TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 51411/99 & n° 51417/99
présentée par ERI - ESTUDOS E REALIZAÇÕES IMOBILIÁRIAS, LDA.
contre le Portugal
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 13 juin 2002 en une chambre composée de
MM.G. Ress, président,
I. Cabral Barreto,
L. Caflisch
P. Kūris,
R. Türmen,
B. Zupančič,
K. Traja, juges,
et deM.V. Berger, greffier de section,
Vu les requêtes susmentionnée introduites les 19 et 17 août 1999,
Vu la décision de joindre les requêtes du 15 février 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une société à responsabilité limitée de droit portugais ayant son siège à Braga (Portugal). Elle agit par l’intermédiaire de son gérant, M. J. Hudry, un ressortissant français, et est représentée devant la Cour par Me D. Machetto, avocat à Paris.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante acheta, entre 1964 et 1967, à l’administration communale (Junta de Freguesia) d’Afife dix parcelles de terrain, qu’elle fit inscrire au registre foncier, dans le but d’y construire un complexe touristique. Etait en cause une surface totale de 33 hectares. Des négociations visant, d’abord, la construction d’un terrain de golf et, ensuite, celle d’un complexe de thalassothérapie eurent lieu entre la requérante et l’administration de la ville de Viana do Castelo entre 1991 et 1994 mais n’aboutirent pas.
Dès 1992, l’administration communale d’Afife donna la concession de l’exploitation d’une partie de ces terrains à d’autres sociétés. Ainsi furent implantés sur ces terrains des restaurants, un chantier de construction civile et un centre d’élevage de poissons.
Ceci donna naissance à un litige opposant la requérante à l’administration communale, ainsi qu’à la ville de Viana do Castelo, concernant la propriété des terrains.
1. La procédure principale
Le 5 novembre 1992, l’administration communale d’Afife introduisit devant le tribunal de Viana do Castelo une demande tendant à faire déclarer nul l’achat des terrains par la requérante. Celle-ci introduisit, dans le cadre de cette procédure, une demande reconventionnelle visant à faire reconnaître sa propriété sur les terrains en cause et à obliger l’administration communale à s’abstenir de toute ingérence dans ce droit, notamment par le biais de la concession d’une partie ou de la totalité des terrains à des tiers. Elle déclara, en tout état de cause, se réserver le droit d’introduire une autre procédure afin de demander le dédommagement des préjudices résultant de l’occupation de ces terrains. Par un jugement du 15 juillet 1997, le tribunal débouta l’administration communale de ses prétentions et fit droit à la demande reconventionnelle. Ce jugement fut confirmé par les arrêts de la cour d’appel (Tribunal da Relação) de Porto du 8 octobre 1998 et de la Cour suprême (Supremo Tribunal de Justiça) du 22 avril 1999.
2. La possession des terrains
A la suite d’une procédure conservatoire introduite en mai 1993 contre l’administration communale, la requérante obtint un jugement du tribunal de Viana do Castelo lui octroyant la possession des terrains à titre provisoire. Toutefois, l’administration communale ne s’exécuta pas.
La requérante introduisit en septembre 1993 devant le même tribunal l’action sur le fond (procédure n° 181/94), demandant la restitution de la possession des terrains. Par un jugement du 15 janvier 2000, le tribunal fit droit à cette demande.
A une date non déterminée de septembre 2001, l’administration communale aurait construit des sanitaires ainsi qu’un bar avec terrasse sur l’un des terrains en cause (dénommé Lugar do Porto do Rio et inscrit au cadastre sous le n° 77 944), pour les usagers des plages environnantes.
Le 16 janvier 2002, la requérante introduisit devant le tribunal de Viana do Castelo une procédure d’exécution du jugement du 15 janvier 2000 demandant que l’administration communale fût condamnée à la démolition de la construction en cause ainsi qu’au dédommagement des préjudices subis. Cette procédure est pendante devant le tribunal de Viana do Castelo.
Le 16 janvier 2002, la requérante déposa une plainte pénale contre x devant le parquet de Viana do Castelo. Elle accusa des membres inconnus de l’administration communale d’Afife ainsi que de la ville de Viana do Castelo, notamment des infractions d’usurpation d’immeuble et de désobéissance. Cette procédure est pendante.
3. Les concessions d’exploitation des terrains
Dès 1991, l’administration communale d’Afife donna la concession de l’exploitation d’une partie des terrains en cause à d’autres sociétés et personnes physiques. Ainsi furent implantés sur ces terrains notamment des restaurants et des bars, un chantier de construction civile et un centre d’élevage de poissons. Par ailleurs, en 1994, un parking destiné à desservir les usagers des plages environnantes fut construit sur les terrains en cause. Ces travaux furent effectués sur ordre de la ville de Viana do Castelo, de l’administration communale d’Afife et du ministère de l’Environnement. Ce parking fut agrandi en 1999 et des accès aux plages furent également construits.
La requérante attaqua ces interventions moyennant plusieurs procédures qu’elle introduisit devant le tribunal de Viana do Castelo.
a. Le restaurant de J.A.F.V.
En 1991, l’administration communale donna la concession d’exploitation d’une partie du terrain dénommé Lodeiro, inscrit au cadastre sous le n° 77 966, à J.A.F.V., qui y construisit un restaurant.
Le 15 juillet 1993, la requérante introduisit une action devant le tribunal de Viana do Castelo qui est toujours pendante devant cette juridiction.
b. Le centre d’élevage de poissons
Une société « C. - C.M., Lda. » exploite, depuis au moins 1991 et sous concession de l’administration communale, un centre d’élevage de poissons d’environ 25 000 m² sur une partie du terrain dénommé Rocio do Porto, inscrit au cadastre sous le n° 77 945.
Le 20 septembre 1993, la requérante introduisit une action contre cette société devant le tribunal de Viana do Castelo qui est toujours pendante devant cette juridiction.
c. Le chantier de construction
Une société « S.C.S.C., S.A. » occupe au moins depuis 1992, avec l’autorisation de l’administration communale, une partie du terrain dénommé Lodeiro (n° 77 966). Elle y possède un chantier de construction dans lequel elle garde des matériaux de construction ainsi que des machines.
Le 24 septembre 1993, la requérante introduisit une action contre cette société devant le tribunal de Viana do Castelo. D’après la requérante, un règlement amiable aurait été conclu dans cette procédure en 2001.
d. Le bar de G.M.V.L.
G.M.V.L. occupe au moins depuis 1991 une partie d’environ 200 m² du terrain dénommé Rocio do Porto (n° 77 945), sous concession d’exploitation de l’administration communale. Il y a construit un bar pour les usagers des plages environnantes.
Le 9 décembre 1993, la requérante introduisit une action contre cette personne devant le tribunal de Viana do Castelo, lequel, par un jugement du 12 janvier 2000, fit droit à la demande et ordonna la restitution de la parcelle de terrain en cause à la requérante. La cour d’appel de Porto confirma ce jugement par un arrêt du 29 septembre 2000.
G.M.V.L. ne s’étant pas exécuté, la requérante introduisit, le 11 janvier 2001, une procédure d’exécution de ces décisions qui est toujours pendante devant le tribunal de Viana do Castelo.
4. La procédure n° 23/2000
Le 23 janvier 2000, la requérante introduisit devant le tribunal de Viana do Castelo une procédure contre l’Etat, la ville de Viana do Castelo et l’administration communale d’Afife. Elle demanda d’abord que les défendeurs soient condamnés à reconnaître son droit de propriété sur les terrains dénommés Lodeiro (n° 77 966) et Rocio do Porto (n° 77 945) ainsi qu’à la destruction du parking et des autres constructions implantés sur ces terrains et destinés aux usagers des plages environnantes et, enfin, à la remise en état d’origine du terrain. La requérante demanda également la réparation des dommages déjà subis du fait de l’occupation illégale des terrains en cause.
Dans leurs conclusions en réponse, la ville de Viana do Castelo et l’Etat alléguèrent notamment que la requérante n’avait jamais procédé au bornage (demarcação) des terrains en cause par rapport au domaine public naturel, de sorte que l’on ne pouvait pas savoir avec exactitude quelles parcelles de terrains étaient sa propriété. En tout état de cause, selon ces défendeurs, les constructions en cause ne se trouveraient pas sur des parcelles appartenant à la requérante mais sur le domaine public naturel du littoral d’Afife, non susceptible de propriété privée.
Dans sa réplique, la requérante fit d’abord une demande additionnelle concernant l’occupation des terrains dénommés Lugar do Porto do Rio (n° 77 944) et Lodeiro [II] (n° 77 943), qu’elle considéra former une unité avec les parcelles identifiées dans la demande initiale. Elle contesta ensuite les arguments des défendeurs et souligna que les terrains en cause ne faisaient pas partie du domaine public naturel.
Cette procédure est toujours pendante devant le tribunal de Viana do Castelo.
5. Les procédures devant le tribunal administratif de Porto
La requérante diligenta encore quelques procédures devant le tribunal administratif de Porto.
Le 15 février 1998, elle introduisit une demande en responsabilité extra-contractuelle contre l’administration communale d’Afife et certains des membres individuels de celle-ci demandant la réparation des préjudices causés par l’occupation illégale des terrains. Cette procédure est toujours pendante.
Le 22 août 2001, elle introduisit une demande en dommages et intérêts contre la ville de Viana do Castelo et 35 responsables politiques et fonctionnaires de celle-ci. La requérante demanda notamment la réparation des préjudices causés par les autorisations administratives, prétendument entachées d’illégalité, données par celle-ci aux occupants des terrains.
6. La requête n° 31823/96
Le 20 mars 1996, la requérante introduisit devant la Commission européenne des Droits de l’Homme une requête se plaignant d’une violation du droit au respect de ses biens ainsi que de la durée excessive de la procédure principale ainsi que de cinq autres procédures (celle en restitution de la possession des terrains, introduite en septembre 1993, et les procédures introduites contre les occupants des terrains).
Le 9 avril 1997, la Commission déclara irrecevables les griefs concernant le droit au respect des biens, considérant que les recours internes n’étaient pas encore épuisés, vu que la procédure principale était encore pendante. Par la suite, la Commission déclara recevables les griefs relatifs à la durée de la procédure et adopta son avis constatant une violation de l’article 6 § 1 de la Convention le 21 octobre 1998.
La requérante saisit ensuite la Cour européenne aux termes des anciens articles 44 et 48 de la Convention, tels qu’amendés par le Protocole n° 9.
Le 22 juillet 1999, la Cour rendit un arrêt constatant qu’un règlement amiable entre les parties était intervenu moyennant le paiement à la requérante d’une somme de 2 500 000 escudos portugais. L’affaire fut donc rayée du rôle.
GRIEF
Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, la requérante se plaint d’avoir subi une privation de propriété incompatible avec le droit au respect de ses biens.
EN DROIT
1. Thèse des parties
La requérante se plaint d’avoir subi une ingérence dans le droit au respect de ses biens en raison des actes de l’administration communale d’Afife et de la ville de Viana do Castelo sur ses terrains. Elle invoque l’article 1 du Protocole n° 1, qui dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
La requérante expose avoir fait l’objet d’une véritable privation de propriété sans expropriation en raison des implantations illicites faites directement ou consenties par l’Etat, alors qu’il y a plusieurs décisions de justice en sa faveur déclarant qu’elle est la seule propriétaire des terrains en cause.
Le Gouvernement soulève d’emblée une exception tirée de l’incompatibilité ratione personae. Il expose que les actes en question relèvent d’un litige entre la société requérante et l’administration communale d’Afife, laquelle a agi en la matière comme n’importe quelle personne privée ou organisation non gouvernementale et non pas en tant qu’autorité publique. Aucun des actes en cause n’engagerait donc la responsabilité de l’Etat au regard de la Convention.
Le Gouvernement soutient ensuite que la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes, comme exigé par l’article 35 § 1 de la Convention. La requérante aurait ainsi d’abord omis d’introduire une action en bornage devant les juridictions compétentes. A l’heure actuelle, il serait donc impossible de déterminer avec précision quels sont les terrains dont la requérante est propriétaire et, par conséquent, de savoir si les implantations en cause se trouvent effectivement sur des terrains appartenant à la requérante. Par ailleurs, une procédure introduite par la requérante elle-même (n° 23/2000) et dans laquelle sont discutées les mêmes questions qui ont été soumises à la Cour est toujours pendante devant les juridictions portugaises. D’autres procédures posant des questions similaires se trouvent également pendantes, les voies de recours internes n’étant donc pas épuisées.
Enfin, le Gouvernement soutient qu’il n’y a aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole n° 1. Il relève qu’il n’y a eu à aucun moment privation de propriété ou ingérence injustifiée dans le droit au respect des biens de la requérante. Il souligne que le droit de propriété invoqué par la requérante n’est pas encore certain et que celle-ci ne saurait alléguer que les implantations en cause se trouvent sur ses terrains. Le Gouvernement ajoute que cela n’a rien d’étrange car il s’agit en l’espèce de terrains de grande continuité et similitude géographique (zones de dunes et de côtes), ce qui rendrait difficile l’identification de la propriété de la requérante par rapport aux terrains environnants.
La requérante conteste ces arguments.
S’agissant de l’incompétence ratione personae, elle soutient que l’administration communale d’Afife a toujours, dès l’introduction de la procédure principale devant le tribunal de Viana do Castelo, fait valoir l’intérêt général dans le but de faire annuler les achats des terrains en cause. Par ailleurs, toutes les implantations existant sur ces terrains ont bénéficié de l’agrément préalable de l’administration communale d’Afife ou de la ville de Viana do Castelo et même, s’agissant du parking construit en 1994 et agrandi en 1999, du ministère de l’Environnement. Il n’y a donc, pour la requérante, aucune incompatibilité ratione personae, la responsabilité internationale de l’Etat se trouvant engagée.
La requérante conteste également l’affirmation du Gouvernement selon laquelle les voies de recours internes ne se trouveraient pas épuisées. Elle se réfère d’abord à la décision partielle de la Commission européenne des Droits de l’Homme du 9 avril 1997, qui avait rejeté pour non-épuisement les griefs tirés de l’article 1 du Protocole n° 1, eu égard au fait que la procédure principale se trouvait toujours pendante. Cette procédure étant maintenant terminée, il n’y a plus aucun obstacle à la recevabilité de la requête.
Pour ce qui est de la détermination exacte des terrains en cause, la requérante soutient n’avoir aucun doute à cet égard, les affirmations du Gouvernement se bornant à reproduire la position de l’Etat dans le cadre de la procédure n° 23/2000, alors que plusieurs plans démontrent clairement les limites de la propriété de la requérante. Elle rappelle que les seules procédures terminées à ce jour, à savoir la procédure principale et celle concernant le bar de G.M.V.L., ont reconnu sans équivoque son droit de propriété sur les terrains en question.
La requérante soutient enfin qu’il lui sera impossible d’épuiser les recours internes si à chaque intervention illicite sur ses terrains il lui faut introduire une procédure judiciaire. Ces procédures ayant par ailleurs une durée excessive, une telle solution serait incompatible avec les « principes de droit international généralement reconnus » auxquels se réfère l’article 35 § 1 de la Convention.
Pour ce qui est du bien-fondé de l’affaire, la requérante réitère ses allégations de violation de l’article 1 du Protocole n° 1.
2. Décision de la Cour
a) Sur l’incompatibilité ratione personae avec les dispositions de la Convention
La Cour a examiné d’abord la question de savoir si la présente requête peut être considérée comme incompatible ratione personae dans la mesure où les actes en cause de l’administration communale d’Afife, agissant dans la défense de ses intérêts patrimoniaux d’ordre privé, n’engageraient pas la responsabilité de l’Etat défendeur.
La Cour rappelle à cet égard que les gouvernements répondent au regard de la Convention des actes de ses autorités, comme de tout autre organe étatique. Dans toutes les affaires devant la Cour, c’est la responsabilité internationale de l’Etat qui se trouve en jeu (voir l’arrêt Loukanov c. Bulgarie du 20 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, p. 543, § 40).
