SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 20855/92
présentée par Luigi ESPOSITO
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 16 octobre 1996 en présence
de
Mme J. LIDDY, Présidente
MM. M.P. PELLONPÄÄ
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
B. MARXER
G.B. REFFI
B. CONFORTI
N. BRATZA
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
M. VILA AMIGÓ
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 8 janvier 1992 par Luigi ESPOSITO
contre l'Italie et enregistrée le 28 octobre 1992 sous le N° de
dossier 20855/92 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
7 octobre 1993 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 25 janvier 1994 ;
Vu les commentaires à la lumière des arrêts Scollo et Spadea et
Scalabrino présentés par le Gouvernement le 3 avril 1996 et par le
requérant le 26 avril 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, ressortissant italien né en 1929, est avocat de
profession et réside à Naples.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant est propriétaire depuis le 20 décembre 1983 d'un
appartement sis à Rome, qui avait été loué à Mme I.B. par contrat daté
du 11 mars 1983.
Par acte notifié le 8 mars 1986, le requérant, qui habitait Rome
dans l'appartement de son épouse mais voulait disposer d'un appartement
plus grand afin d'y installer également son cabinet d'avocat, somma
Mme I.B. de quitter l'appartement à l'échéance du bail, à savoir le
1er mars 1987. En même temps, le requérant assigna Mme I.B. à
comparaître devant le juge d'instance ("Pretore") de Rome en vue
d'obtenir l'homologation de la sommation.
A l'audience du 17 juin 1986 devant le juge d'instance de Rome
le locataire fit opposition ; le juge d'instance constata la fin du
bail, ordonna la libération des lieux et fixa l'exécution de
l'expulsion au 31 décembre 1987. Il remit par ailleurs l'affaire devant
le tribunal de Rome, juge compétent quant à l'opposition.
La décision fut rendue exécutoire le 25 juillet 1986.
Par acte notifié le 22 décembre 1987, le requérant engagea la
procédure d'exécution forcée de l'expulsion. Il somma Mme I.B. de
libérer l'appartement dans les dix jours de la réception de l'acte, en
lui précisant qu'à défaut de départ volontaire de sa part, il serait
procédé à l'exécution forcée de l'expulsion.
Par la suite, le requérant s'adressa à un huissier de justice
près la cour d'appel de Rome qui, par acte notifié le 26 janvier 1986,
informa Mme I.B. que l'exécution forcée aurait lieu le 23 février 1988.
Entre-temps, par jugement du 16 février 1988, le tribunal de Rome
rejeta l'opposition du locataire. Le jugement fut rendu exécutoire le
20 novembre 1991.
A partir du 23 février 1988, l'huissier de justice se rendit
plusieurs fois sur les lieux sans pouvoir procéder à l'expulsion. Suite
à l'entrée en vigueur de la loi du 4 avril 1988 n° 108, l'exécution fut
suspendue jusqu'au 30 avril 1989.
Le 27 juin 1989, le requérant notifia au locataire la déclaration
solennelle qu'il se trouvait dans la nécessité de récupérer son
appartement afin d'y habiter.
Par acte notifié le 3 décembre 1989, le requérant somma à nouveau
Mme I.B. de libérer l'appartement dans les dix jours de la réception
de l'acte. Par acte notifié le 27 juin 1989, l'huissier de justice
informa le locataire qu'il serait procédé à l'exécution forcée en date
du 27 juillet 1989.
A partir de cette date, l'huissier de justice se rendit sur les
lieux vingt-trois fois à la date du 27 avril 1994 sans pouvoir expulser
le locataire par faute d'assistance de la force publique.
Entre-temps, le requérant introduisit un recours extraordinaire
au Président de la République contre le refus de lui accorder l'octroi
de la force publique ; par décision du 27 novembre 1992, le Président
de la République, se basant sur l'avis rendu par le Conseil d'Etat le
30 juin 1992, constata que le requérant avait omis de provoquer
préalablement un silence-refus et rejeta par conséquent le recours
comme étant inadmissible.
A ce jour, le requérant n'a pas encore pu rentrer en possession
de son appartement.
B. Eléments de droit interne pertinent
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet soit le bail (contrôle des loyers ainsi que
prorogation légale de tous les baux en cours) soit l'exécution forcée
des expulsions des locataires (suspension ou échelonnement de
l'exécution forcée).
Une première suspension des exécutions forcées des décisions
ordonnant l'expulsion des locataires fut mise en place par le décret-
loi n° 795 du 1er décembre 1984. Ses dispositions furent reprises par
le décret-loi n° 12 du 7 février 1985, converti en la loi n° 118 du
5 avril 1985. Elle concernaient la période du 1er décembre 1984 au
30 juin 1985. Par ailleurs, ces textes prévoyaient l'échelonnement de
l'exécution forcée des mesures d'expulsion, aux 1er juillet 1985,
30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986 suivant la date
à laquelle le jugement constatant la fin du bail était devenu exécutif.
L'article 1 par. 3 de la loi n° 118, prévoyait qu'une telle
suspension ne s'appliquait pas lorsque la libération des lieux avait
été ordonnée en raison des retards de paiement des loyers, ni dans les
cas prévus à l'article 59, premier alinéa, numéros 1, 2, 7, 8, de la
loi n° 392 du 27 juillet 1978 et à l'article 3, premier alinéa,
numéros 1, 2, 4, 5, du décret-loi n° 629 du 15 décembre 1979, converti
en la loi n° 25 du 15 février 1980 .
Une deuxième suspension fut mise en place par le décret-loi
n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du 23 décembre
1986.
Elle concernait la période du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et
prévoyait les mêmes exceptions que les dispositions précédentes.
Par ailleurs, un décret-loi n° 8 du 26 janvier 1987 converti en
la loi n° 120 du 27 mars 1987 suspendit l'exécution des mesures
d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1987, pour certaines régions dont la
Campanie.
La loi n° 899 du 23 décembre 1986 établit également qu'il
appartenait au préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder
le concours de la force publique en vue de procéder à l'exécution
forcée dans le cas de locataires récalcitrants sur avis d'une
commission comprenant également les représentants des locataires et
propriétaires.
Le paragraphe 5 bis de l'article 3 de la loi n° 899 du
23 décembre 1986 prévoyait également que l'exécution forcée des
expulsions était en tout cas suspendue jusqu'au 31 décembre 1987 à
l'égard des locataires ayant droit à l'attribution d'un logement
social.
Une troisième suspension fut mise en place par le décret-
loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988.
Elle concernait la période du 8 février 1988 au 30 septembre 1988 tout
d'abord, puis de cette dernière date au 31 décembre 1988.
Une quatrième suspension fut mise en place par le
décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du
21 février 1989, jusqu'au 30 avril 1989. Dans les régions touchées par
des calamités naturelles la suspension des exécutions forcées allait
jusqu'au 31 décembre 1989.
Cette loi prévoyait également l'échelonnement de l'octroi du
concours de la force publique pour l'exécution des expulsions sur une
période de quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990, et créait
une commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans
l'octroi du concours de la force publique. Parmi les cas prioritaires
figurait celui où le bailleur se trouvait dans le besoin urgent de
disposer de son appartement comme habitation pour lui-même, son
conjoint, ses enfants ou ses parents. Pour que son cas fût traité en
priorité, le bailleur devait rendre une déclaration solennelle.
L'application du système de l'échelonnement de l'octroi de
l'assistance de la force publique a été prorogée par une série de
décrets-loi. Le décret-loi du 23 décembre 1995 a prorogé le délai
jusqu'au 29 février 1996. Les décrets-lois n° 81/1996 et 335/1996 ont
prorogé le délai respectivement au 30 juin et au 31 décembre 1996.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEFS
Le requérant se plaint de l'impossibilité prolongée de récupérer
son appartement en raison de la législation d'urgence en matière
d'expulsions de locataires ainsi que de la durée de la procédure
d'expulsion.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 8 janvier 1992 et enregistrée le
28 octobre 1992.
Le 5 avril 1993, la Commission a décidé, en application de
l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien fondé de la
requête. Elle a également décidé de renvoyer l'examen de la requête à
la Première Chambre.
Le Gouvernement a présenté ses observations, après prorogation
du délai, le 7 octobre 1993.
Le requérant y a répondu, aussi après prorogation du délai, le
25 janvier 1994.
Le 28 février 1995, la Commission a décidé d'ajourner l'examen
de la requête en attendant que la Cour se prononce dans les affaires
Scollo et Spadea et Scalabrino.
Le 12 mars 1996, le Secrétariat de la Commission a repris contact
avec les parties, leur demandant de présenter des commentaires à la
lumière des arrêts rendus par la Cour le 28 septembre 1995 dans les
deux affaires précitées.
Le Gouvernement a présenté ses commentaires le 3 avril 1996 ; le
requérant les siens, après prorogation du délai, le 26 avril 1996.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de l'impossibilité prolongée de récupérer
son appartement en raison de la législation d'urgence en matière
d'expulsions de locataires.
L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention dispose :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
a) Quant à l'épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement soulève d'emblée une exception tirée du non
épuisement des voies de recours internes, qui se base sur deux volets.
Le Gouvernement fait observer en premier lieu que le requérant,
qui déclara se trouver dans une situation prioritaire pour l'octroi de
l'assistance de la force publique malgré le fait qu'il voulait utiliser
l'appartement comme cabinet d'avocat et non comme habitation, aurait
dû introduire un recours devant le tribunal administratif, puis
éventuellement devant le Conseil d'Etat pour attaquer le refus de la
part du Préfet de lui octroyer l'assistance de la force publique. Au
cours de la procédure devant les juridictions administratives, le
requérant aurait aussi pu "indirectement et incidemment" saisir la Cour
constitutionnelle d'une question relative à la constitutionnalité des
mesures litigieuses en se référant à l'article 42 de la Constitution
italienne qui reconnait et protège le droit de propriété.
En tout état de cause, le Gouvernement ajoute que, même si le
requérant a introduit un recours extraordinaire au Président de la
République contre le non-octroi de l'assistance de la force publique,
l'on ne saurait considérer qu'il a épuisé les voies de recours
internes, eu égard au fait que le recours extraordinaire au Président
de la République a été rejeté en raison d'un manque de formalité, le
requérant n'ayant pas d'abord provoqué un silence-refus de la part du
Préfet.
Le requérant s'oppose aux argumentations du Gouvernement. Quant
au recours au tribunal administratif, le requérant estime que seul le
juge de l'exécution est compétent à surveiller la procédure visant à
l'expulsion de son locataire et il en est le seul responsable : par
conséquent, un recours au juge administratif contre la décision du
Préfet serait inutile. Un recours devant le tribunal administratif
contre l'avis de la commission préfectorale ne serait d'ailleurs pas
possible, pareil avis n'ayant aucune valeur externe à la procédure.
Une éventuelle question de légitimité constitutionnelle serait
pareillement inefficace.
La Commission rappelle tout d'abord que la règle de l'épuisement
prévue par l'article 26 (art. 26) de la Convention n'impose l'exercice
des recours que pour autant qu'il en existe qui soient accessibles aux
intéressés et adéquats, c'est-à-dire de nature à porter remède à leurs
griefs. D'autre part, il incombe au Gouvernement qui soulève
l'exception d'indiquer les moyens qui, à son avis, étaient à la
disposition des intéressés et auraient dû être utilisés par eux jusqu'à
épuisement (cf. Cour eur. D.H., arrêt De Wilde, Ooms et Versyp
c. Belgique du 18 juin 1971, série A n° 12, p. 33, par. 60).
S'agissant du recours que le requérant aurait pu introduire
devant le juge administratif, la Commission constate que le
Gouvernement n'a pas fourni de précédents et n'a pas démontré qu'un tel
recours est efficace, dans la mesure où les autorités administratives
chargées de la graduation des expulsions et de l'octroi de l'assistance
de la force publique jouissent d'un pouvoir discrétionnaire très large
(v. Cour eur. D. H., arrêt De Jong, Baljet et Van den Brink c. Pays-Bas
du 22 mai 1984, série A n° 77, par. 39, p. 19).
Il s'ensuit que le premier volet de l'exception soulevée par le
Gouvernement défendeur ne saurait être retenu.
S'agissant du recours devant la Cour constitutionnelle, la
Commission rappelle qu'un individu ne jouit pas d'un accès direct à la
Cour constitutionnelle italienne pour demander le contrôle de la
constitutionnalité d'une loi, de sorte qu'il ne dispose pas en la
matière d'un recours dont l'article 26 (art. 26) de la Convention exige
l'exercice (v. Cour eur. D. H., arrêt Padovani c. Italie du 26 février
1993, série A n° 257-B, p. 19, par. 20).
Par conséquent, la Commission estime que le deuxième volet de
l'exception soulevée par le Gouvernement défendeur ne saurait être
retenu non plus.
Quant au recours extraordinaire au Président de la République,
la Commission rappelle qu'il s'agit d'une voie de recours
extraordinaire, dont l'épuisement n'est pas requis pour satisfaire aux
exigences de l'article 26 (art. 26) de la Convention.
