COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requête N° 14031/88
Maria Esposito
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 15 mai 1996)
TABLE DES MATIERES
Page
I.INTRODUCTION
(par. 1 - 17)1
A.La requête
(par. 2 - 4)1
B.La procédure
(par. 5 - 12)1
C.Le présent rapport
(par. 13 - 17)2
II.ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 32)3
A. Circonstances particulières des affaires
(par. 18 - 25)3
B.Eléments de droit interne pertinent
(par. 26 - 32)4
III.AVIS DE LA COMMISSION
(par. 33 - 48)6
A.Grief déclaré recevable
(par. 33)6
B.Point en litige
(par. 34)6
C.Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
à la Convention
(par. 35 - 47)6
CONCLUSION
(par. 48)8
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE9
ANNEXE II :DECISION DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE10
I.INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été
exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi
qu'une description de la procédure.
A.La requête
2.La requérante, de nationalité italienne, est née en 1914 et réside à
Naples.
3.La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement défendeur est
représenté, en qualité d'Agent, d'abord par M. Luigi Ferrari Bravo puis par M.
Umberto Leanza, successivement Chefs du service du Contentieux diplomatique au
Ministère des Affaires étrangères.
4.La requête concerne l'impossibilité prolongée pour la requérante
d'exécuter une décision judiciaire ordonnant l'expulsion de son locataire. La
requérante invoque l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention. Par ailleurs,
la requérante a invoqué l'article 6 de la Convention.
B.La procédure
5.La requête a été introduite le 1er mars 1988 et enregistrée le 14 juillet
1988.
6.Le 10 janvier 1992, la Commission a décidé de donner connaissance de la
requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48 par. 2 b) de son
Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur
la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de l'article 6 de la Convention
et du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1.
7.Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 avril 1992. La
requérante y a répondu le 10 octobre 1992 uniquement en ce qu'elles visaient le
grief tiré d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention. En
conséquence, la Commission n'a pas estimé devoir poursuivre l'examen de
l'affaire sous l'angle de l'article 6 de la Convention.
8.Le 5 avril 1993, la Commission a déclaré la requête recevable quant au
grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1.
9.Le 29 avril 1993, la Commission a adressé aux parties le texte de sa
décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre des
observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête. Le Gouvernement
n'a pas présenté d'observations complémentaires. La requérante a présenté ses
observations complémentaires le 24 mai 1993.
10.Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à
l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties
en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée
par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant
d'obtenir un tel règlement.
11.Le 10 mai 1994, la Commission Plénière a renvoyé la présente requête
devant la Première Chambre, qui, par la suite, a suspendu l'examen de la requête
jusqu'au prononcé des arrêts de la Cour dans les affaires Scollo et Spadea et
Scalabrino. Le 28 septembre 1995, la Cour a prononcé ses arrêts dans les
affaires précitées (Cour eur. D.H., arrêts du 28 septembre 1995, série A n° 315-
B et C).
12.Le 4 décembre 1995, la Commission a repris contact avec les parties, les
invitant à lui faire parvenir d'éventuels commentaires à la lumière de ces
arrêts.
Le Gouvernement a présenté ses commentaires le 23 janvier 1996 et la
requérante les siens en date du 18 janvier et du 2 mars 1996.
C.Le présent rapport
13.Le présent rapport a été établi par la Commission (Première Chambre),
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
M.C.L. ROZAKIS, Président
MmeJ. LIDDY
MM.E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
A. PERENI?
C. BÎRSAN
K. HERNDL
14.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 15 mai 1996
et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application
de l'article 31 par. 2 de la Convention.
15.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :
(i)d'établir les faits, et
(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés
révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui
lui incombent aux termes de la Convention.
16.Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la
procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la décision de la
Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II).
17.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces
soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
18.La requérante est propriétaire depuis 1968 de deux appartements de deux
pièces chacun, situés l'un au-dessus de l'autre, dans un immeuble sis à Naples.
Etant dans l'impossibilité, pour des raisons professionnelles, de les habiter
immédiatement, elle les loua.
19.En 1978, à l'issue d'un procès intenté contre l'un des locataires, elle
entra en possession de l'un des deux appartements, qu'elle occupa aussitôt.
Alors qu'elle essayait d'obtenir le départ du deuxième locataire, la loi
du 27 juillet 1978, dite de "l'equo canone", imposa une prorogation légale des
baux en cours. Pour les contrats en cause, conclu après le 7 novembre 1963, la
loi en fixa l'échéance au 31 décembre 1983.
20.Par acte notifié le 14 décembre 1983, la requérante somma M., locataire de
l'appartement en question, de le quitter à l'échéance légale du contrat et
l'assigna, en même temps, devant le juge d'instance ("pretore") de Naples afin
qu'il homologue la sommation. Le juge fit droit à la demande de la requérante et
fixa la date de libération des lieux au 31 décembre 1985.