Tant l’administration communale d’Afife que la ville de Viana do Castelo sont sans conteste, en tant que collectivités locales, des organismes de droit public qui exercent des fonctions officielles ; leurs actes peuvent donc à ce titre engager la responsabilité internationale de l’Etat au regard de la Convention.
Le fait que ces collectivités auraient prétendument agi au même titre que n’importe quelle organisation non gouvernementale, et donc sur un pied d’égalité avec la requérante, ne saurait changer ce constat. La Cour relève d’abord que l’on peut se demander si l’octroi des autorisations d’exploitation litigieuses peut être considéré comme un acte dépourvu de jus imperium et par conséquent sans l’autorité liée à l’exercice de fonctions officielles par des organes étatiques. En tout état de cause, et à supposer même que tel a été le cas, la Cour rappelle que la Convention ne distingue nulle part, expressément, entre les attributions de puissance publique des Etats contractants et leurs autres responsabilités (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Syndicat suédois des conducteurs de locomotives c. Suède du 6 février 1976, série A n° 20, p. 14, § 37). L’article 1 du Protocole n° 1 s’impose donc à l’Etat, que les relations de ce dernier avec les personnes relevant de sa juridiction obéissent au droit public ou au droit privé.
La Cour décide donc d’écarter l’exception tirée par le Gouvernement de l’incompatibilité ratione personae.
b) Sur l’épuisement des voies de recours internes
La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention elle « ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes, tel qu’il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus ».
La règle de l’épuisement vise à ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne soient soumises à la Cour (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Selmouni c. France [GC], n° 25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme (arrêts Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, § 65, et Aksoy c. Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2275, § 51).
En l’espèce, la Cour constate d’abord que la procédure qui s’est terminée le 22 avril 1999 par l’arrêt de la Cour suprême a reconnu le droit de propriété de la requérante sur les terrains en question ici et condamné l’administration communale à s’abstenir de toute ingérence dans ce droit. C’est le fait que cette procédure était pendante à l’époque qui a amené la Commission européenne des Droits de l’Homme, dans sa décision partielle du 9 avril 1997, à déclarer irrecevables les griefs tirés par la requérante de l’article 1 du Protocole n° 1, raison pour laquelle, d’après cette dernière, aucun obstacle à la recevabilité de la présente requête ne se pose.
La Cour observe toutefois que c’est la requérante elle-même qui a choisi d’introduire devant le tribunal de Viana do Castelo une autre procédure (n° 23/2000), dans laquelle elle formule, pour l’essentiel, les mêmes demandes que celles qu’elle soumet maintenant à la Cour par le biais des présentes requêtes. En effet, la requérante demande dans le cadre de cette procédure, qui est toujours pendante, la reconnaissance de son droit de propriété sur les terrains en cause ainsi que la réparation des dommages déjà subis du fait de l’occupation illégale de ces terrains.
Il s’ensuit qu’à l’heure actuelle, deux instances, l’une nationale, l’autre internationale, sont saisies du même problème.
La Cour considère cette situation comme contraire à l’esprit et au texte de l’article 35 § 1de la Convention, qui veut qu’elle n’examine une requête qu’après que le tribunaux internes ont eu l’occasion de redresser d’éventuelles violations des droits et libertés garantis. Admettre le contraire reviendrait à nier le caractère subsidiaire du mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention, qui est le fondement même de la règle de l’épuisement préalable des voies de recours internes.
La Cour en conclut que, dans les circonstances particulières de l’espèce, la requérante, dans la mesure où elle-même a choisi de saisir les tribunaux nationaux d’une demande en reconnaissance de son droit de propriété sur les terrains en question ainsi qu’en dommages et intérêts, n’a pas satisfait à la condition relative à l’épuisement des voies de recours internes.
Au vu de ce qui précède, la Cour n’estime pas nécessaire de chercher à savoir si les autres voies de recours indiquées par le Gouvernement pouvaient porter remède aux griefs de la requérante.
Elle accueille donc l’exception soulevée par le Gouvernement à cet égard et rejette la requête, conformément à l’article 35 § 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare les requêtes irrecevables.
Vincent BergerGeorg Ress
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy