I sag nr. 17/74,
SADOLIN OG HOLMBLAD A/S, 2300 København S., Danmark;
F.A.C. van der Linden and Co., 2153 Hamburg-Neu Wulmstorf, Tyskland;
KONINKLIJKE BRINK/MOLYN B.V., Rotterdam, Nederlandene;
STORRY, SMITHSON & CO. LTD., Hull HU5 1 SQ, Yorkshire, Storbritannien;
DE CONICK N.V., B-2060 Merksem, Belgien;
ASTRAL, SOCIÉTÉ DE PEINTURES, VERNIS ET ENCRES D'IMPRIMERIE, Paris XVI e, Frankrig;
URRUZOLA S.A., Madrid 5, Spanien;
VENEZIANI ZONCA VERNICI S.P.A., Trieste 34147, Italien;
DURMUS YASAR VE OGULLARI PAINT, VARNISH AND RESIN WORKS, Izmir, Tyrkiet;
PATTERSON-SARGENT, New Brunswick N.J. 08903, U.S.A.;
ANTILLIAANSE VERFFABRIEK N.V., Willemstad, Curacao, De nederlandske Antiller;
NIPPON PAINT CO. LTD., Osaka, Japan;
NIPPON PAINT (SINGAPOUR) CO. PTY. LTD., Singapore;
NIPPON PAINT CO. LTD., Hongkong;
PACIFIC PRODUCTS INC., Manila, Philippinerne;
SPARTAN PAINTS PTY LTD., Melbourne, Victoria, Australien;
medlemmer af TRANSOCEAN MARINE PAINT ASSOCIATION, Delftse Plein 37, Rotterdam, Nederlandene,
repræsenteret af F. Salomonson og P. Vogelenzang, med valgt adresse i Luxembourg hos Ernest Arendt, 34 b, avenue Philippe II
sagsøgere,
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, 200, rue de la Loi, Bruxelles, repræsenteret af sin juridiske rådgiver, D. R. Gilmour, med valgt adresse i Luxembourg hos Pierre Lamoureux Kommissionens juridiske rådgiver, 4, boulevard Royal,
sagsøgte,
angående delvis annullation af Kommissionens beslutning af 21. december 1973 (EFT nr. L 19 af 23. januar 1974, s. 18),
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene A. M. Donner og M. Sørensen, dommerne R. Monaco, J. Mertens de Wilmars (refererende), P. Pescatore, H. Kutscher, C. Ó Dálaigh, A. J. Mackenzie Stuart,
generaladvokat: J.-P. Warner
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Sagsfremstilling
De faktiske omstændigheder og parternes indlæg under skriftvekslingen kan sammenfattes således:
I — De faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb
1.
Transocean Marine Paint Association (herefter kaldet Sammenslutningen) er en sammenslutning af virksomheder, der bl.a. producerer skibsmaling. Den blev dannet i 1969 og omfatter virksomheder af mellemstørrelse, og formålet dermed er i fællesskab at danne et verdensomspændende distributionssystem for skibsmaling, som er uundværligt for denne type maling, men hvis oprettelse ligger uden for de individuelle muligheder for de enkelte medlemmer af sammenslutningen. Ved at slutte sig sammen sætter disse firmaer sig i så henseende i stand til at konkurrere med de store verdensomspændende firmaer, der afsætter skibsmaling gennem det verdensomspændende distributionssystem, som de hver for sig har oprettet for samtlige deres produkter.
For at realisere dette mål fremstiller medlemmerne af Transocean deres skibsmaling efter en enkelt formel, sælger den under et fælles varemærke (Transocean) og underkaster den en kvalitetskontrol. Prisfastsættelsen er fri. Derimod overlader medlemmerne gensidigt hinanden et salgsområde. Selv om hvert medlem kan sælge på en andens område, kan det kun ske mod betaling af en provision til vedkommende andet medlem. Der skal ligeledes betales provision, såfremt et medlem under eget varemærke sælger anden maling på et andet medlems område, og såfremt et medlem overdrager et andet en ordre, som han ikke selv kan eller ønsker at effektuere.
Denne aftale har — i kraft af en kommissionsbeslutning af 27. juni 1967 (JO nr. 163 af 20. 7. 1967, s. 10) — i et tidsrum af 5 år, der udløb den 31. december 1972, nydt godt af den i traktatens artikel 85, stk. 3 fastsatte fritagelse. Ved tilladelsen pålagdes sammenslutningen at holde Kommissionen underrettet bl.a. om »enhver ændring i sammenslutningens medlemskreds«. På daværende tidspunkt bestod sammenslutningen af 18 firmaer, hvoraf 5 var etableret inden for fællesmarkedet.
