CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 22 OCTOBRE 1974 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Mme Mazzier, née Costa, requérante dans le litige qui a abouti au renvoi dont nous avons à connaître présentement, est née en 1935 et elle est de nationalité italienne. En juillet 1956, elle a établi son domicile en Belgique où elle est mariée avec un travailleur belge employé dans ce même pays. Jusqu'à plus ample informé, Mme Mazzier n'a jamais exercé d'activité salariée que ce soit en Italie ou en Belgique; elle est ménagère, sauf erreur de notre part.
Mme Mazzier a engagé un procès parce que l'allocation pour handicapés, visée par la loi belge du 27 juin 1969 et dont elle avait demandé le bénéfice au mois de septembre 1971, lui a été refusée.
Nous avons déjà eu l'occasion de connaître la loi précitée dans d'autres affaires. Il ne nous est donc pas nécessaire de fournir de longues explications à ce sujet. En ce qui concerne la présente affaire, les éléments importants sont les suivants.
La loi reconnaît un droit à l'allocation pour handicapés aux citoyens belges résidant en Belgique à la condition qu'ils aient au moins 14 ans, une incapacité permanente de travail égale ou supérieure à 30 % et que leurs revenus n'excèdent pas un certain plafond. Cette allocation, parmi les trois types d'allocations seule l'allocation dite ordinaire retiendra notre attention, est financée par les deniers publics et octroyée lorsque les bénéficiaires ont moins de 65 ans (pour les hommes) ou moins de 60 ans (pour les femmes). Le montant de l'allocation est déterminé en fonction du degré d'incapacité de travail et de l'importance des revenus. A l'intérieur de certaines limites, l'allocation est également octroyée en sus de prestations d'assurance sociale, à l'exclusion toutefois des prestations versées au titre de l'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Bien qu'une incapacité permanente de travail de 75 % lui ait été reconnue par attestation médicale, Mme Mazzier ne pouvait manifestement pas réclamer le bénéfice de l'allocation sur la base des seules dispositions de droit belge. Or, les services compétents du ministère belge de la prévoyance sociale n'ont pas cru pouvoir lui octroyer l'allocation même en tenant compte de l'accord intérimaire européen du 11 décembre 1953 concernant les régimes de sécurité sociale relatifs à la vieillesse, à l'invalidité et aux survivants. Aux termes de l'article 2 de cet accord, qui permet d'appliquer la loi belge aux étrangers, la résidence normale doit avoir été en effet établie en Belgique avant la première constatation médicale de la maladie qui est à l'origine de l'invalidité. Toutefois un expert a établi au cours de l'instance contentieuse nationale, et ses constatations ne sont manifestement pas contestées, que l'infirmité de Mme Mazzier est la conséquence d'une maladie qui avait été constatée en Italie dès 1938, soit avant l'établissement de sa résidence en Belgique.
Mme Mazzier considère néanmoins comme dépourvu de fondement l'avis négatif du ministère belge de la prévoyance sociale. Selon elle, on ne saurait aucunement se fonder sur la nationalité pour apprécier sa situation parce qu'aux termes de l'article 7 du règlement no 1612/68 du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, le travailleur ressortissant d'un État membre bénéficie, sur le territoire des autres États membres,«des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux». Eu égard à la législation sociale contenue dans le droit communautaire, le tribunal du travail de Liège qui avait été saisi par Mme Mazzier, a, par jugement du 29 mars 1974, sursis à statuer et demandé à la Cour, en application de l'article 177 du traité CEE, de statuer à titre préjudiciel sur les deux questions suivantes:
«1)
La législation relative aux allocations en faveur des handicapés (loi du 27 juin 1969) constitue-t-elle une législation sociale qui relève ou non du champ d'application ratione materiae du règlement no 3 (article 2, paragraphe 3) ?
2)
En cas de réponse négative, la législation sur les handicapés constitue-t-elle un avantage social prévu à l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68 ?»
1.
Il y a lieu de présenter tout d'abord les remarques suivantes à propos de la première question.
De par son libellé, la question tend au fond à faire qualifier par la Cour de justice la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés. La Cour de justice ne saurait bien sûr aller aussi loin, et cela a été déjà souvent souligné, dans le cadre de la procédure visée à l'article 177, parce qu'une telle constatation reviendrait à appliquer le droit. Il ne peut donc s'agir que de donner à l'intention du juge national une interprétation du droit communautaire en soulignant les critères d'appréciation à retenir pour laisser au juge a quo, à qui seul il appartient d'appliquer le droit, le soin de répondre définitivement à la question soulevée.
Dans le cadre de l'interprétation ainsi définie, il convient tout d'abord d'invoquer la jurisprudence que la Cour de justice a dégagée à propos de la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés.
Nous retenons d'une part de cette jurisprudence que le fait que la loi belge ne figure pas sur la liste de l'annexe B du règlement no 3 n'oblige pas à conclure qu'elle ne relève pas du champ d'application du règlement no 3. C'est ce qu'a clairement démontré la Cour de justice dans l'affaire 100-63 (arrêt du 15 juillet 1964, J. G. van der Veen, Veuve J. Kalsbeek/Bestuur van de Sociale Verzeringsbank et 9 autres affaires, Recueil 1964, p. 1105).
D'autre part, l'arrêt rendu dans l'affaire 187-73 (Callemeyn/État belge, Recueil 1974, p. 553) est important en l'occurrence. Cet arrêt établit que les lois du genre de la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés s'apparentent à l'assistance sociale parce que le besoin des bénéficiaires constitue un critère essentiel d'application et que ces lois ne se fondent pas sur les périodes d'activité professionnelle, d'affiliation ou de cotisation. D'autre part, ces lois se rapprochent des assurances sociales dans la mesure où les prestations ne supposent pas l'appréciation de toutes les données du cas personnel mais où au contraire un droit légalement défini existe au profit des bénéficiaires. De telles lois revêtent en effet selon l'arrêt une double fonction: elles doivent garantir un revenu minimum à des handicapés placés entièrement en dehors du système de la sécurité sociale et assurer une allocation complémentaire aux bénéficiaires de prestations de sécurité sociale lorsque celles-ci sont insuffisantes. Compte tenu de ce qu'aux termes de l'article 4, b, du règlement no 1408/71, celui-ci s'applique aux législations qui prévoient des prestations d'invalidité et parce que la notion de «prestations» au sens de l'article 1, lettre t, du règlement no 1408/71 doit être entendue de la manière la plus large, la Cour de justice en vient finalement à constater, eu égard à la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés, qu'en ce qui concerne les travailleurs ou les personnes assimilées qui perçoivent dans un État membre une pension d'invalidité, ce genre de lois relève du domaine de la sécurité sociale (assurance invalidité) au sens des règlements communautaires, alors même que ces lois pourraient échapper à cette qualification pour ce qui concerne d'autres bénéficiaires.
Mais s'il en est ainsi sur la base du règlement no 1408/71, qui a remplacé depuis le 1er octobre 1972 le règlement no 3, il doit en être également de même aux termes du règlement no 3. En effet, le champ d'application de ce dernier et les définitions qu'il donne de la notion de «prestations» dans son article 2, paragraphe 1, lettre b, et en son article 1, lettre s, correspondent à celles données à l'article 4, paragraphe 1, lettre b, et à l'article 1, lettre t, du règlement no 1408/71.
On ne saurait apprécier différemment l'affaire au vu des arguments que le gouvernement belge a avancés en cours d'instance, lorsqu'il a invoqué la définition que donnent de la sécurité sociale et des prestations d'invalidité les conventions nos 102 et 128 de l'Organisation internationale du travail et lorsqu'il s'est référé au fait que, dans le cadre de la loi relative aux allocations, l'incapacité de travail retenue n'est pas établie par rapport à une profession déterminée. Ce genre d'objections a déjà été soulevé au cours d'instances antérieures, sans avoir pu pour autant amener la Cour de justice à retenir, dans le sens proposé par le gouvernement belge, que les dispositions de la loi relative aux allocations en faveur des handicapés relevaient purement et simplement de la seule assistance sociale.
En conséquence, et si l'on tient compte de l'arrêt rendu dans le même sens dans l'affaire 1-72 (arrêt du 22 juin 1972, Rita Frilli/État belge, Recueil 1972, p. 457) qui avait trait au revenu garanti des personnes âgées, il conviendrait donc de constater que le droit revendiqué par Mme Mazzier, sa qualité de travailleur admise, devrait être apprécié sur la base des règlements communautaires et que sa nationalité ne devrait avoir aucune incidence, contrairement à ce que disposent la loi belge et l'accord intérimaire européen.
2.
Quant à la deuxième question dans laquelle le tribunal du travail de Liège demande si la législation relative aux allocations de handicapés contient des «avantages sociaux» au sens du règlement no 1612/68 déjà cité et relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, nous pouvons également nous référer en premier lieu à la jurisprudence antérieure, c'est-à-dire à l'arrêt rendu dans l'affaire 1-72. Cet arrêt établit en effet que l'examen d'une législation nationale à la lumière de l'article 7 du règlement no 1612/68 n'entre en ligne de compte que «dans le cas où il serait établi qu'il ne s'agit pas d'une prestation de sécurité sociale au sens du règlement no 3». Contrairement à ce qu'entend faire admettre le gouvernement italien, le règlement no 3 (ou le règlement no 1408/71) et le règlement no 1612/68 sont par conséquent dans un rapport alternatif.
Si l'on suppose de nouveau que la requérante au principal a la qualité de travailleur et qu'en cette qualité, elle possède, en vertu du droit communautaire de la sécurité sociale, un droit juridiquement protégé sur la base de la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés, il conviendrait de relever au sujet de la deuxième question et conformément à la jurisprudence que nous avons invoquée, que le règlement no 1612/68 ne saurait jouer dans une telle hypothèse.
3.
Comme la Commission l'a souligné à bon droit, une telle réponse ne saurait cependant résoudre d'une manière exhaustive et satisfaisante la question préjudicielle, puisqu'il est patent que la requérante au principal n'a pas la qualité de travailleur au sens des dispositions de sécurité sociale des règlements communautaires et qu'elle n'a jamais exercé d'activité rémunérée. Il y a donc lieu d'examiner en outre la question de savoir si, pour les membres de la famille d'un travailleur qui revendiquent le bénéfice des prestations visées par la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés, la nationalité peut revêtir de l'importance ou bien si les règlements nos 3 et 1612/68 excluent cette éventualité, même pour les membres de la famille.
Si l'on considère tout d'abord à ce sujet la jurisprudence pertinente de la Cour de justice, on ne saurait méconnaître que dans la mesure où elle applique les règlements communautaires à des dispositions telles que la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés, cette jurisprudence se fonde sur la question de savoir si les bénéficiaires sont des travailleurs ou d'anciens travailleurs. Quant à la notion de «travailleur», elle est définie à l'article 1, lettre a, du règlement no 1408/71. En l'espèce, seule la partie visée à la lettre ii) entre en ligne de compte au regard de la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés. Aux termes de cette disposition, il y a lieu de se demander si le bénéficiaire des prestations «est assuré au titre d'une assurance obligatoire ou facultative continue contre une autre éventualité précisée à l'annexe V dans le cadre d'un régime organisé au bénéfice des travailleurs salariés». Cette condition n'est évidemment pas remplie quand il s'agit des membres de la famille d'un travailleur parce qu'ils ont uniquement des droits dérivés de l'assurance des travailleurs. Si l'on pouvait donc considérer l'allocation belge en faveur des handicapés comme relevant de la sécurité sociale et comme soumise à l'emprise des règlements communautaires seulement dans la mesure où des prestations sont octroyées aux travailleurs ou aux anciens travailleurs, il ne saurait résulter des règlements relatifs à la sécurité sociale aucune obligation d'égalité de traitement en faveur de la requérante en sa qualité de membre de la famille.
Toutefois, il faut en outre examiner, car ce point a également fait l'objet de discussions, si les règlements communautaires en matière de sécurité sociale ne permettent pas de déduire, en faveur des membres de la famille considérés en tant que tels, des droits revêtant une certaine pertinence pour le litige au principal.
C'est l'article 4 du règlement no 3 qui est tout d'abord important à cet égard. Il stipule en effet que «les dispositions du présent règlement sont applicables aux travailleurs salariés ou assimilés qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs des États membres, et qui sont des ressortissants de l'un des États membres … ainsi qu'aux membres de leurs familles et à leurs survivants». La notion de «membre de la famille» est définie comme suit à l'article 1, lettre n: «Personnes définies ou admises comme telles, ou désignées comme membres du ménage par la législation du pays de leur résidence …» A ce sujet, constituent «la législation» aux termes de l'article 1, lettre b, les lois, les règlements et les dispositions statutaires, existants et futurs, de chaque État membre, qui concernent les régimes et branches de la sécurité sociale visés aux paragraphes 1 et 2 de l'article 2».
La Commission des Communautés européennes et la requérante au principal sont en désaccord sur l'esprit de ces différentes dispositions. La requérante au principal estime qu'il suffit pour une personne d'être reconnue comme membre de la famille par l'ensemble de la législation d'un État membre relative à la sécurité sociale et qu'il importe peu de savoir si ce membre de la famille possède des droits dérivés des droits d'un travailleur. La Commission estime au contraire que la question décisive est de savoir si l'on est en présence de droits dérivés de travailleurs, s'il s'agit donc en d'autres termes de droits qui ne sont pas personnels à un membre de la famille et si ce caractère dérivé peut être déduit de la loi en cause en l'espèce, qui relève de la sécurité sociale.
Nous inclinons à penser comme la Commission. En effet, il n'est assurément pas logique d'une part de se contenter du fait qu'une personne est désignée comme membre de la famille dans n'importe quelle disposition de droit social de l'État membre considéré. Il est en effet possible que les droits des membres de la famille soient agencés d'une façon fort différente dans les différentes branches de la sécurité sociale et il est donc sans aucun doute nécessaire d'examiner si la qualité de membre de la famille est précisément reconnue à l'intéressée dans le domaine considéré. Il semble d'autre part également indiqué de se demander s'il s'agit de droits dérivés de travailleurs ou bien de droits purement personnels. C'est ce que suggère déjà, à notre avis, le libellé de l'article 1, lettre n, du règlement no 3, aux termes duquel les membres de la famille doivent être reconnus en tant que tels, c'est-à-dire qu'ils entrent en ligne de compte comme titulaires de droits seulement en leur qualité de membres de la famille, c'est-à-dire en relation avec une autre personne. A cet égard, les développements que la Commission a présentés à propos des phénomènes qui se sont manifestés lors de l'adhésion de nouveaux États membres à la Communauté présentent de l'intérêt. Le principe que nous venons de décrire a alors manifestement subi une modification afin de tenir compte de régimes particuliers en vigueur dans les nouveaux États membres. Mais cette modification s'est limitée, comme il nous a été montré, aux prestations qui sont l'objet de droits dérivés dans les États membres originaires. Cela est important non seulement pour l'interprétation du règlement no 1408/71, mais également pour celle du règlement no 3 où une telle modification n'a pas eu lieu. Enfin, nous ne devrions pas non plus oublier que la jurisprudence relative à des cas tels que le cas d'espèce a souligné qu'une telle législation remplissait en réalité une double fonction et qu'elle présentait également de toute évidence certaines caractéristiques inhérentes à l'assistance sociale. Si la Cour a néanmoins suivi à cet égard une interprétation que d'aucuns appellent hardie et a classé cette législation dans le droit de la sécurité sociale dans la mesure où elle s'appliquait aux travailleurs, il s'ensuit que cette dernière notion constitue le point de repère décisif. Cela nous amène aussi en l'espèce à ne considérer comme pertinente la qualité de membre de la famille que dans la mesure où existent des droits dérivés de travailleurs.
Mais cela nous conduit, parce que la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés ne crée manifestement que des droits personnels pour lesquels le domicile est le critère déterminant et les rapports avec un travailleur ne jouent par conséquent aucun rôle, à conclure qu'on ne saurait déduire en ce domaine, au profit des membres de la famille en tant que tels, des droits sur la base du droit communautaire de la sécurité sociale ni, par conséquent, le droit de revendiquer le même traitement que celui dont bénéficient les ressortissants de l'État membre considéré.
Si l'on peut ainsi apprécier les prétentions de la requérante au regard des règlements nos 3 et 1408/71, il y a encore lieu de retenir ce qui suit eu égard au règlement no 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté.
De par son exposé des motifs et de par l'économie de ses dispositions, le règlement no 1612/68 a été rédigé à l'intention des travailleurs d'un État membre qui sont employés ou qui recherchent un emploi sur le territoire d'un autre État membre. En ce qui concerne les membres de la famille et dans la mesure où ils retiennent notre attention en l'espèce, il est question, dans l'article 10 du règlement, du conjoint du travailleur ressortissant d'un État membre et employé sur le territoire d'un autre État membre. Cela seul amène déjà à conclure qu'on ne saurait déduire du règlement le moindre élément en faveur de la requérante qui n'a pas elle-même la qualité de travailleur et dont l'époux ne remplit pas non plus les conditions que nous venons de citer.
Au regard de la notion d'avantage social contenue dans l'article 7, il s'ajoute d'autre part le fait que la jurisprudence (affaire 76-72 Michel S./Fonds national de reclassement social des handicapés, Recueil 1973, p. 457) a déjà retenu que peuvent seuls être considérés comme avantages sociaux les avantages se rattachant à l'emploi et accordés aux travailleurs eux-mêmes et non aux membres de leur famille. On pourra rappeler à ce sujet le libellé et l'économie du règlement no 1612/68 ainsi que l'emplacement de l'article 7 qui s'insère dans la première partie et dans le titre II de celle-ci, intitulé «De l'exercice de l'emploi et de l'égalité de traitement». D'autre part, le premier considérant du règlement va également dans ce sens.
Enfin, il faut certes reconnaître que le règlement no 1612/68 contient également des dispositions en faveur des membres de la famille. Mais on peut seulement déduire de celles-ci un droit de libre établissement (article 10) et un droit au travail (article 11) à l'exclusion toutefois de tout droit de plus vaste ampleur stipulé au profit des conjoints.
Tout ceci explique pourquoi le règlement no 1612/68 n'est pas davantage apte à fonder au profit des conjoints des travailleurs un droit à l'égalité de traitement en ce qui concerne l'octroi de l'allocation belge en faveur des handicapés.
4.
Nous vous proposons donc d'apporter aux questions posées par le tribunal du travail de Liège les réponses suivantes:
a)
Constituent également des prestations au sens de l'article 2, paragraphe 1, lettre b), du règlement no 3 les allocations pour handicapés du genre de celles prévues par la loi belge relative aux allocations en faveur des handicapés, pour autant qu'elles sont versées aux travailleurs salariés ou assimilés au sens du règlement no 3 et que ceux-ci disposent d'un droit juridiquement protégé.
b)
Dans la mesure où des prestations constituent des prestations de sécurité sociale au sens du règlement no 3, l'application du règlement no 1612/68 ne saurait entrer en ligne de compte.
c)
Les règlements nos 3 et 1612/68 ne fondent au profit des membres de la famille d'un travailleur employé sur le territoire d'un État membre aucun droit à l'égalité de traitement au regard d'une législation subordonnant à une condition de nationalité le droit à une allocation pour handicapés, lorsque ce droit ne dérive pas de l'assurance du travailleur ni de son emploi, mais dépend du domicile du bénéficiaire.
( 1 ) Traduit de l'allemand.
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