ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ TOY ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
HENRI MAYRAS
της 19ης Φεβρουαρίου 1975 ( *1 )
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η παρούσα προδικαστική υπόθεση θα οδηγήσει το Δικαστήριο στη διευκρίνηση της ερμηνείας της οδηγίας 221 του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, η οποία διέπει, ως γνωστόν, το συντονισμό, στα κράτη μέλη της Κοινότητος, των ειδικών για τους αλλοδαπούς μέτρων περί διακίνησης και διαμονής, που δικαιολογούνται από λόγους δημόσιας τάξης και, κυρίως, δημόσιας ασφάλειας.
Με την απόφασή του, της 4ης Δεκεμβρίου παρελθόντος έτους, στην υπόθεση 41/74, VAN DUYN, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι διατάξεις του άρθρου 3 παράγραφος 1 της εν λόγω κοινοτικής πράξης, σύμφωνα με την οποία «τα μέτρα δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφαλείας πρέπει να βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν», δημιουργούν «δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών, τα οποία αυτοί δύνανται να επικαλεσθούν ενώπιον των δικαστηρίων των κρατών μελών και των οποίων το σεβασμό πρέπει να εξασφαλίζουν τα εθνικά δικαστήρια».
Το Δικαστήριο αναγνώρισε έτσι την απευθείας εφαρμογή αυτού του κανόνα, κατά την έννοια που έχει προσδώσει σ' αυτόν η νομολογία του.
Έκρινε επίσης ότι η εκτίμηση της προσωπικής συμπεριφοράς είναι αναγκαία προϋπόθεση για τη λήψη από τις εθνικές αρχές οποιουδήποτε περιοριστικού της ελευθέρας κυκλοφορίας και απασχόλησης των εργαζομένων μέτρου. Η παρεμπόδιση εισόδου ή η απέλαση, αστυνομικά μέτρα στα οποία μπορεί ένα κράτος να προσφύγει, σύμφωνα με την εσωτερική του νομοθεσία, δικαιολογούνται επομένως, από το κοινοτικό δίκαιο, μόνο όταν στηρίζονται στην ατομική συμπεριφορά του προσώπου το οποίο αφορούν.
Τώρα το Δικαστήριο επιλαμβάνεται δυο προδικαστικών ερωτημάτων, που υποβλήθηκαν από το VERWALTUNGSGERICHT της Κολωνίας και αφορούν την ερμηνεία του ίδιου άρθρου 3 της οδηγίας 64/221.
Με το πρώτο απ' αυτά, τα διοικητικό δικαστήριο υποβάλλει το ερώτημα αν οι εν λόγω διατάξεις εμποδίζουν τις αρμόδιες αρχές ενός κράτους μέλους — εν προκειμένω της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας — να διατάξουν την απέλαση εργαζομένου, υπηκόου άλλου κράτους μέλους, «με σκοπό να αποτραπούν άλλοι αλλοδαποί να διαπράξουν το ίδιο ή παρόμοιο αδίκημα με αυτό που αποδίδεται στον εργαζόμενο κατά του οποίου στρέφεται το εν λόγω μέτρο ή ακόμη να διαπράξουν άλλες παραβάσεις κατά της δημόσιας ασφάλειας και τάξης» της χώρας υποδοχής.
Με άλλα λόγια, το πρόβλημα είναι αν η οδηγία απαγορεύει την απέλαση του κοινοτικού εργαζόμενου όταν η σχετική απόφαση αιτιολογείται από λόγους «γενικής πρόληψης».
Πρόκειται για ζήτημα αρχής, η απάντηση στο οποίο θα βοηθήσει να διευκρινιστεί το περιεχόμενο και να προσδιοριστούν τα όρια της «επιφυλάξεως δημοσίας τάξεως» του άρθρου 48 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος που αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και η οποία επαναλαμβάνεται, με ανάλογη διατύπωση, στο άρθρο 56 της Συνθήκης που διέπει την ελευθερία εγκαταστάσεως.
Το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε ο γερμανός δικαστής έχει άμεση σχέση με τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς στην κύρια δίκη. Ο εν λόγω δικαστής ερωτά αν το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια «ότι υπήκοος κράτους μέλους δύναται να απελαθεί από την επικράτεια άλλου κράτους μόνο εφόσον υπάρχουν αποχρώσες ενδείξεις από τις οποίες δύναται να συναχθεί ότι ο εν λόγω αλλοδαπός, που έχει καταδικαστεί για παράβαση της ποινικής νομοθεσίας της χώρας υποδοχής, θα υποπέσει σε νέα παράβαση ή ότι συνιστά απειλή για τη δημόσια ασφάλεια και τάξη της χώρας αυτής».
Επιβάλλεται, πριν αρχίσω την εξέταση των εν λόγω ερωτημάτων, να υπενθυμίσω την προέλευση της υποθέσεως και να εκθέσω εν συντομία την εξέλιξη της διαδικασίας ενώπιον των διοικητικών και δικαστικών αρχών της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας.
Ο CARMELO BONSIGNORE, ιταλός υπήκοος, γεννήθηκε στη Σικελία το 1950 και πήγε στη Γερμανία τον Οκτώβριο 1968. Προσλήφθηκε ως ειδικευμένος εργάτης-χημικός στο εργοστάσιο FORD της Κολωνίας. Το Μάιο 1971, ο εν λόγω νεαρός αγόρασε παράνομα από άγνωστο άτομο ένα αυτόματο πιστόλι μάρκας BERETTA, διαμετρήματος 6,35 χιλιοστών, και φυσίγγια.
Λίγες μέρες αργότερα, στις 30 Μαΐου, κατά τη διάρκεια οικογενειακού γεύματος στην κατοικία της αδελφής του, παρουσίασε το όπλο που μόλις απέκτησε θέλοντας να κάνει επίδειξη της λειτουργίας του. Βγάζοντας το γεμιστήρα διαπίστωσε ότι μια σφαίρα είχε μείνει μέσα στην κάννη. Προσπάθησε να τη βγάλει χωρίς αποτέλεσμα. Μη έχοντας εξοικείωση με πυροβόλα όπλα, πίεσε ακούσια τη σκανδάλη. Το όπλο εκπυρσοκρότησε. Ο μικρός του αδελφός, ο ANGELO, που είχε φτάσει πρόσφατα στη Γερμανία, τραυματίστηκε θανάσιμα στο κεφάλι.
Μετά την αστυνομική προανάκριση, το Schöffengericht του Amtsgericht της Κολωνίας καταδίκασε τον BONSIGNORE σε πρόστιμο για παράβαση του νόμου περί οπλοφορίας. Τον απάλλαξε, όμως, από την κατηγορία της ανθρωποκτονίας εξ αμελείας με την αιτιολογία ότι ο νέος και άπειρος κατηγορούμενος συγκλονίστηκε βαθύτατα από το θάνατο του αδελφού του, που προκλήθηκε από την απρονοησία του το δικαστήριο ανεγνώρισε υπέρ αυτού το γεγονός ότι δεν επεχείρησε να αποσείσει την ευθύνη του και ότι δεσμεύτηκε να μην αγγίξει ποτέ πια όπλο.
Ο OBERSTADTDIREKTOR της Κολωνίας, όμως, στις 18 Σεπτεμβρίου 1972 — 16 μήνες μετά το δράμα — αποφάσισε την απέλασή του από την επικράτεια της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας και όρισε προθεσμία ενός μηνός για την εκτέλεση του μέτρου. Ο ενδιαφερόμενος υπέβαλε αίτηση θεραπείας, η οποία απορρίφθηκε και, στη συνέχεια, προσέφυγε κατά της εκτελέσεως της αποφάσεως στο διοικητικό δικαστήριο της Κολωνίας. Το τέταρτο τμήμα του εν λόγω δικαστηρίου ανέστειλε την εκτέλεση, παρά τα επιχειρήματα της Διοικήσεως η οποία διατείνεται ότι η παράνομη κτήση και η κατοχή πυροβόλου όπλου «αποδεικνύουν επαρκώς ότι ο αιτών δεν έχει την πρόθεση να σεβαστεί τη γερμανική έννομη τάξη». «Δεν συγχωρείται — προσθέτει η δημοτική αρχή της Κολωνίας — οι αλλοδαποί, που γίνονται δεκτοί ως φιλοξενούμενοι, να αποτελούν διαρκή απειλή για την κοινότητα (των ημεδαπών), αποκτώντας ή έχοντας στην κατοχή τους, παράνομα, όπλα».
Μάλιστα — πρόκειται για το ουσιαστικό επιχείρημα άμυνας της δημοτικής αρχής — «δεδομένου ότι ο αριθμός των αδικημάτων που διαπράττονται από αλλοδαπούς, με χρήση όπλων, αυξήθηκε σημαντικά κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, πρέπει να αποτραπεί νέα αύξηση αυτών των εγκλημάτων βίας με την άμεση απέλαση των αλλοδαπών που παραβαίνουν τη νομοθεσία περί όπλων». Η θέση αυτή συμφωνεί εξάλλου με τις οδηγίες της Ομοσπονδιακής Κυβέρνησης.
Το δικαστήριο δεν δέχτηκε αυτό το συλλογισμό. Έκρινε ότι ο αιτών δεν μπορεί να απελαθεί παρά μόνο εφόσον το μέτρο αυτό δικαιολογείται από την προσωπική του συμπεριφορά, χωρίς η ποινική καταδίκη αφ' εαυτής να έχει καθοριστικό χαρακτήρα. Η απέλαση είναι, επομένως, νόμιμη μόνον εφόσον, από τη συμπεριφορά του, τεκμαίρεται ότι ο αλλοδαπός συνιστά, για το μέλλον, απειλή για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια της Γερμανίας δηλαδή, λόγω κινδύνου υποτροπής. Το δικαστήριο αποφάνθηκε ότι δεν συνέτρεχε εν προκειμένω τέτοιος κίνδυνος και έκρινε τη διάταξη περί απέλασης «προδήλως πεπλανημένη».
Στις 26 Απριλίου 1973, όμως, ο Regierungspräsident της Κολωνίας επικύρωσε την απόφαση απέλασης που είχε αρχικά λάβει η δημοτική αρχή. Δέχεται ότι η προστασία της δημόσιας ασφάλειας και τάξης στη Γερμανία επικρατεί του προσωπικού συμφέροντος του αιτούντος να διαμείνει σ' αυτή τη χώρα και κρίνει ότι υφίσταται «κίνδυνος υποτροπής» από τον ενδιαφερόμενο. Παρά το γεγονός ότι ο Regierungspräsident στηρίζεται στην τεκμαιρόμενη, ή στην κατά τη γνώμη του, προβλεπόμενη προσωπική συμπεριφορά του ιταλού εργαζομένου, η ανησυχία της «γενικής πρόληψης» υπολανθάνει σε όλη την αιτιολογία.
Ο BONSIGNORE ζητεί από το διοικητικό δικαστήριο την ακύρωση του εν λόγω μέτρου και την καταδίκη των αρμοδίων αρχών να του επιτρέψουν να διατηρήσει την κατοικία του στην επικράτεια της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
Αυτή ήταν η διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας το διοικητικό δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα προδικαστικά ερωτήματα που ανέφερα στην αρχή των προτάσεων μου.
Νομική θεμελίωση
Πιστεύω ότι η εξέταση των ερωτημάτων αυτών επιβάλλει παραπομπή στη σημαντική απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση VAN DUYN.
Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε, καταρχάς, την απευθείας εφαρμογή του άρθρου 48 της Συνθήκης, δέχτηκε, όμως, παράλληλα ότι η τρίτη παράγραφος του εν λόγω άρθρου περιέχει, όσον αφορά την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας και το δικαίωμα διαμονής των διακινουμένων εργαζομένων, «επιφύλαξη σχετικά με τους περιορισμούς που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξης και, ιδίως, δημόσιας ασφάλειας». Η επιφύλαξη αυτή όμως, η οποία αποτελεί εξαίρεση στα δικαιώματα που απορρέουν υπέρ των κοινοτικών υπηκόων από το άρθρο 48, πρέπει να ερμηνευτεί στενά, υπό το φως της οδηγίας του Συμβουλίου 64/221.
Στη συνέχεια, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι οι διατάξεις της παραγράφου 1 του άρθρου 3 της εν λόγω οδηγίας, σύμφωνα με την οποία «τα μέτρα δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει να στηρίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν», έχουν επίσης άμεσο αποτέλεσμα με τη σκέψη ότι, στην περίπτωση που οι κοινοτικές αρχές, με οδηγία, «υποχρέωσαν τα κράτη μέλη να ακολουθήσουν μια συγκεκριμένη συμπεριφορά, η πρακτική αποτελεσματικότητα μιας τέτοιας πράξεως θα εξασθένιζε αν οι ιδιώτες εμποδίζονταν να την επικαλεστούν και τα δικαστήρια να τη λάβουν υπόψη ως στοιχείο του κοινοτικού δικαίου».
Το Δικαστήριο διευκρίνισε, εξάλλου, ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας «επιβάλλει μια υποχρέωση η οποία δεν υπόκειται σε καμιά επιφύλαξη ή όρο και η οποία, από τη φύση της, δεν έχει ανάγκη παρεμβολής καμιάς πράξης είτε από τα κοινοτικά όργανα είτε από τα κράτη μέλη».
Η υποχρέωση που επιβλήθηκε στα κράτη περιορίζει προδήλως την έκταση των αρμοδιοτήτων που αυτά διατήρησαν για τη λήψη, χάριν της διασφάλισης της εθνικής δημόσιας τάξης, αποφάσεων οι οποίες δυνατόν να επηρεάσουν το δικαίωμα των κοινοτικών υπηκόων, που εγγυάται το άρθρο 48 της Συνθήκης, εισόδου ή διαμονής στην επικράτειά τους, επειδή το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας επιτάσσει ότι τέτοια μέτρα δύνανται να δικαιολογηθούν μόνον από εκτιμήσεις που αναφέρονται στην προσωπική συμπεριφορά.
Μετά την υπόμνηση αυτή, παραθέτω τη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 3 της οδηγίας, η οποία ορίζει ότι: «προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν δύνανται καθ' εαυτές να αιτιολογήσουν… μέτρα δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας κατά των κοινοτικών εργαζομένων.»
Η παράγραφος αυτή μάλιστα μνημονεύεται ρητά στη διάταξη περί παραπομπής του διοικητικού δικαστηρίου της Κολωνίας.
Δεν χωρεί αμφιβολία, κατά τη γνώμη μου, ότι η εν λόγω διάταξη, όπως και αυτή της παραγράφου 1, έχει άμεσα αποτελέσματα και, συνεπώς, δημιουργεί δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών.
Η απόφαση απέλασης, κατά υπηκόου κράτους μέλους, αντίκειται αναμφισβήτητα στο απευθείας εφαρμοστέο κοινοτικό δίκαιο, εφόσον βασίζεται αποκλειστικά και μόνο στην ύπαρξη καταδίκης που επιβλήθηκε από ποινικό δικαστήριο του κράτους υποδοχής.
Η λύση αυτή δικαιολογείται από τη σκέψη ότι, εφόσον, καταρχήν, οποιαδήποτε παράβαση της ποινικής νομοθεσίας συνιστά, αφ' εαυτής, προσβολή της εθνικής δημόσιας τάξης, η επιβολή από τα αρμόδια δικαστήρια των κυρώσεων που προβλέπονται από το νόμο αρκεί, τόσο για τους ημεδαπούς όσο και για τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, να εξασφαλίσει την καταστολή που αποβλέπει στην προστασία της εν λόγω δημόσιας τάξης.
Η απέλαση, η οποία βέβαια πλήττει μόνο τους αλλοδαπούς και όχι τους ημεδαπούς, είναι ασφαλώς μέτρο αστυνόμευσης, οι συνέπειές της όμως, σε κοινωνικό και ανθρωπιστικό επίπεδο, είναι απείρως σοβαρότερες από μια χρηματική ποινή, ακόμη και από μια στερητική της ελευθερίας ποινή, μικρής τουλάχιστον διάρκειας.
Βούληση επομένως του νομοθέτη της οδηγίας ήταν να αποφασίζεται από τις εθνικές αρχές η απέλαση ανεξάρτητα από καταδίκες μόνον εφόσον η προσωπική συμπεριφορά του κοινοτικού υπηκόου που διέπραξε παράβαση αποτελεί, ή υπάρχει κίνδυνος να αποτελέσει στο μέλλον, απειλή για την εθνική δημόσια τάξη τέτοιας φύσεως που η παρουσία του ενδιαφερομένου ατόμου στην επικράτεια της χώρας υποδοχής δεν μπορεί να γίνει ανεκτή.
Χωρίς να αναφερθώ στα πταίσματα, τα πλημμελήματα εξ αμελείας, ακόμα και ορισμένα εγκλήματα εν βρασμώ ψυχής, που διαπράττονται κάτω από ειδικές ψυχολογικές συνθήκες, δεν μπορούν κατά κανόνα να διαταράξουν τη δημόσια τάξη και ιδίως τη δημόσια ασφάλεια τόσο σοβαρά ώστε η απέλαση του δράστη να θεωρείται ως αναγκαία λύση.
Εξάλλου, από τη δικογραφία που διαβίβασε το γερμανικό δικαστήριο προκύπτει ότι ο BONSIGNORE καταδικάστηκε μόνο για την κατηγορία της παράνομης κατοχής πυροβόλου όπλου. Αντίθετα, απηλλάγη από την κατηγορία της ανθρωποκτονίας εξ αμελείας. Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 2, της οδηγίας, μόνη η επιβληθείσα καταδίκη δεν αρκούσε για τη νόμιμη αιτιολογία της απέλασης.
Οι τοπικές αρχές — τόσο ο Oberstadtdirektor όσο και ο Regierungspräsident — δεν μπορούσαν επομένως να επιχειρήσουν τη δικαιολόγηση του ληφθέντος μέτρου σ' αυτή τη βάση.
Διατείνονται, λοιπόν, ότι η παράνομη κατοχή ή οπλοφορία — και η επακολουθήσασα ανθρωποκτονία εξ αμελείας — συνδέονται άρρηκτα με την προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερομένου. Ακόμα και αν δεν δύναται αυτός να θεωρηθεί ως εν δυνάμει υπότροπος, η ίδια η φύση του αδικήματος της παράνομης κατοχής όπλου, που εμπερικλείει δυνητικά κίνδυνο για τη δημόσια τάξη, θα αρκούσε για να δικαιολογήσει το μέτρο της απέλασης.
Η άποψη αυτή εξάλλου φαίνεται ότι συμφωνεί και με τις δοθείσες οδηγίες από τις ομοσπονδιακές αρχές, κατά τις οποίες ορισμένα αδικήματα, όπως ιδίως η κατοχή όπλων ή, σε άλλο επίπεδο, η πώληση ναρκωτικών, περιλαμβάνονται μεταξύ εκείνων που θα πρέπει, κατά κανόνα, να συνεπάγονται την απέλαση των αλλοδαπών δραστών.
Είναι γεγονός ότι στις βιομηχανικές χώρες, οι οποίες προσφεύγουν σε μεγάλη έκταση σε αλλοδαπούς εργάτες, οι δικαστικές και αστυνομικές στατιστικές αποδεικνύουν ότι ορισμένες μορφές εγκληματικότητας οφείλονται ιδιαίτερα στους μετανάστες. Ποικίλες είναι οι εξηγήσεις αυτού του φαινομένου: σχετική έλλειψη προσαρμογής των αλλοδαπών εργαζομένων σε μια κοινωνία, συχνά πολύ διαφορετική από εκείνη που ήξεραν στις χώρες της καταγωγής τους έλλειψη αφομοίωσης το αίσθημα ότι παραμένουν πραγματικά ξένοι από τον κοινωνικό κορμό της χώρας υποδοχής. Οι κοινωνιολόγοι θα το έλεγαν αίσθημα αλλοτριώσεως.
Είναι επίσης νοητό στα εξελιγμένα βιομηχανικά κράτη και, κυρίως, στα μεγάλα αστικά κέντρα, που είναι μια από τις συνέπειες της εκβιομηχάνισης, ορισμένα αδικήματα, έστω και ήσσονος βαρύτητας, όπως, για παράδειγμα, η κατοχή όπλου, να δικαιολογούν προληπτικά μέτρα, όπως, άλλωστε, επιβάλλεται η οργάνωση της πρόληψης ορισμένων λοιμωδών νόσων για την προστασία της δημόσιας υγείας.
Εντούτοις, αν είναι εύκολο, στον τομέα της υγειονομικής προστασίας, να καταρτισθεί πίνακας των ασθενειών για τις οποίες είναι υποχρεωτική η δήλωση και η πρόληψη, δεν θα έπρεπε επίσης και τα αδικήματα που θεωρούνται ότι περικλείουν, mutatis mutandis, κίνδυνο «μεταδόσεως» να απαριθμηθούν περιοριστικά από τις κοινοτικές αρχές, ώστε οι αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας και το δικαίωμα εργασίας και διαμονής των διακινούμενων εργαζομένων να έχουν, σε κάθε κράτος μέλος, ομοιόμορφη εφαρμογή;
Όμως, δεν είναι αυτό το σύστημα που ακολούθησε η οδηγία του Συμβουλίου. Στηρίζεται σε διαφορετική έννοια, η οποία έχει ως βάση την κατά περίπτωση εξέταση της προσωπικής συμπεριφοράς των ενδιαφερομένων.
Και το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε ο γερμανός δικαστής περιορίζεται στο αν ο σκοπός της γενικής πρόληψης, της αποτροπής, είναι ή όχι σύμφωνος με την ορθή ερμηνεία της εν λόγω οδηγίας.
Γίνονται εύκολα αντιληπτοί οι λόγοι για τους οποίους το διοικητικό δικαστήριο της Κολωνίας ζήτησε ερμηνεία από το Δικαστήριο γι' αυτό το πρόβλημα αρχής.
Οφείλεται στο γεγονός ότι η νομολογία των γερμανικών δικαστηρίων αποκλίνει ή και διίσταται ακόμη, όσον αφορά τα κριτήρια της ειδικής και της γενικής πρόληψης αντίστοιχα.
Γι' αυτό και το πρόβλημα τίθεται διαφορετικά προκειμένου για μέτρα απέλασης που αφορούν αλλοδαπούς υπηκόους τρίτων κρατών και που, επομένως, υπάγονται στον αποκαλούμενο νόμο «Ausländergesetz», κείμενο του κοινού δικαίου περί αστυνομεύσεως των αλλοδαπών, και διαφορετικά προκειμένου για κοινοτικούς υπηκόους που υπάγονται σε ειδικό καθεστώς, το οποίο περιέχεται στον «Aufenthaltsgesetz», νόμο για την εφαρμογή της οδηγίας 64/211.
