TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 16563/03
présentée par Elena et Mihai TOMA
contre la Roumanie
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 12 janvier 2010 en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Elisabet Fura,
Corneliu Bîrsan,
Boštjan M. Zupančič,
Alvina Gyulumyan,
Luis López Guerra,
Ann Power, juges,
et de Stanley Naismith, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 14 avril 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les requérants, Mme Elena Toma et M. Mihai Toma, sont des ressortissants roumains nés respectivement en 1936 et 1929, et résidant à Piatra Neamţ. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Răzvan‑Horaţiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Reconstitution du droit de propriété des requérants sur le terrain de 620 m2
3. Par une décision des autorités locales du 15 juin 1955, P.N. se vit attribuer le droit d’usage perpétuel d’une parcelle de terrain de 620 m2, qui était la propriété de la ville de Piatra Neamţ. P.N. y fit construire une maison et, en 1974, obtint l’autorisation de construire un garage. Il ressort du dossier que deux garages accolés furent construits par les époux M. et par les époux F. respectivement – les premiers comme les seconds étant les voisins de P.N. – avec son accord.
4. Le 19 janvier 1977, par un contrat authentifié devant un notaire, P.N. vendit aux requérants la maison et « le garage », le contrat précisant que le terrain afférent aux constructions allait entrer dans le patrimoine de l’Etat en vertu de la loi no 58/1974 et être utilisé par les requérants. En même temps, les autorités locales abrogèrent la décision du 15 juin 1955, attribuèrent aux requérants la parcelle de 100 m2 de terrain occupée par la maison et leur louèrent le restant de 520 m2.
5. Par des jugements définitifs nos 6066/1980 et 5519/1981, le tribunal de première instance de Piatra Neamţ fit droit aux actions engagées respectivement contre les requérants par les époux M. et contre la mairie de Piatra Neamţ par les époux F. pour faire constater leur droit de propriété sur les deux garages qu’ils avaient construits. En conséquence, par un jugement définitif du 26 juin 1981, le tribunal de première instance de Piatra Neamţ annula le contrat de vente du 19 janvier 1977 pour autant qu’il concernait le garage qui était la propriété des époux M. et qui avait été vendu indûment par P.N. aux requérants.
6. Par une lettre du 10 mars 1990, le bureau d’administration locale et de contrôle de la mairie de Piatra Neamţ informa les autorités départementales qu’il connaissait le litige opposant les requérants et leurs voisins au sujet des garages, y compris les jugements précités de 1980 et 1981 ; le bureau indiquait en outre dans cette lettre qu’il estimait que les intéressés étaient en droit de voir reconnaître leur droit de propriété sur les garages dont le propriétaire avait été P.N., et y précisait aussi que la mairie avait engagé une procédure visant à la démolition des garages. Par une lettre du 6 mars 1991, la préfecture de Neamţ indiqua aux requérants de suivre la procédure administrative prévue par la loi no 18/1991 sur le fonds foncier afin de se voir constituer le droit de propriété sur le terrain de 620 m2.
7. Sur demande des requérants, qui s’appuyaient sur le contrat de vente de 1977 sans joindre les copies des jugements précités, par une décision du 14 novembre 1991 adoptée sur la base d’un dossier réalisé par la mairie de Piatra Neamţ, la préfecture de Neamţ ordonna la constitution du droit de propriété des requérants sur le terrain de 620 m2 en question, conformément à l’article 35 (3) de la loi no 18/1991 sur le fonds foncier (« la loi no 18/1991 »). Le 29 décembre 1991, les requérants se virent délivrer par les autorités un titre de propriété sur le terrain de 620 m2. Ils commencèrent à acquitter les taxes afférentes à leur droit de propriété sur ce terrain.
8. Par deux décisions définitives des 9 et 20 mars 1992, après avoir ordonné une expertise technique, le tribunal de première instance de Piatra Neamţ et le tribunal départemental de Neamţ respectivement firent droit aux actions des requérants en expulsion des époux M. et F. des garages en question, aux motifs que les premiers étaient les propriétaires du terrain de 620 m2 et qu’ils avaient le droit de garder les garages construits par des tiers sur le terrain d’autrui, ces derniers pouvant demander des dédommagements.
2. Procédures concernant le droit de propriété des requérants à l’égard du terrain situé sous les garages
a) Procédures en annulation partielle du titre administratif de propriété
9. Par un arrêt du 22 novembre 1995, rendu en dernier ressort, la cour d’appel de Bacău rejeta l’action des époux M. et F. en annulation du titre de propriété du 29 décembre 1991 portant sur le terrain de 620 m2, action dirigée contre les requérants et contre la préfecture de Neamţ. La cour d’appel jugea que, même s’ils étaient propriétaires des garages, les époux M. et F. n’avaient aucunement prouvé leur droit d’usage ou de propriété sur le terrain de 620 m2. Elle confirma les conclusions des tribunaux ayant examiné l’action en premier ressort et en appel, qui avaient jugé que le titre de propriété contesté avait été délivré aux requérants dans le respect des dispositions de la loi no 18/1991 et qu’en vertu de cette loi, qui concernait les terrains attenant aux maisons, la qualité de propriétaires des garages ne conférait pas aux époux M. et F. le droit au terrain afférent à ces garages.
10. Par un jugement du 5 mai 1997, le tribunal de première instance de Piatra Neamţ prit note de la décision de la préfecture de Neamţ de renoncer à poursuivre une action en modification partielle du titre de propriété du 29 décembre 1991 qu’elle avait introduite contre les requérants.
11. Par un arrêt définitif du 17 juin 1998, la cour d’appel de Bacău fit droit à l’action des époux F. en revendication de leur garage, action dirigée contre les requérants.
12. Par un arrêt du 15 juin 2005, rendu en dernier ressort, la cour d’appel de Bacău fit droit à l’action introduite en 2003 par les époux M. et F. contre les requérants et contre la commission administrative de Piatra Neamţ chargée de l’application de la loi no 18/1991, et constata la nullité partielle du titre de propriété délivré aux requérants par les autorités le 29 décembre 1991, pour autant qu’il concernait la superficie de 46,50 m2 occupée par les garages. La cour d’appel jugea qu’il n’y avait pas autorité de la chose jugée et qu’en permettant la construction des garages sur une partie du terrain de 620 m2, P.N. avait transféré aux époux M. et F. le droit d’usage sur la parcelle de 46,50 m2, de sorte qu’il convenait de constater la nullité du titre de propriété des requérants à l’égard de cette parcelle, en vertu de l’article III (1) c) de la loi no 169/1997.
b) Procédure en annulation de la décision de la préfecture de Neamţ du 14 novembre 1991 attribuant aux requérants le terrain de 620 m2
13. Par un arrêt définitif du 15 janvier 2007, rendu après un recours en annulation formé contre un premier arrêt définitif défavorable aux requérants rendu le 29 octobre 2002, la cour d’appel de Bacău fit droit à l’action introduite le 9 mars 2000 par les époux M. et F. contre les intéressés, la préfecture de Neamţ et la mairie de Piatra Neamţ. Cet arrêt fut mis au net au plus tard le 9 mars 2007. L’action en cause avait pour objet l’annulation partielle de la décision de la préfecture du 14 novembre 1991, pour autant qu’elle concernait la reconstitution du droit de propriété des requérants sur la parcelle de 46,50 m2 située sous les deux garages. La cour d’appel jugea qu’il n’y avait pas autorité de la chose jugée par rapport à l’arrêt du 22 novembre 1995, et que l’article 35 (2) de la loi no 18/1991, et non l’article 35 (3) de cette loi, était applicable en l’espèce. Elle précisa qu’en vertu de l’article 35 (2) précité, les requérants n’auraient pas dû se voir attribuer le droit de propriété sur la parcelle de 46,50 m2 après la reconnaissance des époux M. et F. en tant que propriétaires des garages par les jugements définitifs nos 6066/1980 et 5519/1981, la décision du préfet du 14 novembre 1991 étant nulle à cet égard. En outre, la cour d’appel estima que cette décision aurait pu être différente, et faire éviter aux parties de longues procédures, si les intéressés avaient rempli en 1991 leur « obligation légale » d’informer les autorités locales chargées de l’application de la loi no 18/1991 des rapports juridiques issus du jugement définitif du 26 juin 1981.
14. Par un arrêt du 16 mai 2007, sans rouvrir le fond de l’affaire, la cour d’appel de Bacău rejeta le recours extraordinaire (contestaţie în anulare) formé par les requérants contre l’arrêt du 15 janvier 2007 précité.
B. Le droit interne pertinent
15. L’article 35 de la loi no 18/1991 sur le fonds foncier, tel qu’il était en vigueur à l’époque des faits, avant que cette loi soit modifiée par la loi no 169/1997, était ainsi libellé :
« (...)
(2) Les terrains se trouvant dans le patrimoine de l’Etat, situés à l’intérieur du périmètre des localités et dont l’usage perpétuel ou pour la durée d’existence de la construction a été attribué, de manière légale, pour la construction de logements en propriété privée (...) passent, sur demande du propriétaire du logement, dans le patrimoine de ce dernier, intégralement ou, le cas échéant, proportionnellement à la part de l’immeuble dont il est propriétaire.
(3) Les terrains afférents aux constructions, entrés dans le patrimoine de l’Etat en vertu de l’article 30 de la loi 58/1974 relative à l’aménagement du territoire et dont l’usage pour la durée d’existence des constructions a été attribué aux acquéreurs de ces constructions, passent dans le patrimoine des propriétaires actuels des constructions, qui ont le droit d’usage du terrain.
(4) L’article 22 [relatif au droit de propriété des anciens travailleurs des sociétés agricoles sur le terrain afférent à leurs maisons et annexes] reste applicable.
(...)
(6) L’attribution en propriété des terrains prévus aux alinéas 2 à 5 précités se réalise par décision du préfet, sur proposition de la mairie faite sur la base de l’examen de la situation juridique des terrains. »
16. Les dispositions pertinentes de l’article III de la loi no 169/1997 se lisent comme suit :
« (1) Les documents suivants, émis en méconnaissance des dispositions de la loi no 18/1991, sont frappés de nullité, conformément aux dispositions légales applicables en matière civile à l’époque [où les documents ont été émis] :
a) les documents relatifs à la constitution ou à la reconstitution du droit de propriété, émis en faveur de personnes qui n’y avaient pas droit en vertu de la loi ;
(...)
c) les documents relatifs à la constitution ou à la reconstitution du droit de propriété sur des terrains situés dans le périmètre constructible d’une localité et revendiqués par les anciens propriétaires, à l’exception des terrains prévus par l’article 23 [attribués aux travailleurs des sociétés agricoles pour la construction de leurs maisons] (...). »
GRIEFS
17. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la première requérante se plaint de l’appréciation des preuves par les tribunaux dans la procédure achevée par l’arrêt du 15 janvier 2007 de la cour d’appel de Bacău. Dans une lettre du 8 février 2008, elle soulève un grief similaire au regard de la procédure ayant pris fin par l’arrêt du 15 juin 2005 de la même juridiction.
18. Invoquant en substance l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint, dans le formulaire de requête du 14 avril 2003, de l’atteinte portée à son droit de propriété sur la parcelle de 46,50 m2 du fait de l’annulation de la décision du préfet du 14 novembre 1991. Elle ajoute que la possession de la parcelle en question par les époux M. et F. l’empêche d’accéder à sa maison.
19. Dans la lettre du 8 février 2008 précitée, invoquant les articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole no 1, le deuxième requérant se plaint de l’issue des procédures achevées par les arrêts susmentionnés et de l’atteinte portée à son droit au respect de ses biens.
EN DROIT
A. Sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1 en ce qui concerne la première requérante
20. Invoquant en substance l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint de l’atteinte portée à son droit de propriété sur la parcelle de 46,50 m2 du fait de l’annulation de la décision du préfet du 14 novembre 1991. L’article susmentionné est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
21. Le Gouvernement excipe de l’inapplicabilité ratione materiae de l’article susmentionné, puisque malgré le titre administratif de propriété de 1991, la requérante ne saurait prétendre bénéficier d’un « bien » ou d’une « espérance légitime » au regard de la parcelle de 46,50 m2 litigieuse, sur laquelle les époux M. et F. avaient construit des garages dont ils ont été reconnus propriétaires par les tribunaux internes depuis 1980-1981. Vu ce dernier aspect, dont les autorités locales n’avaient pas connaissance en 1991 et dont la requérante ne les a pas informés, l’intéressée ne pouvait s’appuyer ni sur la loi no 18/1991 ni sur la jurisprudence interne pour revendiquer une « espérance légitime » quant à l’attribution de la parcelle en cause. Par ailleurs, s’agissant de l’application des dispositions prévoyant l’attribution d’un droit de propriété par les autorités pour les personnes disposant d’un droit de superficie sur la parcelle située sous leur maison, il n’y aurait pas d’ingérence dans le droit au respect des biens. En tout état de cause, le Gouvernement estime qu’une telle ingérence était prévue par la loi et proportionnée au but poursuivi, les intérêts de la requérante devant être mis en balance avec ceux des propriétaires des garages.
22. La requérante conteste les arguments du Gouvernement, considérant qu’il ne saurait appuyer une telle thèse après que les autorités locales eurent délivré d’abord un titre de propriété et justifié ensuite cette position dans plusieurs lettres et procédures internes, avant que le titre ne soit finalement annulé de manière illégale.
23. La Cour considère qu’il n’est pas nécessaire de s’attarder sur l’examen de l’exception du Gouvernement, puisque même à supposer que l’article 1 du Protocole no 1 trouve à s’appliquer en l’espèce et qu’il y ait eu ingérence de la part des autorités du fait de la privation de la requérante de la parcelle litigieuse, ce grief est de toute manière à rejeter comme manifestement mal fondé pour les motifs présentés ci-dessous.
24. Elle observe d’emblée qu’il y a lieu de constater que l’annulation de la constitution d’un droit de propriété de la requérante sur la parcelle litigieuse avait une base légale et peut être considérée comme ayant poursuivi un but légitime. A cet égard, elle relève que la cour d’appel de Bacău a jugé, en application de la loi no 169/1997, que l’intéressée n’aurait pas dû se voir attribuer, conformément à la loi no 18/1991, la parcelle sise sous les garages des époux M. et F. (paragraphe 12 in fine et 13 ci-dessus).
25. La Cour rappelle avoir déjà examiné dans d’autres affaires la question de l’annulation par les tribunaux internes, après plusieurs années, de titres de propriété ou contrats de vente délivrés ou conclus avec les autorités. Qu’il s’agisse de l’application de la législation spécifique relative à la réparation des injustices commises par un ancien régime ou de l’attribution ou de la vente d’un bien par les autorités en vertu de dispositions légales d’autre nature, la Cour a toujours pris en compte, comme un critère essentiel dans l’examen de la proportionnalité de la privation, la question de la responsabilité des parties dans l’irrégularité sanctionnée par l’annulation du titre et le caractère essentiel ou au contraire plutôt mineur de cette irrégularité (voir, entre autres et mutatis mutandis, Velikovi et autres c. Bulgarie, nos 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 et 194/02, § 186, 15 mars 2007 ; Gashi c. Croatie, no 32457/05, §§ 33-40, 13 décembre 2007, Ichim c. Roumanie, no 164/02, § 38, 10 mars 2009, Toşcuţă et autres c. Roumanie, no 36900/03, § 38, 25 novembre 2008, et Ciovica c. Roumanie, no 3076/02, § 92, 31 mars 2009).
26. En l’espèce, quant à la responsabilité des autorités, il convient de noter non seulement que la situation litigieuse entre la requérante et les époux M. et F. avait pour origine notamment des rapports de droit privé découlant de faits situés dans les années 1970-1980 (mutatis mutandis, Ciovica, précité, §§ 91-93), mais surtout que les autorités ont attribué à l’intéressée la parcelle en litige après que cette dernière n’eut pas rempli son obligation légale de les informer de l’annulation partielle du contrat de vente du 1977 sur lequel elle fondait sa demande (paragraphes 7 et 13 in fine ci-dessus). Comme l’a constaté la cour d’appel de Bacău dans son arrêt du 15 janvier 2007, si la requérante avait présenté aux autorités le tableau complet des rapports juridiques pertinents, notamment s’agissant du jugement définitif du 26 juin 1981, la décision des autorités aurait pu être différente et faire éviter aux parties les longues procédures qui ont abouti à l’annulation du titre de l’intéressée pour méconnaissance substantielle de la loi no 18/1991. La Cour ne saurait donc conclure qu’il s’agit en l’espèce d’une irrégularité mineure ou d’une erreur dont les autorités portent la responsabilité exclusive (mutatis mutandis, Velikovi et autres, précité, §§ 204 et 211 ; a contrario, Toşcuţa et autres, précité, § 38 ; Ichim, précité, § 38, et Gashi, précité, § 37 in fine).
27. Certes, il ressort du dossier que les autorités locales étaient au courant en 1990 des jugements définitifs rendus en 1980-1981 au sujet des garages litigieux et constate qu’elles en contestaient même le bien-fondé (paragraphe 6 ci-dessus). Par ailleurs, la Cour observe que la mairie avait l’obligation d’examiner à l’époque des faits la situation juridique du terrain sollicité par la requérante (paragraphe 15 in fine ci‑dessus) et que les tribunaux internes avaient estimé, dans une première procédure, que le titre de propriété de la requérante sur le terrain de 620 m2 était à valider intégralement même si les époux M. et F. étaient propriétaires des garages sis sur une partie de ce terrain (paragraphe 9 ci‑dessus). Toutefois, s’ils mettent en cause la responsabilité conjointe des autorités et de l’intéressée, ces aspects ne saurait décharger cette dernière de sa part de responsabilité eu égard à son obligation de fournir, en toute bonne foi et dans le cadre même de la procédure initiale fondée sur la loi no 18/1991, tous les renseignements nécessaires pour que les autorités compétentes disposent d’une image véridique des rapports pertinents dans l’examen de sa demande de constitution du droit de propriété.
28. Relevant aussi qu’il s’agissait en l’espèce de la constitution par les autorités d’un droit de propriété, et non pas d’une mesure de réparation ou impliquant une contrepartie de la part de l’intéressée, la Cour considère, au vu de ce qui précède, que l’annulation partielle – même sans indemnisation – du droit de propriété de la requérante s’agissant de la parcelle de 46,50 m2 ne saurait être considérée comme une mesure disproportionnée.
29. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
B. Sur les autres violations alléguées
30. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la première requérante se plaint de l’appréciation des preuves par les tribunaux dans les procédures achevées par les arrêts rendus le 15 juin 2005 et le 15 janvier 2007 par la cour d’appel de Bacău. L’intéressée a formulé son grief relatif au premier arrêt précité dans une lettre du 8 février 2008. Dans la même lettre, s’appuyant sur l’article 6 § 1 et sur l’article 1 du Protocole no 1, le second requérant se plaint de l’issue des procédures susmentionnées et de l’atteinte subie dans son droit au respect des biens.
31. La Cour observe d’emblée qu’en ce qui concerne le second requérant, les griefs précités sont tardifs, n’ayant été formulés que le 8 février 2008, soit plus de six mois après la mise au net des deux arrêts définitifs en cause. La même conclusion s’impose quant au grief formulé à la même date par la première requérante au regard de la procédure achevée par l’arrêt du 15 juin 2005 de la cour d’appel de Bacău.
Il s’ensuit que ces griefs doivent être rejetés pour non-respect du délai de six mois, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
32. S’agissant du grief de la requérante relatif à l’issue de la procédure achevée par l’arrêt du 15 janvier 2007 de la cour d’appel de Bacău, la Cour réitère que c’est au premier chef aux juridictions internes qu’il incombe d’interpréter les preuves et le droit interne (voir, entre autres, Manoilescu et Dobrescu c. Roumanie et Russie (déc.), no 60861/00, CEDH 005-VI). En l’espèce, la Cour observe que la requérante a bénéficié d’une procédure contradictoire et estime qu’il n’y a pas d’indices d’arbitraire dans la manière dont les tribunaux ont examiné l’action en question, rejetant les arguments de l’intéressée de manière motivée.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stanley NaismithJosep Casadevall
Greffier adjointPrésident
Full & Egal Universal Law Academy