EPSTEIN ET AUTRES c. BELGIQUE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 9717/05
présentée par Hanna EPSTEIN et autres
contre la Belgique

La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 8 janvier 2008 en une chambre composée de :

András Baka, président,
Françoise Tulkens,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Antonella Mularoni,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 15 mars 2005,

Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l'article 29 § 3 de la Convention et d'examiner conjointement la recevabilité et le fond de l'affaire,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, Mme Hanna Epstein (première requérante), Mme Ida Godny (deuxième requérante), M. Voorzanger-Bentley (troisième requérant), Mme Hélène Bjelinki (quatrième requérante), Mme Sarah Kerner (cinquième requérante), M. Eli Goldman (sixième requérant), M. Isaac Lajbman (septième requérant), Mme Jeanine Rafalowicz (huitième requérante), M. Jacques Funkleder (neuvième requérant) et Mme Tauba Susskind (dixième requérante), sont des ressortissants respectivement israélien, français, américain, américain, israélien, belge, américain, américain, belge et israélien. Ils sont nés en Belgique respectivement en 1931, 1936, 1924, 1929, 1941, 1929, 1931, 1939, 1935 et 1927 et résident respectivement à Bornaachkelon (Israël), Aix-en-Provence (France), Beverly Hills (Etats-Unis), New York (Etats-Unis), Maccabim (Israël), Bruxelles (Belgique), New York, Kenner (Louisiane), Bruxelles et Tel-Aviv (Israël). Ils sont représentés devant la Cour par Me M. Hirsch, avocate à Bruxelles.

A. Les circonstances de l'espèce

Le 11 avril 2003, l'Etat belge adopta une loi prévoyant de nouvelles mesures en faveur des victimes de la guerre (publiée au Moniteur belge le 22 mai 2003 – « la loi du 11 avril 2003 »). L'article 12 de cette loi accordait aux déportés qui n'avaient pas la nationalité belge au 10 mai 1940 les mêmes avantages en matière de pensions et de rentes de guerre que ceux déjà octroyés aux titulaires du statut de prisonnier politique. L'article 15 instituait une rente viagère, équivalente à celle accordée aux réfractaires au travail obligatoire, en faveur des orphelins dont le père et la mère étaient morts en déportation (article 15 § 1 a)) ainsi qu'en faveur des personnes d'origine juive ou tzigane forcées de vivre dans la clandestinité (article 15 § 1 b)). La loi précisait que ces avantages ne seraient accordés qu'aux personnes ayant la nationalité belge au 1er janvier 2003 et ayant résidé en Belgique durant l'occupation allemande.

En juin, juillet, août, septembre et novembre 2003, les requérants introduisirent une demande de rente sur la base de ces dispositions (article 15 § 1 a) ou b) de la loi pour l'ensemble d'entre eux, excepté pour le troisième requérant, qui se fonda sur l'article 12). Les quatrième, cinquième et sixième requérants ne remplissaient pas les conditions de l'article 15 § 1 a), un seul de leurs parents étant mort en déportation, mais introduisirent néanmoins une demande en vertu de cette disposition.

En décembre 2003, janvier, mars, mai et septembre 2004, les demandes des requérants furent toutes rejetées au motif qu'ils n'étaient pas ou plus Belges au 1er janvier 2003 (première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, septième, huitième et dixième requérants) et/ou parce qu'ils bénéficiaient déjà d'une pension d'invalidité allouée en vertu de la loi du 15 mars 1954 (sixième requérant). Seul le neuvième requérant, de nationalité belge, obtint une rente à compter du 1er janvier 2003.

L'acte de notification précisait qu'un recours en annulation pouvait être introduit contre ces décisions devant le Conseil d'Etat dans un délai de soixante jours.

La dixième requérante introduisit le 13 juillet 2004 devant le Conseil d'Etat un recours en annulation contre la décision du 15 mai 2004 rejetant sa demande. Elle soutenait que la loi du 11 avril 2003, limitant aux seules personnes ayant la nationalité belge au 1er janvier 2003 le droit de bénéficier de la rente qu'elle instaurait, créait une différence de traitement contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution (principes d'égalité et de non‑discrimination). Elle demandait par ailleurs au Conseil d'Etat de poser une question préjudicielle à ce propos à la Cour d'arbitrage.

Les autres requérants jugèrent inutile de saisir le Conseil d'Etat, dans la mesure où le rejet de leurs demandes et la limitation dans le temps de la rente accordée au neuvième requérant résultaient des conditions prévues par la loi du 11 avril 2003. De toute façon, selon eux, le Conseil d'Etat n'aurait pu que conclure que les conditions légales avaient été respectées.

Le 18 novembre 2003, les neuf premiers requérants introduisirent un recours en annulation de cette loi devant la Cour d'arbitrage. Ils soutenaient notamment que les articles 12 et 15 de la loi du 11 avril 2003 étaient contraires aux principes d'égalité et de non-discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution, en particulier du fait des conditions suivantes : avoir la nationalité belge au 1er janvier 2003, être orphelin de père et de mère et avoir été forcé de vivre dans la clandestinité, ainsi que de la non-rétroactivité de la loi.

