TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 68959/01
présentée par ENERJİ YAPI-YOL SEN
contre la Turquie
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 31 janvier 2008 en une chambre composée de :
Boštjan M. Zupančič, président,
Corneliu Bîrsan,
Rıza Türmen,
Elisabet Fura-Sandström,
Egbert Myjer,
Ineta Ziemele,
Isabelle Berro-Lefèvre, juges,
et de Santiago Quesada, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 1er septembre 2000,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Enerji Yapı-Yol Sen, est un syndicat de fonctionnaires travaillant dans le secteur du cadastre et de l’énergie ainsi que dans les services d’infrastructure et de construction d’autoroutes. Il a été fondé en 1992 et a son siège à Ankara. Il est membre de la Fédération des syndicats du secteur public. Il est représenté devant la Cour par Me Şahbaz Başel, avocate à Ankara. Le Gouvernement turc (« le Gouvernement ») est représenté par son agent.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 13 avril 1996, la direction générale du personnel près le premier ministre publia une circulaire no 1996/21, dont les parties pertinentes se lisent comme suit :
« (...) Alors que les travaux [pour l’harmonisation de la législation turque avec les conventions internationales, dont la Convention européenne des droits de l’Homme, en matière du droit syndical des fonctionnaires d’Etat] sont en cours et que la situation juridique des fonctionnaires d’Etat à cet égard demeure toujours incertaine, des informations ont été reçues quant à un éventuel rassemblement des fonctionnaires pour entamer des grèves et des grèves perlées au mépris de l’interdiction prévue par la législation établissant leur statut juridique.
(...) pour la protection de l’autorité étatique, le maintien de la sécurité publique, le bon déroulement du service [public] et la prévention de la transgression de la loi par les fonctionnaires ;
Les fonctionnaires du secteur public seront empêchés, par les autorités dont ils relèvent, de participer aux réunions ou protestations susmentionnées ; la continuité du service [public] sera assurée et les personnes refusant d’obtempérer, poursuivies (...) ».
Le syndicat requérant saisit le Conseil d’Etat d’une demande en annulation de ladite circulaire.
Le 24 septembre 1996, le Conseil d’Etat rejeta ce recours. Il releva que la circulaire en question était destinée à rappeler les dispositions législatives relatives à la conduite à tenir par les fonctionnaires. Il considéra que cette circulaire ne présentait pas un caractère réglementaire et qu’elle ne pouvait faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat nota également que ladite circulaire ne modifiait en rien le statut juridique du syndicat requérant et de ses membres.
Le 2 juillet 1999, l’assemblée plénière du Conseil d’Etat, saisie sur pourvoi du requérant, confirma en toutes ses dispositions l’arrêt attaqué. Elle estima que la circulaire litigieuse n’introduisait pas de nouvelles règles et qu’elle n’avait pas de caractère impératif.
Le 21 janvier 2000, le Conseil d’Etat rejeta le recours en rectification de l’arrêt intenté par le requérant.
Le 1er mars 2000, cet arrêt fut notifié à l’avocat du syndicat requérant.
B. Le droit interne pertinent
1. La Constitution
Article 51
(À l’époque des faits)
« Les travailleurs et les employeurs ont le droit de fonder des syndicats et des unions syndicales sans autorisation préalable dans le but de sauvegarder et d’élargir leurs droits et intérêts économiques et sociaux dans le cadre de leurs relations de travail.
Pour pouvoir fonder un syndicat ou une union syndicale, il suffit de remettre à l’autorité compétente désignée par la loi les informations et documents requis en vertu de la loi. Si elle constate l’illégalité de ces informations et documents, l’autorité compétente s’adresse au tribunal en vue d’obtenir la suspension des activités ou la fermeture du syndicat ou de l’union syndicale.
L’adhésion aux syndicats et la démission des syndicats sont libres.
Nul ne peut être contraint de devenir membre, de demeurer membre ou de démissionner d’un syndicat.
Les travailleurs et les employeurs ne peuvent être membres de plus d’un syndicat à la fois.
La possibilité de travailler en un lieu quelconque ne peut pas être subordonnée à la qualité de membre d’un syndicat de travailleurs ou à l’absence de cette qualité.
Pour pouvoir exercer des fonctions dirigeantes dans les syndicats ou dans les unions syndicales de travailleurs, il faut avoir travaillé effectivement comme ouvrier pendant dix ans au moins.
Les statuts, l’administration et le fonctionnement des syndicats et des unions syndicales ne peuvent être contraires aux caractéristiques de la République et aux principes démocratiques définis par la Constitution. »
Article 51
(Tel que modifié par la loi no 4709 du 3 octobre 2001)
« Les travailleurs et les employeurs ont le droit de fonder des syndicats et des unions syndicales sans autorisation préalable dans le but de sauvegarder et de développer les droits et intérêts économiques et sociaux de leurs membres dans le cadre de leurs relations de travail, ainsi que d’y adhérer et de s’en retirer librement. Nul ne peut être contraint de devenir membre ou de démissionner d’un syndicat.
Le droit de fonder un syndicat ne peut être limité qu’en vertu de la loi et pour des raisons de sécurité nationale ou d’ordre public, ou dans le but d’empêcher la commission d’un délit, de préserver la santé publique ou les bonnes mœurs, ou de protéger les droits et libertés d’autrui.
Les formes, conditions et procédures applicables à l’exercice du droit de fonder un syndicat sont fixées par la loi.
Il n’est pas permis d’être membre de plusieurs syndicats à la fois au sein d’un même secteur d’activité.
L’étendue des droits des agents publics n’ayant pas la qualité d’ouvrier dans ce domaine, ainsi que les exceptions et limitations qui leur sont applicables, sont fixées par la loi d’une manière appropriée à la nature des services dont ils sont chargés.
Les statuts, l’administration et le fonctionnement des syndicats et des unions syndicales ne peuvent être contraires aux caractéristiques fondamentales de la République ni aux principes démocratiques. »
Article 53
« Les travailleurs et les employeurs ont dans leurs rapports mutuels le droit de conclure des conventions collectives de travail en vue de réglementer leur situation économique et sociale et leurs conditions de travail.
La loi détermine le mode de conclusion des conventions collectives de travail.
Les syndicats et les unions syndicales que les agents publics visés à l’alinéa premier de l’article 128 seront autorisés à fonder entre eux, et qui ne sont pas soumis aux dispositions des alinéas premier et deux du présent article, ni à celles de l’article 54, peuvent ester en justice et engager des négociations collectives avec l’administration conformément à leurs objectifs au nom de leurs membres. Si les négociations collectives débouchent sur un accord, le texte de celui-ci est signé par les parties. Le texte de l’accord est soumis à l’appréciation du Conseil des ministres pour pouvoir être mis en œuvre sur les plans légal et administratif. Si les négociations collectives ne débouchent pas sur la signature d’un accord, les parties signent un procès-verbal précisant les points d’accord et de désaccord, et celui-ci est soumis à l’appréciation du Conseil des ministres. La loi détermine les procédures relatives à l’exécution du présent alinéa.
On ne peut conclure ni appliquer plus d’une convention collective de travail dans un même lieu de travail au cours d’une même période. »
Article 128
« Les fonctions essentielles, permanentes et durables requises par les services publics que l’Etat, les entreprises économiques publiques et les autres personnes morales publiques sont tenus de fournir, conformément aux principes généraux de l’administration, sont exercées par les fonctionnaires et autres agents publics.
La loi réglemente les qualifications, la nomination, les fonctions et attributions, les droits et obligations et les traitements et indemnités des fonctionnaires et autres agents publics, ainsi que les autres questions se rapportant à leur statut.
La loi détermine spécialement les règles et modalités de formation des fonctionnaires supérieurs. »
2. La loi no 657 sur les fonctionnaires d’Etat
L’article 22 de la loi no 657 du 14 juillet 1965 disposait que les fonctionnaires étaient autorisés à fonder des syndicats et des organisations professionnelles et à y adhérer selon les modalités des lois spéciales. Selon le deuxième alinéa de cet article, ces organisations professionnelles étaient autorisées à défendre les intérêts de leurs membres devant les autorités compétentes. L’article a été abrogé par l’article 5 du décret-loi no 2 du 23 décembre 1972. En vertu de l’article 1 de la loi no 4275 du 12 juin 1997, il est de nouveau entré en vigueur et est ainsi libellé :
« Les fonctionnaires de l’État sont autorisés à fonder des syndicats et des associations de syndicats et à y adhérer. »
L’article 12 de la loi no 657 sur la responsabilité personnelle et le préjudice, tel que modifié par la loi no 2670 du 12 mai 1982, peut se lire comme suit :
« Les fonctionnaires de l’État ont l’obligation de remplir leur fonction avec attention et diligence et de prendre soin des biens publics qui leur sont confiés et les tenir prêts pour toute utilisation immédiate.
Le fonctionnaire de l’État indemnise le préjudice, causé intentionnellement, par faute, négligence ou manque de précaution, au prix courant.
Les principes généraux en la matière sont applicables pour l’indemnisation du préjudice. (...) »
Selon l’article 125 A b) de la loi no 657, « se rendre au travail tardivement, partir plus tôt ou quitter le lieu de travail sans excuse ni permission » est une des infractions à la discipline réprimée par l’avertissement.
Les articles 26 § 2 et 27 de la loi no 657 sur les interdictions se lisent comme suit :
Article 26 § 2
(tel que modifié par la loi no 2670 du 12 mai 1982)
Interdiction d’actions et d’agissements collectifs
« Il est interdit aux fonctionnaires d’État de se retirer de leur fonction ou de ne pas assurer leur fonction intentionnellement et collectivement afin d’empêcher le service public, ainsi que d’agir ou de mener des activités de telle sorte que le travail et les services étatiques soient ralentis ou empêchés pendant qu’ils sont à leur poste. »
Article 27
Interdiction de grève
« Il est interdit aux fonctionnaires d’État de prendre une décision de grève, d’organiser une grève, de la déclarer et d’en faire la propagande à ces fins.
Les fonctionnaires d’État ne peuvent participer à une quelconque grève ou à une tentative de grève, ne peuvent soutenir ou provoquer la poursuite d’une grève. »
3. L’arrêt du Conseil d’État du 20 décembre 2004
Dans son arrêt du 20 décembre 2004, le Conseil d’État a constaté que la participation d’un professeur de lycée ou de collège à une activité syndicale et, par conséquent, son absence sans avertissement de son poste à l’école, ne pouvait faire l’objet d’une peine disciplinaire, telle le prélèvement d’1/30ème de son salaire. Selon le Conseil d’Etat, cette absence sans avertissement ne pouvait pas être regardée comme injustifiée dans la mesure où l’intéressé s’était absenté pour participer à une journée d’activité organisée par le syndicat dont il était membre pour se faire entendre auprès de l’opinion publique au sujet des problèmes liés à son travail.
4. Instruments internationaux pertinents
a) La Charte sociale européenne de 1961
Les articles pertinents de la Charte sociale européenne de 1961 peuvent se lire comme suit :
Article 5 – Droit syndical
« En vue de garantir ou de promouvoir la liberté pour les travailleurs et les employeurs de constituer des organisations locales, nationales ou internationales, pour la protection de leurs intérêts économiques et sociaux et d’adhérer à ces organisations, les Parties contractantes s’engagent à ce que la législation nationale ne porte pas atteinte, ni ne soit appliquée de manière à porter atteinte à cette liberté. La mesure dans laquelle les garanties prévues au présent article s’appliqueront à la police sera déterminée par la législation ou la réglementation nationale. Le principe de l’application de ces garanties aux membres des forces armées et la mesure dans laquelle elles s’appliqueraient à cette catégorie de personnes sont également déterminés par la législation ou la réglementation nationale. »
Article 6 – Droit de négociation collective
« En vue d’assurer l’exercice effectif du droit de négociation collective, les Parties contractantes s’engagent :
1. à favoriser la consultation paritaire entre travailleurs et employeurs ;
2. à promouvoir, lorsque cela est nécessaire et utile, l’institution de procédures de négociation volontaire entre les employeurs ou les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler les conditions d’emploi par des conventions collectives ;
3. à favoriser l’institution et l’utilisation de procédures appropriées de conciliation et d’arbitrage volontaire pour le règlement des conflits du travail ; et reconnaissent :
4. le droit des travailleurs et des employeurs à des actions collectives en cas de conflits d’intérêt, y compris le droit de grève, sous réserve des obligations qui pourraient résulter des conventions collectives en vigueur. »
b) La Convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical (de l’Organisation internationale du Travail « OIT »)
Les articles pertinents de la Convention no 87 peuvent se lire comme suit :
Article 2
« Les travailleurs et les employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières. »
Article 3
« 1. Les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action.
2. Les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l’exercice légal. »
Article 8
« Dans l’exercice des droits qui leur sont reconnus par la présente Convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l’instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité. »
Article 11
« Tout Membre de l’Organisation internationale du Travail pour lequel la présente Convention est en vigueur s’engage à prendre toutes mesures nécessaires et appropriées en vue d’assurer aux travailleurs et aux employeurs le libre exercice du droit syndical. »
GRIEFS
Invoquant l’article 11 de la Convention, le syndicat requérant allègue que la circulaire no 1996/21 a enfreint son droit à la liberté syndicale.
Il se réfère à l’article 5 de la Charte sociale européenne et à la Convention no 87 de l’OIT sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical.
Il soutient que les interdictions de grève imposées par la circulaire no 1996/21 étaient de nature à entraver son fonctionnement et qu’elles établissaient un traitement contraire à l’article 14 de la Convention dans la mesure où elles ne visaient que les membres de la fonction publique.
EN DROIT
I. SUR L’ARTICLE 11 DE LA CONVENTION
Le syndicat requérant allègue que la circulaire no 1996/21 porte atteinte à son droit à la liberté syndicale et invoque à cet égard l’article 11 de la Convention.
L’article 11 de la Convention dispose :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
A. Recevabilité
Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité en deux branches :
1. Sur le respect du délai de six mois
Le Gouvernement invite la Cour à rejeter la requête pour inobservation du délai de six mois. Selon le Gouvernement, ce délai aurait en fait commencé à courir à partir du 21 janvier 2000. Or, le requérant a saisi la Cour le 1 septembre 2000, soit plus de six mois après la décision interne définitive.
Le requérant conteste cet argument.
La Cour constate que l’arrêt de la Cour de cassation a été notifié au représentant du syndicat requérant le 1er mars 2000. En saisissant la Cour le 1er septembre 2000 le requérant a satisfait à l’exigence de l’article 35 § 1 de la Convention. Il convient donc de rejeter l’exception du Gouvernement.
2. Sur la qualité de victime du syndicat requérant
Le Gouvernement soutient que le requérant ne peut se prétendre victime de la violation alléguée étant donné qu’il n’est en rien affecté par la circulaire susvisée. Il considère que celle-ci ne changeait pas la situation juridique du syndicat requérant ou de ses membres.
Le requérant conteste ces thèses. Il fait notamment valoir que cette circulaire est intervenue cinq jours avant les actions programmées par la fédération des syndicats du secteur public pour la reconnaissance du droit à une convention collective des fonctionnaires. Ainsi, ses membres se sont abstenus de participer aux grèves et à la déclaration de presse qui étaient prévues pour le 18 avril 1996. Le syndicat requérant donne également le nom de quatre fonctionnaires membres qui se sont vu infliger des sanctions disciplinaires pour avoir participé à la grève du 18 avril 1996.
La Cour constate que le contrôle de la condition de victime est en l’espèce étroitement lié à l’examen du bien-fondé du grief et en particulier à la question de l’existence d’une ingérence dans le droit du syndicat requérant.
B. Bien fondé
Le Gouvernement rappelle les dispositions législatives et soutient que la circulaire attaquée n’a pas empêché le syndicat requérant de mener ses activités légales. Il affirme qu’il n’y a eu par conséquent, aucune limitation au droit du requérant à sa liberté syndicale au sens de l’article 11 de la Convention. A l’appui de son argumentation, le Gouvernement se réfère à l’arrêt Schmidt et Dahlström c. Suède (arrêt du 6 février 1976, série A no 21) et conclut qu’il n’y a pas eu d’ingérence aux termes du paragraphe 1 de l’article 11 de la Convention.
Le requérant s’oppose à ces arguments et allègue que la circulaire querellée, en imposant les interdictions de grève, a apporté des restrictions disproportionnées à l’exercice de sa liberté syndicale au sens de l’article 11 de la Convention.
La Cour a décidé d’examiner l’exception tirée de l’absence de la qualité de victime en même temps que le bien-fondé du grief. Elle a examiné les arguments des parties. Elle estime que le grief en question et la possibilité pour le syndicat requérant de se prétendre victime soulèvent des questions de fait et de droit complexes, qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.
Dès lors, ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé en application de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour constate en outre qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
II. SUR L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
Le syndicat requérant estime que les interdictions de grève établies par la circulaire no 1996/21 violent l’article 14 de la Convention.
La Cour observe que la circulaire en question ne visait pas à établir une différence de traitement entre les différentes organisations syndicales mais rappelait les dispositions législatives en vigueur relatives à la grève concernant les fonctionnaires, qu’ils soient ou non membres d’un syndicat.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 et doit être déclaré irrecevable en application de l’article 35 § 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief du requérant tiré de l’article 11 de la Convention ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
Santiago QuesadaBoštjan M. Zupančič
GreffierPrésident
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