SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 11. JUNI 1974 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Einführung
Der Anbau von Hyazinthenzwiebeln für den Verkauf oder für die unmittelbare Erzeugung von Schnittblumen ist in den Niederlanden durch eine Verordnung geregelt, welche die niederländische „Produtschap voor Siergewassen“ — eine berufsständische Selbstverwaltungskörperschaft des öffentlichen Rechts — am 29. Juni 1971 erlassen und der Minister für Landwirtschaft und Fischerei genehmigt hat.
Er setzt den Erwerb einer für jedes Wirtschaftsjahr von der Produktschap ausgestellten Anbauerlaubnis voraus. Diese wird in erster Linie den Zwiebelzüchtern erteilt, die den Nachweis erbringen, daß sie während des vorangegangenen Wirtschaftsjahres rechtmäßig Hyazinthenzwiebeln angebaut haben, unter bestimmten Voraussetzungen aber auch neuen Züchtern, insbesondere solchen, die im Wege der Abtretung ein Anbaurecht erworben haben.
Jede Erlaubnis legt die Fläche fest, auf welcher der Inhaber das Anbaurecht ausüben darf.
Es handelt sich mithin um eine Regelung, die nicht nur die Kontrolle der Zwiebelproduktion, sondern auch deren Beschränkung zum Ziel hat.
Zuwiderhandlungen können mit Geldstrafen geahndet werden.
Herr Van Haaster, der sowohl Hyazinthenzwiebeln als auch Hyazinthen anbaut, ist vor dem Economische Politierechter (Wirtschaftspolizeirichter) von Haarlem angeklagt worden, weil er angeblich Hyazinthen angebaut hatte, ohne im Besitz einer gültigen Anbauerlaubnis zu sein.
Unter Berufung auf die Verordnung Nr. 234/68 des Rates vom 27. Februar 1968„über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels“ machte der Angeklagte geltend, das Erfordernis einer Anbauerlaubnis stehe insoweit zu den Bestimmungen dieser Verordnung im Widerspruch, als diese im innergemeinschaftlichen Handel mit diesen Erzeugnissen jegliche mengenmäßige Beschränkung oder Maßnahme gleicher Wirkung untersagen.
Der nationale Richter legt Ihnen nun die Frage nach der Vereinbarkeit der niederländischen Verordnung mit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen vor.
Wir sollten uns über dieses Vorabentscheidungsersuchen freuen. Denn zur gleichen Frage hatte einige Wochen zuvor, am 5. November 1973, ein anderer Wirtschaftspolizeirichter, und zwar der des Bezirks Alkmaar, ohne Befragung des Gerichtshofes eine Entscheidung erlassen, der zufolge die niederländische Verordnung offensichtlich gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt; er hatte aus diesem Grund einen anderen wegen der gleichen Zuwiderhandlung angeklagten Züchter freigesprochen.
Sie sind sicherlich nicht dafür zuständig, unmittelbar über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Vorschrift mit einer Gemeinschaftsverordnung zu befinden. Was jedoch sachlich und rechtlich den Akten zu entnehmen ist, gestattet eine Umformulierung der gestellten Frage im Rahmen des nach Artikel 177 eingeleiteten Verfahrens.
Es geht, abstrakt gesehen, um die Klärung der Frage, ob das nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 234/68 vorgesehene Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung im Handel zwischen den Mitgliedstaaten so auszulegen ist, daß es auch für einzelstaatliche Maßnahmen der Kontingentierung der Erzeugung gilt. Damit dem vorlegenden Richter eine sachdienliche Antwort gegeben werden kann, bedarf es der Untersuchung der niederländischen Regelung für die Erzeugung von Hyazinthenzwiebeln und der Prüfung ihrer Auswirkungen im Hinblick auf die Gemeinschaftsregelung.
I —
Nachstehende Grundzüge kennzeichnen diese staatliche Regelung:
1.
Die Standardisierung des Angebots. Sinn und Vorteile einer solchen Zielsetzung liegen auf der Hand: Verbesserung der Handelsqualität (gesundheitspolizeilicher Zustand, Freiheit von Viren und Sortengleichheit). Die Erreichung dieses Zieles wird in der Praxis dadurch sichergestellt, daß für die Ausfuhr der Zwiebeln eine Erlaubnis und ein Pflanzenbeschauzeugnis verlangt werden.
2.
In Zusammenhang mit diesem ersten Ziel die Anbaukontrolle: nämlich ein System der Begrenzung oder Kontingentierung des Anbaus durch eine Anbauerlaubnis, was eine genaue Bemessung und Kennzeichnung der bebauten Flächen voraussetzt; die wegen Verstoßes gegen die Anbauerlaubnis verhängten Geldstrafen richten sich in der Höhe nach der zuviel angebauten Fläche. Die Führung des Anbauerlaubnisregisters ist der Produktschap übertragen, ebenso die Verfolgung der Zuwiderhandlungen.
3.
In Ergänzung dieses Systems der Produktionskontrolle die Intervention. In Zeiten eines Überangebots werden Maßnahmen ergriffen, um zu große Verluste zu vermeiden. Die Produktschap verwaltet für Blumenzwiebeln wie auch für Schnittblumen einen „Überschußfonds“: Unterschreiten die Preise eine bestimmte Schwelle, so wird die Ware in den Auktionen aus dem Markt genommen. Das gleiche gilt für die Zwiebeln, die die Mindeststärke nicht erreichen und folglich nicht „vermarktet“ werden können, es sei denn, sie werden von den Züchtern untereinander gehandelt: Bei ihnen besteht nämlich hinreichend Aussicht darauf, daß sie Blumen hervorbringen; die geringen Verluste, die möglicherweise eintreten, ändern nichts daran, daß sich das Auspflanzen lohnt.
Der Überschußfonds wird durch Beiträge gespeist, die alle in der Erzeugung und im Verkauf der Blumenzwiebeln Tätigen aufzubringen haben. Wir wissen jedoch nicht genau, welche Gruppen von Züchtern (Zwiebel- oder Blumenzüchter) das Recht haben, Zwiebeln zur Intervention zu geben, und welche beitragspflichtig sind.
Dank Regierungssubventionen schließlich, die für die Forschung und Verbreitung der Kenntnisse ausgegeben werden, beteiligt sich der Fonds auch an der Förderung des Absatzes von Hyazinthen in Töpfen, indem er die Preise senkt und die Verkaufsrisiken deckt.
Die Produktschap ist sonach zuständig für
—
die Erteilung der Anbauerlaubnis,
—
die Festsetzung der Interventionspreise in den Niederlanden,
—
die Verwendung und Verwaltung der Unterstützungsfonds,
—
die Mitwirkung bei der Festlegung der Ausfuhrbedingungen (Liefer- und Zahlungsbedingungen).
Selbstverständlich wirkt sie auf Gemeinschaftsebene auch mit an der Festsetzung der Mindestpreise für die Ausfuhr nach Drittländern und der Festlegung der Mindestgrößen der Zwiebeln.
Hyazinthenzwiebeln werden in den Niederlanden in einem eng begrenzten Gebiet angebaut. Die verkäuflichen Zwiebeln müssen innerhalb der ersten drei bis vier Monate nach der Ernte verpackt und abgesetzt werden. Die Verkaufsdisziplin wird dadurch gewährleistet, daß der größte Teil der Erzeugung ausgeführt wird und bei dieser Gelegenheit Kontrollstellen an der Grenze passieren muß.
Die Präzision und Effizienz dieser ganzen Organisation ist neben der natürlichen Produktionskapazität die Erklärung für die gegenwärtige beherrschende Stellung der Niederlande auf dem Gebiet der Erzeugung von Hyazinthenzwiebeln, einer Produktion, deren Wert nicht zu unterschätzen ist. Gegenüber den Ausfuhren macht der interne „Verbrauch“ von Zwiebeln nur einen geringen Teil aus. Ein erheblicher Anteil der in den übrigen Mitgliedstaaten erzeugten Hyazinthen stammt von der „Ware“, die aus den Niederlanden eingeführt und sodann in Treibhäusern oder in Freilandkulturen angepflanzt wird.
II —
Wenden wir uns nun der gemeinsamen Marktorganisation für lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels zu, die durch die Verordnung Nr. 234/68 des Rates vom 27. Februar 1968 errichtet wurde und seit dem 1. Juli 1968 tatsächlich funktioniert.
Verglichen mit anderen Marktorganisationen ist diese Verordnung weniger perfektionistisch.
Sie sieht jedoch den Erlaß folgender ergänzender gemeinschaftsrechtlicher Maßnahmen vor:
1.
Zunächst Maßnahmen zur Verbesserung der Warenqualität (Art. 3 der Verordnung Nr. 234/68: Festlegung von Qualitätsnormen). Sie sind in der Verordnung Nr. 315/68 des Rates vom 12. März 1968 getroffen und bedeuten in der Praxis folgendes: Um zu verhindern, daß an den Endverbraucher Zwiebeln geringerer Größe als für eine sichere Blüte erforderlich („Trockengut“) verkauft werden und dadurch der europäische Qualitäts-standard sinkt, sind jegliche Vermarktung und jeglicher Export von Zwiebeln untersagt, die eine bestimmte Mindestgröße nicht erreichen.. Schon für sich allein genommen bewirkt diese Regelung somit anscheinend eine Beschränkung der Anbaufläche: Gäbe es sie nicht und wäre die Ausfuhr dieses Vermehrungsgutes uneingeschränkt erlaubt, so würde daraus wahrscheinlich eine Vermehrung der Anbauflächen folgen. Sie bewirkt im übrigen die Stabilisierung der Preise auf den Märkten.
2.
Im Hinblick auf die Aufrechterhaltung und Förderung der Ausfuhren von Blumenzwiebeln nach Drittländern und folglich auf die Stabilisierung der Preise sieht die Grundverordnung (An. 7) die Errichtung eines Systems von Mindestpreisen für die Ausfuhr nach dritten Ländern vor. Später setzten verschiedene Durchführungsverordnungen der Kommission diese Preise für jedes Wirtschaftsjahr fest.
3.
Artikel 2 der Grundverordnung sieht schließlich den Erlaß von Gemeinschaftsmaßnahmen vor, durch welche die Initiativen der beteiligten Berufs-stände und Branchen zur Förderung einer besseren Organisation der Erzeugung geweckt werden sollen. Artikel 12 bestimmt, ohne hierfür eine Frist zu setzen, daß der Rat die Maßnahmen festlegt, die notwendig sein könnten, um die Vorschriften der Verordnung „nach Maßgabe der gewonnenen Erfahrungen“ zu ergänzen. Auf Gemeinschaftsebene sind insoweit anscheinend keine Maßnahmen ergangen.
4.
Als Gegengewicht zu diesen Bestimmungen untersagt Artikel 10 der Verordnung nach einer Klausel, die sich in den übrigen gemeinsamen Marktorganisationen ebenfalls findet, im innergemeinschaftlichen Handel nicht nur die Erhebung von Zöllen oder Abgaben gleicher Wirkung, sondern auch jede mengenmäßige Beschränkung oder Maßnahme gleicher Wirkung; ausgenommen sind nur einige Erzeugnisse, namentlich das sogenannte vegetative Vermehrungsgut der Reben. Für Topfpflanzen und Pflanzgut für Obstbäume waren vor dem 31. Dezember 1968 die Maßnahmen zu erlassen, die zur Angleichung derjenigen einzelstaatlichen Vorschriften erforderlich waren, welche die Aufrechterhaltung oder Verbesserung des technischen oder genetischen Niveaus der Erzeugung zum Ziel haben (Art. 10 letzter Absatz und Art. 18).
III —
Es stellen sich sonach zwei Fragen:
a)
Ist ein auf einer Anbauerlaubnis beruhendes System der fraglichen Art eine „mengenmäßige Beschränkung oder Maßnahme gleicher Wirkung“ für die Erzeugung der Mitgliedstaaten?
b)
Hat die Verordnung, namentlich ihr Artikel 10, nicht eine andere Tragweite als die Artikel 30 ff. des Vertrages, also die Beschränkungen zu verbieten, die erst im Stadium der Warenausfuhr spürbar werden?
1.
Was den ersten Punkt anbelangt, so scheint mir, stellt ein System von Anbauerlaubnissen, selbst wenn die — gegen Zahlung einer hohen Gebühr — erteilten Konzessionen nicht voll ausgeschöpft werden, sich als eine Maßnahme dar, die auf die Kontingentierung der Produktion hinausläuft; sie hat allein schon deshalb mögliche Auswirkungen auf die Vermarktung der betreffenden Erzeugnisse. In Ihrem Urteil Geddo vom 12. Juli 1973 (Slg. 1973, 879) haben Sie hierzu entschieden: „Zu den Maßnahmen mit gleicher Wirkung gehören, über die [gänzliche oder teilweise Untersagung der Ausfuhr oder Einfuhr] hinaus, auch sonstige Behinderungen ohne Rücksicht auf ihre Bezeichnung oder ihre Anwendungsart, die sich in gleicher Weise auswirken.“ Zwar betraf diese Erwägung eine finanzielle Belastung, der bestimmte Erzeugnisse bei Abschluß eines sie betreffenden Vertrages unterworfen waren, doch ist sie meines Erachtens auf ein System zur Kontingentierung der Erzeugung voll übertragbar.
Dem pflichtet die Kommission zwar bei, setzt jedoch hinzu, daß „man als mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung (die bereits durch die Artikel 30 ff. des Vertrages verboten sind) normalerweise nicht die staatlichen Regelungen qualifizieren könne, mit denen ein Staat bestimmte Produktionen mengenmäßig einschränkt“.
Die Kommission ist der Auffassung, das in Artikel 10 der Verordnung enthaltene Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen (oder Maßnahmen gleicher Wirkung) im innergemeinschaftlichen Handel habe keine andere Tragweite als das in Artikel 34 des Vertrages niedergelegte Verbot von mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkungen (und Maßnahmen gleicher Wirkung) zwischen den Mitgliedstaaten.
Sie haben jedoch bereits in Ihrem Urteil Bilger vom 18. März 1970 (Slg. 1970, 136) entschieden, daß der Ausdruck „die Ein- oder Ausfuhr … betreffen“ eine engere Bedeutung hat als der Ausdruck „den Handel zwischen Mitgliedstaaten … beeinträchtigen“.
Zwar ging es damals um die Beurteilung eines Liefervertrages im Hinblick auf die Wettbewerbsvorschriften. Bei dieser Gelegenheit haben Sie jedoch darauf hingewiesen, daß sich der Begriff des „innergemeinschaftlichen Handels“ nicht mit dem der „Ein- und Ausfuhr zwischen Mitgliedstaaten“ decke. Eine Vereinbarung zwischen Unternehmen zur Kontingentierung der Produktion ist geeignet, den Binnenhandel zu beeinträchtigen, und es ist folglich nicht ausgeschlossen, daß die von einem Mitgliedstaat verfügten Produktionsbeschränkungen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen können.
Ich meine also, daß das Verbot des Artikels 10 der Verordnung weiter reicht als das des Artikels 34 des Vertrages, und dies um so mehr, als es Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation ist.
2.
Ein Weiteres kommt aber noch hinzu: Die gemeinsamen Marktorganisationen im Agrarsektor erfassen nicht nur den Handel mit landwirtschaftlichen Gütern, sondern auch deren Erzeugung.
In Anbetracht der erheblichen Unterschiede, die zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der staatlichen Marktorganisationen bestehen, sowie der Verschiedenartigkeit der Bedingungen, nach denen sich der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen richtet — Unterschiede, die unter anderem aus der Natur der betreffenden Erzeugnisse selbst herrühren —, ist freilich vorgesehen, daß die gemeinsame Organisation im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik in mehrere Organisationsformen gekleidet werden kann (Art. 40 Abs. 2).
Jede gemeinsame Marktorganisation muß, wenn sie die bestehenden einzelstaatlichen Marktordnungen ersetzen soll, gleichwertige Sicherheiten für die Beschäftigung und Lebenshaltung der betreffenden Erzeuger bieten (Art. 43 Abs. 3).
Für den Sektor, um den es hier geht, wurde Artikel 43 Absatz 3 meines Erachtens durch die Verordnung Nr. 234/68 zur Ausführung gebracht. Auf diesem Sektor ist folglich jede mengenmäßige Beschränkung der Produktion hinfort untersagt. Die einzigen zulässigen Ausnahmen sind jene, die mit der Beseitigung der den Gemeinschaftsnormen nicht entsprechenden Erzeugnisse zusammenhängen oder die nach Artikel 36 gerechtfertigt oder in ausdrücklichen Be stimmungen vorgesehen sind.
Seit dem 1. Juli 1968 unterliegen die Märkte auf dem Sektor der lebenden Pflanzen und Waren des Blumenhandels einer, wenn auch vielleicht in mancher Hinsicht unvollkommenen, so doch endgültigen Organisation. Dies gilt in stärkerem Maße für die Zeit (nach Ablauf der Übergangszeit: Wenn keinerlei zusätzliche Maßnahmen ergriffen wurden, so deshalb, weil ihr Erlaß nicht für notwendig erachtet wurde.
Nun haben Sie aber in Ihrem Urteil Sail vom 21. März 1972 (Slg. 1972, 119) entschieden, bei einer solchen Sachlage obliege es allein der Gemeinschaft, über die vorläufige Beibehaltung einzelstaatlicher Organisations-, Interventions- oder Kontrollsysteme für die fraglichen Erzeugnisse zu entscheiden. Hier ist ferner das Urteil vom 12. Dezember 1973, Grosoli, anzuführen, in dem Sie entschieden haben, das Fehlen von Gemeinschaftsbestimmungen zur Festlegung des Verwendungszwecks eines Einfuhrkontingents für ein landwirtschaftliches Erzeugnis (es handelte sich um Gefrierfleisch) habe nicht zur Folge, daß ein Mitgliedstaat eigene restriktive Maßnahmen erlassen könne, die geeignet sind, die von der Gemeinschaft verfolgten agrarpolitischen Ziele zu beeinträchtigen.
Ebensowenig darf argumentiert werden, daß ein ausdrückliches Verbot nationaler Vorschriften (wie es etwa Art. 12 der Verordnung Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak enthält, der Bestimmungen untersagt, welche bestimmten natürlichen Personen das ausschließliche Recht zum Anbau von Tabak vorbehalten) in der Verordnung Nr. 234/68 fehle und daß daher solche Vorschriften mit der Anwendung der Verordnung Nr. 234/68 vereinbar seien. Auch kann die tolerante Haltung nicht ins Feld geführt werden, welche die Gemeinschaftsorgane angesichts dieser Sachlage einnahmen.
Es gibt kern Anzeichen dafür, so sagt man uns, daß dieses System bisher für den Absatz der konkurrierenden Erzeugnisse der einführenden Mitgliedstaaten Schwierigkeiten hervorgerufen hätte. Angesichts der beherrschenden Stellung der Niederlande auf dem Gebiet der Erzeugung von Hyazinthenzwiebeln nimmt dies kaum wunder. Doch geht es nicht allein darum: Sicherlich ist es zunächst erforderlich, daß die Blumenzüchter der übrigen Mitgliedstaaten, wenn nicht in ihrem Lande, so zumindest in den Niederlanden, unter den gleichen Bedingungen wie ihre niederländischen Wettbewerber nach Wunsch alle für die Erzeugung von Schnittblumen oder für die Vermehrung bestimmten Zwiebeln beziehen können. Außerdem darf es auch keine Diskriminierung zwischen den Erzeugern in den Niederlanden geben. Nun zeigt aber der vorliegende Fall zusammen mit den von Herrn Van Haaster angeführten früheren Fällen, daß diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Die Wettbewerbsgleichheit ist — namentlich durch das System der Anbauerlaubnis — unmöglich gemacht. Wenn ein solches System auch nicht unmittelbar eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung bedeutet, so führt es durch die Beschränkung der Produktion doch zwangsläufig zu einer Verringerung der Warenmengen, die für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten in Betracht kommen.
Im Ergebnis schlage ich Ihnen sonach vor, für Recht zu erkennen, daß ein System, das den Anbau von Hyazinthenzwiebeln von einer Erlaubnis abhängig macht, mit den Bestimmungen des Artikels 10 der Verordnung Nr. 234/68 in Verbindung mit den übrigen Artikeln dieser Verordnung unvereinbar ist.
( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.
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