DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 43672/98
présentée par Bedriye ERTAŞ AYDIN ET AUTRES
contre la Turquie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 15 mars 2005 en une chambre composée de :
MM.J.-P. Costa, président,
I. Cabral Barreto,
R. Türmen,
V. Butkevych,
M. Ugrekhelidze,
MmesE. Fura-Sandström,
D. Jočienė, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 27 juin 1998 devant la Commission européenne des Droits de l'Homme,
Vu l'article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérantes,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérantes, Mmes Bedriye Ertaş Aydın, Sevgi Bingöm Zengin, Hafize Sidar Altındağ Kahraman et Yüksel Tekin, sont des ressortissantes turques d'origine kurde, nées respectivement en 1969, 1966, 1963 et 1972, et résidant respectivement à Yozgat, Zonguldak, Bartın et Tokat.
Elles sont représentées devant la Cour par Me M. Kılavuz, avocat à Diyarbakır.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Bedriye Ertaş Aydın
En 1988, la requérante travaillait comme infirmière à l'hôpital public de Diyarbakır.
En 1993, elle adhéra au Syndicat des agents du service médical et social (« le SES »).
En 1996, elle fut élue membre du conseil d'administration de ce syndicat.
Par une décision du 20 mars 1998, à la demande du préfet de la région soumise à l'état d'urgence et sur le fondement de l'article 4 g) du décret-loi no 285, elle fut mutée à Yozgat.
2. Sevgi Bingöm Zengin
En 1987, la requérante était membre du personnel technique du laboratoire de l'hôpital public de Siirt. A sa demande, elle fut mutée à Diyarbakır en 1989.
En 1991, elle adhéra au SES.
En 1993, alors qu'elle était mariée à un enseignant, elle fut mutée à Amasya. Après l'avoir demandé à maintes reprises aux autorités compétentes, elle fut mutée à Diyarbakır en 1994.
En 1996, elle fut élue membre du conseil d'administration du SES.
En mai 1998, à la demande du préfet de la région soumise à l'état d'urgence et sur le fondement de l'article 4 g) du décret-loi no 285, elle fut mutée à Zonguldak.
3. Hafize Sidar Altındağ Kahraman
En 1988, la requérante était membre du personnel technique du laboratoire de l'hôpital public de Diyarbakır.
Le 11 janvier 1991, elle adhéra au SES.
La requérante prétend qu'en raison de ses activités syndicales, elle et son mari furent placés en garde à vue durant dix-sept jours en 1992 à la direction de la sûreté de Diyarbakır puis mis en liberté sans qu'aucune action n'ait été intentée à leur encontre.
En décembre 1992, la requérante fut mutée à Tokat, puis, huit mois plus tard, à Şanlıurfa.
En septembre 1997, à sa demande, elle fut mutée à Diyarbakır.
Par une décision du 21 avril 1998, à la demande du préfet de la région soumise à l'état d'urgence et sur le fondement de l'article 4 g) du décret-loi no 285, elle fut mutée à Bartin.
4. Yüksel Tekin
En 1992, la requérante travaillait comme sage-femme à l'hôpital public de Diyarbakır. La même année, elle adhéra au SES.
En 1996, elle fut élue, pour deux mandats, membre du conseil d'administration de ce syndicat.
En 1997, la requérante suivit des cours de littérature et de langue perse à l'université de Dicle (Diyarbakır). A la suite à sa mutation, elle fut contrainte d'arrêter ses études universitaires.
Par une décision du 15 janvier 1998, à la demande du préfet de la région soumise à l'état d'urgence et sur le fondement de l'article 4 g) du décret-loi no 285, elle fut mutée à Tokat.
B. Le droit interne pertinent
Le droit interne pertinent relatif à la région où l'état d'urgence est en vigueur, et applicable à l'époque pertinente, est exposé dans les arrêts Çetin et autres c. Turquie (nos 40153/98 et 40160/98, §§ 24-32, CEDH 2003‑III (extraits)), et Doğan et autres c. Turquie (nos 8803-8811/02, 8813/02 et 8815-8819/02, §§ 79-88, 29 juin 2004).
A l'époque des faits, l'article 4 g) du décret-loi no 285 relatif à l'instauration de la préfecture de la région où l'état d'urgence est en vigueur conférait au gouverneur de cette région le pouvoir de demander, dans le but de protéger l'ordre public et la sécurité générale, la mutation du personnel du secteur public dans une ville située en dehors de cette région.
La loi no 657 relative aux fonctionnaires régit le statut et la carrière des fonctionnaires.
En vertu du décret-loi no 285, les décisions administratives prises par le préfet ne peuvent pas être attaquées devant les juridictions administratives. En outre, la responsabilité pénale ou civile de ce dernier et des préfets des départements de la région, en raison de ses décisions concernant la mutation du personnel du secteur public, n'est pas susceptible d'être soulevée devant les juridictions pénales ou civiles.
L'article 3 a) du décret-loi no 430 sur les mesures complémentaires à prendre dans le cadre de l'état d'urgence prévoit que le préfet de la région concernée peut demander la mutation de fonctionnaires de cette région pour des raisons de sécurité, de sûreté ou d'ordre public.
GRIEFS
1. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, les requérantes se plaignent de l'absence d'accès à un tribunal et de l'inexistence de voies de recours pour contester les décisions prises à leur encontre par le gouverneur de la région où l'état d'urgence était en vigueur. Elles allèguent que, le 12 mars 1992, le tribunal administratif de Diyarbakır a fait une demande de recours en annulation pour inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle, recours que cette dernière a rejeté le 26 mai 1992.
2. Invoquant l'article 8 de la Convention, les requérantes Bedriye Ertaş Aydın et Hafize Sidar Aldındağ Kahraman se plaignent que les décisions de mutation n'ont pas pris pas en compte leur situation personnelle, dans la mesure où elles sont contraintes de vivre loin de leurs époux et enfants.
3. Invoquant l'article 11 de la Convention, les requérantes allèguent que les décisions de mutation litigieuses constituent une atteinte à leur droit à la liberté d'association.
4. Invoquant l'article 14 de la Convention, les requérantes soutiennent que ces décisions de mutation ont été prises eu égard à leur origine kurde et à leurs opinons politiques. A cet égard, elles allèguent que ces décisions ont méconnu leurs droits garantis par l'article 2 du Protocole no 4.
5. Invoquant l'article 2 du Protocole no 1, la requérante Yüksel Tekin allègue que la décision de mutation prise à son encontre a méconnu son droit à l'éducation.
EN DROIT
A. Exceptions du Gouvernement
Le Gouvernement soulève une exception d'irrecevabilité en deux branches.
1. Incompatibilité ratione materiae
Le Gouvernement fait valoir que les requérantes ont été mutées dans une autre ville du pays en gardant le même statut. Ainsi, Bedriye Ertaş a continué à travailler en tant qu'infirmière, Bingöm Zengin et H.S. Altındağ Kahraman comme techniciennes de laboratoire et Yüksel Tekin comme sage-femme. Leur mutation n'a en rien affecté leurs droits acquis, leur salaire ou leur pension. Ni la Convention ni ses protocoles ne garantissent le droit à l'emploi ou à la mutation des fonctionnaires.
Le Gouvernement explique que le statut des fonctionnaires est régi par la loi no 657. Les règles du service public sont fondées sur la notion « d'intérêt public » et les autorités publiques disposent d'une certaine discrétion. En se référant à la jurisprudence de la Cour en la matière, il soutient que les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation des activités des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention.
Les requérantes contestent ces thèses.
La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle les litiges relatifs à des enseignants appartenant à la fonction publique relèvent du domaine de l'article 6 § 1 de la Convention. Elle constate que les litiges relatifs au personnel hospitalier, et donc a fortiori à des infirmières, sages-femmes ou personnel technique de laboratoire d'un hôpital public, appartenant à la fonction publique, relèvent aussi du domaine de l'article 6 § 1 (voir Knauth c. Allemagne (déc.), no 41111/98, CEDH 2001‑XII, et Pellegrin c. France [GC], no 28541/95, § 66, CEDH 1999-VIII). Ce ne sont pas des postes qui relèvent d'une participation à l'exercice de la puissance publique, dont leurs titulaires détiennent ainsi une parcelle de la souveraineté de l'Etat.
Dès lors, la Cour rejette cette exception.
