DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
des requêtes nos 4394/04 et 35684/04
présentées par Remziye ERGÜN et Hayri AYDEMİR
contre la Turquie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 14 décembre 2010 en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Danutė Jočienė,
András Sajó,
Nona Tsotsoria,
Işıl Karakaş,
Kristina Pardalos, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 2 janvier 2004,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Remziye Ergün, est une ressortissante turque, née en 1930 et résidant à Ankara. Elle a été représentée devant la Cour par Me B. Konur, avocat à Ankara. Le requérant, M. Hayri Aydemir, est un ressortissant turc, né en 1944 et résidant à Antalya. Il est représenté devant la Cour par Me M. Aydemir, avocat à Alanya. Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Genèse de la parcelle no 189
Le 10 mars 1967, la mairie d’Alanya accorda à la société « Alaca Turizm ve Ticaret Şirketi » (ci-après « la société Alaca ») un permis de construire – valable pour une durée de quatre ans – pour la construction d’un motel de deux étages au lieu dit Kalabak (village de Seki, ville d’Alanya, parcelle no 189) et situé en bord de mer. Selon le permis de construire délivré, conformément à la loi en vigueur à l’époque des faits, la construction devait démarrer dans l’année en cours et se terminer dans les quatre années suivantes, soit au plus tard en 1971. La société Alaca commença la construction d’un bâtiment d’un étage dont elle ne termina pas la construction dans le délai qui lui avait été imparti.
2. La demande de renouvellement du permis de construire de la parcelle no 189
Le 25 octobre 1990, la mairie d’Alanya adopta un nouveau plan d’urbanisme de la parcelle no 189 en la qualifiant de zone touristique.
Le 25 décembre 1992, à la demande de la société, la mairie d’Alanya renouvela le permis de construire accordé en 1967 pour la construction d’un établissement touristique de deux étages.
Selon le Gouvernement, la société construisait en réalité un immeuble de quatre étages comprenant trente-trois appartements, quinze commerces, des abris et un appartement de gardien.
Le 20 septembre 1993, la mairie d’Alanya accorda à la société un permis de construire complémentaire et de rénovation à celui accordé en 1967.
Selon le Gouvernement, ce denier permis avait été accordé en méconnaissance de la loi no 3621 relative au littoral telle que modifiée par la loi no 3830 et en méconnaissance de la loi relative à l’urbanisme.
Le 23 mars 1994, la mairie d’Alanya accorda à la société un certificat d’exploitation de l’immeuble en construction.
Le 10 octobre 1995, le ministère de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire (« Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ») envoya une circulaire au préfet d’Antalya. Dans cette circulaire, le ministère faisait valoir que le permis de construire accordé à la société Alaca pour la parcelle no 189 avait été accordé en méconnaissance de la loi relative à l’urbanisme et à la loi relative au littoral maritime. Le ministère précisa en outre qu’il n’avait donné aucune autorisation à la mairie d’Alanya dans le cadre de sa compétence tirée de la loi relative au littoral maritime. Le ministère demanda au préfet de faire le nécessaire en vue de régulariser cette situation.
Le 20 juillet 1998, le ministère de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire envoya une circulaire au préfet d’Antalya. Dans cette circulaire, il précisait que la construction litigieuse ayant été construite en méconnaissance de la loi relative à l’urbanisme et au littoral, il convenait d’annuler les autorisations accordées à la société Alaca par la mairie d’Alanya.
Le 17 décembre 1998, Remziye Ergün et, à une date non précisée, Hayri Aydemir achetèrent à la société Alaca un appartement dans l’immeuble litigieux dont la construction n’était pas encore achevée.
Par une décision du 13 mai 1999, la mairie d’Alanya annula les permis accordés le 20 mars 1993 et le 23 mars 1994 respectivement relatifs au permis de construire complémentaire et de rénovation à celui accordé en 1967 et à l’exploitation de l’immeuble en construction.
Le 19 juillet 1999, la direction de l’urbanisme de la mairie d’Alanya informa la société Alaca et le maître d’œuvre, en charge de la construction de l’immeuble, de la suspension et de la mise sous scellés de la construction.
3. L’action en annulation contre la décision de la mairie d’Alanya du 13 mai 1999
Le 16 septembre 1999 Hayri Aydemir et le 24 décembre 1999 Remziye Ergün introduisirent un recours en annulation (recours pour excès de pouvoir) de la décision prise par la mairie d’Alanya du 13 mai 1999 devant le tribunal administratif d’Antalya.
Par des jugements rendus les 19 et 20 décembre 2000, le tribunal administratif rejeta la demande des requérants au motif que le permis de construire accordé en 1967, conformément à la loi sur la construction en vigueur à l’époque des faits, n’était plus valable ; que les permis de construire accordés méconnaissaient les dispositions du plan d’urbanisme et de la loi sur le littoral.
Par des arrêts du 14 octobre 2002 et du 21 janvier 2003, le Conseil d’Etat confirma les jugements attaqués.
Par des arrêts du 16 juin 2003, notifié à Remziye Ergün le 16 juillet 2003, et du 20 février 2004, notifié à Hayri Aydemir le 31 mars 2004, le Conseil d’Etat rejeta les recours en rectification des arrêts.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La Constitution
L’article 125 §§ 1 et 7 de la Constitution est ainsi libellé :
« Tout acte ou décision de l’administration est susceptible d’un contrôle juridictionnel. (...)
L’administration est tenue de réparer tout dommage résultant de ses actes et mesures. »
2. Le code de procédure administrative
En vertu de l’article 13 du code de procédure administrative, toute victime d’un dommage résultant d’un acte de l’administration peut demander réparation à cette dernière dans le délai d’un an à compter de la date de l’acte allégué. En cas de rejet de toute ou partie de la demande ou si aucune réponse n’a été obtenue dans un délai de soixante jours, la victime peut intenter une action en dommages et intérêts devant les tribunaux compétents. Cette disposition consacre une responsabilité objective de l’Etat, laquelle peut être engagée sans qu’il faille établir l’existence d’une faute imputable à l’administration.
3. Sur le statut et l’organisation des tribunaux administratifs
Le statut des membres ainsi que l’organisation des tribunaux administratifs sont régis par la loi no 2576 du 6 janvier 1982 relative aux attributions et à la constitution des tribunaux administratifs, des tribunaux administratifs régionaux et les tribunaux d’impôts (Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun) et par la loi no 2575 relative au Conseil d’Etat (Danıştay Kanunu). En vertu desdites dispositions, le recrutement des juges des tribunaux administratifs est en principe assuré par les facultés de droit. Des fonctionnaires qui ne sont pas des juristes de formation, mais, diplômés des facultés ayant enseigné le droit (science politique, économie etc.) peuvent être recrutés sur la base d’une expérience acquise en la matière (Rahmi Saltuk c. Turquie (déc.), no 31135/96, 24 août 1999).
En vertu de la Constitution, pendant leurs fonctions, tous les juges administratifs jouissent de garanties constitutionnelles identiques à celles dont bénéficient les juges civils (article 140) ; ils sont inamovibles et à l’abri d’une révocation anticipée (article 139), ils siègent à titre individuel (article 140). La Constitution postule leur indépendance et interdit à tout pouvoir public de leur donner des instructions relatives à leurs activités juridictionnelles ou de les influencer dans l’exercice de leurs tâches (article 138). En vertu de l’article 159 de la Constitution, le Conseil supérieur de la magistrature, chargé entre autres de la nomination, de la notation et de la révocation des juges civils et administratifs, est composé du ministre de la Justice, de son conseiller et de cinq membres titulaires et cinq membres suppléants. Les dix membres titulaires et suppléants sont nommés par le président de la République, pour une période de quatre ans, parmi les juges élus par la Cour de cassation et le Conseil d’Etat. Dans son fonctionnement, il doit veiller au respect du principe de l’indépendance des tribunaux et aux garanties dont jouissent les juges (Ender İmrek c. Turquie (déc.), no 57175/00, 28 janvier 2003).
4. Le droit relatif au littoral maritime
Le droit interne pertinent concernant le littoral maritime se trouve exposé dans les affaires N.A. et autres c. Turquie (no 37451/97, § 30, CEDH 2005‑X) et Doğrusöz et Aslan c. Turquie (no 1262/02, § 16, 30 mai 2006).
5. Le code civil
L’article 1007 du code civil se lit comme suit :
Article 1007
« L’Etat est responsable de tous les préjudices résultant de la tenue du registre foncier. »
GRIEFS
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de l’annulation des autorisations nécessaires à l’utilisation de l’immeuble en question et de la mise sous scellés de celui-ci.
Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants soutiennent que leur cause n’a pas été entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial du fait, d’une part, de la présence du ministre de la Justice au sein du Conseil supérieur de la magistrature qui nomme les magistrats et, d’autre part, de l’absence de recours contre les décisions dudit Conseil.
EN DROIT
1. Compte tenu de la connexité des requêtes quant aux faits et aux questions de fond qu’elles posent, la Cour juge approprié de les joindre, en application de l’article 42 § 1 de son règlement.
2. Les requérants font valoir que la décision de la mairie d’Alanya du 13 mai 1999 constitue une atteinte à leur droit au respect de leurs biens, tel que prévu par l’article 1 du Protocole no 1 :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. (...) »
Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tiré de l’absence de qualité de victime des requérants. En effet, il explique que les biens des requérants n’ont pas été détruits par les autorités compétentes et qu’ils sont toujours enregistrés sur le registre foncier à leurs noms.
Les requérants contestent l’exception du Gouvernement.
En l’espèce, la Cour reconnaît que les requérants sont toujours les propriétaires de leurs biens, ce que ne conteste aucune des parties. Cela étant, la Cour relève que les requérants se plaignent de l’annulation des autorisations nécessaires à l’utilisation de l’immeuble dans lequel ils ont achetés des appartements et de la mise sous scellés de cet immeuble. C’est pourquoi, la Cour estime que les requérants présentent la qualité de « victime », au sens de l’article 34 de la Convention, en raison d’une atteinte à leur droit de propriété au sens de l’article 1 du Protocole no 1.
Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter cette exception du Gouvernement.
Le Gouvernement soulève ensuite une exception d’irrecevabilité, en plusieurs branches, tirée du non-épuisement des voies de recours internes. D’abord, le Gouvernement fait valoir que, sur le fondement des articles 125 de la Constitution et 13 du code de procédure administrative, les requérants pouvaient intenter un recours de pleine juridiction en réparation devant les tribunaux administratifs. Pour le Gouvernement, une action en réparation engagée contre l’administration, conformément à l’article 13 du code de procédure administrative, est un recours effectif. Ensuite, le Gouvernement soutient que les requérants pouvaient également intenter une action en réparation sur le fondement de l’article 1007 du code civil. Il soutient qu’une telle action en réparation est un recours effectif. A l’appui de son argumentation il présente des exemples de jurisprudence.
Les requérants contestent toutes les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Gouvernement.
Dans les présentes affaires, la Cour relève que les requérants ont introduit une action en annulation pour excès de pouvoir contre la décision de la mairie d’Alanya du 13 mai 1999, annulant les permis accordés le 20 mars 1993 et le 23 mars 1994 à la société Alaca pour la construction d’un immeuble. Les juridictions administratives ont rejeté les actions des requérants au motif que les permis avait été accordés en méconnaissance des dispositions du plan d’urbanisme et de la loi sur le littoral.
A la lumière des exceptions d’irrecevabilité tirées du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère que, dans les circonstances des cas d’espèce soumis à son examen, les requérants n’ont pas intenté contre l’administration, en particulier, le recours en dommages et intérêts prévu par l’article 13 du code de procédure administrative. A cet égard, la Cour rappelle qu’elle a déjà examiné une telle exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes tirée de l’article 13 du code de procédure administrative. Elle a conclu que ce recours de plein contentieux était un remède adéquat de nature à assurer aux requérants une réparation efficace et suffisante pour redresser les griefs allégués (voir, dans ce sens, Gülizar Öz c. Turquie (déc.), no 40687/98, 1er juillet 2004, Gülizar Öz c. Turquie (déc.), no 68447/01, 23 octobre 2007, et Rabia Tan et autres c. Turquie, no 8095/02, §§ 34-41, 31 janvier 2008).
En outre, la Cour estime qu’il n’y a pas, dans ces deux requêtes, de circonstances particulières qui pouvaient dispenser les requérants de l’obligation d’épuiser les voies de recours internes qui s’offraient à eux dans la mesure où le droit national n’exclut pas catégoriquement l’indemnisation de tels préjudices (Rabia Tan et autres, précité, § 39, et Özer Bayır c. Turquie (déc.), no 18260/06, 29 avril 2010 ainsi que les références y citées). En conséquence, la Cour conclut qu’en omettant de saisir les juridictions nationales, conformément à l’article 13 du code de procédure administrative, les requérants ont manqué à leur obligation d’épuiser les voies de recours internes.
Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Cette conclusion dispense la Cour d’examiner les autres exceptions du Gouvernement tirées du non-épuisement des voies de recours internes.
3. Les requérants soutiennent que les tribunaux administratives ne sont pas des tribunaux indépendants et impartiaux, conformément à l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
En se référant à l’affaire Ender İmrek c. Turquie, précité, le Gouvernement soutient que les tribunaux administratifs sont des tribunaux indépendants et impartiaux.
Pour établir si un tribunal peut passer pour « indépendant » à l’égard tant des parties que de l’exécutif, il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance.
Quant à la condition d’« impartialité », au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, elle revêt deux aspects. Il faut d’abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni préjugé personnel. Ensuite, le tribunal doit être objectivement impartial, c’est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard. Dans le cadre de la démarche objective, il s’agit de se demander si, indépendamment de la conduite personnelle des juges, certains faits vérifiables autorisent à suspecter l’impartialité de ces derniers. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l’importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d’une société démocratique se doivent d’inspirer aux justiciables, à commencer par les parties à la procédure (Savino et autres c. Italie, nos 17214/05, 20329/05 et 42113/04, §§ 100-102, 28 avril 2009, Mihalkov c. Bulgarie, no 67719/01, §§ 44 et 45, 10 avril 2008, et Morris c. Royaume‑Uni, no 38784/97, § 58, CEDH 2002-I).
La Cour observe d’emblée que la question de l’impartialité subjective n’est pas en jeu dans les deux cas d’espèce. En revanche, les requérants se sont plaints d’un défaut d’impartialité objective et d’un manque d’indépendance des juridictions administratives, au vu notamment des modalités de désignation de leurs membres. Les notions d’indépendance et d’impartialité objective étant étroitement liées, la Cour les examinera ensemble (Findlay c. Royaume-Uni, 25 février 1997, § 73, Recueil des arrêts et décisions 1997-I et Luka c. Roumanie, no 34197/02, § 39, 21 juillet 2009).
La Cour constate que la Constitution offre des garanties aux magistrats civils ou administratifs, siégeant dans un tribunal pendant toute la durée de leurs fonctions. En particulier, les juges administratifs jouissent de garanties constitutionnelles identiques à celles dont bénéficient les juges civils. De plus, ils siègent à titre individuel, ils sont inamovibles et à l’abri d’une révocation anticipée. Dans l’exercice de leurs fonctions, ils sont indépendants et la Constitution interdit à tout pouvoir public de leur donner des instructions relatives à leurs activités juridictionnelles ou de les influencer dans l’exercice de leurs tâches.
En outre, la Cour rappelle qu’elle a déjà examiné un grief similaire à celui présenté par les requérants concernant le manque d’indépendance et d’impartialité des juges siégeant dans les tribunaux administratifs (Rahmi Saltuk c. Turquie, précité). Ayant examiné la présente affaire à la lumière des garanties constitutionnelles et légales accordées aux juges administratifs, et en l’absence d’une argumentation pertinente qui rendrait sujettes à caution leur indépendance et impartialité, la Cour conclut que cette partie de la requête est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Stanley NaismithFrançoise Tulkens
GreffierPrésidente
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