Par l'arrêt no 149/2004 du 15 septembre 2004, la Cour d'arbitrage rejeta le recours, notamment pour les motifs suivants :

En ce qui concerne la condition relative à la possession de la nationalité belge au 1er janvier 2003, elle s'exprima ainsi :

« (...) Il appert de l'élaboration des dispositions attaquées que lorsqu'il a délimité leur champ d'application, le législateur, d'une part, a recherché une cohérence avec les réglementations déjà existantes en faveur des victimes de guerre, dans lesquelles il existe une exigence de nationalité et, d'autre, part, a dû tenir compte des restrictions budgétaires et a, pour cette raison, imposé des limites (...).

Les mesures attaquées sont l'expression de la reconnaissance nationale à l'égard des victimes de guerre et de leurs ayants droit et elles sont fondées sur la solidarité nationale.

Eu égard au fait que les indemnités sont financées à l'aide de moyens publics, le législateur a pu exiger un lien suffisant avec la Belgique et limiter l'indemnité à ceux qui non seulement séjournaient en Belgique durant la Deuxième Guerre mondiale, mais qui ont acquis entre-temps la nationalité belge. »

S'agissant de l'autre condition contestée, à savoir être orphelin de père et de mère, la Cour d'arbitrage dit :

« Par la loi du 11 avril 2003, le législateur a voulu adopter une réglementation en faveur des victimes juives et tziganes de la Seconde Guerre mondiale. Il appert de l'élaboration des dispositions entreprises qu'elles constituent un compromis sur la base de négociations délicates (...) et que, dans cette matière particulièrement sensible, le législateur a voulu éviter de nouveaux déséquilibres en faveur des catégories de victimes de guerre déjà reconnues précédemment (...). En accordant une indemnité aux orphelins dont les deux parents sont décédés en déportation, le législateur a voulu être cohérent par rapport à la réglementation applicable aux ayants droit de prisonniers politiques (...).

Les personnes qui ont perdu un de leurs deux parents par suite de la déportation ne sont pas exclues du champ d'application de la loi, étant donné que sur la base de l'article 15 § 1er b), toutes les personnes qui résidaient en Belgique au 1er mai 1940 et qui ont été forcées de vivre dans la clandestinité à la suite des mesures de persécutions raciales prises par les autorités occupantes peuvent prétendre à une indemnité aux mêmes conditions que les personnes dont les deux parents sont décédés en déportation. »

Quant à la non-rétroactivité de la loi, la Cour d'arbitrage nota :

« (...) Par les dispositions entreprises, le législateur a voulu montrer, soixante ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale, sa reconnaissance envers les victimes de guerre qui n'avaient pas la nationalité belge à l'époque mais qui l'ont acquise depuis lors. Eu égard à l'important laps de temps qui s'est écoulé et compte tenu des restrictions budgétaires, il n'a pas été jugé réaliste d'instaurer cette réglementation avec effet rétroactif (...) En outre, de nouvelles inégalités risqueraient de ce fait d'apparaître à l'égard d'autres catégories de victimes de guerre, dès lors que certaines indemnités qui leur sont accordées étaient limitées dans le temps et qu'elles ont donc cessé d'exister depuis longtemps.

Dans ces conditions, en faisant courir la nouvelle réglementation à partir du 1er janvier 2003, sans limitation dans le temps, le législateur a adopté une mesure qui n'est pas sans justification raisonnable. »

Par un arrêt du 14 mars 2006, le Conseil d'Etat rejeta le recours en annulation introduit par la dixième requérante, pour les motifs suivants :

« Considérant que l'article 9, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage prévoit que « les arrêts rendus par la Cour d'arbitrage portant rejet des recours en annulation sont obligatoires pour les juridictions en ce qui concerne les questions de droit tranchées par ces arrêts », que l'article 26 § 2 de la même loi spéciale dispose que « [l]orsqu'une telle question est soulevée devant une juridiction, celle-ci doit demander à la Cour d'arbitrage de statuer sur cette question. Toutefois, la juridiction n'y est pas tenue : (...) 2o lorsque la Cour d'arbitrage a déjà statué sur une question ou un recours ayant un objet identique », qu'en l'espèce, l'arrêt no 149/2004 du 15 septembre 2004 a tranché la question de droit soulevée dans le premier moyen ; qu'il suit de cet arrêt qu'il n'y a pas lieu de poser la question préjudicielle formulée par la requérante et que le premier moyen n'est pas fondé. »

B. Le droit interne pertinent

1. La loi du 11 avril 2003

Le 11 avril 2003, l'Etat belge adopta la loi prévoyant de nouvelles mesures en faveur des victimes de la guerre, qui accordait pour la première fois, dans un chapitre IV intitulé « Mesures en faveur des victimes juives et des victimes tziganes », des avantages aux membres des communautés juive et tzigane :

Article 12

« § 1er Les personnes qui remplissent les conditions suivantes :

1o résider en Belgique au 10 mai 1940 ;

2o ne pas posséder la nationalité belge au 10 mai 1940, l'avoir acquise après cette date et l'avoir conservée au 1er janvier 2003 ;

3o avoir été arrêté en Belgique et déporté en Allemagne ou dans des territoires occupés par l'Allemagne en dehors de la Belgique au cours de la Seconde Guerre mondiale, suite aux mesures anti-juives décidées par les autorités occupantes du pays, ou suite aux mesures prises par ces mêmes autorités à l'encontre des tziganes ;

4o avoir subi, dans l'un ou plusieurs des pays visés au 3o, une déportation d'une durée totale de six mois au moins ;

sont, à partir du 1er janvier 2003, en droit d'obtenir, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, les avantages prévus en matière de pensions et de rentes de guerre en faveur des titulaires du statut des prisonniers politiques.

§ 2. Le § 1er n'est toutefois pas applicable aux personnes qui ont obtenu, ou qui remplissaient les conditions pour l'obtenir, le bénéfice de la loi du 26 février 1947 organisant le statut des prisonniers politiques et de leurs ayants droit, ou de la loi du 5 février 1947 organisant le statut des étrangers prisonniers politiques, telle que cette dernière loi était libellée avant sa modification par la loi du 26 janvier 1999.

§ 3. La demande valablement introduite en vue d'obtenir le bénéfice du § 1er produit ses effets le 1er janvier 2003 pour autant que la demande soit introduite avant l'expiration du troisième mois qui suit celui au cours duquel la présente loi aura été publiée au Moniteur belge.

(...)

Article 15

§ 1er Il est institué une rente viagère personnelle égale à une rente de réfractaire de 4 semestres en ce compris la majoration prévue à l'article 2 de la présente loi, en faveur de toute personne :

a) dont le père et la mère, déportés de Belgique suite aux mesures de persécutions raciales des autorités occupantes, sont décédés en déportation, pour autant qu'elle réalise les conditions suivantes :

1o être âgée de moins de 21 ans au 10 mai 1940 ;

2o être Belge au 1er janvier 2003 ;

3o résider en Belgique au 10 mai 1940, à l'exception des personnes nées après le 10 mai 1940 de parents résidant en Belgique à cette date et ce jusqu'à leur déportation ;

4o ne pas bénéficier ou n'avoir pas bénéficié de pensions d'orphelins en vertu des lois sur les pensions de réparation, coordonnées par l'arrêté du Régent du 8 octobre 1948, ou de pensions d'orphelins ou d'allocations allouées sur base de l'article 6, § 4, de la loi du 15 mars 1954 relatives aux pensions de dédommagement des victimes civiles de la guerre 1940-1945 tel qu'il était libellé avant sa modification par la loi du 18 mai 1998 ou de l'indemnité ou de la rente prévue par le décret français du 13 juillet 2000 instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites.

b) ou qui, soumise aux mesures de persécutions raciales des autorités occupantes, a été forcée de vivre dans la clandestinité, pour autant qu'elle réalise les conditions suivantes :

1o résider en Belgique au 10 mai 1940, à l'exception des personnes nées après le 10 mai 1940 de parents résidant en Belgique à cette date et ce jusqu'à leur déportation ;

2o être Belge au 1er janvier 2003 ;

3o ne pas bénéficier d'une pension d'invalidité sur la base de la loi du 15 mars 1954 relative aux pensions de dédommagement des victimes civiles de la guerre 1940-1945 ou ne pas s'être vu reconnaître le droit à en bénéficier en cas d'application de l'article 5 de la loi précitée.

§ 2. Le § 1er n'est pas applicable aux personnes qui peuvent prétendre au bénéfice de l'article 12.

§ 3. Il ne pourra être alloué qu'une seule rente par personne au titre du présent article.

Article 16

La rente visée à l'article 15 est fixée annuellement à :

241,07 EUR du 1er janvier au 31 décembre 2003 ;

319,91 EUR du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2004 ;

398,75 EUR du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2005 ;

477,59 EUR à partir du 1er janvier 2006.

(...) »

2. La législation belge en faveur des victimes de la guerre

La Belgique dispose d'un important arsenal législatif pour réparer les dommages causés aux victimes de guerre et à leurs ayants droit :

– loi du 15 mars 1954 relative aux pensions de dédommagement des victimes civiles de la guerre 1940-1945 et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 2 avril 1954) ;

– loi du 24 avril 1957 tendant à réaliser certains ajustements en matière de réparation à accorder aux victimes civiles de la guerre 1914-1918 et aux victimes civiles de la guerre 1940-1945 (Moniteur belge du 1er mai 1957) ;

– loi du 6 juillet 1964 tendant à apporter certains aménagements aux lois relatives aux pensions, allocations et indemnités des victimes de la guerre 1914-19l8 de la guerre 1940-1945 et de leurs ayants-droit (Moniteur belge du 24 juillet 1964) ;

– loi du 15 juin 1967 modifiant les lois sur les réparations à accorder aux victimes civiles des guerres 19l4-1918 et 1940-1945 et à leurs ayants droit (Moniteur belge du 4 juillet 1967) ;

– loi du 27 mai 1969 modifiant les lois sur les réparations à accorder aux victimes civiles des guerres 1914-1918 et 1940-1945 et à leurs ayants droit (Moniteur belge du 10 juin 1969) ;

– loi du 1er juillet 1969 fixant le droit des invalides et des orphelins de guerre au bénéfice des soins de santé aux frais de l'Etat (Moniteur belge du 15 juillet 1969) ;

– loi du 6 février 1970 majorant les taux de pension et modifiant certaines dispositions des lois sur les réparations à accorder aux victimes civiles des guerres 1914-1918 et I940-I945 et à leurs ayants-droit (Moniteur belge du 12 février 1970) ;

– loi du 23 décembre 1970 créant de nouveaux avantages en faveur des victimes civiles des guerres I9l4-19l8 et 1940-1945 et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 13 janvier 1971) ;

– loi du 18 juillet 1973 créant de nouveaux avantages en faveur des victimes civiles des guerres 1914-1918 et 1940-1945 et de leurs ayants-droit (Moniteur belge du 6 septembre 1973) ;