2. Non-épuisement des voies de recours internes
En se référant au jugement du tribunal administratif de Diyarbakır du 25 septembre 1997 – document présenté par les requérantes – le Gouvernement souligne que ces dernières n'ont pas interjeté appel contre ce jugement et que celui-ci ne peut en conséquence être présenté comme la dernière décision interne rendue par les autorités nationales.
Il fait valoir que la mutation des requérantes était fondée sur les articles 72 et 76 de la loi no 657 et que les intéressées n'ont pas invoqué leurs griefs devant les autorités internes.
Les requérantes contestent les arguments du Gouvernement et font valoir que, conformément à l'article 7 du décret-loi no 285, elles ne disposaient pas de voie de recours pour contester les décisions de mutation prises à leur encontre.
La Cour constate que cette exception est étroitement liée aux griefs des requérantes tirés des articles 11 et 13 de la Convention. Partant, elle décide de la joindre au fond.
B. Bien-fondé
1. Invoquant les articles 11 et 14 de la Convention, les requérantes allèguent que les décisions de mutation constituent une atteinte à leur droit à la liberté d'association et qu'elles ont été prises eu égard à leur origine kurde et à leurs opinions politiques. La Cour examinera ces griefs sous l'angle de l'article 11 ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat. »
Le Gouvernement souligne que l'article 11 de la Convention couvre le droit de fonder et de s'affilier à un syndicat. Il rappelle que ce droit n'a pas été méconnu dans la mesure où les requérantes étaient membres d'un syndicat. Le fait d'être membre d'un syndicat ne constitue pas un empêchement à la mutation des fonctionnaires. Par ailleurs, les requérantes pouvaient continuer à être membres des mêmes syndicats dans les villes où elles ont été mutées. Le Gouvernement soumet à la Cour une liste à l'appui de laquelle il fait valoir que le SES, dont Yüksel Tekin est devenue membre de la section locale d'Ankara le 26 novembre 2001, est implanté dans soixante-treize villes, et que rien n'empêchait les intéressées de continuer leurs activités syndicales.
Le Gouvernement rejette catégoriquement les allégations des requérantes tirées de l'article 14 de la Convention, qui sont, selon lui, dénuées de fondement et non étayées. Tout fonctionnaire peut être muté. En l'espèce, la mutation des requérantes n'a pas été motivée par leur origine kurde, leurs opinions politiques ou leur adhésion à un syndicat.
Les requérantes contestent les arguments du Gouvernement. En se référant au tableau concernant la période 1991/2000 qu'elles présentent à la Cour, elles font valoir que cinquante-huit personnes ont été exilées, d'autres ont été placées en garde à vue ou ont disparu. Bedriye Ertaş Aydın explique qu'elle a introduit une requête devant la Cour concernant la disparition de son mari (no 25660/94). Les requérantes présentent également une liste des fonctionnaires ayant subi des sanctions disciplinaires en raison de leurs activités syndicales.
Elles soutiennent que la mutation de fonctionnaires membres de syndicats se fait contre leur gré et qu'ils seraient mutés dans des villes où leur syndicat n'a pas de section locale, de manière à rendre impossible la poursuite de leurs activités.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ces griefs posent de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ces griefs ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
2. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, les requérantes se plaignent de l'absence de voies de recours pour contester les décisions prises à leur encontre par le gouverneur de la région où l'état d'urgence était en vigueur. La Cour décide d'examiner ces griefs sous l'angle de l'article 13 ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »
Se référant à la jurisprudence de la Cour, le Gouvernement soutient que les contestations des requérantes ne concernent pas des droits « purement » ou « essentiellement économiques » mais leur mutation qui relève de l'application de la loi et du pouvoir discrétionnaire de l'Etat. Leurs griefs ne rentrent pas dans le champ des droits garantis par la Convention. En acceptant de devenir fonctionnaires, les requérantes savaient qu'elles pouvaient être mutées, conformément à la loi no 657 relative aux fonctionnaires publics. Les fonctionnaires sont protégés contre les actes de l'administration, comme les autres citoyens. Des voies de recours existent lorsque l'administration méconnaît leurs droits. La Constitution dispose d'ailleurs que tous les actes et mesures de l'administration sont soumis au contrôle judiciaire.