b) Quant au fond
Sur le fond, le Gouvernement fait observer que la situation
litigieuse doit être examinée sous l'angle de l'alinéa 2 par. 2 de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2-2). Le Gouvernement ne conteste
pas que l'application des mesures législatives constitue une ingérence
dans le droit au respect des biens de la requérante ; il observe
cependant que les mesures législatives en cause poursuivaient une
finalité d'intérêt général dans la protection des locataires, compte
tenu de la situation de crise de logements touchant les centres urbains
les plus importants et de la difficulté de reloger de manière adéquate
les locataires aux ressources modestes tombant sous le coup d'une
mesure d'expulsion. Le Gouvernement fait ensuite observer que de
nombreux contrats de bail venaient à échéance dans les années 1982-1983
; l'exécution forcée simultanée de tous ces baux aurait provoqué de
fortes tensions sociales. Les mesures en cause tendaient donc à
protéger l'ordre public. Le Gouvernement observe ensuite que
l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique s'est
avéré nécessaire vu l'impossibilité de garantir en même temps et à
chacun une telle assistance. Le Gouvernement fait enfin observer que
les dispositions d'urgence visant la suspension ou l'échelonnement des
exécutions forcées prévoyaient des exceptions en vertu desquelles,
notamment, les propriétaires qui avaient un besoin urgent de récupérer
leurs immeubles pouvaient obtenir l'exécution des expulsions avec
l'assistance de la force publique.
Dans ses observations, le Gouvernement fait aussi observer que
le requérant n'aurait pas eu droit de présenter une déclaration
d'urgence, compte tenu du fait qu'il avait l'intention d'utiliser
l'appartement comme cabinet d'avocat, ce qui n'est pas prévu par la loi
comme un cas donnant droit à la priorité dans l'octroi de l'assistance
de la force publique. La présente affaire serait dès lors tout à fait
similaire à l'affaire Spadea-Scalabrino, où la Cour a décidé qu'il n'y
avait pas eu violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention.
Le requérant soutient par contre que la loi oblige les avocats
de résider là ou ils exercent leur profession, de sorte qu'il aurait
forcément dû quitter Naples et s'installer dans son appartement afin
d'y avoir aussi son cabinet d'avocat.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
prolongée pour le requérant de récupérer son appartement en raison des
mesures législatives d'urgence en matière d'expulsions de locataires
a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du
Protocole No 1 (P1-1) à la Convention, soulève des questions de fait
et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la
requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, cette partie de
la requête ne saurait être déclarée manifestement mal-fondée au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission
constate en outre que cette partie de la requête ne se heurte à aucun
autre motif d'irrecevabilité.
2. Le requérant se plaint ensuite, sous l'angle de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention, de la durée de la procédure
d'expulsion.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dans ses parties
pertinentes, dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)"
a) Quant à l'applicabilité de l'article 6 (art. 6)
Le Gouvernement défendeur, dans ses observations du 1er octobre
1993, a contesté l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) de la
Convention à la procédure en cause. Il fait observer que la procédure
relative à l'exécution de l'expulsion du locataire est caractérisée par
l'intervention d'organes administratifs. De ce fait, le grief tiré par
le requérant de la durée excessive de la procédure serait incompatible
avec les dispositions de la Convention.
Le requérant s'oppose aux argumentations du Gouvernement.
La Commission estime que, eu égard à l'objet de la procédure qui
était de vider la contestation opposant le requérant à son locataire,
l'article 6 (art. 6) de la Convention est applicable à la procédure en
cause (cf. Cour eur. D.H., arrêt Scollo c. Italie du 28 septembre 1995,
série A n° 315-C, à paraître, par. 44) et que l'exception du
Gouvernement ne saurait être retenue.
b) Quant au fond
Le Gouvernement défendeur soutient qu'à partir du moment où des
mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la
poursuite de toute une catégorie de procédures, il ne pourrait s'agir
d'un problème de durée de la procédure en raison de l'absence même
d'une véritable procédure. Dès lors, il s'agirait plutôt d'une question
de garantie de mise en oeuvre des droits reconnus par une décision
judiciaire, domaine couvert en l'occurrence par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Le requérant se réfère à l'arrêt Scollo précité, et fait valoir
que la durée de la procédure litigieuse est manifestement excessive.
La procédure litigieuse a débuté le 8 mars 1986, date de la
notification de l'assignation à comparaître devant le juge d'instance
(cf. arrêt Scollo précité, par. 44), et est toujours pendante. La durée
de la procédure litigieuse est donc, à ce jour, de plus de dix ans.
La Commission estime que la question de savoir si la durée de la
procédure d'expulsion de locataire a porté atteinte aux droits qui sont
garantis au requérant par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention, soulève des questions de fait et de droit qui ne peuvent
être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent
un examen au fond. Dès lors, cette partie de la requête ne saurait être
déclarée manifestement mal-fondée au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention. La Commission constate en outre que cette
partie de la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
M.F. BUQUICCHIO J. LIDDY
Secrétaire Présidente
de la Première Chambre de la Première Chambre
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