– loi du 21 novembre 1974 modifiant la législation relative aux dommages de guerre aux biens privés et loi du 15 mars 1954 relative aux pensions de dédommagement des victimes civiles de la guerre 1940-1945 et de leurs ayants-droit (Moniteur belge du 31 décembre 1974) ;

– loi du 17 février 1975 modifiant la loi du 15 mars 1954 relative aux pensions de dédommagement des victimes civiles de la guerre 1940-1945 et de leurs ayants droit (Moniteur belge du l8 avril 1975) ;

– loi du 28 mai 1975 modifiant et complétant la législation relative aux pensions et rentes des victimes civiles des deux guerres et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 3 juillet 1975) ;

– loi du 15 juillet 1976 modifiant et complétant la législation relative aux pensions et rentes des victimes civiles des deux guerres et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 14 août 1976) ;

– loi du 30 décembre 1977 modifiant et complétant la législation relative aux pensions et rentes des victimes civiles des deux guerres et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 17 février 1978) ;

– loi du 11 juillet 1979 modifiant les rapports constants par lesquels les montants des pensions des victimes civiles des deux guerres et de leurs ayants droit sont liés aux montants des pensions de réparation (Moniteur belge du 31 juillet 1979) ;

– loi du 11 juillet 1979 modifiant la législation relative aux pensions des victimes civiles des deux guerres et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 31 juillet 1979) ;

– loi du 4 juin 1982 portant des mesures nouvelles en faveur des résistants au nazisme dans les régions annexées, des réfractaires, des déportée, des victimes civiles des deux guerres et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 24 juin I982) ;

– loi du 30 juin 1983 complétant la législation relative aux pensions et rentes allouées aux victimes de la guerre (Moniteur belge du 26 juillet 1983) ;

– loi du 3 mai 1986 modifiant la loi du 15 mars 1954 relative aux pensions de dédommagement des victimes civiles de la guerre 1940-1945 et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 27 octobre 1990) ;

– loi du 3 août 1988 modifiant et complétant la législation relative aux pensions et rentes des victimes des guerres 1914-1918 et 1940-1945 et de leurs ayants droit (Moniteur belge du 19 octobre 1988) ;

– loi du 7 juin 1989 instaurant de nouvelles mesures en faveur des victimes de la guerre (Moniteur belge du 29 juin 1989) ;

– loi programme du 22 décembre 1989 (Moniteur belge du 30 décembre 1989) ;

– loi du 18 mai 1998 modifiant la législation relative aux pensions et aux rentes de guerre (Moniteur belge du 11 août 1998) ;

– Loi du 16 juin 1998 portant modification de la procédure relative aux pensions de guerre (Moniteur belge du 11 août 1998) ;

– loi du 26 janvier 1999 créant le statut d'enfant juif caché et le titre de « Justes » et octroyant le statut de prisonnier politique aux juifs qui n'avaient pas la nationalité belge pendant la guerre.

3. Les revendications de la communauté juive

En 2002, dans une note à l'attention du premier ministre, la commission nationale de la communauté juive de Belgique pour la restitution précisa ainsi les revendications relatives à l'instauration d'un nouveau statut de victime des persécutions et discriminations antisémites et racistes qu'elle avait formulées en 2000 (extrait) :

« La communauté juive demande que toute victime juive de la guerre ayant vécu en Belgique pendant tout ou partie de la Seconde Guerre mondiale, quelle qu'ait été sa nationalité au moment de la guerre et quelle qu'ait été la date d'acquisition de la nationalité belge, puisse se faire reconnaître comme telle en particulier :

1o que les déportés juifs de Belgique pour raison « raciale » soient reconnus prisonniers politiques et puissent enfin bénéficier des mêmes droits et avantages matériels que ceux-ci. (...)

2o que les adultes et enfants cachés soient assimilés aux réfractaires au travail obligatoire et bénéficient des mêmes droits que ceux-ci.

3o que les orphelins de la déportation bénéficient d'une rente mensuelle à vie ou d'un versement d'une somme unique équivalente à 5 ans de mensualités. (...)

Aucune de ces revendications ne comporte de demande d'effet rétroactif. »

GRIEFS

1. Selon les requérants, la loi du 11 avril 2003 prévoyant de nouvelles mesures en faveur des victimes de la guerre est destinée à réparer les tortures et traitements inhumains ou dégradants subis par les victimes de persécutions raciales et antisémites durant la Seconde Guerre mondiale. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention et l'article 14 de la Convention, ils soutiennent que la manière dont la loi met en œuvre un droit protégé par la Convention est discriminatoire. En limitant l'octroi des avantages prévus aux seules victimes juives possédant la nationalité belge au 1er janvier 2003 et en excluant ainsi les victimes des mêmes atrocités n'ayant pas ou plus la nationalité belge à cette date, la loi porterait atteinte de manière discriminatoire à un droit protégé par l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Les requérants estiment qu'il en est de même pour l'exclusion des victimes juives dont un seul parent est mort en déportation (et ce, même si l'autre parent était déjà décédé avant la guerre) du bénéfice de l'article 15 § 1 a) de la loi précitée. Les quatrième, cinquième et sixième requérants seraient dans ce cas de figure. Cette différence serait discriminatoire, le législateur l'ayant motivée par la volonté de maintenir un système cohérent. Or le sort subi par les victimes juives ne serait pas comparable à celui des enfants de prisonniers de guerre, en raison, d'une part, des atrocités spécifiques endurées par ces enfants et, d'autre part, du manque de soutien de l'Etat belge à leur égard.

Enfin, les requérants critiquent la fixation au 1er janvier 2003 de la date d'entrée en vigueur des avantages accordés par la loi du 11 avril 2003 alors que les prisonniers de guerre et les réfractaires de guerre, auxquels le législateur les assimile par ailleurs, bénéficient d'un système de réparation depuis 1947 et 1969 respectivement. Les motifs avancés à cet égard, tels que la volonté de maintenir un système cohérent et les préoccupations d'ordre budgétaires, ne seraient pas légitimes.

2. Les requérants formulent les mêmes arguments sur le terrain des articles 3 et 14 de la Convention.

EN DROIT

Les requérants allèguent que les conditions imposées par la loi du 11 avril 2003 prévoyant de nouvelles mesures en faveur des victimes de la guerre emportent violation de l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 1 du Protocole no 1 et l'article 3 de la Convention. Ces articles disposent :

Article 14

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Article 1 du Protocole no 1

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Article 3

« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

1. En premier lieu, le Gouvernement exprime des doutes quant au respect par les requérants du délai de six mois prévu par l'article 35 § 1 de la Convention. Il souligne que la Cour d'arbitrage a rendu son arrêt le 15 septembre 2004, alors que le formulaire de requête rempli par les requérants porte la date du 27 avril 2005.

La Cour rappelle que, selon sa pratique constante, la date de l'introduction d'une requête est celle de la première lettre par laquelle le requérant formule, ne serait-ce que sommairement, le grief qu'il entend soulever.

Or elle note que les requérants ont adressé par télécopie et par pli recommandé du 15 mars 2005 une lettre identifiant les requérants et exposant sur plusieurs pages la nature des griefs et l'objet de leur requête. Cette lettre suffit à interrompre le délai prescrit par l'article 35 § 1 de la Convention.

2. En second lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. D'après lui, si les requérants ont bien exercé les recours qui s'offraient à eux dans l'ordre juridique interne, ils n'ont invoqué devant la Cour d'arbitrage ni le droit au respect des biens garanti par l'article 1 du Protocole no 1 ni l'article 16 de la Constitution sur le droit de propriété.

Les requérants soutiennent que la question posée devant la Cour est exactement la même que celle sur laquelle la Cour d'arbitrage a eu à se prononcer. Ils n'invoquent l'article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les articles 12 et 15 de la loi litigieuse concernent des questions relevant du domaine d'application de cette disposition, les avantages octroyés constituant des biens au sens de cet article.

La Cour note que les neuf premiers requérants ont introduit devant la Cour d'arbitrage un recours contre la loi du 11 avril 2003 et que la dixième requérante a formé devant le Conseil d'Etat un recours en annulation contre la décision prise par le service des victimes de la guerre, le 15 mai 2004, de rejeter sa demande de rente.

Elle observe qu'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat pouvait mener à l'infirmation des décisions individuelles prises contre les requérants, ce qui n'était pas le cas du recours en annulation devant la Cour d'arbitrage. En effet, l'adoption d'un arrêt d'annulation de la loi n'aurait pas eu pour conséquence l'infirmation des décisions précitées, devenues définitives dans l'intervalle. Par ailleurs, l'annulation de la loi par la Cour d'arbitrage, si elle ne pouvait potentiellement pas avoir d'incidence directe sur les décisions individuelles concernant les requérants, pouvait conduire le législateur à revoir la loi en fonction des enseignements de l'arrêt et les intéressés auraient, dans un tel cas de figure, pu introduire une nouvelle demande sur la base de la loi révisée.

La Cour rappelle que l'article 35 § 1 de la Convention doit s'appliquer « avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif » ; il suffit que les intéressés aient soulevé « au moins en substance, et dans les conditions et délais prescrits par le droit interne », les griefs qu'ils entendent formuler par la suite devant les organes de la Convention (Castells c. Espagne, 23 avril 1992, § 27, série A no 236). En outre, l'article 35 § 1 n'exige l'épuisement que des recours accessibles, adéquats et relatifs aux violations incriminées (voir, parmi beaucoup d'autres, Manoussakis et autres c. Grèce, 26 septembre 1996, § 33, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV).

La Cour note que les requérants ont introduit leur recours pour faire constater par la Cour d'arbitrage qu'ils étaient privés de manière discriminatoire des avantages patrimoniaux octroyés par les articles 12 (pensions et rentes de guerre) et 15 (rente viagère) de la loi du 11 avril 2003. Ils soutenaient que ces dispositions étaient contraires aux principes d'égalité et de non-discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution. Aussi les requérants se sont-ils appuyés devant les juges nationaux sur des moyens d'effet équivalent ou similaire fondés sur le droit interne.

Dans ces conditions, la Cour estime que les requérants ont donné ou, en tout cas, ont laissé aux juridictions belges l'occasion que l'article 35 § 1 a en principe pour finalité de ménager aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux. Ils ont donc épuisé les voies de recours internes quant à leur grief.

3. En ce qui concerne le grief tiré des articles 14 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à la Convention, la Cour se prononcera sur l'applicabilité de ces deux articles combinés.

D'après le Gouvernement, les conditions imposées par la loi, à savoir posséder la nationalité belge et être orphelin de père et de mère, ainsi que la non-rétroactivité de la loi – celle-ci prévoyant la prise d'effet des avantages au 1er janvier 2003 – ne constituent pas une discrimination contraire à l'article 14 de la Convention dans l'exercice d'un droit garanti par l'article 1 du Protocole no 1.

En ce qui concerne la condition de nationalité, le Gouvernement soutient que l'intégration des dispositions litigieuses dans le régime existant en faveur des victimes de guerre est fondée sur la solidarité nationale et légitime car la Belgique n'a aucune obligation de dédommager des victimes de persécutions raciales de la Seconde Guerre mondiale qui résidaient à ce moment-là en Belgique, les dommages ayant été causés par la seule puissance occupante. Le législateur se serait toujours refusé à établir une hiérarchie des souffrances subies par les différentes victimes de la guerre et les représentants de la communauté juive, qui auraient été consultés, auraient accepté que le statut de ces victimes soit rattaché à la législation de solidarité nationale.

Le Gouvernement souligne que des impératifs financiers s'opposent à la possibilité de prévoir un dédommagement complet de tous les préjudices subis par toutes les victimes de la guerre qui résidaient en Belgique pendant celle-ci. Il aurait nécessairement fallu opérer un choix quant aux catégories de personnes à indemniser et l'effectuer sur le fondement du principe de la solidarité nationale, qui serait à la base de toute la réglementation en la matière. Les conditions d'octroi des avantages financiers et l'importance de ceux-ci auraient fait l'objet d'un très large débat démocratique au sein des assemblées parlementaires et avec les milieux intéressés.

Un examen de l'ensemble de la législation belge relative aux victimes civiles de la guerre montrerait que la nationalité belge est exigée tant pendant la guerre qu'à la date de l'octroi d'un statut ou d'un avantage. En ce qui concerne les victimes juives de persécutions raciales, le législateur belge aurait dérogé à la première condition mais il n'aurait pas pu le faire pour la seconde sous peine d'ignorer les fondements mêmes de la législation sur les victimes de la guerre, qui remonterait à plus de cinquante ans.

En outre, le Gouvernement souligne que la loi litigieuse ne prévoit pas de délai de forclusion pour la présentation des demandes. A ce jour, plus de trois mille demandes auraient été introduites, dont environ sept cents auraient été rejetées, la condition de nationalité n'ayant pas été remplie. D'après le Gouvernement, l'octroi à ces personnes des avantages sollicités, avec effet rétroactif comme elles le demandaient, se chiffrerait à environ seize millions d'euros, ce qui est loin d'être négligeable.

Le Gouvernement soutient que les avantages patrimoniaux revendiqués par les requérants ne constituent pas un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1 car ils sont dénués de toute base en droit interne. De plus, les intéressés ne pourraient citer un quelconque acte administratif, législatif ou jurisprudentiel susceptible de faire naître en eux une espérance légitime de bénéficier des indemnités s'ils ne remplissent pas la condition de nationalité. On ne pourrait déduire ni des travaux préparatoires ni du texte de la loi que le législateur a entendu déroger au droit commun des pensions et rentes de guerre, basé sur la solidarité nationale, en abandonnant totalement le principe de nationalité. Par contre, il aurait accepté d'assouplir fortement les conditions strictes habituelles en matière de nationalité belge en n'exigeant celle-ci qu'à la date du 1er janvier 2003.

Quant à la condition d'être orphelin de père et mère, le Gouvernement soutient que la différence de traitement existe depuis le début du régime d'indemnité pour les orphelins de prisonniers politiques : seuls les orphelins dont les deux parents étaient décédés en déportation pouvaient obtenir une pension. Le système reposerait sur des équilibres délicats et complexes formant un tout et chercher à favoriser une catégorie risquerait de défavoriser d'autres catégories qui ne tarderaient pas à s'en plaindre.

D'après le Gouvernement, s'il avait étendu l'avantage aux orphelins juifs devenus Belges par la suite et dont un seul des parents était décédé en déportation, le législateur aurait attribué à ces derniers des avantages disproportionnés par rapport à ceux accordés aux orphelins des Belges, juifs et non juifs, jusqu'à leur majorité.

En ce qui concerne la fixation au 1er janvier 2003 des avantages prévus par la loi, le Gouvernement rappelle que cette date résulte d'une large concertation avec la communauté juive, dont les revendications ne se sont développées qu'à partir de 1996. Ces revendications n'auraient visé aucun avantage matériel jusqu'en 1999 et auraient été dépourvues de toute demande de rétroactivité en 2002, lors de l'élaboration de la loi.

D'après les requérants, les arguments du Gouvernement ne tiennent compte ni de la situation concrète des victimes juives et tziganes de la Seconde Guerre mondiale ni du caractère spécifique des indemnités accordées en vertu de la loi litigieuse. Le but de ces dispositions serait de mettre un terme aux discriminations fondées sur des exigences de nationalité en accordant un statut aux victimes de persécutions raciales qui n'avaient pas la nationalité belge durant cette guerre. D'ailleurs, le régime de réparation fondé sur la solidarité nationale n'imposerait aucune condition de nationalité à certaines catégories de victimes de guerre, comme l'étranger ayant accompli un acte patriotique en Belgique.

Les requérants soulignent qu'ils sont tous nés en Belgique, où ils résidaient encore pendant la Seconde Guerre mondiale. Certains d'entre eux auraient acquis la nationalité belge après la guerre, mais l'auraient perdue avant le 1er janvier 2003 ; d'autres ne l'auraient pas obtenue malgré leurs demandes, tandis que d'autres encore, qui n'auraient jamais cherché à l'acquérir, seraient fortement attachés à la Belgique, mais auraient été au sortir de la clandestinité ou à leur retour de déportation dans une situation psychologique ou matérielle qui ne leur aurait guère laissé le choix quant à l'endroit où ils allaient résider. Le fait d'avoir résidé en Belgique durant l'occupation serait suffisant pour répondre à la condition d'un rattachement à la Belgique. La condition de possession de la nationalité au 1er janvier 2003 exclurait du bénéfice des avantages des victimes qui avaient des liens très étroits avec la Belgique au moment de la guerre. La France et la Norvège auraient opté pour un système d'indemnisation fondé sur le lieu du fait générateur et la législation néerlandaise contiendrait une clause permettant d'indemniser les personnes ne remplissant pas ou plus les conditions de nationalité ou de résidence.

Les requérants contestent aussi le coût financier lié à la suppression de la condition de nationalité avancé par le Gouvernement. Selon eux, les conséquences budgétaires seraient extrêmement limitées, vu le nombre d'éventuels bénéficiaires encore en vie.

Les requérants invoquent, entre autres, l'arrêt de la Cour dans l'affaire Koua Poirrez c. France (no 40892/98, CEDH 2003-X). Ils reprochent au Gouvernement d'éluder la question de savoir s'ils seraient titulaires d'un bien dans l'hypothèse où cette condition de nationalité n'existerait pas. Ils allèguent être titulaires d'une créance ou, à tout le moins, avoir une espérance légitime de voir se concrétiser une créance à l'égard de l'Etat, dans la mesure où le service des victimes de la guerre n'a qu'une compétence liée quand il se prononce sur les demandes introduites. Hormis la condition de nationalité, ils rempliraient les conditions légales – avoir résidé en Belgique au 10 mai 1940 et avoir été forcé de vivre dans la clandestinité, ou être orphelin de père et mère décédés en déportation et avoir été âgé de moins de 21 ans au 10 mai 1940, ou avoir été arrêté en Belgique et déporté en Allemagne ou dans les territoires occupés par l'Allemagne au cours de la Seconde Guerre mondiale.

Quant à la condition d'être orphelin de père et mère, les requérants soutiennent que la volonté de garantir aux orphelins juifs et tziganes un traitement identique à celui des orphelins nés de patriotes belges ne peut justifier la différence de traitement entre les orphelins juifs d'un de leurs parents ou des deux car la situation des enfants des victimes juives et tziganes de la Seconde Guerre mondiale ne peut être assimilée purement et simplement à celle des enfants de prisonniers de guerre vu, d'une part, les atrocités spécifiques endurées par les enfants juifs et, d'autre part, le manque de soutien de l'Etat à ces enfants après la Seconde Guerre mondiale. Le parent survivant, lui aussi victime de persécutions raciales, qui a pu échapper à la Shoah n'aurait, en raison de sa nationalité, jamais pu être reconnu veuf ou veuve de prisonnier de guerre ou de prisonnier politique et n'aurait donc bénéficié d'aucun soutien de l'Etat, sous quelque forme que ce soit.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, l'article 14 de la Convention complète les autres clauses normatives de la Convention ou de ses Protocoles : il n'a pas d'existence indépendante puisqu'il vaut uniquement pour la « jouissance des droits et libertés » qu'elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s'appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l'empire de l'une au moins de ces clauses (Cha'are Shalom Ve Tsedek c. France [GC], no 27417/95, § 86, CEDH 2000-VII).

En outre, la Cour rappelle qu'un requérant ne peut alléguer une violation de l'article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu'il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens existants » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d'obtenir la jouissance effective d'un droit de propriété. En revanche, l'espoir de voir reconnaître un droit de propriété que l'on est dans l'impossibilité d'exercer effectivement ne peut être considéré comme un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1, et il en va de même d'une créance conditionnelle s'éteignant du fait de la non-réalisation de la condition (Prince Hans-Adam II de Liechtenstein c. Allemagne [GC], no 42527/98, §§ 82-83, CEDH 2001‑VIII, et Gratzinger et Gratzingerova c. République tchèque (déc.) [GC], no 39794/98, § 69, CEDH 2002-VII).

La Cour a déjà eu à connaître d'affaires qui soulevaient des griefs semblables à la présente requête. Dans l'affaire Woś c. Pologne ((déc.), no 22860/02, CEDH 2005‑IV), il s'agissait d'un refus partiel de la Fondation pour la réconciliation germano-polonaise d'accueillir la demande d'indemnisation du requérant soumis au travail forcé pendant la Seconde Guerre mondiale sur le territoire de la Pologne occupée. Dans l'affaire Associazione nazionale reduci et 275 autres c. Allemagne ((déc.), no 45563/04, 4 septembre 2007) était en cause la non-indemnisation des militaires italiens (ou de leurs descendants) qui avaient refusé de servir dans l'armée allemande et avaient alors été détenus comme prisonniers de guerre et astreints au travail forcé, ainsi que des civils italiens soumis au même régime en guise de représailles contre la population.

Dans ces affaires, la Cour a déclaré que la Convention n'impose pas aux Etats l'obligation générale de réparer les préjudices causés par le passé, avant qu'ils ne ratifient la Convention, dans le cadre global de l'exercice du pouvoir d'Etat (Woś c. Pologne, précité, § 80), ni, en particulier, à l'Allemagne celle de réparer les dommages commis par le Reich allemand (Associazione nazionale reduci et 275 autres c. Allemagne, précitée). Si, toutefois, un Etat décide de réparer des préjudices pour lesquels il ne porte aucune responsabilité, il dispose d'un grand pouvoir d'appréciation, notamment lorsqu'il s'agit de déterminer les modalités et les bénéficiaires de la réparation.