Les requérantes contestent ces arguments. Elles soumettent à la Cour le recours en annulation intenté par deux fonctionnaires pour avoir été mutés sur décision du gouverneur de la région soumise à l'état d'urgence, recours qui fut rejeté sur le fondement de l'article 7 du décret-loi no 285. Elles font valoir en conséquence qu'il n'existe pas de voie de recours disponible devant les autorités nationales pour contester les décisions en cause.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
3. Les requérantes Bedriye Ertaş Aydın et Hafize Sidar Aldındağ Kahraman se plaignent que les décisions de mutation n'ont pas pris en compte leur situation personnelle, dans la mesure où elles sont contraintes de vivre loin de leurs époux et enfants. Elles invoquent l'article 8 de la Convention ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien‑être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »
Le Gouvernement fait valoir que la loi no 657 relative aux fonctionnaires et son décret d'application protègent le droit à la vie familiale là où cela est possible. Cependant, il fait valoir que, de par leur statut, les fonctionnaires peuvent être mutés. De plus, les membres des syndicats ou les fonctionnaires mariés ne sont pas exemptés de mutation.
Les requérantes allèguent que les décisions en cause ont perturbé leur vie familiale. Bedriye Ertaş Aydın soutient que, pour pouvoir vivre avec sa famille à Diyarbakır, elle a démissionné de la fonction publique en avril 1999.
La Cour rappelle que le statut des requérantes est régi par la loi no 657 relative aux fonctionnaires d'Etat qui prévoit, en principe, la possibilité de leur mutation dans un autre service ou dans une autre ville. Partant, les mesures dont se plaignent les requérantes relèvent de leurs engagements contractuels et leur plainte d'un effet accessoire de leur mutation. Dans ces circonstances, le Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner séparément ce grief (voir, mutatis mutandis, Öztürk c. Turquie [GC], no 22479/93, § 76, CEDH 1999‑VI, et Parti socialiste et autres c. Turquie, arrêt du 25 mai 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998‑III, p. 1259, § 57).
4. Les requérantes allèguent que les décisions de mutation ont méconnu leurs droits garantis par l'article 2 du Protocole no 4, ainsi libellé dans sa partie pertinente :
« 2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien. (...) »
Le Gouvernement attire l'attention de la Cour sur le fait que la Turquie n'a pas ratifié le Protocole no 4. Par ailleurs, se référant à la définition du mot « exil », il souligne que la mutation des requérantes ne peut en aucun cas en être qualifiée.
La Cour rejette le grief pour incompatibilité ratione personae, la Turquie n'ayant pas ratifié le Protocole no 4, conformément à l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
5. La requérante Yüksel Tekin allègue que la décision de mutation prise à son encontre a méconnu son droit à l'éducation. Elle invoque l'article 2 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Nul ne peut se voir refuser le droit à l'instruction. L'Etat, dans l'exercice des fonctions qu'il assumera dans le domaine de l'éducation et de l'enseignement, respectera le droit des parents d'assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques. »
Le Gouvernement soutient d'abord que cet article ne s'applique pas à la requérante. Il explique qu'en 1992, elle a suivi des cours de « programme informatique » à l'université de Dicle (Diyarbakır) et que cette formation a été prise en considération par l'administration. Cette dernière a ainsi respecté ses obligations dans la mesure où l'intéressée a bénéficié du droit d'accès aux institutions éducatives, du droit à l'éducation et du droit à la reconnaissance des études qu'elle a suivies avec succès. Il rappelle qu'avant de suivre des cours de langues à l'université, la requérante était fonctionnaire et que ces cours ne pouvaient constituer un obstacle à sa mutation. En acceptant de devenir fonctionnaire, elle devait savoir qu'elle pouvait être mutée.
La Cour répète que, de par son statut de fonctionnaire, la requérante pouvait faire l'objet d'une mutation. Partant, la mesure dont se plaint la requérante représente un autre effet accessoire de sa mutation. En conséquence, il n'y a pas lieu d'examiner séparément ce grief (voir, mutatis mutandis, Öztürk, précité, § 76, et Parti socialiste et autres, précité, § 57).
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Décide de joindre au fond la question sur l'épuisement des voies de recours internes ;
Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs des requérantes tirés d'une prétendue atteinte à leur droit à la liberté d'association (article 11) et de l'absence de voie de recours pour contester les décisions de mutation litigieuses (article 13) ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
S. DolléJ.-P. Costa
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy