SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14031/88
présentée par Maria ESPOSITO
contre l'Italie
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 1er mars 1988 par Maria ESPOSITO
contre l'Italie et enregistrée le 14 juillet 1988 sous le No de
dossier 14031/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Maria Esposito, est une ressortissante italienne
née le 10 septembre 1914 à Naples (Italie) où elle réside actuellement.
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties
peuvent se résumer comme suit.
a) le cas d'espèce
La requérante est propriétaire depuis 1968 de deux appartements
de deux pièces chacun, situés l'un au-dessus de l'autre, dans un
immeuble sis à Naples. Etant dans l'impossibilité, pour des raisons
professionnelles, de les habiter immédiatement, elle les loua.
En 1978, à l'issue d'un procès intenté contre l'un des
locataires, elle entra en possession de l'un des deux appartements,
qu'elle occupa aussitôt.
Alors qu'elle essayait d'obtenir le départ du deuxième locataire,
la loi du 27 juillet 1978, dite de "l'equo canone", imposa une
prorogation légale des baux en cours. Pour les contrats conclus après
le 7 novembre 1963 (comme c'était le cas en l'espèce le contrat ayant
été stipulé le 4 mai 1969), la loi en fixa l'échéance au
31 décembre 1983.
Par acte notifié le 14 décembre 1983, la requérante somma M. M.,
locataire de l'appartement en question, de le quitter à l'échéance
légale du contrat et l'assigna, en même temps, devant le juge
d'instance ("pretore") de Naples afin qu'il homologue la sommation.
Le juge fit droit à la demande de la requérante et fixa la date de
libération des lieux au 31 décembre 1985, puisqu'entre-temps la loi
n° 94 du 25 mars 1982 avait prorogé l'échéance des contrats pour une
durée de deux ans.
M. M. fit opposition à la décision du juge, qui renvoya alors les
parties devant le tribunal de Naples afin qu'il statue sur le
bien-fondé de la demande.
Par jugement rendu le 13 mars 1987, le tribunal ordonna que
l'appartement soit remis à la requérante au plus tard le 30 novembre
1987. Le locataire ne fit pas appel de la décision, mais ne s'exécuta
point. La requérante ne put procéder à l'exécution forcée de
l'expulsion en raison d'une législation d'urgence (décret-loi n° 708
du 29.10.86, converti en la loi n° 899 du 23.12.86 et décret-loi n° 8
du 26.01.87, converti en la loi n° 120 du 27.O3.87) qui avait suspendu
l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1987 pour
certaines régions, dont la Campanie.
L'exécution des mesures d'expulsion fut une nouvelle fois
reportée jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret-loi n° 26 du
8 février 1988 converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, adopté afin
de faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines
communes, notamment celles affectées par le tremblement de terre
de 1980, dont Naples.
Par un nouveau décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988 converti en
la loi n° 61 du 21 février 1989, l'exécution des mesures d'expulsion
fut suspendue pour les immeubles sis à Naples, jusqu'au 31 décembre
1989.
Par ailleurs, cette législation, exception faite pour les cas de
nécessité, prévoyait l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la
force publique dans l'exécution forcée des mesures d'expulsion sur une
période ne devant pas dépasser 48 mois à compter du 1er janvier 1990.
Ainsi, la remise effective d'un appartement à la disposition de son
propriétaire pouvait être reportée jusqu'au 31 décembre 1993.
En l'espèce, le cas de la requérante qui désire relier ses deux
appartements afin de pouvoir accueillir une amie qui lui tiendrait
compagnie n'est pas prioritaire. Ainsi, bien que la requérante soit
en droit de demander l'expulsion forcée de son locataire suite à la
décision du tribunal de Naples en date du 13 mars 1987 et qu'elle fasse
valoir son âge avancé (bientôt 79 ans), sa solitude et son état de
santé précaire, elle n'avait pu, en octobre 1992, date de la dernière
communication reçue d'elle, obtenir la disponibilité de son
appartement.
b) la législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière
prorogation légale est celle établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux
31 décembre 1982, 30 juin 1983 au 31 décembre 1983 selon les
dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance
des contrats fut par la suite prorogée de deux autres années par
application du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en
la loi n° 94 du 25 mars 1982 ;
Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles
autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des
baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du
5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de
six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette
prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était
un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en
la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le
loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice
des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en
rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la
circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le
bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême
nécessité.
La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux
ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une
prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions
économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait
pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle
contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi,
reconnu par l'article 3 de la Constitution.
- la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux
locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un
résumé de la législation pertinente est annexé à la présente
décision.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEFS
La requérante se plaint que, malgré le jugement en sa faveur,
elle n'est pas entrée en possession de son bien. Elle met en cause la
loi du 27 juillet 1978 portant prorogation légale des baux en cours
ainsi que les lois d'urgence suspendant l'exécution des mesures
d'expulsion, et considère qu'elles portent une atteinte injustifiée à
son droit de propriété. La requérante estime, en effet, que le motif
invoqué par le Gouvernement italien à l'appui de la législation
d'urgence, à savoir le tremblement de terre ayant eu lieu en 1980, est
utilisé pour masquer un problème structurel de crise du logement,
problème que les autorités italiennes seraient incapables de résoudre
au fond. Elle allègue une violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 1er mars 1988 et enregistrée le
14 juillet 1988.
Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur
la question de savoir si l'impossibilité pour la requérante d'obtenir
l'exécution de la décision d'expulsion a porté atteinte au droit
reconnu à la requérante par l'article 1 du Protocole N° 1 et 6 de la
Convention.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
La requérante a répondu le 10 octobre 1992 aux observations du
Gouvernement uniquement en ce qu'elles visaient le grief tiré d'une
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention.
EN DROIT
La requérante se plaint de n'avoir pu rentrer en possession de
son appartement, malgré la décision du 13 mars 1987 du juge d'instance
de Naples ordonnant à son locataire, de libérer les lieux au
30 novembre 1987.
La requérante allègue une violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité
publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres
contributions ou des amendes."
Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être
examinée à la lumière de l'alinéa 2 par. 2 de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1-2-2) qui reconnaît que "les dispositions
précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats
de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour
réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...".
Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui
touchait les centres urbains les plus importants ainsi que les régions
qui avaient été frappées par des tremblements de terre.
Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti
également par la Constitution italienne, peut subir des limitations
lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect
d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque
citoyen à un logement, droit qui, selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne, est susceptible d'une protection
constitutionnelle.
C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives
attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec
le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures
d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la
portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi 61/89. Il a
souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de
l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables
à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat
et déterminait les modalités d'octroi de la force publique.
La requérante remarque que le Gouvernement s'est défendu en
invoquant une situation de crise (emergenza) ; il oublie toutefois
qu'une telle excuse ne saurait être invoquée éternellement. En ce qui
la concerne, elle essaye vainement depuis 1978 d'entrer à nouveau en
possession de son appartement et à la date de la présentation de ses
observations, elle n'avait toujours pas réussi à le faire. A l'âge de
soixante-dix-huit ans, elle ne peut disposer d'un bien qui lui
permettrait de vivre dans des conditions de confort adéquates.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour la requérante d'entrer en possession de son appartement du fait
des mesures législatives mises en place à partir de 1978 a porté
atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du Protocole
N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et
de droit qui relèvent d'un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE quant au grief tiré par la
requérante d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (p1-1) à
la Convention, en ce qu'elle aurait été injustement privée de l'usage
de son appartement, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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