21.M. fit opposition à la décision du juge d'instance. Ce dernier renvoya
alors les parties devant le tribunal de Naples.
22.Par jugement du 13 mars 1987, le tribunal de Naples déclara le bail échu
au 31 décembre 1983 et ordonna que l'appartement soit remis à la requérante au
plus tard le 30 novembre 1987. Cependant, le locataire ne s'exécuta pas.
23.La requérante ne put procéder à l'exécution forcée de l'expulsion en
raison d'une législation d'urgence (décret-loi n°° 708 du 29.10.86, converti en
la loi n°° 899 du 23.12.86 et décret-loi n°° 8 du 26.01.87, converti en la loi
n°° 120 du 27.O3.87) qui avait suspendu l'exécution des mesures d'expulsion
jusqu'au 31 décembre 1987 pour certaines régions, dont la Campanie.
L'exécution des mesures d'expulsion fut une nouvelle fois reportée
jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret-loi n°° 26 du 8 février 1988
converti en la loi n°° 108 du 8 avril 1988, adopté afin de faire face à
l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, notamment celles
affectées par le tremblement de terre de 1980, dont Naples.
Par un nouveau décret-loi n°° 551 du 30 décembre 1988 converti en la loi
n°° 61 du 21 février 1989, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue
pour les immeubles sis à Naples, jusqu'au 31 décembre 1989.
24.Par ailleurs, cette législation, exception faite pour les cas de
nécessité, prévoyait l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force
publique dans l'exécution forcée des mesures d'expulsion sur une période ne
devant pas dépasser 48 mois à compter du 1er janvier 1990. Ainsi, la remise
effective d'un appartement à la disposition de son propriétaire pouvait être
reportée jusqu'au 31 décembre 1993.
25.Le 5 mai 1993, le locataire quitta spontanément les lieux et se transféra
dans un appartement qu'il avait acheté.
B.Eléments de droit interne pertinent
26.Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée
en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour
objet soit le bail (contrôle des loyers ainsi que prorogation légale de tous les
baux en cours) soit l'exécution forcée des expulsions des locataires (suspension
ou échelonnement de l'exécution forcée).
a) mesures concernant les baux en cours
27.La loi n°° 392 du 27 juillet 1978 établit, d'une part, le contrôle des
loyers et, d'autre part, la prorogation légale de tous les baux en cours, sauf
cas exceptionnels prévus par son article 59, jusqu'au 31 décembre 1982, 30 juin
1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail.
b) mesures en matière d'exécution forcée
28.De nombreuses dispositions ont réglementé la suspension de l'exécution
forcée des décisions ordonnant l'expulsion des locataires ou l'échelonnement de
l'octroi de l'assistance de la force publique.
Une première suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 795 du 1er
décembre 1984. Ses dispositions furent reprises par le décret-loi n°° 12 du 7
février 1985, converti en la loi n°° 118 du 5 avril 1985. Elle concernaient la
période du 1er décembre 1984 au 30 juin 1985. Par ailleurs, ces textes
prévoyaient l'échelonnement de l'exécution forcée des mesures d'expulsion, aux
1er juillet 1985, 30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986 suivant
la date à laquelle le jugement constatant la fin du bail était devenu exécutif.
L'article 1 par. 3 de la loi n°° 118, prévoyait qu'une telle suspension ne
s'appliquait pas lorsque la libération des lieux avait été ordonnée en raison
des retards de paiement des loyers, ni dans les cas prévus à l'article 59,
premier alinéa, numéros 1, 2, 7, 8, de la loi n°° 392 du 27 juillet 1978 1 et à
l'article 3, premier alinéa, numéros 1, 2, 4, 5, du décret-loi n°° 629 du 15
décembre 1979, converti en la loi n°° 25 du 15 février 1980 2.
29.Une deuxième suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 708 du 29
octobre 1986, converti en la loi n°° 899 du 23 décembre 1986.
Elle concernait la période du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et prévoyait
les mêmes exceptions que les dispositions précédentes.
Par ailleurs, un décret-loi n°° 8 du 26 janvier 1987 converti en la loi
n°° 120 du 27 mars 1987 suspendit l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au
31 décembre 1987, pour certaines régions dont la Campanie.
La loi n°° 899 du 23 décembre 1986 établit également qu'il appartenait au
préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder le concours de la force
publique en vue de procéder à l'exécution forcée dans le cas de locataires
récalcitrants sur avis d'une commission comprenant également les représentants
des locataires et propriétaires.
Le paragraphe 5 bis de l'article 3 de la loi n°° 899 du 23 décembre 1986
prévoyait également que l'exécution forcée des expulsions était en tout cas
suspendue jusqu'au 31 décembre 1987 à l'égard des locataires ayant droit à
l'attribution d'un logement social.
30.Une troisième suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 26 du 8
février 1988, converti en la loi n°° 108 du 8 avril 1988. Elle concernait la
période du 8 février 1988 au 30 septembre 1988 tout d'abord, puis de cette
dernière date au 31 décembre 1988.
31.Une quatrième suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 551 du 30
décembre 1988, converti en la loi n°° 61 du 21 février 1989, jusqu'au 30 avril
1989. Dans les régions touchées par des calamités naturelles la suspension des
exécutions forcées allait jusqu'au 31 décembre 1989.
Cette loi prévoyait également, sauf en cas de nécessité, l'échelonnement
de l'octroi du concours de la force publique pour l'exécution des expulsions sur
une période de quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990, et créait une
commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi du concours
de la force publique. Ainsi, la remise effective d'un appartement à la
disposition de son propriétaire pouvait être reportée jusqu'au 31 décembre 1993.
32.Le 19 janvier 1996, le Gouvernement a indiqué que l'application du système
de l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique a été
prorogée par une série de décrets-loi. Le décret-loi du 23 décembre 1995 a
prorogé le délai jusqu'au 29 février 1996.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions
concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
III.AVIS DE LA COMMISSION
A.Grief déclaré recevable
33.La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante tiré de
l'impossibilité prolongée de récupérer son appartement, résultant de
l'application des dispositions législatives d'urgence en matière de baux
d'habitations.
B.Point en litige
34.La Commission est appelée à se prononcer sur la question de savoir s'il y
a eu violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
C.Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention
35.L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) se lit ainsi :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne
peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les
conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer
le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes."
36.La Commission rappelle que l'article 1 (art. 1) garantit en substance le
droit de propriété. Il contient trois normes distinctes : la première, qui
s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère
général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant
dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la
soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second
alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en
vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin. Il ne s'agit pas pour
autant de règles dépourvues de rapport entre elle ; la deuxième et la troisième
ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès
lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la
première (voir plus récemment Cour eur. D.H., arrêt Spadea et Scalabrino du 28
septembre 1995, à paraître dans série A n° 315-B, par. 27 ; arrêt Scollo du 28
septembre 1995, à paraître dans série A n° 315-C, par. 26).
37.La Commission note qu'il n'y a eu, en l'espèce, ni expropriation de fait
ni transfert de propriété. La requérante gardait toujours la possibilité
d'aliéner son bien et percevait régulièrement le loyer. L'application des
mesures litigieuses ayant entraîné le maintien du locataire dans l'appartement
s'analyse en une réglementation de l'usage des biens. Dès lors, le second alinéa
de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) trouve à s'appliquer en l'occurrence
(Cour eur. D.H., arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 28 ; arrêt Scollo
précité, par. 27).
38.La Commission rappelle que le second alinéa de l'article 1 du Protocole N°
1 (P1-1) laisse aux Etats le droit d'adopter les lois qu'ils jugent nécessaires
pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général.
Pareilles lois sont particulièrement fréquentes dans le domaine du
logement, qui occupe une place centrale dans les politiques sociales et
économiques.
D'après la jurisprudence de la Cour, dans la mise en oeuvre de telles
politiques, le législateur doit jouir d'une grande latitude pour se prononcer
tant sur l'existence d'un problème d'intérêt public appelant une réglementation
que sur le choix des modalités d'application de cette dernière. La Cour respecte
la manière dont le législateur conçoit les impératifs de l'intérêt général, sauf
si son jugement est manifestement dépourvu de base raisonnable (Cour eur. D.H.,
arrêt Scollo précité, par. 28 ; arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 29).
a)But de l'ingérence
39.La Commission doit d'abord déterminer si la législation mise en cause
poursuivait un but légitime conforme à l'intérêt général comme le veut le second
alinéa de l'article 1 (art. 1).
40.La requérante conteste la légitimité du but des lois en cause. En
substance, l'absence d'une politique efficace de l'Etat en matière de logement
l'aurait privée de son droit de disposer de son appartement en privilégiant
exclusivement l'intérêt du locataire.
41.Le Gouvernement fait observer que les mesures législatives en cause
poursuivaient une finalité d'intérêt général dans la protection des locataires,
compte tenu de la situation de crise de logements touchant les centres urbains
les plus importants et de la difficulté de reloger de manière adéquate les
locataires aux ressources modestes tombant sous le coup d'une mesure
d'expulsion. Le Gouvernement fait ensuite observer que de nombreux contrats de
bail venaient à échéance dans les années 1982-1983 ; l'exécution forcée
simultanée de tous ces baux aurait provoqué de fortes tensions sociales. Les
mesures en cause tendaient donc à protéger l'ordre public. Le Gouvernement fait
ensuite observer que l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force
publique s'est avéré nécessaire vu l'impossibilité de garantir en même temps et
à chacun une telle assistance. Le Gouvernement fait enfin observer que les
dispositions d'urgence visant la suspension ou l'échelonnement des exécutions
forcées prévoyaient toutefois des exceptions en vertu desquelles, notamment, les
propriétaires qui avaient un besoin urgent de récupérer leurs immeubles ou qui
ne percevaient pas les loyers échus, pouvaient obtenir l'exécution des
expulsions avec l'assistance de la force publique.
42.La Commission note que les mesures législatives en cause obéissaient à la
nécessité de faire face au nombre élevé de baux venus simultanément à échéance,
ainsi que par le souci de permettre aux locataires concernés de se reloger dans
des conditions adéquates ou d'obtenir des logements sociaux.
Par ailleurs, la Commission estime que procéder simultanément à toutes les
expulsions aurait sans doute entraîné d'importantes tensions sociales et mis en
danger l'ordre public.
Dès lors, la Commission est d'avis que la législation contestée
poursuivait un but légitime à l'intérêt général au sens du second alinéa de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) (Cour eur. D.H., arrêt Scollo précité, par.
31 ; arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 32).
b)Proportionnalité de l'ingérence
43.D'après la jurisprudence de la Cour (v. plus récemment arrêt Scollo
précité, par. 32 et arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 33), il doit
exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et
le but visé. Par conséquent, une mesure d'ingérence doit ménager un juste
équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les
impératifs des droits fondamentaux de l'individu.
44.La Commission estime que, pour déterminer si les mesures en cause étaient
proportionnées au but poursuivi il y a lieu de rechercher si en l'espèce le
traitement réservé au locataire de la requérante a permis le maintien de
l'équilibre entre les intérêts en jeu (cf. arrêt Spadea et Scalabrino précité,
par. 38).
45.La requérante trouve disproportionnée l'ingérence en question. Elle expose
qu'en raison de son âge avancé et de son état précaire de santé elle désirait
récupérer l'appartement en cause pour y loger une amie qui lui tiendrait
compagnie. Cependant, son cas n'étant pas prioritaire d'après le droit interne,
elle dût supporter pendant de longues années les choix politiques de l'Etat
italien dans le domaine du logement.
46.Selon le Gouvernement, l'ingérence ne saurait passer pour
disproportionnée, compte tenu de ce que les pouvoirs publics se sont toujours
efforcés, dans un domaine aussi sensible, de ménager un juste équilibre entre
les intérêts en cause. Le Gouvernement fait observer que la requérante n'était
pas en droit d'invoquer l'une des exceptions prévues par le droit italien et de
demander que son cas soit traité en priorité.
47.La Commission note qu'en l'occurrence, le seul motif à l'origine de
l'expulsion litigieuse était l'expiration du bail. La requérante a reconnu
qu'elle n'était pas en droit d'invoquer l'une des exceptions prévues par le
droit italien et de demander que son cas soit traité en priorité.
Certes, la requérante souhaitait récupérer son appartement pour y loger
une amie qui lui tienne compagnie et elle n'a pu obtenir la disponibilité de son
bien qu'en mai 1993, après le départ spontané de son locataire.
Toutefois, eu égard au but légitime recherché, la Commission conclut que
le sacrifice imposé à la requérante n'est pas disproportionné par rapport au but
légitime poursuivi par la loi.
CONCLUSION
48.La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n' y a pas eu en l'espèce
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
DateActe
____________________________________________________________________
1er mars 1988Introduction de la requête
14 juillet 1988Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
10 janvier 1992Décision de la Commission (Première Chambre) de
porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et d'inviter les
parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé
16 avril 1992Observations du Gouvernement
10 octobre 1992Observations en réponse de la requérante
5 avril 1993Décision de la Commission sur la recevabilité de
la requête
5 avril 1993Adoption du texte de la décision sur la
recevabilité
Examen du bien-fondé
29 avril 1993Transmission aux parties du texte de la décision
sur la recevabilité. Invitation aux parties de soumettre des observations
complémentaires sur le bien-fondé de la requête
24 mai 1993Observations complémentaires de la requérante
10 mai 1994Renvoi de l'affaire devant la Première Chambre et
décision de suspendre l'examen de la requête
18 octobre 1994Considération par la Commission de l'état de la
procédure
24 octobre 1995Considération par la Commission de l'état de la
procédure
5 mars 1996Considération par la Commission de l'état de la
procédure
15 mai 1996Délibérations de la Commission sur le bien-fondé et
votes finaux. Considération du texte du rapport
15 mai 1996Adoption du rapport
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