Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-3-139 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-57/1361-353
Karar Tarihi : 25.11.2009
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI(Başkan V.)
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı KARAKELLE, Doç. Dr.
Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER: Tarkan ERDOĞAN, Didem ULUÇ, Fethullah GÜLER
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Aveksan Gıda İnşaat Elekt. San. ve Tic. Ltd. Şti.
Hasan Önal Cad. Okul Sk. N:1
Firuzköy-Avcılar/İstanbul 20
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
Esenyurt Belediye Başkanlığı
Doğan Araslı Caddesi, Esenyurt Belediye Binası –
Esenyurt / İstanbul
E. DOSYA KONUSU: Esenyurt Belediye Başkanlığının kamu gücünü kötüye
kullanarak ticareti ve rekabeti engellediği iddiası.
30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Yapılan başvuruda özetle; Aveksan Gıda İnşaat, Turizm,
Elektronik San. ve Tic. Ltd. Şti. (Aveksan Gıda)’nin Esenyurt Belediye sınırları
dahilinde yaptığı ekmek satışlarının Esenyurt Belediye Başkanlığı tarafından kamu
gücünün kötüye kullanılması suretiyle engellendiği iddia edilmektedir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 28.9.2009 tarih, 6940 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 28.7.2009 tarih ve 2009-3-139/İİ-09-TE sayılı İlk
İnceleme Raporu Rekabet Kurulu’nun 6.8.2009 tarih ve 09-35/898-M sayılı
toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun
çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, 40
Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili
karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 12.11.2009 tarih ve 2009-3-
139/ÖA-09-TE sayılı Önaraştırma Raporu 23.11.2009 tarih, REK.0.07.00.00-110/370
sayılı Başkanlık önergesi ile 09-57 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara
bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; başvuru konusuna yönelik olarak,
4054 sayılı Kanun çerçevesinde herhangi bir işlem yapılmasına gerek olmadığı,
09-57/1361-353
2
dolayısıyla aynı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmaması ve şikayetin
reddedilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir. 50
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.1.1. Şikayete Konu Eylem
Şikayetçi tarafından yapılan başvuruda ve kendisi ile 19.10.2009 tarihinde Kurumda
yapılan görüşmede özetle;
- Esenyurt Belediyesinin teşebbüsün ekmek sağladığı nihai satış noktalarına baskı
uygulayarak haksız cezalar kestiği,
- Esenyurt Belediyesinin denetim yetkisini suiistimal ederek nihai satış noktalarına 60
Aveksan Gıda’dan ekmek almamaları yönünde baskı uyguladığı,
- Bu uygulamaların esasen Aveksan Gıda’nın Esenyurt ilçe sınırları içerisinde faaliyet
göstermesinin engellenmesi suretiyle ilçede kurulu küçük ölçekli fırınları koruma
amaçlı yapıldığı,
- Anılan uygulamalara son verilmesi için ilgili adli ve idari makamlara yapılan
başvurulardan herhangi bir sonuç alınamadığı
iddia edilmiştir. Ayrıca şikayetçi, söz konusu cezaların sadece 4077 sayılı Tüketicinin
Korunması Hakkında Kanun dayanak gösterilmek suretiyle kesildiğini, ilçe dışından
gelen ekmeğin ilçe sınırları içerisinde satılmasını engellemeye yönelik olarak
Esenyurt Belediye Meclisi ya da Encümenliği tarafından alınmış herhangi bir karar 70
bulunmadığını, Esenyurt Belediyesi Zabıta Yönetmeliği’nde de bu yönde bir
düzenleme olmadığını ifade etmiştir.
I.1.2. Yapılan Tespitler
Şikayetçi taraf olan Aveksan Gıda İnşaat, Turizm, Elektronik San. ve Tic. Ltd. Şti.
(Aveksan Gıda) İstanbul ili Avcılar ilçesinde faaliyet göstermektedir. 1997 yılında
kurulmuş olan teşebbüs, 2.500 m² kapalı alanda 6 pişirme hattıyla imalat yapmakta
olup, günlük ……… ekmek üretme kapasitesine sahiptir. Aveksan Gıda Yönetim
Kurulu Başkanı aynı zamanda İstanbul Ekmek Sanayi ve İşadamları Derneği 80
(İSESİAD) Yönetim Kurulu Başkanlığı görevini yürütmektedir.
Şikayete konu olan Esenyurt Belediyesi sınırları dahilinde küçük ölçekli üretim yapan
yaklaşık 100 fırın mevcuttur. İlçede nüfus 400 bin dolayında olup, son yıllarda yoğun
yapılaşma ile beraber ilçede nüfusun hızla arttığı görülmektedir.
