lues en combinaison avec les articles 87 et 88 (anciens articles 92 et 93) du Traité C.E.

La Cour constate que les mesures d'aide contenues dans la loi du 24 mars 1987 ont été exécutées sans communication préalable à la Commission et qu'elles doivent donc en principe être remboursées, mais cette constatation ne saurait porter atteinte au respect, par les dispositions actuellement attaquées, des articles 87 et 88 (anciens articles 92 et 93) du Traité C.E. Elles ont en effet été communiquées à temps à la Commission et ont été déclarées compatibles avec le marché commun.

Il convient d'ailleurs d'observer que les parties requérantes ne contestent pas les mesures d'aide mais uniquement le sort des cotisations prélevées afin d'en assurer le financement.

La méconnaissance de la communication préalable obligatoire d'une mesure d'aide à la Commission ne peut faire naître le droit intangible d'être dispensé à jamais de tout paiement du prélèvement contesté, alors même que son paiement serait fondé sur un acte nouveau dont la conformité avec le Traité C.E. et la Constitution serait incontestable. Cet acte ne serait inconstitutionnel que s'il violait lui-même les articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec les dispositions mentionnées au moyen.

B.4. La non-rétroactivité des lois est une garantie ayant pour but de prévenir l'insécurité juridique. Cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, en sorte que le justiciable puisse prévoir, à un degré raisonnable, les conséquences d'un acte déterminé au moment où cet acte se réalise.

La rétroactivité peut uniquement être justifiée lorsqu'elle est indispensable pour réaliser un objectif d'intérêt général, comme le bon fonctionnement ou la continuité du service public. S'il s'avère en outre que la rétroactivité a pour effet d'influencer dans un sens déterminé l'issue d'une ou de plusieurs procédures judiciaires ou d'empêcher les juridictions de se prononcer sur une question de droit déterminée, la nature du principe en cause exige que des circonstances exceptionnelles justifient cette intervention du législateur qui porte atteinte, au détriment d'une catégorie de citoyens, aux garanties juridictionnelles offertes à tous.

B.5. Les articles 14, 15 et 23 de la loi du 23 mars 1998 ne se heurtent pas aux dispositions européennes relatives aux aides d'Etat puisque le législateur a renoncé à la part des cotisations frappant les produits importés. Ils ne créent pas d'insécurité juridique puisqu'ils reproduisent le contenu de l'arrêté royal du 11 décembre 1987 relatif aux cotisations obligatoires au Fonds de la santé et de la production des animaux. S'il est vrai que les articles attaqués ont un effet rétroactif, ils ne contiennent toutefois aucune disposition nouvelle qui s'écarterait de celles qui figuraient dans l'arrêté royal précité, de telle sorte qu'ils ne font que consolider des dispositions dont les destinataires connaissaient la portée. Ces derniers pouvaient s'attendre au maintien de la mesure après l'accomplissement de l'obligation de communication méconnue. La loi attaquée a été notifiée à la Commission européenne, conformément à l'article 88 (ancien article 93), paragraphe 3, du Traité C.E., et la Commission, par sa lettre du 9 août 1996, a fait savoir au Gouvernement que, « dans le cadre de l'examen conformément aux articles 87 à 89 (anciens 92 à 94) du Traité », elle n'a pas d'objection à son instauration. En outre, depuis la décision de la Commission européenne du 7 mai 1991, on savait déjà que l'aide visée à l'arrêté royal du 11 décembre 1987 n'était incompatible avec le marché commun que « dans la mesure où la cotisation obligatoire frappe également au stade de l'abattage les produits importés en provenance des autres Etats membres ».

B.6. Les cotisations attaquées sont une source importante de financement du Fonds pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux. Le législateur a pu estimer que l'intérêt général, et plus particulièrement la santé publique, exige que soit maintenue une mesure qui existe depuis 1987 et qui est indispensable à la santé et à la qualité des animaux et des produits animaux.

B.7. En tant que les dispositions attaquées peuvent avoir une influence sur des procès en cours, le fait, constaté au B.3.3, que la Commission ait déclaré sans réserve que la loi du 23 mars 1998 est compatible avec le marché commun, d'une part, et l'importance exceptionnelle de la santé publique en cause, d'autre part, offrent en l'espèce une justification à l'intervention du législateur.

(...)

B.10. Dès lors qu'il existe, en faveur des requérants, une espérance légitime de voir reconnaître par le juge le caractère illégal de certaines des cotisations perçues sur la base de la loi du 24 mars 1987 et des arrêtés d'exécution de celle-ci, la créance portant sur leur récupération peut être considérée comme un bien au sens de la disposition conventionnelle invoquée au moyen.

La loi attaquée n'exproprie toutefois pas les requérants. En effet, en abrogeant la base légale de ces cotisations, cette loi leur reconnaît un caractère indu. Le fait qu'elle opère une compensation entre ces créances et les cotisations dues sur la base des dispositions concernées ne peut être considéré comme contraire à l'article 1er du Premier Protocole additionnel, l'établissement de ces cotisations n'ayant pas été jugé contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus notamment en combinaison avec l'article 6 de la Convention. Ce faisant, la loi attaquée opère un juste équilibre entre l'intérêt général et celui des parties requérantes, en ce qu'elle constitue une réglementation de l'usage des biens qui a pu valablement être considérée comme nécessaire pour assurer le paiement des impôts ou autres contributions au sens dudit article 1er. »

9. L'arrêt de la Cour de cassation du 19 janvier 2001 rejetant le pourvoi introduit par le Gouvernement contre l'arrêt de la cour d'appel d'Anvers du 7 novembre 1995 en cause de la N.V. G. Lornoy et autres

Par arrêt du 19 janvier 2001, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi formé par le Gouvernement à l'encontre de l'arrêt de la cour d'appel d'Anvers du 7 novembre 1995.

Les passages pertinents de l'arrêt de la cour de cassation sont libellés comme suit :

« (Attendu) que les instances judiciaires nationales sont tenues de garantir aux justiciables pouvant invoquer la violation du devoir d'information que, conformément au droit national, toutes les conséquences en seront tirées, tant en ce qui concerne la validité des actes d'exécution des aides litigieuses, qu'en ce qui concerne la réclamation de l'aide octroyée en violation de cette disposition ;

Que la décision rendue par la Commission quant à la compatibilité d'une aide nationale avec les conditions prévues à l'article 87 (ex-article 92) du Traité n'a pas pour effet de couvrir l'irrégularité des mesures d'exécution prises en violation de l'interdiction imposée par l'article 88, alinéa 3 (ex-article 93, alinéa 3) du Traité C.E. ;

Attendu que, ayant constaté que le régime n'a pas fait l'objet d'une communication, l'arrêt décide sans violer les dispositions légales et le principe général du droit cités au moyen qu'en vertu de l'article 88, alinéa 3 (ex-article 93, alinéa 3) du Traité C.E., la sanction pour cause d'irrégularité met l'Etat membre intéressé dans l'impossibilité d'exécuter le régime d'aides instauré par la loi originaire du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux et les arrêtés royaux pris en exécution de cette loi ;

(...)

Attendu qu'en vertu de l'article 88, alinéa 3, (ex-article 93, alinéa 3) du Traité C.E., la Commission doit être informée en temps utile de chaque projet tendant à instituer ou à modifier des aides ;

Qu'en ce qui concerne les (nouvelles) aides projetées par les Etats membres, une procédure préalable est prévue, aucune aide n'étant réputée régulièrement instituée sans cette procédure ;

Que, suivant l'arrêt rendu le 17 juin 1999 par la Cour de justice dans la cause C.295/97, le devoir d'information est applicable non seulement à l'institution d'une aide mais aussi à sa modification ; que cette obligation doit aussi être respectée lorsque la Commission considère qu'une aide est incompatible, en tout ou en partie, avec le droit européen et qu'un Etat membre modifie l'ancienne aide pour la remplacer par un nouveau régime d'aides ;

Que cette obligation peut être remplie de la manière précisée par la Commission dans la décision par laquelle elle impose la levée de l'aide interdite ; que, s'il n'y est pas satisfait, les aides sont à nouveau frappées d'irrégularité ;

Attendu que l'article 32 de la loi du 24 mars 1987 a été modifié par l'article 185 de la loi du 21 décembre 1994, plus spécialement en ce qui concerne les modalités de financement du Fonds de la santé et de la production des animaux ; que cet article confirme les arrêtés royaux du 11 décembre 1987 concernant les cotisations obligatoires, tels qu'ils ont été modifiés, à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne les animaux nationaux et, en ce qui concerne les animaux importés, ordonne sous certaines conditions le remboursement des cotisations payées à partir de cette date ;

Que, si elle tendait partiellement à conformer le régime d'aides à la teneur de la décision de la Commission du 7 mai 1991, la modification législative précitée a introduit simultanément un nouveau fondement de l'imposition et a substitué un nouveau régime d'aide à l'ancien ;

Que, par sa décision du 7 mai 1991, la Commission a décidé que la Belgique était tenue de communiquer les mesures prises en exécution de la décision dans les deux mois suivant la notification de celle-ci ;

Attendu que l'arrêt constate que ni le régime d'aides originaire ni la modification de ce régime n'ont fait l'objet d'une communication à la Commission ;

Qu'en décidant qu'il y avait lieu de communiquer le régime modifié à la Commission et qu'à défaut de cette communication, les sommes litigieuses ont été indûment perçues, l'arrêt ne viole pas les dispositions légales citées au moyen, en cette branche (...). »

10. Les arrêts C-261/01 et C-262/01 de la Cour de Justice des Communautés européennes du 21 octobre 2003

D'autres entreprises ont, à leur tour, introduit contre l'Etat belge une action en remboursement des cotisations contestées. Les juridictions de première instance ayant fait droit à ces nouvelles demandes, l'Etat belge fit appel de ces jugements devant la cour d'appel d'Anvers. Celle-ci décida de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de Justice des Communautés européennes.

Par un arrêt du 21 octobre 2003, elle répondit en substance que :

- l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88,               paragraphe 3, CE) doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose, dans               des circonstances telles que celles des affaires au principal, à la               perception de cotisations qui financent spécifiquement un régime               d'aide déclaré compatible avec le marché commun par une décision               de la Commission, dans la mesure où lesdites cotisations sont               imposées avec effet rétroactif pour une période antérieure à la date               de cette décision.

- la décision de la Commission, du 9 août 1996, relative à la mesure d'aide no N 366/96, ne comporte pas une approbation de l'effet rétroactif de la loi, du 23 mars 1998, relative à la création d'un Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux.

GRIEFS

1. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante estime que les articles 14 et 23 de la loi du 23 mars 1998 relative à la création d'un Fonds budgétaire pour la santé et la qualité des animaux et des produits animaux violent tant le droit d'accès à un tribunal que le principe de l'égalité des armes. En votant cette loi, le législateur s'est, à son estime, immiscé de manière inacceptable dans le litige de nature patrimoniale qui l'oppose à l'Etat belge. L'arrêté royal du 11 décembre 1987 dont elle contestait la légalité a, en effet, été abrogé avec effet rétroactif au 1er janvier 1988, et son contenu – comme celui des arrêtés ultérieurs – a été reproduit à l'article 14 de la loi, également avec effet rétroactif au 1er janvier 1988. De ce fait, le législateur empêcherait les juridictions saisies de se prononcer, par application de l'article 159 de la Constitution belge, sur la légalité de l'arrêté royal en cause, ce qui ôterait, par conséquence, tout effet utile à l'action introduite par la société requérante.

A l'estime de la société requérante, cette manière de procéder traduit, en outre, une violation de l'article 6 § 1 combiné avec l'article 14 de la Convention. En conférant, a posteriori, le statut de disposition législative au contenu de l'arrêté royal du 11 décembre 1987, le législateur établirait, en effet, une différence de traitement injustifiée entre les citoyens visés par ces dispositions et les autres, les premiers étant seuls privés des garanties juridictionnelles consacrées notamment par l'article 159 de la Constitution.

2. Invoquant l'article 1er du Protocole no 1, la société requérante estime également que la loi du 23 mars 1998 représente une atteinte injustifiée à son droit au respect de la propriété, dans la mesure où elle supprime, avec effet rétroactif, la créance que la société requérante pensait détenir contre l'Etat belge sur la base de l'irrégularité de l'arrêté royal du 11 décembre 1987.

A l'estime de la société requérante, cette manière de procéder traduit, en outre, une violation de l'article 1er du Protocole no 1 combiné avec l'article 14 de la Convention. En conférant, a posteriori, le statut de disposition législative au contenu de l'arrêté royal du 11 décembre 1987, le législateur empêcherait en effet les cours et tribunaux de se prononcer, par application de l'article 159 de la Constitution, sur la légalité de l'arrêté royal en cause. Ce faisant, il établit une différence de traitement injustifiée entre les citoyens visés par ces dispositions et les autres, en privant les premiers du droit à obtenir le remboursement des sommes qu'ils auraient indûment payées.

EN DROIT

La société requérante soutient que la loi du 23 mars 1998, qui a remplacé avec effet rétroactif l'arrêté royal du 11 décembre 1987, a été adoptée au mépris de plusieurs dispositions de la Convention. Elle allègue tout d'abord une violation de l'article 6 § 1 de la Convention, dont les passages pertinents sont libellés comme suit :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »

Elle se plaint également d'une violation de l'article 6 § 1 combiné avec l'article 14 de la Convention, lequel dispose que :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Enfin, la société requérante allègue, lu seul ou combiné avec l'article 14 de la Convention, une violation de son droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1er du Protocole no 1, qui se lit de la façon suivante :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Sur le respect de l'épuisement des voies de recours internes

A ces griefs de la société requérante, le Gouvernement oppose préalablement une exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes.

D'après lui, la société requérante aurait dû attendre l'issue complète de l'action en remboursement des cotisations qu'elle a introduite devant le tribunal de première instance et qui est, à l'heure actuelle, toujours pendante. Estimant qu'une violation de la Convention ne pourrait être envisagée que dans l'hypothèse où la société requérante n'obtiendrait pas le remboursement des cotisations litigieuses, le Gouvernement estime, par conséquent, que le recours devant les juridictions judiciaires constitue la seule voie de recours interne qui permette de déterminer s'il y a eu manquement aux obligations prescrites par la Convention.

L'association requérante fait observer qu'elle a déjà soumis l'ensemble de ses griefs tirés de la Convention à l'appréciation de la Cour d'arbitrage. Ayant invoqué expressément les articles 6 de la Convention et 1er du Protocole no 1 devant cet organe juridictionnel suprême, la société requérante estime avoir pleinement satisfait à la condition de l'épuisement préalable des voies de recours internes.

La Cour rappelle que la règle de l'épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux Etats contractants l'occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d'autres, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999-V).

En appliquant la règle de l'épuisement, la Cour doit tenir compte de manière réaliste non seulement des recours prévus dans le système juridique de la Partie contractante concernée, mais également du contexte dans lequel ils se situent ainsi que de la situation personnelle du requérant (voir, parmi d'autres, Beïs c. Grèce, arrêt du 20 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, p. 569, § 32).

La Cour relève que la société requérante a invoqué devant la Cour d'arbitrage plusieurs moyens pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution belge, combinés avec les articles 6 § 1 de la Convention et 1er du Protocole no 1. Ces moyens ayant été rejetés, la société requérante a pu, par conséquent, estimer que la Cour d'arbitrage ne percevait dans la législation litigieuse aucune atteinte irrégulière aux droits protégés par la Convention et ses Protocoles.

Eu égard au rang et à l'autorité de cette Cour dans le système juridictionnel de l'Etat contractant, de tels motifs peuvent passer pour vouer à l'échec tout autre recours que la société requérante pourrait engager sur la base des dispositions de la Convention et de ses Protocoles (Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, arrêt du 20 novembre 1995, § 27).

Par ailleurs, la Cour rappelle que le requérant qui a exercé un recours de nature à remédier directement à la situation litigieuse, comme en l'espèce le recours en annulation devant la Cour d'arbitrage, n'est pas tenu d'en engager d'autres qui peuvent lui être également ouverts (voir notamment Avci c. Belgique (déc.), no 61886/00, 6 mai 2004).

Il s'ensuit que l'exception du Gouvernement ne saurait être retenue.

B. Sur le bien-fondé

La société requérante affirme tout d'abord qu'en adoptant les articles 14 et 23 de la loi du 23 mars 1998, le législateur a porté atteinte à son droit d'accès à un tribunal et au principe de l'égalité des armes garantis par l'article 6 de la Convention. Selon elle, ces deux dispositions constitueraient une atteinte inacceptable dans le litige qui l'oppose à l'Etat belge ; cette loi empêcherait en effet les juridictions de se prononcer, en application de l'article 159 de la Constitution belge, sur la légalité de l'arrêté royal abrogé, ceci ôtant tout effet utile à l'action judiciaire introduite par la société requérante. En outre, la technique utilisée par le législateur établirait une différence de traitement discriminatoire entre les personnes visées par ces dispositions et les autres citoyens, ce qui entraînerait une violation de l'article 6 § 1 combiné avec l'article 14 de la Convention.

De plus, la société requérante estime que les articles 14 et 23 de la loi du 23 mars 1998 portent atteinte de manière injustifiée à son droit au respect de la propriété garanti par l'article 1er du Protocole no 1, en ce que ces dispositions supprimeraient, avec effet rétroactif, la créance qu'elle pensait détenir à l'encontre de l'Etat en raison de l'irrégularité de l'arrêté royal du 11 décembre 1987. Enfin, elle allègue une violation de l'article 1er du Protocole no 1 combiné avec l'article 14 de la Convention, dans la mesure où ces articles litigieux établiraient une discrimination entre les personnes privées de leur droit à obtenir le remboursement des cotisations irrégulières et les autres citoyens.

De son côté, le Gouvernement réfute toute violation des articles 6 de la Convention et 1er du Protocole no 1, lus seuls ou combinés avec l'article 14 de la Convention. Il estime que les mesures contestées n'ont eu ni pour objet ni pour effet d'intervenir en faveur de l'Etat dans les procès en cours. Selon lui, l'objet véritable de la législation querellée est de mettre fin à deux failles juridiques contenues dans la réglementation initiale, à savoir, d'une part, la discrimination qui frappait les animaux importés et, d'autre part, le défaut de notification préalable du système mis en place à la Commission européenne. Le Gouvernement insiste sur le fait que la loi ne contient aucune disposition nouvelle par rapport à la réglementation originelle. De plus, il estime que la loi en question ne diminue nullement l'étendue du contrôle exercé par les cours et tribunaux. Le Gouvernement observe d'ailleurs que la nouvelle législation n'empêche pas la société requérante d'invoquer devant les juridictions judiciaires la primauté du droit communautaire directement applicable sur les normes législatives. Au demeurant, le Gouvernement met en avant l'objectif de santé publique poursuivi par la législation en cause et estime que le système mis en place ne porte pas atteinte de manière déraisonnable aux droits des personnes concernées.

1. Sur l'article 6 de la Convention

La Cour réaffirme que si, en principe, le pouvoir législatif n'est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire du litige (Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, arrêt du 9 décembre 1994, série A no 301‑B, p. 82, § 49 ; Papageorgiou c. Grèce, arrêt du 22 octobre 1997, Recueil 1997‑VI, p. 2288, § 37 ; National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, arrêt du 23 octobre 1997, p. 2363, § 112).

La Cour doit donc rechercher si les mesures prises par le législateur pour réinstaurer, avec effet rétroactif, un fondement légal pour les taxes perçues antérieurement sur les produits nationaux – afin d'intervenir dans le financement de la lutte contre les maladies et l'amélioration de l'hygiène, de la santé et de la qualité des animaux – s'analysent en une violation du principe de l'égalité des armes. Pour ce faire, elle tiendra compte de toutes les circonstances de la cause et examinera de près les raisons que l'Etat défendeur a avancées pour les justifier (Building Societies, précité, § 107).

En l'espèce, la requérante saisit le tribunal de première instance de Bruxelles, se fondant sur les décisions de la Commission européenne et de la Cour de justice, sollicitant le remboursement intégral des cotisations litigieuses. La validation législative intervint alors que cette juridiction ne s'était pas encore prononcée au fond en appel. La requérante n'avait donc pas encore obtenu un jugement lui reconnaissant le droit à remboursement intégral. Les articles 14 et 23 de la loi du 23 mars 1998 avaient pour but de réparer le vice formel original que comportaient, pour les produits nationaux, l'arrêté royal du 11 décembre 1987 et la loi du 21 décembre 1994. En effet, si la loi du 23 mars 1998 a remplacé le « Fonds de la santé et de la production des animaux » par un « Fonds budgétaire pour la santé et qualité des animaux et des produits animaux », elle reprend le contenu exact de l'arrêté royal initial, hormis la contrariété substantielle au droit communautaire – la taxation des animaux importés – qui avait déjà été corrigée précédemment. L'adoption de cette loi avait, cette fois, été précédée d'une communication du projet à la Commission européenne, qui donna son feu vert. L'effet de la mesure ne remet pas donc pas en cause les décisions de justice passées en force de chose jugée.

La Cour constate que la présente affaire se rapproche de l'affaire Building Societies c. Royaume-Uni précitée, dans laquelle l'intervention du pouvoir législatif se justifiait par des « motifs d'intérêt légitime », dans le but ultime de réaffirmer l'intention initiale du Parlement à l'égard de toutes les sociétés de construction dont les exercices comptables s'achevaient avant le début de l'exercice fiscal, sans tenir compte des procédures judiciaires pendantes. La Cour avait d'ailleurs estimé que, par ces procédures, les sociétés de construction avaient tenté « d'exploiter la situation vulnérable où se trouvaient les pouvoirs publics après le dénouement de la procédure Woolwich 1 et de court-circuiter l'adoption d'une législation devant remédier aux vices constatés » (Building Societies, précité, § 109).

En l'espèce, la Cour estime que le but de l'intervention législative était d'assurer le respect de la volonté initiale du législateur qui avait institué, par la loi du 24 mars 1987, un fonds qui serait alimenté notamment par des cotisations obligatoires à charge des personnes physiques ou morales qui produisent, transforment, transportent, traitent, vendent ou commercialisent des animaux, le Roi étant chargé de déterminer le montant et les modalités de perception de ces cotisations par un arrêté royal. Cet arrêté a concrètement précisé les conditions de perception à l'égard de toutes les personnes physiques ou morales se trouvant sur le territoire national qui produisent, transforment, transportent, traitent, vendent ou commercialisent des animaux non importés, et non seulement à l'égard de la seule requérante : ayant constaté des carences dans l'arrêté royal, le législateur a légiféré afin de combler un vide juridique créé par l'erreur technique initialement commise et les diverses décisions des instances de l'Union européenne. La Cour estime que les requérants ne sauraient arguer, d'abord, des déficiences constatées et se plaindre, ensuite, de l'intervention du législateur pour corriger ces défauts. La Cour insiste sur le fait que les requérants ne pouvaient valablement escompter que l'Etat resterait inactif. L'intervention était prévisible et répondait à une évidente et impérieuse justification d'intérêt général. Elle ne crée pas d'insécurité juridique particulière dans la mesure où, comme il a déjà été relevé, le contenu des dispositions législatives est rigoureusement identique à celui de l'arrêté royal initial.

Comme elle l'a observé plus haut, la Cour se soucie particulièrement des risques inhérents à l'emploi d'une législation rétroactive qui a pour effet d'influer sur le dénouement judiciaire d'un litige auquel l'Etat est partie. A cet égard, elle constate encore que, selon l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 9 février 2000 (en son point B.3.3), rien n'empêche le juge judiciaire de contrôler la conformité de la nouvelle loi au regard du droit communautaire étant donné qu'en droit belge, tant les arrêtés royaux que les normes législatives doivent être conformes au droit international directement applicable. Par ailleurs, plusieurs arrêts de la Cour de Justice ont précisé que le feu vert de la Commission n'avait pas d'effet rétroactif. En l'espèce, l'étendue du contrôle judiciaire n'est donc pas affaibli de façon substantielle du fait que l'arrêté royal ait été remplacé par une loi, le juge ayant également le pouvoir d'écarter l'application de toute norme législative qui violerait une règle de droit international directement applicable. Les arrêts de la cour d'appel d'Anvers postérieurs à l'arrêt de la Cour d'arbitrage vont dans ce sens.

Pour les raisons qui précèdent, la Cour conclut que les requérants ne peuvent pas légitimement se plaindre d'une atteinte au principe de l'égalité des armes.

En conséquence, ce grief est manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être déclaré irrecevable par application de l'article 35 § 4.

2. Sur l'article 1er du Protocole no 1

Selon la jurisprudence de la Cour, l'article 1er du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A nº 98-B, pp. 29-30, § 37) : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. La deuxième et la troisième, qui ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété, doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première.

La Cour rappelle aussi qu'une « créance » peut constituer un « bien » au sens de l'article 1er du Protocole nº 1, à condition d'être suffisamment établie pour être exigible (Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis, précité, p. 84, § 59).

En l'espèce, la Cour note que la loi du 24 mars 1987 avait adopté le principe de cotisations obligatoires et avait précisé que leur montant et les modalités de perception seraient fixées par voie réglementaire. Or, l'arrêté royal du 11 décembre 1987 ne satisfaisait pas à l'une des conditions posée par la législation communautaire en ce qu'elle taxait indistinctement les produits nationaux et les produits importés, des manquements qui ont été constatés tant par la Cour de Justice en son arrêt du 16 décembre 1992 que par le tribunal de première instance de Turnhout dans un jugement du 10 février 1994, qui ordonna également le remboursement des sommes versées en vertu de cet arrêté royal. La loi du 21 décembre 1994 prise ultérieurement à ces décisions, si elle avait corrigé la discrimination constatée, manquait toujours à l'obligation de consultation préalable de la Commission européenne. Dans ces conditions, la Cour considère que la requérante avait pour le moins une espérance légitime de pouvoir obtenir le remboursement des sommes versées (Pine Valley Developments et autres c. Irlande, arrêt du 29 novembre 1991, série A no 222, § 51, S.A. Dangeville c. France, no 36677/97, § 48, CEDH 2002-III). Une créance de ce genre « s'analysait en une valeur patrimoniale » et avait donc le caractère d'un « bien ».

Sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir s'il pourrait y avoir en l'espèce une privation de ses biens au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 (Pressos Compania Naviera S.A. et autres, précité, p. 22, § 34), la Cour constate qu'il y a à tout le moins réglementation de l'usage des biens dans l'intérêt général, laquelle relève de la règle énoncée au second alinéa de l'article 1 (Building Societies, précité, p. 2353, § 79).

La Cour n'estime pas devoir trancher ce point, dès lors que ces deux règles ne sont pas dépourvues de rapport entre elles, qu'elles n'ont trait qu'à des exemples particuliers d'atteinte au droit de propriété et que, dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première phrase du premier alinéa. La Cour examinera donc l'ingérence à la lumière de la première phrase du premier alinéa de l'article 1.