2.
Den 27. oktober 1972 anmodede Sammenslutningen om en ren forlængelse af fritagelsen af 1967 for en periode på 10 år, hvilket Kommissionen ikke efterkom. Ligesom i 1967 fandt den, at aftalen faldt ind under reglerne i artikel 85, stk. 1, og at en fritagelse i medfør af artikel 85, stk. 3 var berettiget men, på grund af de siden 1967 indtrufne ændringer i konkurrencestillingen, skulle underkastes andre og strengere betingelser end dem, der var pålagt ved den oprindelige beslutning.
Kommissionen gør i denne henseende følgende forhold gældende:
a)
Sammenslutningens samlede omsætning og dens markedsandel er øget væsentligt;
b)
en gruppe medlemmer, Nippon Paint, har øget sin omsætning betydeligt og tegner sig for 60 % af Sammenslutningens afsætning;
c)
fem medlemmer har trukket sig ud, og 8 nye medlemmer er blevet tilknyttet;
d)
to medlemmer Astral (Frankrig) og Urruzola (Spanien), er blevet tilknyttet to betydningsfulde grupper af malingsproducenter, AKZO og BASF, der ikke er medlemmer;
e)
dette har skabt koncentration både inden for skibsmalingssektoren og inden for den almindelige malingssektor.
Disse forhold har ført Kommissionen til ved sin beslutning af 21. december 1973 at betinge fritagelsen af nye vilkår, der er opregnet i denne beslutnings artikler 2 og 3. Ved artikel 2 pålægges der en pligt til ophævelse af visse provisioner, som medlemmerne har forpligtet sig til at betale hinanden, såfremt de trænger ind på hinandens områder.
Hvad angår artikel 3 lyder denne som følger:
»Denne beslutning forbindes med følgende påbud:
1.
Kommissionen skal straks have meddelelse om:
a)
enhver ændring af og tilføjelse til aftalen,
b)
enhver bestyrelsesbeslutning og voldgiftskendelse vedrørende de restriktive bestemmelser i aftalen, navnlig artiklerne 3 til 9,
c)
enhver ændring i medlemskredsen,
d)
enhver forbindelse i form af fælles direktør eller ledere mellem et medlem af sammenslutningen og en hvilkensomhelst anden virksomhed inden for malingssektoren eller om et medlems kapitalinteresser i sådanne udenforstående virksomheder og omvendt, herunder om alle forandringer i bestående personlige tilknytningsforhold og kapitalinteresser af den nævnte art.
2.
En gang årligt tilsendes der Kommissionen en rapport om de forbedringer i produktionen og salget af skibsmaling, der er blevet opnået af medlemmerne.«
Søgsmålet er rettet mod litra d) i artikel 3, stk. 1, og der nedlægges følgelig påstand om delvis ophævelse af den omtvistede beslutning. Søgsmålet, der er dateret den 1. marts 1974 og tiltrådt af alle Sammenslutningens medlemmer, er registreret på Domstolens justitskontor den 4. marts 1974.
Domstolen har på grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten besluttet, at der ikke skal foretages forudgående bevisførelse.
II — Parternes påstande
Sagsøgerne nedlægger påstand om, at Domstolen:
—
annullerer beslutningen af 21. december 1973 fra Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, for så vidt den forpligter sagsøgerne til at meddele Kommissionen meddelelse om enhver forbindelse i form af fælles direktører eller ledere mellem et medlem af sammenslutningen og en hvilkensomhelst anden virksomhed inden for malingssektoren eller om et medlems kapitalinteresser i sådanne udenforstående virksomheder og omvendt, herunder om alle forandringer i bestående personlige tilknytningsforhold og kapitalinteresser af den nævnte art;
—
Kommissionen pålægges sagens omkostninger.
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber nedlægger påstand om, at Domstolen:
—
frifinder sagsøgte under henvisning til at sagsøgernes påstande savner grundlag;
—
pålægger sagsøgerne sagsomkostningerne.
III — Parternes søgsmålsgrunde, indsigelser og andre anbringender
Efter sagsøgernes opfattelse har Kommissionen ved at pålægge dem forpligtelsen i artikel 3, stk. 1, litra d) i beslutningen af 21. december 1973 krænket såvel formregler (artikel 2, stk. 1 og artikel 4 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EØF af 25. juli 1963, JO nr. 2268/63 af 20. 8. 1963) som materielle regler (trakratens artikel 85 og artikel 8, stk. 1 i forordning nr. 17, EFT-specialudgave 1954-1962, s. 204; org. réf. JO nr. 204/62 af 21. 2. 1962).
A — Krænkelse af formregler
1.
Artikel 4 i forordning nr. 99/63 bestemmer: »Kommissionen kan i sine beslutninger mod virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder kun tage sådanne klagepunkter i betragtning, om hvilke disse har haft lejlighed til at udtale sig«. I henhold til samme forordnings artikel 2, stk. 1 skal de klagepunkter, som Kommissionen gør gældende mod virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, meddeles disse skriftligt. Efter sagsøgernes opfattelse figurerer forpligtelsen eller påbudet i artikel 3, stk. 1, litra d) i beslutningen imidlertid ikke i meddelelsen om klagepunkter af 27. juli 1973 og blev heller ikke nævnt ved høringen den 27. september 1973, som det fremgår af referatet fra denne høring.
Sagsøgerne har således på intet tidspunkt kunnet fremføre deres bemærkninger til det omtvistede vilkår eller påbud. De har følgelig ikke været i stand til at henlede Kommissionens opmærksomhed på den krænkelse af reglerne i traktaten og forordning nr. 17, som dette udgør, og på den tunge byrde, det medfører for Sammenslutningen.
De bemærker, at visse meget betydningsfulde medlemmer af Sammenslutningen er etableret uden for Fællesskabet. Selv om de medlemmer, der driver virksomhed inden for Fællesskabet, er indstillet på at opfylde betingelsen i meddelelsen, forholder det sig ikke nødvendigvis på samme måde med dem, der er etableret på markeder fjernt fra fællesmarkedet, og som kan finde det generende at skulle give oplysninger om visse økonomiske og personelle forbindelser, idet sådanne oplysninger normalt er af fortrolig karakter i deres hjemlande.
Den usikkerhed, der opstår herved, er af en sådan karakter, at sagsøgerne, hvis de havde haft lejlighed dertil, bestemt ville have insisteret på, at Kommissionen, skulle begrænse det omtvistede påbud. Kommissionens krænkelse af den oplysningspligt, der pålægges den ved artikel 4 i forordning nr. 99/63, har derfor skadet sagsøgerne alvorligt.
2.
I sit svarskrift nægter Kommissionen at have krænket væsentlige formregler, der kan medføre ugyldighed af den pågældende forpligtelse.
a)
Den mener, at artikel 2, stk. 1 — ifølge hvilken den skriftligt skal meddele de klagepunkter, der lægges til grund mod virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, og artikel 4 i samme forordning, der forbyder den at lægge klagepunkter til grund ved sin beslutning, hvorom virksomhederne eller sammenslutninger af virksomheder ikke har haft lejlighed til at udtale sig — ikke finder anvendelse på de betingelser eller påbud, der omtales i artikel 8 i forordning nr. 17. Sondringen mellem »klagepunkter« og »påbud eller betingelser« blev bevidst anvendt i gennemførelsesforordningerne til traktatens artikler 85 og 86.
b)
Under alle omstændigheder bestrider Kommissionen at have undladt at nævne problemet med forbindelserne med andre virksomheder. Den henviser i første række til meddelelsen om klagepunkter af 27. juli 1973, ifølge hvilken fornyelsen af fritagelsen kun kunne forventes med forbehold af visse vilkår og påbud, heriblandt:
»…
c.
ud over at de skal opfylde vilkårene i artikel 4 i beslutningen af 27. juni 1967, forpligtes medlemmerne af Transocean til straks at informere Kommissionen om alle ændringer i »Sammenslutningens medlemskreds«. (I den originale nederlandske udgave: deelnemingsverhoudingen van de leden; i den engelske oversættelse, der er bilagt svarskriftet participatory position of the associates).«
Desuden har omtalen i meddelelsen om klagepunkterne af de forbindelser, der eksisterede mellem to medlemmer af Sammenslutningen, Astral og Urruzola, og grupperne AKZO og BASF, og den frygt, Kommissionen gav udtryk for — nemlig at Transocean. AKZO og BASF af denne grund ville ophøre med at konkurrere eller ville koordinere deres salgspolitik — klart afspejlet Kommissionens uro angående forbindelserne mellem nogle af Sammenslutningens medlemmer og virksomheder inden for den almindelige malingsindustri.