Konu hakkında daha ayrıntılı bilgi edinebilmek amacıyla, başta şikayetçinin ekmek
satışının engellendiğini ileri sürdüğü bölge olan Esenyurt ve söz konusu teşebbüsün
üretim yaptığı yer olan Avcılar’ın bağlı bulunduğu Büyükçekmece Tarım İlçe
Müdürlükleri olmak üzere, resmi makamlarla telefon görüşmeleri yapılmıştır. ….. 90
………….., yapılan görüşmede ekmek denetimlerinde Tarım İl Müdürlükleri ile
Belediye ve bağlı kuruluşlarına ayrı mevzuatla yetki verildiğini belirtmiştir.
Bunlardan birincisi 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine dair
Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun (5179 Sayılı
Kanun) kapsamında Tarım İl Müdürlüklerine verilen yetki, diğeri ise 4077 sayılı
Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun ile 5393 sayılı Belediye Kanunu ve ilgili
yönetmelikler çerçevesinde belediye ve bağlı kuruluşlarına verilen yetkilerdir.
09-57/1361-353
3
Ülkemizde gıda mevzuatının temelini 5179 Sayılı Kanun oluşturmaktadır. Bu kanuna
göre gıda maddeleri ile temasta bulunan madde ve malzemelerin üretim izni, gıda 100
sicili, tescil, istihdam, laboratuar, kuruluş izni, ithalat ve ihracat izinleri, piyasa gözetimi
ve denetimi gibi hizmetler Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından yürütülmektedir.
Ekmeklerde içerik yönünden denetim yapılmasına ilişkin temel düzenleme ise 5179
sayılı Kanun’a dayanılarak hazırlanmış olan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği’nin
Numune Alma ve Analiz Metotları başlıklı bölümünde ve bu bölümde atıf yapılan Ek-
37/38’de bulunmaktadır. Aynı yönetmeliğin 35. maddesi uyarınca; gıda maddelerini
üreten ve satan işyerleri; tescil ve izin, ithalat işlemleri, kontrol ve denetim sırasında bu
Yönetmelik hükümlerine uymak zorunda olup, yönetmeliğe uymayan işyerleri
hakkında 24.6.1995 tarih ve 560 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine 110
Dair Kanun Hükmünde Kararname’de ek yapan 4128 sayılı Kanun hükümlerine göre
yasal işlem yapılacağı hükme bağlanmıştır. Buna göre ekmekte numune alınabilmesi
için ekmeğin fırında üretildiği andan itibaren 2-6 saat arasında Tarım İl Müdürlüğü’ne
bağlı olarak çalışan Gıda Kontrolörleri tarafından numunenin alınarak, laboratuarda
analize gönderilmesi gerekmektedir.
Konu ile ilgili olarak belediyelere yetki veren düzenleme ise, etiket ve tarife listelerine
ilişkin olarak belediyelere yetki verilen 4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında
Kanun’un 12. maddesidir. Bu maddeye göre belediyeler, perakende satışa arz edilen
mallarla ilgili etiket ve tarife listelerinin şeklini, içeriğini, usul ve esaslarını bir 120
yönetmelikle düzenlemekle görevli olup, belediyeler bu madde hükümlerinin
uygulanması ve izlenmesine ilişkin işleri yürütmekle görevlendirilmiştir. Öte yandan,
5393 sayılı Belediye Kanunu’na dayanılarak hazırlanmış olan Belediye Zabıta
Yönetmeliği’nin 10. maddesinde zabıtanın görevleri sayılmış olup, maddenin (c)
bendinin 12 numaralı alt bendinde “İlgili kuruluşlar ile işbirliği halinde fırınların ve
ekmek fabrikalarının ve diğer gıda üretim yerlerinin sağlık şartlarına uygunluğunun
denetiminde ilgili kuruluşların talebi halinde nezaret etmek, ekmek ve pide gramajını
kontrol etmek, gerekli kanuni işlemleri yapmak” hükmü yer almaktadır. Tarım İlçe
Müdürlükleri ile zabıtanın beraber yaptıkları denetimler, genelde pazar yerlerini
denetlemek şeklinde olup, bu tür denetimler Tarım İl Müdürlüğü’nün talimatları 130
doğrultusunda gerçekleştirilmektedir.
Mevzuata göre ekmek denetiminde asıl yetki Tarım İl Müdürlükleri’nde olmakla
beraber, zabıta yönetmeliğinde “ilgili kuruluşların talebi halinde nezaret etmek, ekmek
ve pide gramajını kontrol etmek, gerekli kanuni işlemleri yapmak” şeklindeki hükmün
uygulamada yetki çatışmasına yol açma ihtimali olduğu görülmektedir. Zira
şikayetçinin dilekçesi ekinde sunduğu zabıta tutanaklarında matbu bir form üzerinde
sadece zabıtaların imzaları atılmak suretiyle tutanaklar tutulmuştur.
Esenyurt Belediyesi Zabıta Genel Müdürlüğü’nde görevli ……. ……… ….. 140
raportörlerce yapılan telefon görüşmesinde, zabıtanın diğer ilçelerden ekmek
gelmemesi için nihai satış noktalarına herhangi bir baskı yapması gibi bir durumun söz
konusu olmadığı, ancak Tarım İl Müdürlüğü yetkilileri ile beraber yapılan bazı
denetimlerde ambalajsız ya da bayat ekmeklerin toplanabildiği bilgisi edinilmiştir.
Zabıta görevlisi ………………., denetimlerle ilgili sorunun esas olarak Türk Gıda
Kodeksi uyarınca hazırlanan 2002/13 sayılı Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği’nden
kaynaklandığını belirtmiştir. Söz konusu Tebliğ’de ekmek karışımına çavdar, susam,
tahin, ceviz ve benzeri maddeler katılarak tekniğine uygun ve çeşitli şekillerde yapılan
09-57/1361-353
4
ürünler “ekmek çeşidi” olarak tanımlanmış, bu tür ekmeklerde normal ekmekten farklı
olarak gramaj alt sınırı belirlenmemiştir. Buna göre normal ekmek en az 300 gram 150
ağırlıkta olmak suretiyle 50’şer gram arttırılarak piyasaya sunulabilirken, ekmek
çeşitlerinin muhtelif ağırlıklarda üretilebilmesi mümkündür. Dolayısıyla, çeşni katılmış
ekmeklerde üretici ekmeği istediği ağırlıkta üretebilmektedir. Uygulamada normal
ekmeğin üzerine ya da içine az miktarda susam katmak suretiyle ekmekteki 300 gram
sınırını ihlal ederek daha düşük gramajda ekmek üretildiğine dair bilgi edinilmiştir.
Nitekim şikayetçinin gönderdiği zabıta tutanaklarına ekli olan faturalarda satış
noktalarına 150 gramlık susamlı ekmek geldiği bilgisi yer almakla birlikte gerekçe
kısmında “etiketsiz/eksik gramajlı ekmek” şeklinde genel bir ifade mevcuttur.
Dosya mevcudu bilgi ve belgelere göre, ekmeğin ambalajsız satılması, bakkal market 160
gibi satış noktalarında raflardaki ekmeğin hangi fırına ait olduğunun tespitini
engellemekte, bu durum da yetkili makamlar tarafından yapılan denetimleri zorlaştıran
bir faktör olmaktadır.
Konu ile ilgili olarak şikayetçinin üretim yaptığı Avcılar ilçesinde gıda denetimlerini
yürütmekle görevli olan ……………………………………., telefon görüşmesinde
ekmekteki etiket ve ambalaj sorununa dikkat çekmiş, AB mevzuatına uyum
çerçevesinde ve 5179 sayılı Kanun hükümlerine göre gıda maddelerinin ambalajsız
satılmasının yasaklandığını belirtmiştir. Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği’nin Ambalaj ve
Etiketleme-İşaretleme bölümüne bakıldığında bu konuda uyulması gereken hususların 170
sayıldığı, ancak mevzuatta cezai yaptırım öngörülmüş olmasına rağmen özellikle
ekmeklerde ambalaj şartının uygulamaya geçirilemediği anlaşılmaktadır. Oysa
denetimlerde mevzuattaki şartları taşımayan üretim ya da satış yerlerine uygulanacak
cezai yaptırımlar 5179 sayılı Kanun’da açıkça belirtilmiş olup, 29. maddenin (a)
bendinde “izin ve tescil işlemlerini yaptıran; ancak, asgarî teknik ve hijyen şartlarını
muhafaza etmeden üretim yapan işyerleri, durumlarını düzeltinceye kadar faaliyetten
men edilir, üretilen ürünlere el konulur ve sahipleri gerçek veya tüzelkişilere bin Türk
Lirası idarî para cezası verilir. Ayrıca, el konulan ürünlerin mülkiyetinin kamuya
geçirilmesine karar verilir. Bu işletmelere, mevcut durumlarını düzelttikten sonra
üretim yapma izni verilir. İlgili mercilerce verilen otuz günlük süre içerisinde, 180
eksikliklerini gidermeyen işyerlerinin çalışmaya esas olan izinleri iptal edilir.”
denmektedir. Aynı maddenin (d) bendinde ise gıda kodeksine uygun faaliyet
göstermeyen gerçek ve tüzel kişilere idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır.
Maddeye göre aykırılık gıda maddelerinin etiket bilgilerinden kaynaklanıyorsa, etiket
bilgileri düzeltilinceye kadar bu gıda maddelerinin satışına izin verilmeyecektir. 30.
maddede ise bu yönetmelik kapsamındaki cezaları vermeye yetkili merci olarak
mahalli mülki amir gösterilmiştir.
Yukarıda yer verilen tespitler ışığında şikayete konu uygulamaların;
- İstanbul’da imar sorunu olan yapılarda açılan fırınlara ruhsat verilmemesi sonucu, 190
kendilerine başka yer gösterilmeyen ya da başka bir yere geçmenin maliyetine
katlanmak istemeyen işletmelerin vergi, sigorta gibi kamusal yükümlülükleri yerine
getirmeden üretime devam etmesi nedeniyle ruhsatlı fırınların korsan fırınlarla rekabet
etmek zorunda kalması1,
- Fırınlarda Tarım İl Müdürlüğü ile Zabıta arasında mevzuattaki belirsizliklerden
kaynaklanan yetki karmaşası nedeniyle oluşan denetim eksikliği,
1 Nitekim şikayetçi tarafından sunulan ve ekmek sektörünün sorunlarına ilişkin 2007 yılında 233 fırın baz alınarak
İSESİAD tarafından hazırlanan raporda, fırınların %54’ünün ruhsatsız olduğu tespit edilmiştir.
09-57/1361-353
5
- Gıda Kodeksinde belirtilen ambalaj şartının uygulamaya geçirilememesi ve bunun
sonucu olarak denetimlerde yaşanan aksaklıklar,
- Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği ile ekmek çeşitlerindeki gramaj sınırının
kaldırılması suretiyle halihazırda yetersiz olan denetim sisteminin işleyemez hale 200
gelmesi
nedenleriyle ortaya çıktığı söylenebilecektir.
4054 sayılı Kanun’un Amaç başlıklı 1. maddesinde “ Bu Kanunun amacı, mal ve
hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve
uygulamaları ve piyasaya hâkim olan teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye
kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak
rekabetin korunmasını sağlamaktır” denilmektedir. Kanun’un bu hükmü gereği mal ve
hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı uygulamaların
denetlenmesi de Kurulun görev alanı içerisine girmektedir. Diğer taraftan, Kanun’un 210
2. maddesinde teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin Kanun kapsamında olduğu
belirtilmektedir. Kamu otoritesi niteliğine sahip olmaları nedeniyle anılan madde
gereğince teşebbüs sayılmalarına olanak bulunmayan belediyeler tarafından
gerçekleştirilen işlem ve eylemler nedeniyle belediyeler hakkında 4054 sayılı Kanun
çerçevesinde bir işlem tesis edilmesi mümkün değildir. Kurulun yaptırım yetkisi her
ne kadar teşebbüs veya teşebbüs birliklerini kapsıyor olsa da Rekabet Hukuku
bağlamında teşebbüs sayılmayan Belediye gibi mercilerin, şikayet başvurusunda
iddia edildiği gibi, yasal kaynağı bulunmayan rekabeti bozucu uygulamaları hakkında
görüş bildirme veya ilgili mercii bilgilendirme yolları Kurulun yetkisi dâhilindedir.
Ancak yapılan incelemeler sonucunda, söz konusu uygulamaların Esenyurt 220
Belediyesine bağlı Zabıta ve Tarım ve Köyişleri Bakanlığına bağlı Tarım İl
Müdürlükleri tarafından, anılan mevzuat çerçevesinde tesis edilmiş işlemler sonucu
ortaya çıktığı anlaşılmıştır. Esenyurt Belediyesi’nin, belediye dışından ekmek
gelmesini dolayısıyla rekabeti engellediği yönünde herhangi bir bulguya
rastlanılmamıştır. Bu doğrultuda, şikayet konusuna ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun
kapsamında herhangi bir işlem yapılması olanağı bulunmamaktadır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; 230
Dosya konusu iddialara ilişkin olarak, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy