ETABLISSEMENTS SCOLAIRES DOUKA ET SIX AUTRES ECOLES PRIVEES contre la GRECE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION[Note1]

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 38786/97

présentée par Etablissements scolaires Douka et six autres écoles privées[Note2]

contre la Grèce[Note3]

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en chambre le 21 septembre 1999 en présence de

M.M. Fischbach, président,
M.C. Rozakis,
M.G. Bonello,
MmeV. Strážnická,
M.P. Lorenzen,
M.A. Baka,
M.E. Levits, juges,

et deM. E. Fribergh, greffier de section ;

Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 5 novembre 1997 par les établissements scolaires Douka et six autres écoles privées contre la Grèce et enregistrée le 26 novembre 1997 sous le n° de dossier 38786/97 ;

Vu le rapport prévu à l’article 49 du règlement de la Cour ;

Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur les 12 janvier et 6 septembre 1999 et les observations en réponse présentées par les écoles requérantes les 5 mars et 19 août 1999 ;

Vu les observations développées par les parties à l’audience du 21 septembre 1999 ;

Après en avoir délibéré ;

Rend la décision suivante :

EN FAIT

La requête est introduite par huit écoles privées ayant leur siège à Athènes : les établissements scolaires Douka, l'école Moraïti, l'école gréco-allemande érasmienne, les établissements scolaires V. Kargakou, les établissements scolaires Ev. Plafoutzi, Michalopouleion, l’école Paraskevopoulou-Zachopoulos, les établissements scolaires M. Petraki-Valsamidou et Co. et les établissements scolaires Platon.              Devant la Cour, les écoles requérantes sont représentées par M. Nikos Alivizatos, professeur de droit public à l’Université d'Athènes et avocat au barreau d’Athènes et par Mlle Eleoussa Kioussopoulou, avocate au barreau d’Athènes.

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

A.Circonstances particulières de l’affaire

Le montant des frais de scolarité des écoles privées en Grèce pour l'année scolaire 1996-1997 fit l'objet d'une réglementation rétroactive, en vertu de la loi n 2496/1997, entrée en vigueur le 16 mai 1997. Selon l'article 38 § 1 de cette loi, les écoles privées pouvaient augmenter pour ladite année leurs frais de scolarité de 7% par rapport aux frais de scolarité perçus pour l'année scolaire 1995-1996. Les propriétaires des écoles privées qui percevraient des frais de scolarité dépassant le seuil fixé par la loi seraient punis d'une amende entre 50 000 et 500 000 drachmes pour chaque élève concerné (article 38 § 6).

Selon les requérantes, au cours de l'année scolaire 1996-1997, le coût de fonctionnement des écoles privées aurait augmenté de 13,25% par rapport à l'année scolaire précédente.

B.Droit et pratique internes pertinents

Les écoles privées en Grèce sont dans leur quasi totalité laïques et ne sont pas subventionnées par l'Etat.

1.Dispositions portant sur l’enseignement privé et sur le contrôle des honoraires des écoles privées en Grèce

La loi n° 682/1977, portant sur les écoles privées d’enseignement général et les pensionnats, fixe les conditions de fondation et de fonctionnement de ces écoles. D’après l’article 2 § 1 de la loi, ces écoles relèvent de la compétence du ministère de l’Education nationale et des Cultes et sont placées sous sa tutelle qui est exercée par les organes de surveillance régionaux. L’article 41 érige en contravention disciplinaire toute violation des dispositions en vigueur par ces écoles et résultant d’un acte fautif ou d’une omission de celles-ci, notamment l’infraction aux dispositions portant sur les frais de scolarité (article 41 § 2 alinéa 15).

L’article 7 § 1 de la loi n° 708/1977 se lit ainsi : « Le plafond des frais de scolarité que peuvent percevoir les écoles privées ou le plafonnement du pourcentage d'augmentation de ceux-ci sont fixés par arrêté du ministre de l'Education Nationale et des Cultes et du ministre du Commerce. »

Le Conseil d'Etat a annulé plusieurs arrêtés pris en vertu des dispositions de la loi n 708/1977. En particulier, il ressort de la motivation des arrêts du Conseil d'Etat qu'il faut chaque fois prendre en considération non seulement la protection du public, mais aussi le fonctionnement normal des établissements scolaires, de sorte que soient assurées « les conditions économiques nécessaires » pour que les écoles privées offrent « des services d'un niveau scientifique approprié ». Le Conseil d'Etat nota notamment que « (...) pour que l'intervention de l'Etat dans la fixation des frais de scolarité soit constitutionnellement légale, il faut que le montant de ces derniers ne soit pas inférieur au coût des services offerts par un établissement scolaire rationnellement organisé (...) » (arrêt n 362/1989 ; voir également, dans le même sens, les arrêts Nos 363/1989 et 364/1989 de la même juridiction).

Le montant des frais de scolarité des écoles privées avait été établi librement au cours des années scolaires 1990-1991, 1991-1992 et 1992-1993.

Le système de contrôle des frais de scolarité établi par la loi n 708/1977 fut abandonné en 1993. L'article 4 de la loi n 2156/1993 imposa, d'une part, aux écoles privées de notifier chaque janvier aux parents d'élèves le montant des frais de scolarité qu'elles comptaient demander pour l'année scolaire suivante et, d'autre part, se référant à l'année scolaire 1993-1994, interdit toute augmentation des frais de scolarité par rapport aux frais de l'année scolaire précédente (1992-1993), au cours de laquelle le montant des frais de scolarité avait été établi librement.

Pour l’année scolaire 1994-1995, le taux d’augmentation des frais de scolarité n’a pas fait l’objet d’une réglementation et a été fixé librement. Selon le Gouvernement, ce taux fut de l’ordre de 20%.

En 1995, l'article 23 de la loi n 2339/1995 disposa que les frais de scolarité de l'année scolaire 1995-1996 ne sauraient être augmentés de plus de 7% par rapport aux frais de scolarité de l'année scolaire précédente (1994-1995).

Les recours en annulation introduits par la suite par plusieurs écoles privées contre le refus explicite ou implicite de l'administration d'autoriser l'augmentation de leurs frais de scolarité au delà du montant fixé par ces lois, furent rejetés par le Conseil d'Etat au motif notamment que les actes attaqués étaient dépourvus de caractère exécutoire (voir, par exemple, arrêts nos 1550-1552/1994 et 4284/1996).

L’article 38 de la loi n° 2496/1997 prévoit :

« 1. Les écoles privées d’enseignement général, technique et professionnel, les instituts de toutes catégories, les ateliers d’études libres, les crèches et les jardins d’enfants privés, peuvent augmenter les frais de scolarité pour l’année scolaire 1996-1997 jusqu’à 7 % sur les frais de scolarité perçus pour l’annéee scolaire précédente 1995-1996.

(…)

6. Les propriétaires des écoles privées d’enseignement général, technique et professionnel, des instituts de toutes catégories, des ateliers d’études libres, des crèches et jardins d’enfants privés, et des instituts privés de formation professionnelle, ainsi que les fondations visées au paragraphe 3 du présent article, qui perçoivent des frais de scolarité au sens ci-dessus, en infraction aux paragraphes 1 à 3 inclus du présent article, sont punis d’une amende de 50 000 à 500 000 drachmes par élève concerné. Cette amende est infligée par arrêté du préfet compétent. »

2.La Constitution

Les dispositions pertinentes de l’article 16 de la Constitution sont ainsi libellés :

(…)

« 2. L’instruction constitue une mission fondamentale de l’Etat. Elle a pour but l’éducation morale, culturelle, professionnelle et physique des hellènes, ainsi que le développement de leur conscience nationale et religieuse et leur formation comme citoyens libres et responsables.

(…)

8. La loi fixe les conditions et les termes dans lesquels sont accordées les autorisations de fondation et de fonctionnement des établissements d’enseignement n’appartenant pas à l’Etat. Elle fixe aussi les modalités de la tutelle exercée sur ces écoles, ainsi que le statut de leur personnel enseignant. »

Selon l'article 93 § 4 de la Constitution, les tribunaux sont obligés de ne pas appliquer une loi dont le contenu est contraire à la Constitution. Toutefois, il n'existe pas en Grèce de Cour constitutionnelle, de sorte qu'aucune loi ne peut être directement attaquée devant les tribunaux.

L’article 95 de la Constitution dispose:

« Relèvent en principe de la compétence du Conseil d'Etat (...) l'annulation sur recours des actes exécutoires des autorités administratives pour excès de pouvoir ou violation de la loi (...) »

3.L’article 70 du code de procédure civile

Selon l’article 70 du code de procédure civile « celui qui a un intérêt pour que l’existence ou la non-existence d’un rapport juridique soit reconnu, peut intenter une action y relative. »

Cet article consacre l’action déclaratoire (αναγνωριστική αγωγή) dont l’objet consiste en la reconnaissance authentique d’une relation juridique et non celle d’une simple circonstance de fait ou d’une notion juridique. Quoique le jugement adopté à l’issue d’une telle action ne constitue pas un titre exécutoire, il revêt la force de chose jugée pour le tribunal qui se prononcera sur tout autre type d’action relative à la même affaire.

D’après la jurisprudence, les termes « rapport juridique » mentionnés à l’article 70 visent tout rapport entre deux personnes qui est régi par l’ordre juridique.

4.L’article 105 de la loi d’accompagnement (Εισαγωγικός νόμος) du code civil

L’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil prévoit :

"L'Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l'exercice de la puissance publique, sauf si l'acte ou l'omission ont eu lieu en méconnaissance d'une disposition existante et destinée à servir l'intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité de ministres."

Cet article établit le concept d'acte dommageable spécial de droit public, créant une responsabilité extra-contractuelle de l'Etat. Cette responsabilité résulte d'actes ou omissions illégaux. Les actes concernés peuvent être, non seulement des actes juridiques, mais également des actes matériels de l'administration, y compris des actes non exécutoires en principe (Kyriakopoulos, Commentaire du code civil, article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, n° 23; Filios, Droit des contrats, partie spéciale, volume 6, responsabilité délictuelle 1977, par. 48 B 112; E. Spiliotopoulos, Droit administratif, troisième édition, par. 217; arrêt n° 535/1971 de la Cour de cassation; Nomiko Vima, 19e année, p. 1414; arrêt n° 492/1967 de la Cour de cassation; Nomiko Vima, 16e année, p. 75).

La recevabilité de l'action en réparation est soumise à une condition : la nature illégale de l'acte ou de l'omission.

GRIEFS

1.Les écoles requérantes se plaignent que la réglementation des frais de scolarité pour l'année scolaire 1996-1997, telle que prévue par l’article 38 de la loi n 2496/1997, constitue une atteinte illicite à leur droit au respect de leurs biens, garanti par l'article 1 du Protocole N1. En particulier, les écoles requérantes notent que les frais de scolarité constituent l'essentiel de leur revenu et, partant, la condition économique fondamentale de leur fonctionnement.

Les écoles requérantes observent en particulier que la loi n 2496/1997 qui a plafonné le montant de l'augmentation des frais de scolarité pour l'année scolaire 1996-1997 à 7%, est entrée en vigueur en mai 1997, alors qu'elles avaient déjà fixé les frais de scolarité et effectué des dépenses. L'application rétroactive de cette loi les a donc obligées de fonctionner avec un déficit de 6,25%. Les écoles requérantes affirment qu'il n'y a aucun rapport de proportionnalité entre l'ingérence perpétrée et le but visé par le Gouvernement. Au contraire, les écoles requérantes estiment qu'aucun motif d'intérêt général ne saurait imposer à des entreprises commerciales de rendre des services pour un prix inférieur à leur coût.

2.Les écoles requérantes se plaignent en outre qu'aucun recours effectif ne s'ouvre à elles, au sens de l'article 13 de la Convention, pour se plaindre de la réglementation des frais de scolarité imposée par la loi n 2496/1997 et défendre leurs intérêts économiques. En particulier, les écoles requérantes affirment que, à la suite des annulations successives par le Conseil d'Etat de plusieurs arrêtés ministériels fixant le montant des frais de scolarité, ledit système fut abandonné au profit de la réglementation directe des frais de scolarité par voie législative, afin d'éviter le contrôle judiciaire prévu par la loi n 708/1977. Ainsi, les écoles requérantes affirment-elles qu'en l'absence de Cour constitutionnelle en Grèce, la seule façon de contester la constitutionnalité de la loi en question serait d'abord de la violer et inviter par la suite les juridictions saisies de leur infraction de ne pas appliquer ladite loi.

PROCÉDURE

La requête a été introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 5 novembre 1997 et enregistrée le 26 novembre 1997.

Le 10 septembre 1998, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.

Le Gouvernement a présenté ses observations le 12 janvier 1999, après prorogation du délai imparti, et les écoles requérantes y ont répondu le 5 mars 1999.

A partir du 1er novembre 1998, en application de l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 de la Convention, l’affaire est examinée par la Cour conformément aux dispositions de ce Protocole.

Le 4 mai 1999, la Chambre a décidé de tenir une audience afin que les parties développent plus amplement leurs arguments sur l’épuisement des voies de recours internes et les violations alléguées des articles 1 du Protocole N° 1 et 13 de la Convention.

Les débats se sont déroulés en public le 21 septembre 1999 au Palais des Droits de l’Homme à Strasbourg. Le Gouvernement était représenté par M. P. Georgakopoulos, conseiller auprès du Conseil juridique de l’Etat, délégué de l’agent, et Mme K. Grigoriou, auditeur auprès du Conseil juridique de l’Etat, conseil, et les requérantes par M. N. Alivizatos, professeur de droit constitutionnel à l’Université d’Athènes et avocat au barreau d’Athènes, et Mlle E. Kioussopoulou, avocate au barreau d’Athènes, conseils, et M. S. Papas, directeur des services économiques de l’école Moraïti, conseiller.

EN DROIT

1.Par une lettre du 18 août 1999, le conseil des requérantes informa la Cour que l’école gréco-allemande érasmienne souhaitait se retirer de la procédure.

La Cour estime donc qu’il échet de disjoindre la cause de cette école de celle des autres requérantes et de la rayer du rôle.

2.Les écoles requérantes se plaignent que la réglementation des frais de scolarité pour l'année scolaire 1996-1997, telle que prévue par l’article 38 de la loi n 2496/1997, constitue une atteinte illicite à leur droit au respect de leurs biens, garanti par l'article 1 du Protocole n1, aux termes duquel :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Les écoles requérantes se plaignent en outre qu'aucun recours effectif ne s'ouvre à elles pour se plaindre de la réglementation des frais de scolarité imposée par la loi n 2496/1997 et défendre leurs intérêts économiques. Elles invoquent une violation de l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (…) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

3.Le Gouvernement soutient que les écoles requérantes n’ont pas épuisé les voies de recours internes faute d’avoir introduit une action déclaratoire en vertu de l’article 70 du code de procédure civile et une action en réparation en vertu de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil.

Par la première, dirigée soit contre un parent d’élève ou une association de parents d’élèves, soit contre l’Etat lui-même, les requérantes auraient dû invoquer l’inconstitutionnalité de l’article 38 de la loi n° 2496/1997 et solliciter la reconnaissance du droit de percevoir des frais de scolarité supérieurs à 7% ; un constat d’inconstitutionnalité de cet article par les tribunaux aurait entraîné sa non applicabilité. De plus, l’exercice d’une telle action à l’encontre de certains parents d’élèves aurait pu jouer le rôle d’une affaire pilote dont l’issue favorable aurait obligé l’administration de s’y adapter, même si elle n’était pas partie au procès ou, si elle y était, de se lier par la force de la chose jugée.

Par la seconde, les requérantes auraient pu mettre en cause la responsabilité de l’Etat du fait d’un acte illicite et obtenir des dommages-intérêts pour le préjudice subi à la suite de l’adoption de la disposition incriminée. Le fait que la Constitution grecque garantit le droit au développement de la personnalité dont fait partie le libre développement de l’activité économique de toute personne implique l’équilibre entre l’intérêt personnel et l’intérêt général, assuré par le principe de la proportionnalité. Or une telle action serait jugée en tenant compte de l’équilibre entre ces deux intérêts sans que l’appréciation du tribunal soit entravée par le fait que l’article 5 de la Constitution et l’article 38 de la loi incriminée servent simultanément les deux. Le Gouvernement allègue en outre que l’action fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil serait toujours ouverte aux écoles requérantes d’autant plus que les juridictions grecques, et notamment le Conseil d’Etat (arrêt n° 3587/97), admettent la responsabilité de l’Etat en raison d’une loi contraire à la Constitution, qui tout en visant l’intérêt général porte atteinte non seulement au droit d’une personne protégée par cette loi, mais aussi à l’intérêt d’un tiers qui ne serait pas visé par ladite loi.

Les requérantes soutiennent que l’objet de l’action déclaratoire consiste en la reconnaissance d’un rapport juridique de droit privé entre deux personnes ; or la loi incriminée ne créait pas un tel rapport entre l’Etat et les écoles requérantes, mais imposait à ces dernières une obligation de droit public qui relèverait de la compétence des tribunaux administratifs auxquels cependant la législation en vigueur n’a pas reconnu de compétence dans ce domaine ; une telle action contre l’Etat serait donc vouée à l’échec. Il en irait de même pour l’action contre une association de parents d’élèves et celle contre certains parents d’élèves : en ce qui concerne la première, car aucun rapport juridique n’existe entre une telle association et l’école intéressée, d’autant plus qu’aucune disposition législative ne reconnaît à ces associations le droit d’intervenir dans la fixation des honoraires scolaires ; quant à la seconde, car le droit que les requérantes tenteraient à faire reconnaître serait un droit public prévu par les garanties constitutionnelles de la liberté économique et dont la reconnaissance équivaudrait à un contrôle principal de la constitutionnalité de la loi incriminée, ce qui n’est pas prévu dans l’ordre juridique grec qui ne connaît qu’un système de contrôle incident et diffus. Enfin, l’article 71 du nouveau code de procédure administrative, entré en vigueur le 17 juillet 1999 et qui confirme une jurisprudence bien établi en la matière, exclut toute possibilité de faire reconnaître in abstracto, par le biais d’une action contre l’Etat, l’existence d’un droit, en l’occurrence celui de percevoir des honoraires supérieurs à ceux fixés par la disposition incriminée.

Au sujet de l’action en réparation en vertu de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, les requérantes allèguent qu’elle serait aléatoire, voire non efficace pour la protection de leurs droits, car la jurisprudence des tribunaux tant civils qu’administratifs n’a jamais admis la responsabilité civile de l’Etat du fait d’actes illicites du législateur, notamment des lois formelles déclarées contraires à la Constitution. De plus, cette responsabilité ne peut être mise en cause si l’acte litigieux résulte de l’inobservation d’une disposition édictée dans l’intérêt général et s’il vise aussi un intérêt personnel ; or l’article 38 visait sans le moindre doute l’intérêt général ainsi que celui des consommateurs des services éducatifs et non celui des propriétaires des écoles privées.

La Cour rappelle que, d’après l’article 35 de la Convention, il incombe au Gouvernement excipant du non épuisement de convaincre la Cour que le recours était effectif et disponible tant en théorie qu’en pratique, c’est-à-dire qu’il était accessible, était susceptible d’offrir au requérant le redressement de ses griefs et présentait des perspectives raisonnables de succès. Cependant, une fois cela démontré, c’est au requérant qu’il revient d’établir que le recours évoqué par le Gouvernement n’était ni adéquat ni effectif compte tenu des faits de la cause (arrêt Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1211, § 68).

En premier lieu, la Cour relève que l’action déclaratoire évoquée par le Gouvernement ne remplissait pas les conditions d’accessibilité et d’effectivité voulues par l’article 35 de la Convention. Dirigée contre l’Etat, d’une part, une telle action risquerait fort d’être jugée irrecevable par les juridictions saisies pour manque de compétence d’attribution. Dirigée contre un parent d’élève, d’autre part, outre les obstacles juridiques mentionnés par les requérantes et liés notamment au fait que l’inconstitutionnalité d’une disposition légale ne peut pas faire l’objet d’une action déclaratoire, elle ne saurait porter remède à la situation dont se plaignent les requérantes : la Cour n’aperçoit pas l’impact qu’un jugement éventuel reconnaissant le droit de l’une ou de l’autre des requérantes de percevoir d’un seul élève des honoraires scolaires d’un montant supérieur à celui fixé par l’article 38 de la loi n° 2496/1997 aurait eu compte tenu de l’objet et du champ d’application de cette disposition ; de plus, la force de chose jugée d’un seul jugement rendu par une juridiction de premier degré se limiterait au cas d’espèce et ne lierait pas une autre juridiction saisie d’un litige entre parties différentes. En outre, plusieurs recours portant sur la même question - et dont l’issue aurait été favorable aux requérantes - à supposer qu’ils pussent avoir un effet, seraient inaptes à prospérer en temps utile et n’entreraient donc pas dans la catégorie de recours  effectifs au sens de l’article 35 de la Convention.

En deuxième lieu, la Cour note que le Gouvernement reproche aux requérantes de ne pas avoir intenté une action en réparation en vertu de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil. Cet article, qui consacre la responsabilité extra contractuelle de l’administration, subordonne l’action y relative à une condition : la nature illégale d’un acte ou d’une omission à l’occasion de l’exercice de la puissance publique ; de plus, il faut que la disposition méconnue par un tel acte vise à protéger les droits et intérêts d’un individu et non exclusivement ceux de l’Etat ou l’intérêt public. La Cour note aussi que les si la jurisprudence a reconnu la responsabilité de l’Etat du fait des actes réglementaires illégaux issus d’habilitation législative, elle n’a pas mis en cause ladite responsabilité pour des actes illégaux émanant du législateur, au moins dans des cas similaires à ceux de l’espèce.

En effet, la Cour constate que les arrêts fournis par les parties démontrent, d’une part, que les tribunaux considèrent qu’aucune prétention indemnitaire ne peut naître d’un acte législatif ou d’une omission de légiférer dans un domaine déterminé, car on ne saurait admettre qu’en légiférant, le Parlement puisse nuire aux administrés. D’autre part, dans certains des arrêts mentionnés par le Gouvernement à l’appui de sa thèse, l’illégalité reprochée à l’Etat en vertu de l’article 105 concernait la non inclusion injustifiée ou arbitraire de certaines catégories des personnes au champ d’application d’une norme reconnaissant des avantages pécuniaires à d’autres personnes. En revanche, l’objectif de la loi incriminée en l’espèce ne consistait pas en l’octroi d’une prestation ou d’un bénéfice quelconque, mais en la restriction d’une liberté garantie par la Constitution, à savoir la liberté d’entreprendre des requérantes. Dans d’autres, l’acte illicite était l’acte administratif édicté en vertu d’une loi jugée ex post facto inconstitutionnelle.

Il échet donc de rejeter l’exception dont il s’agit.

4.En ce qui concerne l’article 1 du Protocole n° 1, le Gouvernement soutient que la réglementation des honoraires des écoles privées est justifiée par l’intérêt général ; question liée à l’éducation nationale, elle relève de la politique économique et sociale de l’Etat, domaine dans lequel celui-ci dispose d’une grande marge d’appréciation. L’Etat, sous la tutelle duquel sont placés ces établissements, est tenu de veiller à ce que le montant des honoraires perçus soient proportionnés à l’enseignement dispensé, accessibles pour les revenus des parents d’élèves et conformes à la politique financière de l’Etat visant à contenir l’inflation et éviter les oligopoles. La fixation d’un plafond de 7% pour l’augmentation des honoraires pour 1996-1997 tenait compte des augmentations des années précédentes et notamment du déblocage de ceux-ci en 1994-1995, ce qui avait permis aux écoles privées d’augmenter leurs honoraires de 20% environ. L’augmentation annuelle moyenne effective dont avaient bénéficié ces écoles au cours des trois dernières années était considérablement supérieure à celle des prix pendant la même période. Du reste, le bilan de ces établissements pour l’exercice 1997 révèle - chiffres à l’appui - que non seulement ils n’ont pas subi de dommage mais qu’ils ont réalisé des bénéfices importants. Quant au caractère rétroactif de l’article 38 de la loi n° 2496/1997, il ne devrait pas être pris en compte isolément, mais en combinaison avec les autres éléments susmentionnés qui démontrent le caractère raisonnable d’une réglementation ayant eu pour seul effet de réduire un peu et non d’anéantir les profits de ces établissements. Enfin, le Gouvernement souligne que cette réglementation n’était pas arbitraire ; depuis 1993 déjà, et à la seule exception de l’année scolaire 1994-1995, l’Etat avait, par voie législative, soit gelé les frais de scolarité soit fixer leur taux d’augmentation à 7%. Le seul élément qui a différencié la situation en 1997 fut l’adoption de la nouvelle grille d’appointements des fonctionnaires, au printemps 1997, qui a fait l’objet d’une réglementation rétroactive à partir du 1 janvier 1997 et ce qui a dû être pris en compte dans la fixation du plafond des frais de scolarité.

