ETOILE PROMOTIONS "C" c. LUXEMBOURG

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 29591/05
présentée par ETOILE PROMOTIONS C
contre le Luxembourg

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 24 juin 2008 en une chambre composée de :

Antonella Mularoni, présidente,
Françoise Tulkens,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
Vu la requête susmentionnée introduite le 11 août 2005,

Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l’article 29 § 3 de la Convention et d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante « Etoile Promotions C », est une société luxembourgeoise, ayant son siège social à Luxembourg. Elle est représentée devant la Cour par Me M. Schreckenberg, avocat à Strasbourg (France). Le gouvernement luxembourgeois (« le Gouvernement ») est représenté par son conseil, Me J. Welter, avocat à Luxembourg.

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La requérante indique exercer une activité de promotions immobilières.

En 1994, la ville de Luxembourg adopta un plan d’aménagement particulier relatif au quartier de la « place de l’Etoile », important croisement situé à proximité du centre de la ville et qui relie les grands axes d’entrée et de sortie de la capitale.

La requérante affirme être propriétaire de plusieurs terrains et immeubles situés à l’intérieur du périmètre de ce plan d’aménagement particulier.

Selon le Gouvernement, l’objectif du plan était de réaménager entièrement la place de l’Etoile tout en empêchant des constructions sauvages et des spéculations malsaines. Ainsi, l’idée aurait été de concentrer la réalisation de ce vaste projet entre les mains publiques ; or, des promoteurs privés s’en seraient mêlés et auraient essayé d’imposer leur point de vue.

A. Demandes d’autorisations de bâtir introduites par la requérante dans le cadre de la rénovation urbaine de la place de l’Etoile

Dans sa requête devant la Cour, la requérante indique avoir introduit plusieurs demandes d’autorisations de bâtir, dans le courant des années 1991 à 2000.

Ainsi, le 12 octobre 1995, un architecte écrivit un courrier au bourgmestre de Luxembourg, au nom et pour le compte de ses clientes, à savoir les sociétés « Etoile Promotions » et « Etoile Promotions II », représentées par Monsieur W.H. (qui, selon les éléments du dossier, détient une agence immobilière). L’architecte sollicita « un accord de principe pour les implantations et les gabarits de [certains] bâtiments (...), en vue du réaménagement de la place de l’Etoile et des terrains environnants (...) ».

Le 5 juillet 1996, l’agence immobilière W.H., dont la requérante ferait partie, déposa auprès du bourgmestre de Luxembourg des demandes d’autorisations de morcellement et de bâtir préalable pour les parkings de la place de l’Etoile. Le 13 août 1996, le bourgmestre informa l’agence W.H. que les demandes étaient prématurées, le remembrement pour l’opération immobilière n’étant pas encore réalisé et les problèmes d’infrastructure n’étant pas encore résolus.

Le 30 mai 2000, un architecte sollicita auprès du bourgmestre de Luxembourg, pour le compte de la requérante (représentée par Monsieur W.H.), l’accord de principe en vue de la construction d’immeubles de bureaux, commerces et résidentiels situés à la place de l’Etoile.

Par une lettre du 12 juillet 2000, l’avocat de l’agence W.H., Maître B., relança le bourgmestre, dans les termes suivants :

« J’ai l’honneur de me référer à votre lettre du 13 août 1996 (...)

Depuis lors nous sommes d’avis que nous avons fait tout notre possible pour donner satisfaction à votre condition préalable.

En effet, ma partie a pris les mesures ci-après relativement aux terrains concernés par le projet Place de l’Etoile :

- Le groupe [W.H.] a procédé à un certain nombre d’acquisitions de terrains pour lesquels il n’y a pas eu désaccord avec les propriétaires, mais qui n’avaient pas encore été acquis,

- Le groupe [W.H.] a accepté le 2.12.1998 l’offre d’échange lui adressée le 1.10.1998 par l’Etat luxembourgeois, à savoir :

l’échange par lequel l’Etat cède au groupe [W.H.] l’ensemble de ses terrains situés à l’intérieur des lots et le groupe [W.H.] cède à l’Etat les emprises requises pour les parties publiques, sans payement de soulte.

de telle façon qu’il y a acceptation d’une offre, valant transfert de propriété entre parties. Comme l’Etat n’a toujours pas procédé à la réception de l’acte officiel de transfert de propriétés, nous l’avons assigné suivant exploit d’huissier du 14.6.2000 à comparaître devant le tribunal pour y voir dire que l’échange des propriétés en question est utilement intervenu et que le jugement à intervenir tiendra lieu d’acte d’échange et pour voir ordonner la transcription du jugement à intervenir,

- en date du 4.10.1999 nous avons remis à Mme le Ministre des Travaux Publics pour visa nos demandes en expropriation pour cause d’utilité publique contre les propriétaires qui refusaient toute cession amiable.

Ces mesures couvrent la totalité des terrains.

D’autre part, je comprends que les problèmes d’infrastructure sont résolus et que l’infrastructure en est effectivement au stade de la construction.

Dans ces conditions nous vous soumettons une nouvelle demande d’autorisation préalable suite à celle du 12.10.1995. »

Le 11 décembre 2000, le bourgmestre répondit ce qui suit :

« (...) j’ai l’honneur de revenir à votre estimée du 13 juillet 2000 par laquelle vous avez sollicité (...) l’accord de principe pour la construction d’un parking public sous la route d’Arlon.

Ce parking, projeté dans l’emprise du tracé de la future voirie, n’est pas prévu par le plan d’aménagement dûment approuvé qui couvre les terrains de la place de l’Etoile. En outre, il est jugé non conforme aux exigences de la circulation en cet endroit.

Il ne m’est dès lors pas possible de réserver une suite favorable à votre requête.

Conformément au règlement grand-ducal (...) relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, je tiens à vous rendre attentif qu’un recours contre ma décision de refus peut être formé dans les trois mois à partir de la présente notification au tribunal administratif, par requête signée d’un avocat. »

Aucun recours ne fut introduit contre cette décision.

Le 6 décembre 2001, le bourgmestre fit parvenir à Maître B. le courrier suivant :

« Je me permets par la présente de revenir à vos estimées des 28 décembre 2000 et 9 mars 2001 par lesquelles vous avez demandé, en votre qualité de conseil du sieur [W.H.] et [de différentes sociétés dont la requérante], communication des pièces du dossier,

pour vous faire tenir, en annexe, copie de l’objection qui a été introduite le 5 octobre 2000 par les soins du Ministère des Finances dans le cadre des demandes en autorisations de bâtir soumises par vos clients en vue de la réalisation de différents immeubles aux abords de la place de l’Etoile. (...) »

L’objection, datée du 5 octobre 2000 et signée par le ministre du Trésor et du Budget, se lit ainsi qu’il suit :

« Monsieur le Bourgmestre,

Le 20 septembre 2000, un avis au public a été affiché à Luxembourg, Place de l’Etoile, sur les immeubles compris dans le projet d’aménagement particulier que le conseil communal de la Ville de Luxembourg a approuvé le 11 juillet 1994 relativement à ce quartier. Selon cet avis, une demande a été introduite en vue de l’obtention d’une autorisation de bâtir pour « la construction des immeubles des îlots A, B, C, D, E et F ainsi que le parking public de la place de l’Etoile ».

L’Etat grand-ducal, en tant que propriétaire de parcelles dans chacun des six îlots, de même que du terrain devant abriter le parking, s’oppose formellement à ce que pareille autorisation soit accordée au demandeur. L’Etat n’a ni cédé les parcelles lui appartenant, ni mandaté un tiers pour demander une autorisation de construire en son nom ou pour son compte. En fait il ignorait tout de la démarche qui a été faite, avant la publication du susdit avis. La demande dont il s’agit doit, par suite, être nécessairement rejetée pour défaut de qualité dans le chef du demandeur.

Il s’ajoute à la considération qui précède et qui est à elle seule déterminante, que la réalisation du PAP Place de l’Etoile est subordonnée à un ensemble de conditions qui ne sont pas actuellement remplies. »

Il résulte des éléments fournis par la requérante postérieurement à l’introduction de sa requête devant la Cour qu’elle sollicita, le 14 juin 2004, un accord de principe pour la construction des immeubles C1, C2, C3, C4, C5, C7 et G de l’îlot « C » défini par le plan d’aménagement particulier « Place de l’Etoile ».

Le 3 décembre 2004, le bourgmestre de la ville de Luxembourg refusa de prendre en considération la demande de la requérante concernant le lot G. En effet, constatant que ce lot n’appartenait pas à la requérante mais principalement à une banque qui entendait mettre en valeur elle-même sa propriété, le bourgmestre nota que la requérante n’avait pas obtenu le contreseing des propriétaires des terrains visés par la demande.

Par un jugement du tribunal administratif du 16 mars 2006, confirmé par la cour administrative le 21 décembre 2006, le recours en annulation introduit par la requérante contre cette décision fut déclaré non fondé. Les juges décidèrent que le bourgmestre avait valablement pu refuser l’examen de la demande d’autorisation de principe qui lui avait été soumise par la requérante en se fondant sur le motif du défaut du contreseing des propriétaires des terrains visés par la demande. Les juges rappelèrent en effet que le contreseing était exigé, en vertu de la législation pertinente, afin d’assurer au propriétaire la connaissance et l’approbation de tout projet de construction envisagé, et d’éviter par le même biais aux autorités communales un traitement fastidieux de dossiers risquant de ne jamais connaître de suite concrète.

B. Procédures intentées par la requérante à l’encontre des autorisations de morcellement et de bâtir accordées à la société A. dans le cadre de la rénovation urbaine de la place de l’Etoile

Le 3 août 2001, le collège des bourgmestre et échevins de Luxembourg délivra à la société A. un accord de principe pour la construction d’un immeuble d’habitation et de bureaux avec un laboratoire sur une partie des parcelles situées au 1, Val Ste Croix à Luxembourg.

La requérante indique qu’elle est propriétaire de terrains avoisinants directement ce terrain de la société A. et conteste, par ailleurs, que cette dernière soit propriétaire du terrain au sujet duquel l’accord de principe lui a été délivré.

L’accord de principe du 3 août 2001 (obtenu par la société A.) fut modifié par une décision afférente du collège des bourgmestre et échevins du 20 mars 2002.

1. Permis de construire no 87.2A.2003 délivré à la société A. le 7 mars 2003

Le collège des bourgmestre et échevins délivra le 7 mars 2003 à la société A. un permis de construire no 87.2A.2003 pour la construction d’un immeuble d’habitation et de bureaux avec un laboratoire sur une partie des parcelles situées au 1, Val Ste Croix à Luxembourg.

Le 6 juin 2003, la requérante introduisit un recours contentieux à l’encontre du permis de construire du 7 mars 2003, de l’accord de principe du 3 août 2001 et de la décision de modification de l’accord de principe du 3 août 2001 émise le 20 mars 2002.

Par un jugement (no 16516 du rôle) du 19 février 2004, le tribunal administratif déclara ce recours irrecevable pour défaut d’intérêt d’agir dans le chef de la requérante.

2. Permis de construire no 423.1A.2003 délivré à la société A. le 9 septembre 2003 (portant modification du permis no 87.2A.2003)

Le bourgmestre de la ville de Luxembourg délivra le 9 septembre 2003 à la société A. un permis de construire no 423.1A.2003 portant modification du permis de construire du 7 mars 2003 en ce qu’il portait désormais sur la construction d’un immeuble à caractère administratif et résidentiel sur la parcelle située au 1, Val Ste Croix.

Le 10 décembre 2003, la requérante déposa un recours contentieux à l’encontre du permis de construire du 9 septembre 2003.

Par un jugement (no 17275 du rôle) du 26 mai 2004, le tribunal administratif déclara le recours irrecevable pour défaut d’intérêt d’agir dans le chef de la requérante.

3. Autorisation de morcellement délivrée à la société A. le 9 septembre 2003

Le collège des bourgmestre et échevins délivra le 9 septembre 2003 à la société A. une autorisation de morcellement ayant pour objet de « morceler différents lots et parties de lots en vue de la réalisation de l’assiette de la future voirie à réaliser conformément à un acte d’échange de terrains dans le cadre de la rénovation urbaine de la place de l’Etoile en vertu de la loi du 10 décembre 1998, situés de part et d’autre de l’ancien tracé du Val Ste Croix à Luxembourg. »

Le 10 décembre 2003, la requérante déposa un recours contentieux à l’encontre de l’autorisation de morcellement.

Par un jugement (no 17274 du rôle) du 26 mai 2004, le tribunal administratif déclara le recours irrecevable pour défaut d’intérêt d’agir dans le chef de la requérante.

4. Arrêts de la cour administrative du 24 février 2005

La requérante interjeta appel des trois jugements rendus par le tribunal administratif en date des 19 février 2004 (no 16516 du rôle) et 26 mai 2004 (nos 17275 et 17274 du rôle).

Par trois arrêts (nos 17817C, 18324C et 18325C du rôle), datés du 24 février 2005, la cour administrative déclara chacun des appels non fondés, aux motifs quasiment identiques suivants :

« A l’appui de sa requête d’appel, [la requérante] réitère sa qualité de propriétaire d’un immeuble sis à Luxembourg, 19 A, route d’Arlon et fait état d’autres droits de propriété dont elle disposerait en vertu d’une offre du 1er octobre 1998 formulée par l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et d’une acceptation du 2 décembre 1998, ayant eu pour conséquence que le groupe [W.H.], et plus particulièrement elle-même, seraient devenus propriétaires d’un certain nombre de terrains situés dans le périmètre du plan d’aménagement particulier de la Place de l’Etoile, dont ferait notamment partie le terrain sur lequel la société anonyme [A] projetterait de réaliser des constructions telles qu’autorisées par la décision litigieuse. Elle estime être devenue propriétaire de terrains voisins et attenants au terrain devant accueillir la construction litigieuse envisagée par la société anonyme [A]. Elle fait encore valoir que l’offre précitée du 1er octobre 1998 aurait été concrétisée par la signature d’un compromis d’échange en date du 18 septembre 2003, qui porterait sur des terrains adjacents au terrain concerné par l’autorisation de construire litigieuse, ledit compromis n’ayant toutefois pas pu produire les effets souhaités pour des raisons qui ne lui seraient pas imputables. Toutefois, à la suite de négociations ultérieures entre le groupe [W.H.] et l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, un nouvel accord aurait pu être trouvé, qui aurait été formalisé par la conclusion de plusieurs actes d’échange signés en date du 21 mai 2004 et qui porteraient sur des immeubles situés boulevard Grande-Duchesse Charlotte, route d’Arlon et rue Jean-Pierre Brasseur, dont elle serait actuellement propriétaire. Il s’ensuivrait qu’elle serait actuellement propriétaire d’un certain nombre de terrains concernés par l’exécution du plan d’aménagement particulier de la Place de l’Etoile, avoisinant directement le terrain litigieux. Elle conteste que la société anonyme [A] serait propriétaire du terrain au sujet duquel le permis de construire litigieux lui a été délivré, en faisant état de différentes procédures judiciaires qui n’auraient pas encore abouti à l’heure actuelle, et qui viseraient entre autres le terrain litigieux, dans le cadre desquelles serait discutée notamment la question de la propriété du terrain en question.

Elle estime encore que l’administration communale de la Ville de Luxembourg aurait violé sa politique antérieurement manifestée, par laquelle elle aurait refusé l’émission d’autorisations de construire préalables en application du plan d’aménagement particulier relatif à la Place de l’Etoile tant que les questions relatives au remembrement et aux problèmes d’infrastructure n’auraient pas été résolues. Elle fait à cet égard état de ce qu’elle se serait vue adresser dans le passé différentes lettres de refus de délivrance de permis de construire pour les motifs ci-avant énoncés. Elle estime par ailleurs dans ce contexte que tant qu’une nouvelle organisation cadastrale ainsi qu’un morcellement avec attribution de nouveaux terrains n’auraient pas été accomplis pour les terrains visés par le plan d’aménagement particulier Place de l’Etoile, avec notamment la détermination des zones et surfaces réservées aux infrastructures publiques, un permis de construire et une autorisation de morcellement ne pourraient être délivrés pour l’un des terrains ainsi visés.

La [requérante] soutient que le comportement de l’administration communale de la Ville de Luxembourg violerait le principe de sécurité juridique, en traitant différemment des administrés se trouvant dans la même situation de fait. Elle aurait en effet favorisé un constructeur individuel au détriment des autres, en ne prenant pas en considération les contraintes qui résulteraient de l’opération immobilière de grande envergure concernée par la réalisation du plan d’aménagement particulier litigieux (...)

En ce qui concerne plus particulièrement son intérêt à agir, la [requérante] se réfère à sa qualité de propriétaire de terrains avoisinant directement la parcelle devant accueillir la construction telle qu’autorisée par un permis de construire délivré le 9 septembre 2003 ainsi que par l’autorisation de morcellement du même jour, sous analyse, en vertu de l’acte d’échange précité du 21 mai 2004, et elle soutient qu’en cette qualité de voisin elle risquerait de subir un grief du fait de l’autorisation de construire litigieuse. Elle estime en effet dans ce contexte que dans la mesure où elle serait directement concernée par la réalisation du plan d’aménagement particulier, elle aurait intérêt à faire vérifier que l’exécution dudit plan d’aménagement particulier se fait conformément à la loi et à la réglementation applicable. Elle invoque dans ce contexte non seulement les investissements auxquels elle a procédé en vue de la réalisation de ses projets situés à l’intérieur du plan d’aménagement particulier, mais également les nombreuses décisions de refus de délivrance de permis de construire au sujet des terrains dont elle déclare être propriétaire au sein dudit plan d’aménagement particulier.

Quant au fond, la [requérante] conteste la légalité de la décision litigieuse, en reprochant à l’autorité qui l’a prise l’absence d’un acte d’acquisition des terrains concernés par [ladite autorisation] permettant d’établir la qualité de propriétaire de la société [A], l’absence dès lors d’un titre de propriété dans le chef de celle-ci, l’absence de toutes procédures, engagements et mesures préalables au remembrement, l’absence de tout remembrement, l’absence d’un plan de morcellement, ainsi que l’absence d’une autorisation de morcellement. Elle rappelle dans ce contexte qu’en ce qui la concerne directement, elle se serait vue opposer, au cours des années 1991 à 2000, différents refus d’autorisations de bâtir préalables concernant des terrains dont elle serait propriétaire à l’intérieur du plan d’aménagement particulier Place de l’Etoile, de sorte qu’elle souhaite voir traiter de la même manière la société [A], en estimant que l’administration communale de la Ville de Luxembourg aurait dû lui refuser [non seulement] le permis de construire sollicité par elle pour les mêmes motifs que ceux qui auraient été à la base des différents refus dont elle aurait fait l’objet au cours des années précitées [mais également l’autorisation de morcellement sollicitée dans ce contexte] (...)

Le juge administratif est appelé à examiner si l’intérêt qu’un demandeur met en exergue pour justifier son action en justice lui confère une qualité suffisante pour ce faire. L’intérêt à agir qui conditionne ainsi la recevabilité d’un recours administratif ne doit pas seulement être né et actuel, effectif et légitime, mais encore personnel et direct. Ainsi, le demandeur doit justifier d’un intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Par ailleurs, en ce qui concerne la condition relative au caractère né et actuel, c’est-à-dire au caractère suffisamment certain, il échet de relever qu’un intérêt simplement éventuel ne suffit pas pour que le recours contre un acte soit déclaré recevable.

En ce qui concerne la date d’appréciation de l’intérêt à agir d’un demandeur, il échet de retenir que cet intérêt à agir s’analyse au jour du dépôt de la requête introductive d’instance.

Afin d’établir son intérêt à agir, la [requérante] fait état de ce qu’elle serait propriétaire d’un immeuble situé au no 19A de la route d’Arlon. Toutefois, comme l’a relevé à bon droit le tribunal administratif, la [requérante] n’a soumis ni au tribunal ni par la suite à la Cour administrative, un quelconque élément de preuve de nature à établir sa qualité de propriétaire de l’immeuble en question, et en outre, elle n’a à aucun stade de la procédure soumis aux juges administratifs un quelconque élément de nature à établir qu’en sa prétendue qualité de propriétaire d’un immeuble situé le long de la route d’Arlon, elle puisse faire état d’un intérêt à agir contre [les autorisations litigieuses accordées à la société A.], de sorte que la Cour n’a pas été mise en mesure d’apprécier quel type de préjudice la [requérante] craint subir du fait de l’émission [desdites autorisations].

En ce qui concerne un compromis d’échange avec clauses suspensives conclu en date du 18 septembre 2003 entre l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et la [requérante], il échet de constater que d’après les indications de la [requérante] elle‑même, déjà soumises aux premiers juges, ledit compromis n’a pas pu entrer en vigueur, étant donné que les conditions y prévues n’ont pas pu être réalisées dans le délai convenu.

La [requérante] a encore déclaré dans sa requête d’appel, comme elle l’a déjà fait en première instance, se trouver dans une situation dans laquelle devrait s’appliquer un arrangement trouvé avec l’Etat suivant l’échange d’une offre de l’Etat du 1er octobre 1998 et une acceptation par elle en date du 2 décembre 1998, suivi d’une action judiciaire en passation d’acte diligentée contre l’Etat à défaut d’une exécution volontaire de sa part de l’arrangement ainsi convenu qui devrait lui attribuer la propriété de plusieurs lots faisant partie du plan d’aménagement particulier de la Place de l’Etoile.

Il y a encore lieu de constater que cet arrangement intervenu entre parties a donné lieu à des litiges supplémentaires et notamment à des mises en demeure et actions en expropriation forcée, diligentées par la [requérante] dans le but de devenir propriétaire d’une ou de plusieurs parcelles faisant partie du plan d’aménagement particulier de la Place de l’Etoile.

Cet arrangement ne saurait toutefois justifier un intérêt à agir, étant donné qu’un intérêt simplement éventuel et futur ne saurait être pris en considération afin de déterminer l’intérêt à agir au moment de l’introduction d’une requête introductive d’instance.

La [requérante] fait encore état de plusieurs actes d’échange signés en date du 21 mai 2004 entre l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et un groupe [W.H.] dont elle ferait partie, afin d’établir sa propriété de différents immeubles situés boulevard Grande-Duchesse Charlotte, route d’Arlon et rue Jean-Pierre Brasseur. Il échet toutefois de constater que dans la mesure, où comme il a été retenu ci-avant, l’intérêt à agir d’un demandeur s’apprécie au jour de l’introduction du recours contentieux, à savoir, en l’espèce, le 10 décembre 2003, la Cour ne saurait prendre en considération lesdits actes datés postérieurement à la date introductive d’instance.

Par ailleurs, à la lecture d’un plan cadastral établi en date du 19 novembre 2003 versé par la [requérante], la Cour constate que les seules parcelles dont la [requérante] semble avoir été propriétaire au moment du recours introductif, pour les avoir acquises par acte notarié du 17 juin 1999, qui n’est toutefois pas versé en cause, sont celles situées le long de la route d’Arlon sous les numérotations 10a, 10b et 10c, dont l’Etat semble avoir acquis les lots 10a et 10b par l’un des actes d’échange signés en date du 21 mai 2004, précités. Toutefois, la [requérante] n’a fourni le moindre élément ou indice de nature à établir les préjudices qu’elle craint ou qu’elle craignait subir en sa qualité de propriétaire, au jour de l’introduction du recours contentieux, des parcelles en question, partant son intérêt à agir dans le cadre des présentes instances, de sorte qu’en l’absence d’informations plus précises, la [requérante] n’a pas non plus, en ce qui concerne ces parcelles, établi son intérêt à agir, étant relevé pour le surplus que ces parcelles se trouvent à une distance assez importante de celles ayant fait l’objet [des autorisations litigieuses].

Enfin, en ce qui concerne les références fréquemment faites par la [requérante] à sa qualité de membre d’un « groupe [W.H.] » dont feraient partie d’autres sociétés qui seraient propriétaires de certaines parcelles faisant l’objet du plan d’aménagement particulier de la Place de l’Etoile, il échet tout d’abord de constater que l’existence d’un tel « groupe [W.H.] » n’a pas été établi en cause et que même à supposer que d’autres sociétés appartenant aux mêmes actionnaires que ceux détenant des parts dans le capital de la [requérante], soient propriétaires d’une ou de plusieurs parcelles faisant partie du plan d’aménagement particulier litigieux, ce fait n’est pas de nature à établir dans le chef de la [requérante] un intérêt suffisant à agir dans le cadre de la présente instance.

Pour le surplus, dans le cadre de l’analyse de l’intérêt à agir de la [requérante], il n’y a pas lieu d’analyser plus en avant la question de savoir si la société [A] a été, au moment de la délivrance [des autorisations litigieuses], ou est actuellement, propriétaire du terrain au sujet duquel [les autorisations ont] été délivrées, puisque cette question n’est pas de nature à avoir une quelconque incidence sur la recevabilité du recours.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent, qu’à défaut d’avoir établi un intérêt à agir au jour de l’introduction de la requête introductive d’instance, la requête d’appel est à déclarer non fondée (...) »

Dans ses observations du 9 février 2007, le Gouvernement expose que la requérante s’efforcerait d’empêcher tout autre intéressé, en particulier les pouvoirs publics, d’effectuer une réalisation quelconque sur la place de l’Etoile.

GRIEFS

1. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’une ingérence injustifiée dans son droit au respect de ses biens. Elle critique les décisions de refus prises à l’égard de ses demandes d’autorisations de bâtir introduites entre 1991 et 2000, d’une part, et les arrêts rendus par la cour administrative, d’autre part.

2. Au titre de l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, la requérante estime avoir subi une discrimination en raison des refus qui lui ont été opposés par les autorités administratives.

EN DROIT

1. La requérante allègue que les refus qui lui furent opposés à la fois par l’administration (à l’égard de ses demandes d’autorisation de bâtir introduites entre 1991 et 2000) et par les juridictions nationales ont porté atteinte à son droit au respect de ses biens et violent l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

La Cour estime qu’il y a lieu de distinguer la situation de la requérante selon que ses demandes d’autorisations de bâtir introduites entre 1995 et 2000 ont été refusées, d’une part, et que ses recours en annulation ont été rejetés, d’autre part.

a) Pour ce qui est des demandes d’autorisations de bâtir introduites entre les 12 octobre 1995 et 12 juillet 2000, la Cour n’est pas appelée à se prononcer sur la question de savoir si les faits présentés à cet égard par la requérante révèlent l’apparence d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, ces demandes se sont soldées, le 11 décembre 2000, par un refus du bourgmestre contre lequel, au demeurant, la requérante n’a pas introduit de recours, comme le souligne à juste titre le Gouvernement. Or, l’intéressée n’a introduit sa requête devant la Cour que le 11 août 2005, soit plus de six mois après la décision du 11 décembre 2000. Il s’ensuit que ce volet du grief est tardif et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

b) Quant aux recours introduits par la requérante contre les différentes autorisations accordées à la société A., le Gouvernement soulève plusieurs exceptions d’irrecevabilité.

i. Une première exception est tirée du non-épuisement des voies de recours internes, au motif que la requérante n’aurait invoqué, ni expressément ni en substance, la violation de l’article 1 du Protocole no 1, dans le cadre de ses recours en annulation devant les juridictions administratives.

La requérante conteste cette thèse et souligne avoir invoqué, en substance, l’article 1 du Protocole no 1 devant les juridictions administratives.

La Cour rappelle que la finalité de l’article 35 est de ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne soient soumises aux organes de la Convention (voir, par exemple, Remli c. France, arrêt du 23 avril 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑II, § 33). Ainsi, le grief dont on entend saisir la Cour doit d’abord être soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées (Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999-V).

En l’espèce, la requérante affirma devant les juridictions administratives être propriétaire de terrains avoisinant la parcelle qui devait accueillir la construction projetée par la société A. et estima qu’elle risquait de subir un dommage du fait des autorisations de morcellement et de construction litigieuses. Dans ces conditions, il n’apparaît pas déraisonnable de considérer que l’intéressée a fait valoir, en substance, une atteinte à son droit au respect de ses biens au titre de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Il s’ensuit que cette exception d’irrecevabilité est à rejeter.

ii. Ensuite, le Gouvernement soulève une seconde exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes.

A ce titre, il estime, dans une première branche, que la requérante aurait dû intenter une action en indemnisation contre l’Etat, devant les juridictions de l’ordre judiciaire, sur base de l’article 1er alinéa 1er de la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de l’Etat et des collectivités publiques (ci-après « la loi de 1988 »). Il souligne qu’il est de jurisprudence constante que celui qui s’estime victime d’un acte de l’autorité administrative, susceptible d’être annulé, peut introduire un recours devant les juridictions administratives, mais peut aussi poursuivre la réparation pécuniaire de la faute commise par l’autorité administrative devant les tribunaux judiciaires. La jurisprudence a précisé que les tribunaux judiciaires peuvent sanctionner, par l’allocation de dommages et intérêts, une décision administrative illégale ayant causé un préjudice, même si cette décision n’a pas été annulée par le juge administratif. Le Gouvernement cite plusieurs décisions selon lesquelles les tribunaux judiciaires sont compétents pour apprécier le comportement fautif des pouvoirs publics, même en dehors de toute décision préalable du juge administratif.

En outre, et dans une deuxième branche, le Gouvernement poursuit que le 2nd alinéa de l’article 1er de la loi de 1988 dispose que « lorsqu’il serait inéquitable, eu égard à la nature et à la finalité de l’acte générateur du dommage, de laisser le préjudice subi à la charge de l’administré, l’indemnisation est due même en l’absence de preuve d’un fonctionnement défectueux du service, à condition que le dommage soit spécial et exceptionnel et qu’il ne soit pas imputable à une faute de la victime ».

α) Quant à la première branche de cette exception d’irrecevabilité, la requérante réplique que le recours mis en avant par le Gouvernement au titre de l’article 1er alinéa 1er de la loi de 1988 ne saurait être considéré comme une voie de recours efficace au sens de la jurisprudence de la Cour. En effet, la jurisprudence nationale citée par le Gouvernement serait extrêmement divisée. Elle cite à cet égard des décisions judiciaires selon lesquelles l’annulation ou la réformation de la décision administrative critiquée par le juge administratif constitue un préalable nécessaire à l’allocation de dommages et intérêts par le juge judiciaire. Ainsi, la requérante explique ne pas avoir introduit d’action en responsabilité sur base de la loi du 1er septembre 1988, puisque celle-ci ne présentait aucune chance de succès, en l’absence d’une décision d’annulation.

La Cour rappelle que les dispositions de l’article 35 de la Convention ne prescrivent l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi d’autres, Selmouni, précité, § 75).

En l’espèce, le Gouvernement cite une jurisprudence selon laquelle celui qui s’estime victime d’une décision administrative illégale peut intenter une action en réparation sur base de l’article 1er alinéa 1er la loi de 1988 même si la décision n’a pas été annulée par le juge administratif. Toutefois, la Cour observe que cette jurisprudence n’est pas véritablement établie, dans la mesure où des décisions citées par le requérant prévoient l’annulation de la décision administrative comme préalable nécessaire à l’allocation de dommages et intérêts.

Dans ces circonstances, la Cour estime que le Gouvernement n’a pas été en mesure de faire état d’une jurisprudence qui aurait ouvert à la requérante un recours efficace dont elle aurait dû user sous l’angle de l’article 1er alinéa 1er de la loi de 1988, au regard de l’article 35 de la Convention.

Dès lors, cette première branche de l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Gouvernement doit être rejetée.

β) Quant à la deuxième branche de l’exception d’irrecevabilité, la Cour note que le Gouvernement reste en défaut de citer un seul exemple de jurisprudence qui ait démontré l’effectivité du recours prévu en théorie par le 2nd alinéa de l’article 1er de la loi de 1988. Partant, le Gouvernement n’a pas établi que l’intéressée disposait là d’un recours suffisant dont elle aurait dû tirer parti.

Il y a lieu en conséquence de rejeter cette deuxième branche de l’exception soulevée par le Gouvernement.

Quant au fond, le Gouvernement estime que la requérante n’a pas prouvé devant les juridictions administratives sa qualité de propriétaire des terrains ou immeubles pour lesquels elle invoque la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Il conclut donc à la non-applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1, au motif que la requérante n’est pas titulaire d’un « bien » ni au sens strict du terme, ni au sens de « l’espérance légitime » définie par la jurisprudence de la Cour.

La requérante estime être titulaire d’un « bien », eu égard à sa qualité de propriétaire de terrains et immeubles se situant dans le périmètre du plan d’aménagement particulier de la place d’Etoile et avoisinant le terrain litigieux de la société A. A ce sujet, elle rappelle qu’une offre avait été faite par l’Etat le 1er octobre 1998 et acceptée par elle le 2 décembre 1998, cette offre s’étant concrétisée par la signature d’un compromis d’échange en date du 18 septembre 2003. Si ce compromis n’avait pu produire toutefois les effets souhaités, un nouvel accord avait pu être trouvé à la suite de négociations ultérieures entre la requérante et l’Etat. Cet accord aurait été formalisé par la conclusion de plusieurs actes d’échange signés en date du 21 mai 2004.

La Cour note, tout d’abord, que les décisions des juridictions administratives critiquées dans le cadre de la présente requête concernent des autorisations accordées pour un terrain appartenant, non pas à la requérante, mais à la société A. Se situant essentiellement par rapport à la motivation retenue par les juridictions nationales, et en particulier par la cour administrative, la Cour constate que celles-ci ont retenu que la requérante n’avait soumis aucun élément de preuve de nature à établir sa qualité de propriétaire des terrains et immeubles qu’elle disait avoisiner le terrain de la société A. La Cour estime dès lors que, dans le contexte de ses recours introduits devant les juridictions administratives, la requérante n’avait pas un « bien » au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1.

Ensuite, et en tout état de cause, la Cour souscrit à l’analyse des juridictions internes et relève que la requérante n’a pas été en mesure de rapporter quel type de préjudice elle craignait subir du fait de l’octroi des autorisations à la société A. Dans ces conditions, la Cour estime que la requérante reste en défaut de démontrer l’existence d’une « ingérence » dans son droit de propriété allégué.

Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

2. Dans son deuxième grief, la requérante allègue que la différence de traitement dont elle aurait fait l’objet en raison des refus de la part des autorités administratives ne repose sur aucune justification objective et raisonnable. Elle invoque l’article 14 de la Convention, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.

D’emblée, la Cour se doit de constater que le grief est tardif pour autant qu’il porte sur la décision de refus du bourgmestre du 11 décembre 2000. En effet, elle rappelle que l’intéressée n’a introduit sa requête devant la Cour que le 11 août 2005, soit plus de six mois après cette décision. Il s’ensuit que ce volet du grief doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Pour le surplus, et dans la mesure où l’article 14 de la Convention est applicable, la Cour constate que la requérante n’a en tout état de cause pas étayé son grief. En effet, elle semble se plaindre du fait que parallèlement aux refus qu’on lui opposait, la société A. se vit quant à elle accorder des autorisations de construire. La requérante, qui ne remplissait pas les conditions nécessaires pour se voir accorder les autorisations sollicitées, omet de préciser en quoi la société A. et elle-même auraient été « placées dans des situations analogues ou comparables en la matière » (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, arrêt du 23 octobre 1997, Recueil 1997‑VII, § 88). Il s’ensuit que ce volet du grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

En conséquence, il convient de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 de la Convention et de déclarer la requête irrecevable.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Sally DolléAntonella Mularoni
GreffièrePrésidente

 

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