I sit svar på meddelelsen om klagepunkterne har Sammenslutningen i øvrigt bestræbt sig på at bevise, at det forhold, at visse af dens medlemmer er knyttet sammen med to store ikke-medlemsvirksomheder, ikke har skadelig indvirkning på de pågældende medlemmers eller på hele Sammenslutningens konkurrenceevne. Selv om den endelige ordlyd af den forpligtelse, der er pålagt med hensyn til oplysninger, ikke forud blev oplyst for Sammenslutningen, fremgik Kommissionens almindelige bekymring såvel som den generelle ordlyd dog klart af meddelelsen om klagepunkterne, af sagsøgernes svar samt af referatet fra høringen den 27. september 1973. Det fremgår imidlertid af Domstolens domme af 21. februar 1973 (sag nr. 6/72, Europemballage Corporation og Continental Can Company Inc. mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, Sml. 1973, s. 215) og 15. juli 1970 (sag nr. 41/69, ACF Chemiefarma NV mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, Recueil 1970, s. 661), at Kommissionen har ret til i alle konkrete tilfælde at pålægge enhver betingelse eller ethvert påbud, hvis væsentlige grundlag og art allerede på et tidligere stadium af sagen er blevet meddelt parterne, uanset om disse betingelsers eller påbuds nøjagtige ordlyd er blevet oplyst eller ej.
c)
Kommissionen bemærker desuden, at artikel 11 i forordning nr. 17 hjemler den ret til at forlange oplysninger, endog selv om muligheden for sådanne krav ikke har været genstand for diskussion med parterne. Denne beføjelse ville blive utilbørligt indskrænket, hvis sådanne oplysninger — der kræves ved et påbud i forbindelse med en fritagelse — kun kunne opnås efter at have været diskuteret med parterne på et tidligere stadium. Det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er, om Kommissionen med henblik på bedre at kunne kontrollere indvirkningen på konkurrencen af en aftale, der er fritaget i henhold til artikel 85, stk. 3, kan foregribe den i artikel 11 i forordning nr. 17/62 omhandlede procedure i et tilfælde, hvor den med nødvendighed kender den sektor, hvor den skal vise årvågenhed, og betinge fritagelsen af en forpligtelse til automatisk at afgive de for denne kontrol nødvendige oplysninger.
3.
I deres replik bemærker sagsøgerne, at Kommissionen ikke bestrider deres klagepunkt, ifølge hvilket der ikke blev givet dem nogen meddelelse om den nøjagtige ordlyd af påbudet. Det er imidlertid den præcise udformning af dette påbud, der er klagens genstand.
Det i meddelelsen om klagepunkters bebudede påbud om at give oplysning om »alle ændringer i sammenslutningens medlemskreds« (deelnemingsverhoudingen van de leden, participatory position of the associates), som ikke var ledsaget af nogen begrundelse, oplyste ikke sagsøgerne om, at forpligtelsen ikke vedrørte deres gensidige forbindelser og forbindelserne med Sammenslutningen men deres forbindelser med ikke-medlemsvirksomheder.
Det er heller ikke korrekt, at Kommissionens bekymringer hvad angår forbindelserne mellem Transoceans medlemmer og andre fabrikanter af maling fremgik af meddelelsen om klagepunkterne og referatet af høringen. Det fremgik deraf blot, at Kommissionen hvad angår AKZO og BASF var bekymret på grund af disse virksomheders formodede betydning inden for skibsmalingssektoren. Den udtrykte ikke særlig bekymring i relation til indflydelsen på skibsmalingssektoren af den magtfulde position, som disse virksomheder havde inden for den almindelige malingssektor.
Sagsøgernes svar på meddelelsen om klagepunkterne koncentrerede sig i øvrigt om det forhold, at AKZO og BASF inden for skibsmalingsområdet var af mindre betydning, end Kommissionen formodede.