Les requérantes allèguent que l’article 38 de la loi n° 2496/1997 constitue une intervention inattendue du législateur dans un domaine garanti par la Convention - telle que l’enseignement privé - et réglementé jusqu’alors par le pouvoir exécutif ; il s’agit d’une réaction gouvernementale aux annulations judiciaires consécutives des arrêtés ministériels fixant les honoraires scolaires visant à anéantir le contrôle juridictionnel de l’action administrative dans ce domaine. Cette intervention ne pourrait pas être justifiée par l’intérêt général ni par l’invocation seule de la tutelle que l’Etat est sensé exercer sur l’enseignement privé en vertu de l’article 16 § 8 de la Constitution, d’autant plus que les écoles privées ne bénéficient d’aucun privilège fiscal ou financier ; elle ne respecterait pas non plus le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et celles de la protection des droits des particuliers. Les requérantes contestent les chiffres concernant leurs bilans et avancés par le Gouvernement à l’appui de ses thèses et se réfèrent aux données qu’elles avaient déposées devant les autorités fiscales. Elles soulignent, en outre, que l’enjeu de la présente affaire n’est pas celui de savoir si elles ont fonctionné avec un déficit, mais si elles ont été empêchés d’obtenir des revenus correspondant au montant des investissements effectués ainsi qu'au niveau des services offerts. Enfin, elles soutiennent que l’ingérence incriminée serait aggravée par le caractère rétroactif de l’article 38 qui, adopté en avril 1997, limitait les honoraires scolaires à compter du 1er septembre 1996 ; à cet égard, il faudrait aussi tenir compte du fait que selon une pratique courante, les écoles privées procèdent à des pré-inscriptions d’élèves à la fin de chaque année scolaire pour l’année suivante.

En premier lieu, la Cour note que l’article 38 de la loi n° 2496/1997, entré en vigueur en mai 1997, limitait, de manière rétroactive, l’augmentation des frais de scolarité pour l’année scolaire 1996-1997 à 7% par rapport à ceux de l’année précédente, alors que les requérantes avaient déjà fixé ou même perçu une partie de ces frais. Cette mesure a entraîné une ingérence dans les droit des requérantes au respect de leurs biens qui s’analyse en une réglementation de l’usage des biens.

Dès lors, le second alinéa de l’article 1 joue en l’occurrence. Cet alinéa laisse aux Etats le droit d’adopter les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général.

Incontestablement, l’article 38 de la loi n° 2496/1997, réglementant les frais de scolarité perçus par les écoles privées, relève de la politique sociale et économique menée par le gouvernement.

Selon la jurisprudence de la Cour, dans la mise en oeuvre d’une telle politique, le législateur doit jouir d’une grande latitude pour se prononcer tant sur l’existence d’un problème d’intérêt public appelant une réglementation que sur le choix des modalités d’application de cette dernière ; la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l’intérêt général sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (arrêt Mellacher et autres c. Autriche du 19 décembre 1989, série A n°169, p. 26, § 45).

Avec le Gouvernement, la Cour estime que la législation contestée poursuivait un but légitime conforme à l’intérêt général, comme le veut le second alinéa de l’article 1 : les frais de scolarité des écoles privées font partie de la formation de l’indice des prix ; leur réglementation s’inscrit donc dans le cadre d’une politique plus générale du gouvernement visant à réduire l’inflation et stabiliser les salaires et les revenus. Elle vise aussi à réglementer les honoraires perçus par ces écoles et rendre l’enseignement dispensé par elles accessible au plus grand nombre des parents d’élèves possible.

Comme la Cour l'a souligné dans l'arrêt Mellacher et autres précité (p. 27, § 48), le second alinéa de l'article 1 du Protocole n° 1 doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l'article. Par conséquent, une mesure d'ingérence doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir, entre autres, l'arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 26, § 69). La recherche de pareil équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 tout entier (ibidem), donc aussi dans le second alinéa. Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 34, § 50).

Les requérantes trouvent disproportionnée l’ingérence en question. Elles soulignent les effets négatifs de la réglementation des frais de scolarité des années durant, surtout si l’on tient compte du taux de rendement du capital investi par elles (inférieur à celui des intérêts bancaires), du taux d’inflation annuel et de l’augmentation des salaires du personnel enseignant.

Le Gouvernement soutient que la réglementation litigieuse n’aurait eu en réalité qu’un impact minime aux finances des requérantes. La bonne santé économique de celles-ci serait facile à vérifier par l’examen de leurs bilans. Du reste, plusieurs réunions auraient eu lieu entre les représentants des ministères concernés et ceux des requérantes afin de fixer un plafond acceptable de tous.

La Cour estime qu’à la différence de certaines activités purement économiques et commerciales essentielles à la survie de l’Etat et qui peuvent parfois donner lieu à une intervention plus poussée de la part des autorités, celles des écoles privées n’ont pas un but exclusivement lucratif ; elles visent surtout et avant tout à transmettre aux élèves des valeurs culturelles et éducatives au même titre et d’un même niveau que celles inculquées dans les écoles publiques. Certes, l’Etat peut y intervenir, dans le cadre de sa marge d’appréciation, afin d’éviter que le fonctionnement des écoles privées n’engendre une éducation de classe et ne provoque des écarts considérables de salaires entre les enseignants du secteur privé et du secteur public. Ce faisant, il doit cependant respecter la liberté d’éducation et le libre choix des parents d’orienter l’éducation de leurs enfants.

Or la Cour note qu’un système de contrôle des frais de scolarité avait déjà été créé depuis 1977 et que le Conseil d’Etat avait annulé plusieurs arrêtés ministériels fixant un plafond auxdits frais. Par la suite le montant de ceux-ci avait été établi librement par les requérantes pour les années scolaires 1990-1991, 1991-1992 et 1992-1993. Il en fut de même pour l’année 1994-1995 où l’augmentation a atteint un taux de 20 %. En 1993, une nouvelle loi imposa aux écoles privées de notifier chaque janvier aux parents d’élèves le montant des frais qu’elles comptaient demander pour l’année scolaire suivante et interdit toute augmentation pour l’année 1993-1994. Pour les années 1995-1996 et 1996-1997, le plafond de l’augmentation fut fixé à 7 % par rapport aux frais de scolarité de l’année précédente. Cette dernière limitation fut donc apportée après plusieurs années de libre détermination de ces frais et alors qu’une augmentation de l’ordre de 20 % avait déjà eu lieu en 1994-1995. Certes, en 1997, l’article 38 de la loi n° 2496/1997 entra en vigueur le 16 mai 1997 et ses dispositions avaient un effet rétroactif, ce qui pourrait, dans d’autres circonstances, poser un problème au regard de la Convention. Toutefois, la Cour estime que le moment de l’adoption de cette loi ne pouvait surprendre outre mesure, compte tenu du fait que les frais de scolarité faisaient l’objet d’une réglementation depuis 1977 et les écoles pouvaient s’attendre à ce que les autorités interviennent à un moment ou à un autre au cours de cette année scolaire à cette fin, et pour le moins s’en informer.

Eu égard au but légitime recherché, la limitation apportée par l’article 38 de la loi n° 2496/1997 à l’augmentation des frais de scolarité pour l’année 1996-1997 ne saurait passer pour disproportionnée et n’est donc pas contraire aux exigences du second alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4 de la Convention.

4.Quant à l’article 13 de la Convention, les requérantes affirment qu’il trouve à s’appliquer car elles ne se plaignent pas d’un dommage futur et éventuel qu’elles auraient pu subir dans le cadre de l’application de l’article incriminé, mais d’un dommage direct qu’elles ont déjà subi du fait de l’adoption de celui-ci.

Le Gouvernement réitère ses arguments sur le non épuisement des voies de recours internes et souligne que l’ordre juridique grec prévoit un système de contrôle de la constitutionnalité des lois.

La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle l’article 13 ne va pas jusqu’à exiger un recours par lequel on puisse dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d’un Etat contractant comme contraires en tant que telles à la Convention ou à des normes juridiques nationales équivalentes (arrêt James et autres précité, p. 47, § 85). De plus, il ne garantit un recours effectif devant une « instance » nationale à quiconque se prétend, pour des motifs défendables, victime d’une violation des droits protégés par la Convention, ce qui n’est pas le cas en l’espèce (arrêt Boyle et Rice c. Royaume-Uni du 27 avril 1988, série A n° 131, p. 23, § 52).

Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour,

à l'unanimité,

DECIDE DE RAYER DU ROLE la cause de l'école gréco-allemande érasienne,

à la majorité,

DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.

Erik Fribergh                                                                                        Marc Fischbach

  Greffier                                                                                                      Président

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[Note2]Ne mettre que les initiales si non public ; prénom et, en majuscules, le nom de famille ; nom corporatif en majuscules ; pas de traduction des noms collectifs.

[Note3]Première lettre du pays en majuscule. Mettre l’article selon l’usage normal de la langue.

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