FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT A. TRABUCCHI
FREMSAT DEN 8. JULI 1975 ( 1 )
Høje Ret.
1.
Naturen og kunsten samarbejder ved fremstillingen af et produkt, der hører til de mest værdsatte i menneskehedens historie.
Hvor det drejer sig om vurderingen af en bestemt vin, er reglerne for bestemmelsen af de særlige egenskaber ved de forskellige typer, der er blevet klassiske på grund af den tradition, som knytter sig til deres navn og deres præsentation, af stor betydning, ligesom reglerne om begrænsningen af opfindsomheden hos dem, der beriger det naturlige element med deres kunst, skal overholdes.
Derfor har også Fællesskabet, i forbindelse med indførelsen af et fælles vinmarked, vedtaget bestemmelser om de oprindelsesbetegnelser, som er forbeholdt vine, der har visse præcise karakteristika, og derfor findes der kontrolbestemmelser, som både vedrører vinens benævnelse og garantien for en tilstrækkelig grad af ægthed.
Med henblik på den begærede fortolkning af fælleskabsreglerne vil disse blive betragtet under ét, selv om der ikke direkte er spørgsmål om handelen mellem medlemsstater i de tilfælde, som fortolkningen skal angå.
Reglerne om det fælles marked må nødvendigvis sigte på et ensartet grundlag, der garanterer de frie varebevægelser. Dette forudsætter fastsættelse både af fælles kriterier for kontrol og af metoder til konstatering af, om der foreligger tilstrækkeligt bevis for retten til benævnelsen og tilstrækkelig garanti for, at der ikke sker overtrædelse af produktionsreglerne.
I det omfang, der endnu ikke på fællesskabsplan findes præcise regler og metoder for kontrol, må man i det mindste sikre overholdelsen af visse generelle krav.
Mens bestemmelserne om de tekniske betingelser, som de i sagen stillede spørgsmål vedrører, og om kontrollen af, at de er opfyldt, inden for den enkelte stat skal vurderes på baggrund af deres effektivitet, skal de bestemmelser, som er fastsat af Fællesskabet, også gøre det muligt at undgå, at deres anvendelse i konkrete tilfælde kommer til at skabe uligevægt mellem indenlandske og udenlandske produkter, idet de omdannes til restriktioner for frie varebevægelser. I mangel af et sikkert bevis for, at der er begået bedrageri med hensyn til vinfremstillingen ved krænkelse af fællesskabsreglerne, kræver enhedsmarkedet navnlig, når der i stedet anvendes en formodning, at det er lige let eller lige svært for alle, producenter og handlende, både indenlandske og fra andre medlemsstater, at føre modbevis.
2.
Som led i de regler, hvormed det tilsigtes at garantere vinens kvalitet, har Fællesskabet også reguleret det særlige spørgsmål om forhøjelse af det naturlige alkoholindhold (Rådets forordning nr. 816/70, artikel 18-30): der er tale om regler, som direkte forpligter producenter og handlende. Da de blev vedtaget, havde man ikke blot disse produkters frie bevægelighed i Fællesskabet for øje men også, som det udtrykkeligt fremgår af selve overskriften til afsnit IV i forordning nr. 816/70, deres frie salg til forbrug, uden hvilket den nævnte frie bevægelighed for produkterne i øvrigt ville blive reduceret til en tom principerklæring.
Imidlertid er der ikke ved fællesskabslovgivningen tillige indført et selvstændigt kontrolsystem af udtømmende karakter med henblik på bekæmpelse af bedragerier, dvs. ulovlige manipulationer med produkterne på fremstillings- eller afsætningstrinnet. Der findes dog bestemmelser, som kræver, at der hos de handlende føres bøger over køb og salg af vin, og at den eksporterede vin ledsages af et certifikat udstedt af en offentlig myndighed i producentlandet, hvorved det attesteres, at produktet er af god, uforfalsket og sund kvalitet. Hvad særlig angår de processer, hvorved vinens alkoholindhold forhøjes, bestemmes det i artikel 22, stk. 1 i forordning nr. 816, at de forretningsdrivende er forpligtet til at foretage anmeldelse til de kompetente myndigheder, navnlig med hensyn til deres hensigt til at berige alkoholindholdet og hvad angår de mængder af sukker og koncentreret druemost, som de ligger inde med.
Skønt man ved hjælp af disse regler kan bekæmpe eller lette afsløringen af bedragerier, har man ikke forestillet sig, at de skulle udgøre et komplet system for beskyttelse i så henseende.