Aux fins de la première phrase du premier alinéa, la Cour doit rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 26, § 69).

La Cour, en contrôlant le respect de cette exigence, reconnaît à l'Etat une grande marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause (Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle, en vertu duquel il lui appartient de vérifier que l'équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit des requérants au respect de leurs biens, au sens de la première phrase de l'article 1er du Protocole no 1. Le souci de réaliser cet équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 tout entier, y compris dans son second alinéa ; dès lors, il doit y avoir un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but poursuivi (Pressos Compania Naviera S.A. et autres, précité, p. 23, § 38).

La Cour note qu'en adoptant la loi du 23 mars 1998 avec effet rétroactif, le législateur avait le souci de rétablir et de réaffirmer son intention initiale, à laquelle avaient fait obstacle des carences réglementaires et législatives antérieures. De fait, un intérêt général évident et impérieux commandait de veiller à ce que « le Fonds » soit doté de moyens financiers pour assurer son fonctionnement et la requérante n'a pas contredit l'affirmation, faite dans l'exposé des motifs du projet de loi à la base de ladite loi, selon laquelle l'impact budgétaire d'une obligation de remboursement aurait pour conséquence que le financement de la politique en matière de maladie d'animaux serait mis en cause.

Par ailleurs, l'intervention législative rétroactive n'a pas contrecarré l'espoir de la requérante de voir l'Etat condamné à lui rembourser les cotisations versées avant son entrée en vigueur, comme il ressort de l'arrêt de la Cour d'arbitrage (voir supra). Une procédure est d'ailleurs encore pendante sur ce point en droit interne et la Cour ne saurait spéculer sur l'issue de celle-ci.

La Cour estime donc que les mesures prises par l'Etat défendeur n'ont pas porté atteinte à l'équilibre qui doit être ménagé entre la protection du droit de la requérante au remboursement des cotisations déjà versées et l'intérêt général commandant d'assurer le financement du « Fonds ».

En conséquence, ce grief est manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être déclaré irrecevable par application de l'article 35 § 4.

3. Sur l'article 14 de la Convention

La Cour rappelle que l'article 14 de la Convention n'a pas d'existence indépendante puisqu'il vaut uniquement pour la jouissance de droits et libertés garantis par les autres clauses normatives de la Convention et de ses Protocoles. Cependant, l'article 14 de la Convention peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, possède une portée autonome. Pour que l'article 14 trouve à s'appliquer, il suffit que les faits du litige tombent sous l'empire de l'une au moins desdites clauses (Thlimmenos c. Grèce [GC], no 34369/97, CEDH-2000, § 40).

Cette condition se trouve remplie en l'espèce dès lors que les faits dénoncés par la requérante relèvent potentiellement de l'article 1er du Protocole no 1, même si le grief respectif a été déclaré manifestement mal fondé.

Selon une jurisprudence constante, une distinction est discriminatoire au sens de l'article 14, si elle manque de justification objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s'il n'y a pas de rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Pla et Puncernau c. Andorre, no 69498/01, 13 juillet 2004, § 61). Par ailleurs, les Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement (Karlheinz Schmidt c. Allemagne, arrêt du 18 juillet 1994, série A no 291-B, § 24).

La Cour relève que la discrimination dénoncée par la requérante est fondée sur le fait que le caractère rétroactif de la loi empêche les cours et tribunaux de se prononcer sur la légalité de l'arrêté royal mis en cause. Or, à la lumière de l'arrêt de la Cour d'arbitrage et des arrêts de la cour d'appel d'Anvers qui lui sont postérieurs, il apparaît que les nouvelles dispositions ne limitent pas définitivement l'accès aux tribunaux. Par ailleurs, si tel devait être le cas, il n'apparaît pas que l'ingérence litigieuse puisse passer pour disproportionnée par rapport au but visé, la Cour ayant déclaré manifestement mal fondé le grief tiré de l'article 1er du Protocole no 1.

En conséquence, ce grief est manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être déclaré irrecevable par application de l'article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

 

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