Un tel raisonnement s'applique à plus forte raison dans la présente affaire, où l'Etat belge a décidé d'accorder des réparations aux victimes de la guerre sans qu'il soit à l'origine des préjudices causés.

La Cour note d'emblée qu'en effet, de 1954 à 2003, la Belgique a adopté un grand nombre de lois – vingt-six (voir « Le droit interne pertinent ») – qui visaient toutes, d'abord, à réparer les préjudices causés aux victimes civiles de la guerre de 1940-1945 et à leurs ayants droit, dont les juifs, puis à améliorer et compléter la réparation ainsi accordée. La loi du 11 avril 2003 avait pour but, comme le souligne le Gouvernement, de mettre un terme, conformément aux revendications de la communauté juive (voir « Le droit interne pertinent »), à la disparité entre les personnes juives de nationalité belge ayant pu bénéficier des avantages déjà existants, puisque résidant en Belgique pendant la Seconde Guerre mondiale et possédant la nationalité belge, et les personnes qui n'en avaient jamais bénéficié.

La loi du 11 avril 2003, qui a assoupli les conditions de nationalité introduites par la législation antérieure, avait fait l'objet avant son adoption d'un large débat au sein des assemblées parlementaires et de négociations avec la communauté intéressée. Elle représente des avancées significatives en faveur des déportés et des réfractaires, ainsi que des mesures spécifiques en faveur des victimes juives et tziganes de la guerre.

Dans un tel contexte, l'Etat devait pouvoir définir librement les critères d'indemnisation des civils ayant souffert des faits de guerre causés par un Etat tiers et les demandeurs devaient satisfaire aux critères énoncés dans la législation pour avoir un droit à bénéficier des avantages financiers prévus.

A cet égard, la présente affaire se distingue des affaires Gaygusuz c. Autriche (16 septembre 1996, Recueil 1996-IV) et Koua Poirrez c. France, précitée, invoquées par les requérants – et dans lesquelles la Cour a conclu à la violation de l'article 1 du Protocole no 1 combiné avec l'article 14 de la Convention – et même de l'affaire Stec et autres c. Royaume-Uni ([GC], no 65731/01, CEDH 2006‑VI). Ces affaires concernaient toutes l'attribution de prestations sociales, contributives ou non-contributives : une allocation d'urgence à une personne ayant épuisé ses droits aux allocations de chômage dans la première, une allocation d'adulte handicapé ayant un taux d'incapacité de 80 % dans la deuxième et une allocation pour diminution de la rémunération ou de la retraite à la suite d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail dans la troisième.

La Cour estime que la condition de nationalité posée par la loi du 11 avril 2003 constitue la principale question juridique en l'espèce, si bien qu'il n'est pas nécessaire d'examiner de surcroît les deux autres conditions mises en cause par les requérants (voir, mutatis mutandis, Kamil Uzun c. Turquie, no 37410/97, 10 mai 2007).

Enfin, il convient de distinguer le cas des sixième et neuvième requérants qui, contrairement aux autres, avaient la nationalité belge au 1er janvier 2003. Le sixième requérant s'est vu refuser la rente sollicitée au motif qu'il bénéficiait déjà d'une pension d'invalidité en vertu de la loi du 15 mars 1954. Le neuvième requérant, quant à lui, a obtenu la rente, mais son grief semble viser la non-rétroactivité de cet avantage. Toutefois, la Cour relève, d'une part, que la loi du 11 avril 2003 (article 15) exclut expressément de son bénéfice toute personne qui était déjà allocataire d'une pension ou d'une rente au titre de la loi du 15 mars 1954 et, d'autre part, fixe le point de départ de l'octroi des avantages de la loi du 11 avril 2003 au 1er janvier 2003. Il s'ensuit que ces deux requérants ne sauraient être considérés comme titulaires d'un « bien » ou d'une « créance suffisamment établie pour être exigible » au sens de la jurisprudence de la Cour, leur prétention n'ayant aucun fondement en droit interne.

La Cour conclut donc que cette partie de la requête ne tombe pas sous le coup des articles 14 de la Convention et 1 du Protocole no 1 combinés, que les griefs des requérants sont incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention et qu'ils doivent donc être rejetés en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

4. Pour rattacher la loi litigieuse à l'article 3 de la Convention, les requérants soutiennent qu'elle est destinée à réparer les tortures et traitements inhumains ou dégradants subis par les victimes de persécutions raciales et antisémites durant la Seconde Guerre mondiale. Selon eux, cette loi est discriminatoire car elle opère une distinction injustifiée, fondée sur la nationalité, parmi les victimes juives de la Seconde Guerre mondiale.

A supposer même que la Cour puisse suivre les requérants et trouver une sorte d'obligation positive pour l'Etat belge de réparer pécuniairement des actes de tortures, traitements inhumains ou dégradants du type de ceux commis durant la Seconde Guerre mondiale, force lui est de constater que les faits en cause sont survenus avant l'entrée en vigueur de la Convention.

Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant incompatible ratione temporis avec les dispositions de la Convention, conformément à l'article 35 §§ 3 et 4 de celle-ci.

En conséquence, il convient de mettre fin à l'application de l'article 29 § 3 de la Convention et de déclarer la requête irrecevable.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Sally DolléAndrás Baka
GreffièrePrésident

 

Full & Egal Universal Law Academy