Όσον αφορά τους πρώτους, γίνεται δεκτό ότι οι γερμανικές αρχές διαθέτουν, υπό την επιφύλαξη διμερών συμβάσεων, ευρύτατη διακριτική ευχέρεια της οποίας η άσκηση πρέπει πάντως να είναι σύννομη και, ιδίως, να είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, υπό τον έλεγχο των δικαστηρίων.
Αρχικά μάλιστα φαίνεται ότι το Bundesverwaltungsgericht, ανώτατο ομοσπονδιακό διοικητικό δικαστήριο, δεχόταν, ακόμα και στο πλαίσιο της νομοθεσίας του κοινού δικαίου περί αστυνομεύσως των αλλοδαπών, αποκλειστικά την έννοια της ειδικής πρόληψης (απόφαση της 11ης Ιουνίου 1968).
Ορισμένοι συγγραφείς, όπως ο KLOESEL και ο CHRIST, επέκριναν τη λύση αυτή, υποστηρίζοντας ότι, υπό το καθεστώς της παραγράφου 10, εδάφιο 2, του νόμου αυτού, πρέπει να γίνει δεκτός ο λόγος της γενικής πρόληψης.
Όμως, η νομολογία του ομοσπονδιακού δικαστηρίου εξελίχθηκε. Μια πιο πρόσφατη απόφαση, της 15ης Ιανουαρίου 1970, η οποία παραπέμπει άλλωστε σε δύο προηγούμενες αποφάσεις, δέχεται ρητά το λόγο της γενικής πρόληψης και απορρίπτει την αίτηση ακυρώσεως τούρκου υπηκόου κατά μέτρου απέλασης, που επιβλήθηκε λόγω οδήγησης σε κατάσταση μέθης, «με σκοπό να αποτραπεί παρόμοια συμπεριφορά άλλων αλλοδαπών».
Τα κατώτερα διοικητικά δικαστήρια υιοθέτησαν τις ίδιες ακριβώς λύσεις.
Το πρόβλημα τίθεται διαφορετικά όταν τα μέτρα απελάσεως πλήττουν υπηκόους των κρατών μελών.
Αντικείμενο του Aufenthaltsgesetz είναι η μεταφορά των διατάξεων της οδηγίας του Συμβουλίου στο εσωτερικό δίκαιο. Αυτό έγινε κατά τρόπο ευρύτερο γιατί στην έννοια της προσβολής της δημόσιας τάξης, ασφάλειας και υγείας προσέθεσε και την έννοια της «προσβολής των θεμελιωδών συμφερόντων της Γερμανίας». Μια εγκύκλιος για την εφαρμογή του νόμου, η οποία έχει βέβαια απλώς ενδεικτική αξία για τα δικαστήρια, είναι εξίσου αποκαλυπτική αφού δέχεται ότι οι λόγοι απέλασης είναι οι ίδιοι για τους κοινοτικούς υπηκόους και για τους αλλοδαπούς. Η εγκύκλιος αυτή διευκρινίζει ότι η απαίτηση εξέτασης της προσωπικής συμπεριφοράς σημαίνει απλώς ότι πρέπει να λαμβάνεται υπόψη, χωρίς να συνδέεται αποκλειστικά με την επιβολή ποινικής καταδίκης, η φύση της παράβασης, οι συνθήκες υπό τις οποίες διαπράχθηκε και ο κίνδυνος ενδεχόμενης υποτροπής.
Με βάση το νόμο αυτό, ορισμένα δικαστήρια φρόντισαν να αιτιολογούν τις αποφάσεις τους με λόγους που στηρίζονται αποκλειστικά στην ιδέα της προσωπικής συμπεριφοράς και της ειδικής πρόληψης:
—
Oberverwaltungsgericht Βερολίνου, απόφαση της 15ης Μαΐου 1968 (Ι.Α./398, no OVG 1 Β 31.67), για την ειδική σοβαρότητα του αδικήματος και τον κίνδυνο υποτροπής·
—
απόφαση του ίδιου δικαστηρίου της ίδιας ημερομηνίας (Ι.Α./399, no. OVG 1 Β 41.67).
Επιπλέον, το Oberverwaltungsgericht του Βερολίνου έλαβε σαφή θέση με απόφαση της 2ας Οκτωβρίου 1968 (Ι.Α./400, n OVG 1 Β 93.67), με την οποία δέχτηκε την προσφυγή ιταλού υπηκόου που είχε καταδικαστεί για πώληση ναρκωτικών. Δεχόμενο τον εντελώς περιστασιακό χαρακτήρα του αδικήματος, ο οποίος αποκλείει, κατά το δικαστήριο, το λόγο της ειδικής πρόληψης, διευκρίνησε ότι, «επειδή τα μέτρα δημόσιας ασφάλειας πρέπει να βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου το οποίο αφορούν, ο ισχυρισμός της Διοίκησης ότι το μέτρο βασίζεται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης πρέπει να απορριφθεί».
Επίσης, το Verwaltungsgericht Kassel, με διάταξη της 29ης Σεπτεμβρίου 1972 (Neue Juristische Wochenschrift, 1973, πρώτο μέρος, σ. 439), έκρινε, στην περίπτωση ιταλού, δολοφόνου του γαμπρού του λόγω ανήθικης συμπεριφοράς απέναντι του, ότι ο Aufenthaltsgesetz επιτρέπει την απέλαση μόνο για λόγους ειδικής πρόληψης.
Με την ίδια αιτιολογία ως προς το ζήτημα αρχής. το Oberverwaltungsgericht του Münster, με απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 1972 (Die öffentliche Verwaltung, 1972, σ. 415), απορρίπτοντας το λόγο της γενικής ή συλλογικής πρόληψης, δέχτηκε τη νομιμότητα της απελάσεως βέλγου υπηκόου, που είχε καταδικαστεί για πολλές κλοπές, στηριζόμενο μόνο σε ειδικούς λόγους πρόληψης και επιδιώκοντας την αποτροπή της επανάληψης τέτοιων αδικημάτων.
Αντίθετα, άλλα δικαστήρια δεν περιορίστηκαν στην εξέταση της προσωπικής συμπεριφοράς του παραβάτη του ποινικού νόμου, αλλά δέχτηκαν ρητά την έννοια της γενικής πρόληψης. Έτσι, ήδη με απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1965, που αφορούσε την περίπτωση ιταλού καταδικασθέντος για κλοπή, το Verwaltungsgericht (διοικητικό δικαστήριο) της Βάδης-Βυρτεμβέργης αναφέρθηκε στο λόγο της γενικής πρόληψης. Είναι γεγονός ότι η απόφαση αυτή είναι προγενέστερη από τη θέση σε ισχύ του Aufenthaltsgesetz.
Όμως, σε πιο πρόσφατη απόφαση, της 3ης Μαΐου 1973 (Die öffentliche Verwaltung, 1973, σ. 732), το Bundesverwaltungsgericht έκρινε ότι οι διατάξεις της οδηγίας 64/221, σχετικά με την εξέταση της προσωπικής συμπεριφοράς των κοινοτικών υπηκόων κατά των οποίων ελήφθησαν μέτρα απέλασης, είναι ασαφείς και δεν πρέπει οπωσδήποτε να νοούνται κατά τρόπο περιοριστικό των εξουσιών των εθνικών αρχών. Σύμφωνα με το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο, η οδηγία δεν κατέληγε, επομένως, στην άρση του σκοπού της γενικής πρόληψης. Στη συγκεκριμένη περίπτωση — επρόκειτο για έγκλημα εν βρασμώ ψυχής που τέλεσε ιταλός υπήκοος — ο γερμανός διοικητικός δικαστής έκανε δεκτή την αναίρεση μόνον επειδή έκρινε ότι η υπό κρίση απόφαση δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένη όσον αφορά τόσον τους λόγους της γενικής πρόληψης όσον και αναφορικά ενδεχομένως με τους λόγους της ειδικής πρόληψης.
Όμως, υπάρχουν και οι σκέψεις ως προς το ζήτημα αρχής, στην απόφαση του Bundesverwaltungsgericht.
Είναι λυπηρό, κύριοι Δικαστές, ότι το Bundesverwaltungsgericht, παρ' όλον που αντιμετώπισε προδήλως θέμα ερμηνείας του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, σε σημείο που να εκφράσει επιφυλάξεις ως προς την έννοια και το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω κοινοτικής διάταξης, δεν αποφάσισε να σας υποβάλει το προδικαστικό ερώτημα που το διοικητικό δικαστήριο της Κολωνίας σας παρέπεμψε με προφανή σκοπό τον προσανατολισμό, για το μέλλον, της εθνικής νομολογίας ή τουλάχιστον τη στήριξή της σε αδιαμφισβήτητες κοινοτικές βάσεις.
Χωρίς επιφύλαξη προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ότι η έννοια της προσωπικής συμπεριφοράς αποκλείει τη λήψη μέτρου απέλασης εναντίον κοινοτικού εργαζομένου με αιτιολογία που διαπνέεται από την ανησυχία της γενικής πρόληψης.
Καταρχάς, η ελευθερία της κυκλοφορίας, που το άρθρο 48 της Συνθήκης αναγνωρίζει υπέρ των εργαζομένων, εμπεριέχει το δικαίωμα διαμονής και απασχόλησης στο κράτος υποδοχής. Πρόκειται για δικαιώματα ουσιώδη για την υλοποίηση της κοινής αγοράς, η οποία δεν περιορίζεται στην ακώλυτη ανταλλαγή εμπορευμάτων, αλλά, αναγκαστικά, συνεπάγεται την κίνηση των ατόμων και την εξασφάλιση της εισόδου στο έδαφος κάθε κράτους μέλους με σκοπό την απασχόληση. Οι σκέψεις αυτές ισχύουν εξίσου άλλωστε και για την ελεύθερη εγκατάσταση.
Τα δικαιώματα αυτά είναι θεμελιώδη στο σύστημα της Συνθήκης. Η άσκησή τους δεν μπορεί να περιοριστεί αυθαίρετα ή ακόμη και κατά τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών. Αυτά διατήρησαν ασφαλώς τις αρμοδιότητές τους σε θέματα δημοσίας ασφάλειας, είχα δε την ευκαιρία να πω, σχετικά με την υπόθεση van Duyn, ότι οι επιταγές της εθνικής δημόσιας τάξης ποικίλλουν από κράτος σε κράτος, όπως ποικίλλουν επίσης χρονικά, ανάλογα με τις κοινωνιολογικές συνθήκες.
Το ότι πρέπει, επομένως, να αναγνωριστεί στις εθνικές αρχές κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως στον τομέα αυτό είναι αναμφισβήτητο, όπως όμως έχει αποφανθεί το Δικαστήριο, το εν λόγω περιθώριο εκτιμήσεως πρέπει να είναι μέσα στα όρια που επιβάλλει η Συνθήκη και, θα πρόσθετα, η οδηγία που θεσπίστηκε κατ' εφαρμογή του άρθρου 48. Για να επαναλάβω την απόφαση του Δικαστηρίου της 4ης Δεκεμβρίου 1974 (υπόθεση 41/74, Van Duyn), «η έννοια της δημόσιας τάξης, στο κοινοτικό πλαίσιο, και ιδίως ως δικαιολόγηση παρεκκλίσεως από μια θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου, πρέπει να ερμηνεύεται στενά, ώστε η έκτασή της να μην προσδιορίζεται μονομερώς από κάθε κράτος μέλος, χωρίς έλεγχο από τα κοινοτικά όργανα».
Σχετικά, δεν χωρεί αμφιβολία ότι, επιβάλλοντας την εξέταση της ατομικής συμπεριφοράς κάθε κοινοτικού υπηκόου προκειμένου να ληφθεί ως προς αυτόν απόφαση που αποβλέπει στην εξασφάλιση της δημόσιας τάξης και, ιδίως, της δημόσιας ασφάλειας, το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας θέλησε να περιορίσει την εξουσία των εθνικών αρχών και να αποκλείσει κάθε ευχέρεια λήψεως μέτρων αστυνομεύσεως συλλογικού χαρακτήρα έναντι των εν λόγω υπηκόων.
Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο πρέπει να προχωρήσει ακόμη περισσότερο και να δώσει την πλήρη πρακτική αποτελεσματικότητα στην οδηγία αναγνωρίζοντας ότι η έννοια της προσωπικής συμπεριφοράς και της ανησυχίας για γενική πρόληψη είναι ασυμβίβαστες.
Η απέλαση εργαζομένου, υπηκόου κράτους μέλους, αποτελεί άρνηση του δικαιώματός του διαμονής και εργασίας στο έδαφος του κράτους υποδοχής. Πρόκειται για πολύ σοβαρό μέτρο, με βαρύτατες συνέπειες, το οποίο δεν δύναται να δικαιολογηθεί παρά μόνο από εκτιμήσεις που αφορούν αποκλειστικά την προσωπική συμπεριφορά, όπως προκύπτουν από τα πραγματικά περιστατικά. A CONTRARIO, η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη να μη λαμβάνουν υπόψη παράγοντες ξένους προς την προσωπική συμπεριφορά.
Θεωρώ επομένως αδύνατο να γίνει «αποδιοπομπαίος τράγος» ο κοινοτικός εργαζόμενος, ακόμη και αν καταδικάστηκε για ποινική παράβαση, προκειμένου να αποτραπούν οι άλλοι αλλοδαποί να κάνουν τα ίδια μ' αυτόν. Η οδηγία επιτάσσει στην πραγματικότητα όπως η προσβολή της εθνικής δημόσιας τάξης, όπως προκύπτει από την προσωπική συμπεριφορά, να είναι τέτοια ώστε η απέλαση να επιβάλλεται είτε γιατί υπήρξε σοβαρή διατάραξη της δημόσιας τάξης από τα συμβάντα είτε γιατί υπάρχει φόβος επαναλήψεως των αντικοινωνικών πράξεων από τον ενδιαφερόμενο.
Ας μου επιτραπεί να εκφράσω κάποια επιφύλαξη ως προς το πράγματι αποτρεπτικό αποτέλεσμα της απέλασης που διατάχθηκε για να «αποτελέσει παράδειγμα». Παρ' όλον που δέχομαι ότι η γνώση ενός τέτοιου μέτρου διαδίδεται ευρύτατα στους κύκλους των αλλοδαπών εργαζομένων, δεν είναι αυτονόητο ότι ο παραδειγματισμός είναι τόσο αποτελεσματικός που να παρωθεί το σύνολο των μεταναστών να απέχουν από την τέλεση αξιόποινων πράξεων.
Σε τελευταία ανάλυση, δεν μπορώ να μη σκεφθώ ότι η απέλαση ενός αλλοδαπού εργαζομένου, ακόμα και υπηκόου της κοινής αγοράς, αντανακλά στην πραγματικότητα το αίσθημα εχθρότητας που προσεγγίζει ορισμένες φορές την ξενοφοβία, το οποίο γενικά διεγείρει ή αναζωογονεί στους ημεδαπούς η τέλεση αδικήματος από αλλοδαπό.
Εν πάση περιπτώσει, ο σκοπός της αποτροπής δεν νομίζω ότι επιτυγχάνεται παρά μόνο υπό την προϋπόθεση ότι η απέλαση όχι μόνο θα αποφασιστεί αλλά και θα εκτελεστεί εντός βραχυτάτης προθεσμίας.
Στη συγκεκριμένη περίπτωση, όμως, υπενθυμίζω ότι, ενώ τα περιστατικά της αξιόποινης πράξης συνέβησαν στο τέλος Μαίου 1971 και η καταδίκη για παράνομη κατοχή όπλου τον Οκτώβριο του ιδίου έτους, ο Oberstadtdirektor της Κολωνίας περίμενε τη 15η Σεπτεμβρίου 1972 για να διατάξει την απέλαση, δηλαδή περισσότερο από 15 μήνες μετά τα πραγματικά περιστατικά, και σχεδόν ένα χρόνο μετά την ποινική απόφαση.
Κατά την περίοδο αυτή, εξ όσων είναι γνωστό, ο αιτών συνέχισε την εργασία του στη Γερμανία.
Αυτό για να τονιστεί πόσο πολύ είχε αμβλυνθεί, εν προκειμένω, η αποτελεσματικότητα της αποτροπής.
Προσθέτω ότι, δεχόμενο την αίτηση αναστολής εκτέλεσης του αιτούντος, το τέταρτο τμήμα του διοικητικού δικαστηρίου της Κολωνίας απέρριψε αναμφισβήτητα τη θέση των τοπικών αρχών και τόνισε ότι η απέλαση δεν είχε καμία σοβαρή δικαιολογητική βάση σε σχέση με την κοινοτική οδηγία.
Εναπόκειται στο δικαστήριο αυτό, βέβαια, το οποίο έχει επιληφθεί της ουσίας, ακολουθώντας την απόφαση του Δικαστηρίου επί της ερμηνείας, να τοποθετήσει την υπόθεση στο πραγματικό της νομικό πλαίσιο, να κρίνει δηλαδή κατά πόσο η ατομική συμπεριφορά του BONSIGNORE συνιστά ή όχι προσβολή της δημόσιας ασφάλειας της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας υπό συνθήκες που δικαιολογούν την απέλασή του. Είμαστε αναρμόδιοι να μπούμε σ' αυτή τη συζήτηση.
Με τις σκέψεις αυτές φτάνω στην εξέταση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος.
Θα είμαι πολύ σύντομος στο σημείο αυτό, δεδομένου ότι από τις ήδη δοθείσες διευκρινίσεις προκύπτει ότι η έννοια της προσωπικής συμπεριφοράς πρέπει να εξεταστεί όχι μόνο σε σχέση με τα διαπραχθέντα, αλλά λαμβάνοντας υπόψη και την «επικινδυνότητα» του παραβάτη του ποινικού νόμου, για να χρησιμοποιήσω τη γλώσσα των εγκληματολόγων.
Θεωρώ, με άλλα λόγια, ότι η απέλαση υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας εξαρτάται από την αναγνώριση, από τις εθνικές διοικητικές και δικαστικές αρχές, της ύπαρξης αποχρωσών ενδείξεων που θεμελιώνουν την πεποίθηση ότι υφίσταται σοβαρός κίνδυνος τελέσεως νέας παραβάσεως από τον εν λόγω υπήκοο ή ότι αποτελεί, γενικότερα, λόγω της προηγούμενης και της προβλεπόμενης συμπεριφοράς του, κίνδυνο για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια του κράτους υποδοχής.
Η κρίση αυτή, πάντως, εμπίπτει, για κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, στις αρμοδιότητες των εθνικών δικαστηρίων.
Αυτό σημαίνει κύριοι δικαστές ότι, κατά τη γνώμη μου, πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα που υποβλήθηκε.
Τελικά, η θέση σε ισχύ του άρθρου 48 της Συνθήκης και της οδηγίας 64/221 έχουν ως σκοπό και πρέπει να έχουν ως συνέπεια τον ουσιαστικό περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας των κρατών για τη λήψη, έναντι των προνομιούχων εργαζομένων, που είναι οι εργαζόμενοι υπήκοοι της κοινής αγοράς, μέτρων που περιορίζουν το δικαίωμα διαμονής τους, τα οποία δικαιολογούνται από τη δημόσια τάξη, απαιτώντας όπως η ατομική τους κατάσταση αποτελέσει αντικείμενο προσεκτικής εξέτασης, υπό δικαστικό έλεγχο.
Οπωσδήποτε, η οδηγία είναι απλώς το πρώτο βήμα προς την εναρμόνιση ή, θα 'λεγα μάλλον, προς το συντονισμό της εφαρμογής μέτρων που στηρίζονται στη δημόσια τάξη.
Προσφορότερη, προς την κατεύθυνση της καλύτερης προστασίας των εργαζομένων που αναφέρονται στο άρθρο 48, θα ήταν η λύση όχι, βέβαια, της μεταβιβάσεως στα κοινοτικά όργανα των αρμοδιοτήτων αστυνομεύσεως στον τομέα αυτό, εξουσιών που τα κράτη θέλησαν να διατηρήσουν στα χέρια τους και οι οποίες δεν υπάρχει λόγος να τους αφαιρεθούν, αλλά της ενισχύσεως και διευκρινίσεως των διατάξεων της οδηγίας κατά τρόπο που η αιτιολογία της απελάσεως να στηρίζεται σε κοινοτικά κριτήρια που εφαρμόζονται ομοιόμορφα.
Προς αυτή την κατεύθυνση πρέπει κάποτε να στραφούμε, κατά τη γνώμη μου, αφήνοντας στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών την εφαρμογή των εν λόγω κριτηρίων στις ατομικές περιπτώσεις.
Τουλάχιστον θα εγκαταλειφθεί έτσι, οριστικά, η παλιά έννοια της απέλασης, αστυνομικό μέτρο στη διάκριση των διοικητικών αρχών που τους έδινε την εξουσία να οδηγούν στα σύνορα τους «ανεπιθύμητους» αλλοδαπούς, εξουσία που μέχρι πρόσφατα, άλλωστε, διέφευγε ουσιαστικά από αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο.
Προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1)
Οι διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας του Συμβουλίου 64/221, οι οποίες είναι απευθείας εφαρμοστέες και, επομένως, δημιουργούν υπέρ των υπηκόων των κρατών μελών της Κοινότητας δικαιώματα τα οποία οφείλουν να διασφαλίζουν τα εθνικά δικαστήρια, πρέπει να ερμηνευτούν υπό την έννοια ότι η απέλαση ενός κοινοτικού υπηκόου, που καταδικάστηκε για διάπραξη ποινικής παράβασης, δεν μπορεί να αιτιολογείται μόνο από λόγους γενικής πρόληψης, με σκοπό να αποτραπούν άλλοι αλλοδαποί από την τέλεση του ίδιου ή ομοίου αδικήματος ή άλλων παραβάσεων που προσβάλλουν την εθνική δημόσια τάξη ή ασφάλεια.
2)
Δεν μπορεί να ληφθεί απόφαση απέλασης, σύμφωνα με τις επίμαχες διατάξεις της οδηγίας, παρά μόνο μετά από εξέταση της προσωπικής συμπεριφοράς του παραβάτη του ποινικού νόμου και εφόσον, από την εξέταση αυτή, υπό τον έλεγχο ενδεχομένως των εθνικών δικαστηρίων, προκύψει η ύπαρξη απειλής, αρκετά σοβαρής και δυνάμενης να προβλεφθεί, για τη δημόσια ασφάλεια και τάξη, λόγω ιδίως κινδύνου υποτροπής.
( *1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
Full & Egal Universal Law Academy