Dette er grunden til, at fællesskabsmyndighederne udtrykkeligt har henvist til, at kontrol og bekæmpelse af bedragerier skal finde sted i nationalt regi (jf. artikel 39 a) i Rådets forordning nr. 816/70, indsat ved forordning nr. 2680/72, og artikel 9 i Kommissionens forordning nr. 1594/70).
Den tvivl, som den franske ret nærer med hensyn til, om én kontrolmetode i henhold til den nationale lovgivning kan finde anvendelse, er opstået på grund af fællesskabsregler på vinavlsområdet, som består af et system af materielle bestemmelser, der finder direkte anvendelse på området for vinfremstilling, og som, skønt det endnu ikke er fuldstændigt, dog er tilstrækkeligt detaljeret, selv om der for disse regler savnes et tilsvarende kontrolsystem.
De spørgsmål, der er forelagt Domstolen, vedrører fortolkningen af Fællesskabets regler på vinområdet, særlig med henblik på deres rækkevidde i forhold til medlemsstaternes selvstændige fastsættelse af egne kontrolsystemer.
3.
Den franske ret har først spurgt, om § 8 i den såkaldte »Code du Vin«, som gentager bekendtgørelsen (»Décret«) af 18. april 1898, der er udstedt i henhold til lov af 24. juli 1894, stadig finder fuld anvendelse under hensyn til Fællesskabets forordninger nr. 816 og 817 om den fælles markedsordning for vin samt de til deres gennemførelse vedtagne regler. Man må naturligvis fortolke dette spørgsmål som en anmodning om at afgøre, ikke blot om en national retsregel er forenelig med fællesskabsretten eller ej, men hvorledes denne ret skal fortolkes i betragtning af, at det — som den nationale ret udtaler — er nødvendigt at blive klar over dens anvendelsesområde i forhold til den nationale rets særlige bestemmelser. Retten skal særlig afgøre, om fællesskabsretten tillader, at en medlemsstat fortsat, med henblik på kontrol og bekæmpelse af bedragerier i forbindelse med tilsætning af alkohol til vinen, anvender en anden analysemetode ved bestemmelsen af tørstoffet end den, der er hjemlet med henblik herpå i fællesskabsforordningerne.
Den ovenfor nævnte regel i den franske Code du Vin bestemmer, at rødvine med et forhold mellem alkohol og reduceret tørstof på over 4,6 og hvidvine med et sådant forhold på over 6,5 formodes at have et kunstigt forøget alkoholindhold. Denne formodning kan dog afkræftes, når det ved en sammenlignende undersøgelse af vinenes forskellige bestanddele, de forhold, hvorunder de fremstilles, og oprindelsesstedet kan bevises, at produktet hidrører fra gæring af friske druer.
Når den nationale ret er i tvivl om, hvorvidt denne regel er i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, skyldes det, at fællesskabsbestemmelserne har fastsat en anden metode til at fastslå vinens tørstof end den, som hjemles i § 8; i det omfang denne metode, som det siges i tredje betragtning til Kommissionens forordning (EØF) nr. 1539/71 af 19. juli 1971, er obligatorisk »for alle handels-transaktioner og al kontrol«, kunne den medføre bortfald af nationale metoder til påvisning af, at en bestemt bestanddel eller gruppe af bestanddele i vinen foreligger, da det, som det også er fremhævet i den nævnte kommissionsforordning, er påkrævet, at der indføres ensartede analysemetoder til sikring af præcise og sammenlignelige oplysninger.
Under denne synsvinkel er det første spørgsmål, som er nævnt ovenfor, nært knyttet til det andet, der vedrører foreneligheden af den tørstof-analysemetode med fordampning ved 100o, som anvendes med hjemmel i § 8, med forbudet i forordning nr. 1539/71 mod at anvende andre analysemetoder end dem, som nævnes i denne forordnings bilag. I dette bilags punkt 3 bestemmes det, at det totale tørstofindhold fastsættes ved vægtfyldebestemmelse og beregnes indirekte på grundlag af vægtfylden for destilleringsresten uden alkohol.
Efter en opregning i § 1 af de laboratorier, som af kontoret for bedrageribekæmpelse og kvalitetskontrol er godkendt til at udføre de analyser, der omtales i § 5 i bekendtgørelse (Décret) nr. 1067 af 23. november 1973, som fastsætter betingelserne for fremstilling af vin, bestemmes det i § 2 i den franske landbrugsministers bekendtgørelse (Décret) af 22. januar 1974, at disse analyser, med undtagelse alene af tørstof-processen, der fortsat skal ske ved 100o med henblik på at fastslå forholdet alkohol/reduceret tørstof i henhold til § 8 i Code du Vin, skal udføres efter de metoder, der er foreskrevet i forordning (EØF) nr. 1539/71 af 19. juli 1971.
I det tredje spørgsmål ønsker den franske ret oplyst, om nævnte § 2 strider mod forordning nr. 1539/71. Dette spørgsmål, der under alle omstændigheder kun skulle undersøges under en fællesskabsretlig synsvinkel, synes ikke at rejse nye problemer i forhold til dem, som skal undersøges i forbindelse med de to første spørgsmål.
Med henblik på besvarelsen af disse vil jeg især gennemgå to typer af problemer, som de to dele af mit forslag til afgørelse vil svare til:
a)
spørgsmålet om betydningen af et bevissystem som det, der kendes i fransk lovgivning, særlig hvad angår muligheden af at føre et bevis, som kan afkræfte de resultater, der indicerer en kunstig forøgelse af alkoholindholdet;
b)
spørgsmålet om anvendeligheden pa dette område af analysemetoden i henhold til fransk lovgivning, når fællesskabslovgivningen, netop på kontrolområdet, viser sig endnu at være ufuldstændig.
4.
Som det også fremgår af Domstolens praksis, modsvares, særlig for landbrugspolitikkens vedkommende, udviklingen af fællesskabsreglerne med henblik på iværksættelsen af den fælles politik af en gradvis begrænsning af de nationale beføjelser i den pågældende sektor:
a)
de nationale lovbestemmelser i en sektor, der senere reguleres ved en fællesskabsforordning, ophører automatisk med at gælde i takt med, at de fællesskabsbestemmelser, der skal erstatte de nationale, træder i kraft.
b)
staterne har fortsat en residual og subsidiær kompetence på de områder, der ikke er omfattet af den fælles regulering, og i det omfang staternes vedtagelse eller opretholdelse af regler i sådanne sektorer viser sig nødvendig for den korrekte gennemførelse af fællesskabsreglerne eller i det mindste er i overensstemmelse med disse.
c)
det er også udelukket at anvende nationale lovregler, der, uden automatisk at være blevet erstattet af fællesskabsbestemmelser, imidlertid som følge af den måde, de kan anvendes på, hindrer den fælles markedsordnings gnidningsløse funktion og skader de principper, som denne bygger på.
I afsnit IV i forordning nr. 816 findes forskrifterne vedrørende visse ønologiske fremgangsmåder og afsætningen til forbrug. Det fremgår af artikel 18 ff, at forhøjelsen af det naturlige alkoholindhold i de friske druer, mosten og vinene kun er tilladt inden for visse grænser, på særlige betingelser og efter helt nøjagtige metoder. Tilsætning af saccharose' eller koncentreret druemost er reguleret minutiøst og er kun tilladt for vine fra bestemte dyrkningsområder, der har klart fastslåede egenskaber, mens der ikke åbnes mulighed for at forhøje alkoholindholdet ved tilsætning af alkohold med undtagelse af to produkter, som er udtrykkeligt nævnt i artikel 25.
Forpligtelsen til at sikre overholdelse af disse regler er, i det mindste foreløbigt, udtrykkeligt blevet overladt staterne, i første række ved artikel 9 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1594/70 om anmeldelse, gennemførelse af og kontrol med processerne i forbindelse med tilsætning, syring og afsyring inden for vinsektoren; det bestemmes heri, at medlemsstaterne indtil vedtagelse af fællesskabsbestemmelser på dette område skal træffe alle egnede foranstaltninger for at sikre overholdelse af bestemmelserne om tilsætning, syring og afsyring. Desuden bestemmer artikel 39 a) i forordning nr. 816/70, der er indsat senere ved Rådets forordning nr. 2680/72, almindeligt at »medlemsstaterne træffer alle egnede foranstaltninger for, at bestemmelserne i denne forordning overholdes«.
Ligeledes foreskrives det i stk. 2 i denne artikel 39 a), at der vedtages foranstaltninger, som skal sikre en ensartet anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 816/70, særlig for så vidt angår kontrollen.
Det fremgår således af disse bestemmelser, at fællesskabslovgiveren, selv om visse foranstaltninger i henhold til forordning nr. 816/70 også kan benyttes til kontrol, som jeg ovenfor har anført, er gået ud fra, at fællesskabsbestemmelserne på dette område absolut ikke er udtømmende.
5.
Det må således erkendes, at staterne altid er kompetente til at anvende deres egne kontrolmetoder med henblik på imødegåelse eller bekæmpelse af bedragerier vedrørende Fællesskabets vinordning. Særlig findes der ingen fællesskabsregel, der principielt hindrer anvendelsen af en formodning om forøgelse af det naturlige alkoholdindhold, baseret på forholdet mellem selve dette indhold og tørstoffet.
En sådan formodning er imidlertid kun tilladelig, hvis den ikke medfører forskelsbehandling for produkterne fra de forskellige medlemsstater, og endvidere hvis dens anvendelse begrænses til kontrollen med, om varerne er i overensstemmelse med de materielle fællesskabsregler, og der ikke herved sker en væsentlig fravigelse af disse regler, således som det ville være tilfældet, dersom der ikke gaves de interesserede tilstrækkelige muligheder for at føre modbevis til afkræftelse af et resultat, som måske ikke svarer til virkeligheden.
Det fremgår af sagkyndige erklæringer fremsat under retsmødet og af visse udtalelser fra de franske myndigheder selv, at anvendelsen af den pågældende kontrolmetode ikke under alle omstændigheder kan garantere et resultat, som svarer til virkeligheden; herved forstås, at analysernes resultat, alt efter områderne, årgangene, de på vinplanterne anvendte sprøjtemidler, vinfremstillingsmetoderne og andre særegenheder ved de enkelte vine vil kunne udvise en kunstig forøgelse af alkoholindholdet, selv hvor en sådan ikke foreligger. Det er derfor vigtigt, at de praktiske muligheder for at føre modbevis opretholdes, og at enhver retlig eller faktisk forskelsbehandling mellem produkterne fra de forskellige egne i Fællesskabet udelukkes.
Hvor det for vine, der opfylder betingelserne i fællesskabsbestemmelserne, faktisk'vil være yderst vanskeligt at føre det bevis, som kan afkræfte formodningen om kunstig forøgelse af alkoholindholdet, vil der opstå risiko for, at den nationale bedrageribestemmelse i virkeligheden får karakter af en bestemmelse, som føjer nye materielle regler til den varedefinition, der findes i bilag II til Rådets forordning nr. 816/70.
Alt dette forstås og gennemføres imidlertid under vidtgående samtidig hensyntagen til de konkrete krav, der følger af markedets livlighed og af nødvendigheden af en effektiv kontrol.
I almindelighed vil importøren af en vin, som er fremstillet i en anden medlemsstat, have større vanskelighed ved at afkræfte formodningen end franske producenter eller handlende, der afsætter indenlandsk producerede vine. Ud fra denne synsvinkel stilles de forretningsdrivende, som handler med udenlandsk vin, derfor objektivt set ringere end dem, der handler med indenlandsk vin. Desuden må det nævnes, at de administrative myndigheder utvivlsomt har et frit skøn med hensyn til vurderingen af de beviser, hvormed formodningen søges afkræftet. I dommen i sag 39/70 (Fleischkontor, Rec. 1971, s. 58) udtalte Domstolen, at en vidtgående skønsbeføjelse for administrationen ved vedtagelsen af forholdsregler til bekæmpelse af bedragerier med hensyn til fællesskabslovgivningen bør betragtes som uforenelig med fællesskabssystemet, når den kan føre til misbrug og til en i nationaliteten begrundet forskelsbehandling. Dette princip, der blev fastslået i relation til nationale bestemmelser som i betragtning af det bevissystem, der er omhandlet i fællesskabsreglerne for det tilfælde, som dengang forelå, ikke syntes nødvendige for at sikre den fælles markedsordnings funktion, kan klart ikke finde direkte — og jeg vil næsten sige automatisk — anvendelse på de nationale bestemmelser, der tager sigte på at bekæmpe bedragerier i vinsektoren, hvilke bestemmelser fortsat er nødvendige, så længe der ikke foreligger en fællesskabslovgivning om kontrol. Alligevel er denne praksis dog en påmindelse om, at der kræves særlig forsigtighed af de nationale organer ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse, når de handler i henhold til kompetencer, som — skønt de ikke formelt vedrører produktets omsætning men kun dets afsætning til forbrug — har en væsentlig indvirkning på produkternes frie omsætning mellem medlemsstaterne.
I betragtning af de særlige, betydelige vanskeligheder, der, hvad angår modbeviset, kunne opstå for importørerne af vin fra andre medlemsstater, ville der heraf kunne følge en situation, som var uforenelig med fællesskabssystemet, ikke blot på grund af en eventuel faktisk ændring af de materielle regler i forordning nr. 816/70 men også på grund af overtrædelsen både af det generelle forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet (eller, hvad der er det samme, på grund af produktets oprindelse) og af forbudet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriktioner.
Således er det f.eks. under sagen blevet oplyst for Domstolen, at de franske myndigheder ved cirkulære af 25. marts 1974, for Beaujolais- og Macon-vinenes vedkommende, har ændret de forhold, der er fastsat i § 8 i »Code du Vin«, af hensyn til de særlige klimatiske forhold under høsten 1973. Det ville være vanskeligt for nationale myndigheder at komme i besiddelse af de oplysninger, som er nødvendige, for at der kan reageres lige så hurtigt til fordel for udenlandske vine, når høsten i andre lande sker under tilsvarende forhold, eller, mere i almindelighed, når særlige klimatiske forhold og egenskaber ved avlen eller forarbejdningen kan gøre det resultat, som opnås ved den nævnte metode, særlig utroværdigt.
Under hensyn til den uundgåelige fejlmargen i et system med formodning — som det her omhandlede system — der ligeledes kan vise sig af tekniske årsager at stille de udenlandske produkter ringere end de indenlandske, hvis egenskaber indgår i den definition af forholdet alkohol/tørstof, som udgør grundlaget for formodningen om kunstig forøgelse af alkoholindholdet, kræver det fundamentale princip om ligelig behandling mellem forretningsdrivende og produkter, at denne lighed respekteres helt og holdent, også hvad angår den byrde, som kan opstå for lovlydige erhvervsfolk under anvendelsen af kontrolsystemet.
Hvis det derfor faktisk skulle vise sig — det tilkommer den nationale ret at vurdere dette — at formodningen, på trods af den større mulighed, der kan indrømmes, for at føre modbevis, i almindelighed eller blot i den foreliggende sag, udvikler sig til en voldsom byrde for bestemte varegrupper, vil der således, fordi der herved skabes stor risiko for, at disse varegrupper stilles særlig ugunstigt i forhold til andre, konkurrerende produkter, være opstået en situation, der er uforenelig med sektorens fælles regulering, hvorfor denne kontrolmetode ikke længere, i det mindste ikke i tilfælde som det foreliggende, bør kunne finde anvendelse.
Hvad derimod angår eventuelle forvaltningshandlinger, der kun har betydning, når de betragtes samlet, og som sådanne i almindelighed ikke er undergivet en direkte domstolskontrol, således som det kunne være tilfældet med den hindring af de frie varebevægelser, som måtte være følgen af en for vidtgående brug af kontrolmulighederne over for vine fra andre medlemsstater for at hæmme importlysten, er det i første række Kommissionen, som har pligt til — efter en samlet vurdering af disse handlinger — at træffe de nødvendige foranstaltninger for at bringe misbruget til ophør.
6.
Da staterne i mangel af en fællesskabslovgivning, der systematisk sigter på at afsløre bedragerier, bevarer muligheden for, under iagttagelse af de grænser og betingelser, jeg har præciseret, at benytte sig af en formodning af den ovenfor omtalte art, må det undersøges, om de nationale myndigheder, stillet over for fællesskabsretlige analysemetoder, der udtrykkeligt er gjort obligatoriske, til fastslåelse af, om der i vinen findes særlige elementer eller egenskaber, kan gøre brug af andre metoder. Det er den egentlige genstand for det af retten i Bordeaux stillede spørgsmål.
For besvarelsen heraf må man først og fremmest søge fastslået den principielle rækkevidde af den fællesskabsdefinition af metoder til analyse af vin, der er givet af Kommissionen i forordning nr. 1539/70.
Jeg har omtalt, at forordning nr. 816 regulerer principperne for forhøjelse af vinens alkoholindhold ved tilsætning af saccharose og most eller ved koncentrering og kun tillader disse processer inden for visse grænser og på helt bestemte betingelser, samt når det drejer sig om vin fra bestemte områder; desuden er det i almindelighed udelukket at forhøje procenten ved at tilsætte alkohol. I punkt 10 i bilag II til Rådets forordning nr. 816 defineres begrebet, bordvin, hvorved der fastsættes minimums- og maksimumsgrænser for alkoholdindholdet samtidig med, at der henvises til forordningens artikel 19, hvad angår de muligheder, som denne bestemmelse giver med hensyn til forøgelse af det naturlige alkoholindhold.
Der er for mig ingen tvivl om, at de af de nationale myndigheder trufne foranstaltninger med henblik på at konstatere en eventuel forøgelse af alkoholindholdet vedrører anvendelsen af forordning nr. 816. Det drejer sig derfor om gennemførelsesforanstaltninger lato sensu.
Den allerede nævnte artikel 39 a) i forordning nr. 816/70 og artikel 9 i forordning nr. 1594/70, der overlader det til medlemsstaterne at vedtage egnede foranstaltninger til sikring af, at fællesskabsreglerne på vinområdet overholdes, angår netop denne underordnede gennemførelsesvirksomhed og er i så henseende underlagt de fællesskabsbestemmelser, med hensyn til hvilke de er vedtaget.
Artikel 39 i forordning nr. 816/70 bestemmer, at de nødvendige enkeltheder ved iværksættelsen af bestemmelserne i bilagene I og II, særlig analysemetoderne, fastlægges efter forvaltningskomitéproceduren i artikel 7 i Rådets forordning nr. 24 af 4. april 1962. I overensstemmelse hermed har Kommissionen i bilaget til forordning 1539/71 præciseret »analysemetoderne med hensyn til gennemførelse af forordningerne (EØF) nr. 816/70 og nr. 817/70«.
Mens Rådets forordning nr. 817/70, som det fremgår af dens artikel 11, stk. 1, litra a) og af bilaget hertil, tillader brug af vægtfyldemetoden til udfinding af tørstoffet for at fastslå, om mindsteværdierne af de faktorer, der er karakteristiske for kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsområder, foreligger, bestemmes det i artikel 1 i Kommissionens senere forordning nr. 1539/71, at de analysemetoder, som nævnes i forordningens bilag, har en mere generel rækkevidde med hensyn til gennemførelsen af forordning nr. 816/70 og 817/70.
Jeg har nævnt, at det i dette bilags punkt 3 bestemmes, at det totale tørstofindhold fastsættes ved vægtfyldebestemmelse og beregnes indirekte af vægtfylden for destilleringsresten uden alkohol.
Det fremgår af begrundelsen for forordningen, at Kommissionen ved at fastsætte obligatoriske analysemetoder har søgt at iværksætte en effektiv kontrol af de pågældende produkter, en kontrol, der var påkrævet af hensyn til overholdelsen af »bestemmelserne om ønologiske processer og afsætningen til forbrug«. I samme forordning udtales det videre, at »den ensartede gennemførelse af denne kontrol og kontrollen med oplysningerne i de for de pågældende produkter udfærdigede dokumenter nødvendiggør indførelsen af ensartede analysemetoder til sikring af præcise og sammenlignelige oplysninger; disse metoder skal følgelig være obligatoriske for alle handelstransaktioner og al kontrol«.
Den franske regering er imidlertid af den opfattelse, at disse metoder i dag kun er nødvendige af hensyn til kontrollen af vinens væsentlige egenskaber, hvorimod de ikke kan finde anvendelse ved kontrollen af fremstillingsmetoderne.
Dersom forøgelsen af alkoholindholdet uden for de tilfælde, der udtrykkeligt er tilladt af de fællesskabsretlige bestemmelser, som regulerer sektoren, må sidestilles med et bedragerisk forhold, er det herefter helt nødvendigt, at staterne ved ud øvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der er blevet overladt dem med hensyn til udøvelsen af deres kontrol, anvender kriterier, som er så ensartede som muligt, således at der garanteres de handlende i Fællesskabet en ensartet behandling.
I lyset af de overvejelser, der findes i begrundelsen for den pågældende kommissionsforordning, synes det vanskeligt principielt at afvise, at de fællesskabsretlige analysemetoder vedrørende den til staterne overladte bekæmpelse af overtrædelser af bestemmelserne i forordning nr. 816/70 om kunstig forøgelse af det naturlige alkoholindhold kan finde anvendelse.
7.
Den af den franske regering påberåbte omstændighed, at Kommissionen havde indført denne metode på grundlag af praksis og regler hidrørende fra Office international de la vigne et du vin, der tidligere havde begrænset sig til at fastsætte vinenes kvalitet og aldrig havde beskæftiget sig med metoderne til bekæmpelse af bedragerier, kan ikke være et afgørende argument for at udelukke, at den i Fællesskabet anvendte vægtfylde-metode kan finde anvendelse ved kontrollen med, om det naturlige alkoholindhold er blevet forøget.
Hvis man alene af denne grund skulle antage, at medlemsstaterne ved deres bedrageribekæmpelse har frihed til at anvende den tørstofanalysemetode, der passer dem bedst, måtte man indrømme samme frihed i valget mellem de andre, af fællesskabsretten allerede definerede analysemetoder med hensyn til fastslåelsen af andre faktorer — f.eks. metoden til fastslåelse af alkoholindholdet. Jeg véd ikke, om man i så henseende kan forestille sig metoder, der er så forskellige som dem, der anvendes under beregningerne af tørstoffet. Principielt forekommer det mig imidlertid, at denne frihed vanskeligt kan forenes med de krav om homogenitet og klarhed, som stilles til de gennemførelsesforanstaltninger, medlemsstaterne træffer for at sikre overholdelsen af de fælles regler, som er nødvendig for den fælles markedsordnings gnidningsløse funktion samt for at undgå enhver mulighed for misbrug og forskelsbehandling mellem de forretningsdrivende og produkterne fra de forskellige områder i Fællesskabet.
Dersom fællesskabsmetoden til beregning af tørstoffet var objektivt egnet til at opfylde det formål, af hensyn til hvilket der i en national lovgivning findes regler om udfinding af den samme faktor ved en anden metode, ville der ikke være nogen grund til at hindre, at den sidstnævnte blev erstattet med den første.
De andre kontrolmidler, som medlemsstaterne kan benytte udover dem, der allerede er hjemlet i fællesskabsretten, og som jeg har omtalt, er faktisk udformet under hensyn til kravene i fællesskabslovgivningen og særlig kravet om ensartede analysemetoder; heraf følger, at man fremover, ved bestemmelsen af de nødvendige faktorer for anvendelsen af en formodning om bedrageri, skal benytte analysemetoder, der er bindende fastsat i fællesskabslovgivningen, selv om dette medfører tilpasning af de regler og fremgangsmåder, som benyttes inden for rammerne af de enkelte nationale kontrolsystemer.
Dersom det var teknisk muligt straks at benytte vægtfyldemetoden for at udfinde det tørstof, der skal sammenlignes med alkoholindholdet, i den vin, som kontrolleres, måtte det erkendes, at fællesskabsmetoden allerede skulle anvendes i stedet for den tørstofanalysemetode, der benyttes af de nationale myndigheder.
Man ville ganske vist komme til at stå over for en ufuldstændig harmonisering, da det nye forhold alkohol/tørstof, som således ville fremkomme, ikke ville være udfundet i henhold til fællesskabslovgivningen, forstået på den måde, at man under alle omstændigheder risikerede, at det blev fastsat på forskellige niveauer i det tilfælde, hvor flere stater måtte beslutte sig for at indføre kriteriet om en formodning baseret på forholdet alko hol/tørstof. Herefter ville det imidlertid kun dreje sig om at harmonisere én faktor i fremgangsmåden, og vanskelighederne ville blive større, dersom hver stat havde frihed til at vedtage den analysemetode, som den anså for mest praktisk med henblik på at udfinde tørstoffet. Man ville herefter risikere at blive stillet over for en sand forvirring af forskelligartede fremgangsmåder i klar modstrid med interessen i den fælles vinmarkeds gnidningsløse funktion.
Den mere fuldstændige ønologiske lovgivning, som Kommissionen forelagde Rådet den 11. maj 1973 som led i et forslag til forordning, vedrører andre fremgangsmåder end dem, hvorved der foretages en forøgelse af vinens naturlige alkoholindhold, og den synes derfor ikke at kunne tilføre nye vigtige elementer, når talen er om de mere specielle fremgangsmåder vedrørende bedragerier, til hvis afsløring man i Frankrig anvender den formodning, som er baseret på forholdet mellem alkoholindholdet og tørstoffet.
Til støtte for fuldstændigt at udelukke pligten til at anvende fællesskabsmetoden i stedet for den franske metode, er det ligeledes blevet hævdet, at den første kommer i betragtning, når det totale tørstofindhold skal udfindes, mens den ovennævnte formodning ved 100o i sig selv gør det muligt at opnå et delvis reduceret tørstof som følge af fordampningen af visse bestanddele. Man har heraf udledt, at metoderne ikke kan erstatte hinanden.
Imidlertid har Kommissionen præciseret, at der i begge tilfælde, med henblik på at fastslå det reducerede tørstof i den franske lovgivnings betydning, må foretages en rent matematisk subtraktion i analyseresultatet.
Jeg er derfor af den opfattelse, at heller ikke det sidstnævnte argument i almindelighed kan udelukke muligheden af, at den ene metode erstattes med den anden ved bestemmelsen af tørstoffet som led i det franske system til kontrol med, om der er sket en kunstig forøgelse af alkoholindholdet.
8.
I øvrigt synes den franske regering principielt at acceptere forpligtelsen til at indrette sig efter den fællesskabsretlige analysemetode, også hvad angår anvendelsen af § 8 i Code du Vin. Den har imidlertid bemærket, at man, mens man venter på, at eksperterne nøjagtigt beregner koefficienten efter vægtfylde-metoden, er nødt til at lade det indenlandske system til bedrageribekæmpelse fortsætte; for øjeblikket er dette kun muligt på grundlag af 100o-analysemetoden, der allerede længe har været afprøvet og anvendt i Frankrig.
I mangel af pålidelige omregningsformler for de tørstofværdier, som opnås ved de forskellige metoder, er det umuligt blot at anvende en koefficient til omregning af analyseresultatet efter fællesskabsmetoden for at muliggøre anvendelsen af den formodning, der omhandles i § 8 i den franske Code du Vin. For med held at anvende fællesskabsmetoden i stedet for den franske metode, således at det bliver muligt at anvende formodningen om kunstig forøgelse af alkoholindholdet på basis af vinens forhold mellem alkohol og tørstof, er det derfor påkrævet, at der mellem alkoholen og det tørstof, som bestemmes efter vægtfylde-metoden, fastsættes et nyt forhold, der er tilpasset målet for kontrollen med, om der har fundet bedragerisk forøgelse af alkoholstyrken sted.
Ved fastsættelsen af en ensartet analysemetode for tørstoffet har det givetvis ikke været fællesskabslovgiverens mening at begrænse de muligheder, som de nationale myndigheder, hvis opgave det er at foretage den nødvendige kontrol til sikring af overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne, råder over til bekæmpelse af bedragerier med hensyn til disse bestemmelser.
Såfremt det måtte være umuligt straks at indføre et nyt forhold mellem vinens alkoholstyrke og det tørstof, som bestemmes efter den fællesskabsretlige analysemetode, som hensigtsmæssig afløsning for det nuværende forhold, der bygger pa fordampning ved 100o C, ville en anvendelse af den fællesskabsretlige analysemetode til udfinding af tørstoffet bevirke, at den mekanisme til bekæmpelse af bedragerier, som omtales i § 8 i den franske Code du Vin, blev ubrugelig. Et sådant resultat ville stride mod fælleskabslovgivningen selv, der, som jeg har påvist, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at betjene sig af alle nyttige kontrolmidler med henblik på at garantere, at de fælles bestemmelser i den pågældende sektor overholdes.
Kommissionen synes at være af den opfattelse, at det er muligt uden store vanskeligheder at fastsætte en ny koefficient, der er tilpasset fællesskabsmetoden, og som gør det muligt at opretholde formodningen i henhold til de nævnte nationale bestemmelser. Hvis det er tilfældet, er det Kommissionens opgave at sørge for, at enhver forsætlig forsinkelse med fastsættelsen af det nye forhold undgås. Det forekommer mig imidlertid, at det, indtil et sådant har kunnet fastsættes og har stået sin prøve i praksis samt under hensyn til, at der ikke på fællesskabsplan findes noget system, der er særligt indrettet med henblik på afsløring af bedragerier, ikke ville være i overensstemmelse med formålet med fællesskabslovgivningen og systemets funktion at skabe et tomrum i det nationale system.
Selv om fællesskabsreglen skal have forrang, ophører den nationale lovgivning først med at finde anvendelse, når der findes en fællesskabslovgivning, der er egnet til at erstatte den. Der er derfor stadig i dette tilfælde tale om et integrationsforhold, hvor fællesskabslovgivningen har forrang. Jeg vil pege på, at man i retshistorien finder noget lignende, omend i omvendt forhold, nemlig den ret, der anvendtes af »skolerne« på det tidspunkt, hvor den gamle retsenhed begyndte at smuldre bort. Den gang skabtes udtrykket »ubi cessat statutum locum håbet ius civile«; i dag kan vi modsat sige, at national ret forbliver i kraft, når fællesskabsretten ikke giver nogen effektiv løsning.
Mit forslag til Domstolen angående besvarelsen af de af den franske ret stillede spørgsmål går derfor ud på, at det vel må erkendes, at den fællesskabsretlige analysemetode principielt også finder anvendelse ved bekæmpelsen af bedragerier, men at Kommissionens forordning nr. 1539/71 dog må fortolkes således, at i det tilfælde, hvor øjeblikkelig anvendelse af fællesskabsmetoden inden for rammerne af et bestemt nationalt system, hvorved fællesskabslovgivningen søges overholdt, vil kunne bringe effektiviteten heraf i fare, samt under hensyn til en manglende fællesskabslovgivning vedrørende kontrollen med bedragerier, udsættes anvendelsen af fællesskabsmetoden i stedet for den nationale analysemetode, indtil den nødvendige tekniske tilpasning til det interne kontrolsystem har kunnet foretages.
Selv om der i øvrigt må indrømmes de nationale myndigheder en mulighed for at anvende en formodning som metode til bekæmpelsen af bedragerier med hensyn til fællesskabsreglerne om kunstig forøgelse af vinens alkoholindhold, er anvendelsen af en sådan metode ikke desto mindre uforenelig med fællesskabsretten i det tilfælde, hvor systemet ikke giver de interesserede tilstrækkelig mulighed for at føre modbevis, eller hvor metodens anvendelse kan bevirke, at visse grupper af handlende eller produkter inden for Fællesskabet stilles særligt ugunstigt i så henseende, navnlig på grund af deres oprindelse.
( 1 ) – Oversat fra italiensk.
Full & Egal Universal Law Academy