Sagsøgerne bestrider Kommissionens anbringender med hensyn til sondringen mellem de klagepunkter, der skal meddeles vedkommende før en beslutning, og de påbud, som ydelsen eller opretholdelsen af en fritagelse er betinget af, og som ikke er underkastet en sådan oplysningspligt.
a)
De bemærker i første række, at beslutningen om at pålægge en indehaver af en fritagelse betingelser eller påbud berører dennes rettigheder og pligter og følgelig hans interesser. Ved at pålægge påbudet uden at have hørt de deraf berørte fratager Kommissionen disse muligheden for at påvirke beslutningen og krænker således generelle principper for den administrative sagsbehandling.
b)
Da begrebet »klagepunkter« på den anden side intetsteds er klart defineret, bør det undersøges i relation til systemet i forordning nr. 99/63 og formålet med artiklerne 2 og 4 i denne forordning. Målet med forordning nr. 99/63 er klart: for at en sagsbehandling er korrekt, må det kræves, at de personer, der er underkastet Kommissionens beføjelser, har mulighed for at fremføre deres synspunkter vedrørende de beslutninger, der skal træffes, før de bliver truffet. Hvad angår systemet i forordning nr. 99/63 er dette baseret på artikel 19 i forordning nr. 17, hvilken bestemmelse selv har til formål at iværksætte forordningens artikel 8.
Sagsøgerne afviser de af Kommissionen påberåbte fortilfælde (sagerne 6/72, Europemballage og 41/69, Chemiefarma), fordi de ikke vedrører fritagelsestilfælde.
De bemærker ligeledes, at de i strid med, hvad Kommissionen synes at mene, ikke har søgt at fremsætte en særskilt klage over den skade, det omtvistede påbud påfører dem. Eksistensen af denne skade gør imidlertid sagsøgernes krav om forudgående høring på dette punkt berettiget.
Sagsøgerne bestrider ligeledes den forbindelse, Kommissionen påberåber sig, mellem artiklerne 11 og 8 i forordning nr. 17. Efter deres opfattelse har artiklerne 8 og 11 hver sin genstand og er udformet med henblik på forskellige mål. Det er ikke muligt at udstrække artikel 8's anvendelsesområde til en »foregriben« af proceduren i artikel 11. En anvendelse af artikel 8 med henblik på at løse mere generelle opgaver, der går ud på kontrol med markedet i henhold til artikel 11, ville udgøre en magtfordrejning.
I det foreliggende tilfælde går forpligtelsen til at holde Kommissionen informeret om økonomiske og personelle ledelsesforbindelser langt ud over Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 11. Denne hjemler kun adgang til at indhente oplysninger vedrørende sådanne forbindelser i tilfælde, hvor Kommissionen har grund til at mene, at de udgør en risiko for konkurrencen inden for EØF. Den har med sikkerhed ikke ret til at give påbud om løbende og automatisk at informere om eksistensen af sådanne forbindelser. Alene artikel 8 hjemler ret hertil men med de begrænsninger, der følger af formålet med denne bestemmelse.
Endelig kan Kommissionen ikke under nogen omstændigheder, selv inden for rammen af artikel 11, udøve en ubegrænset kompetence over for medlemmer af Sammenslutningen, der er etableret uden for fællesmarkedet.
4.
1 sin duplik minder Kommissionen først om, at den hvad angår mangelen på en præcis, forudgående meddelelse om de påbud, fritagelsen er betinget af, ikke er underkastet nogen udtrykkelig forpligtelse.
Sagsøgerne kan i øvrigt ikke påstå ikke at have forstået rækkevidden af meddelelsen om klagepunkterne i denne henseende. De anvendte ord, nemlig »deelnemingsverhoudingen van de leden« (sammenslutningens-medlemskreds, participatory position of the associates), kan ikke skulle forstås således, at den kun vedrører de interne forbindelser mellem sammenslutningens medlemmer, da en sådan forståelse er udelukket i betragtning af Kommissionens bekymringer vedrørende sammenslutningens forbindelser med de store grupper, der opererer inden for den almindelige malingssektor.
Kommissionen mener, at den argumentation, der er fremført som svar på meddelelsen om klagepunkterne — og som analyserer markedsstrukturen og forbindelserne mellem virksomhederne inden for malingssektoren — viser, at sagsøgerne havde forstået, at Kommissionens bekymringer ikke var begrænset til forbindelserne alene til AKZO og BASF, der blot var nævnt som eksempler.
Hvad angår Sammenslutningens ret til forudgående at blive hørt om betingelserne for fritagelsen finder Kommissionen, at sagsøgerne ikke var berøvet denne ret men blot valgte ikke at udøve den. Den forkaster argumentationen baseret på systemet i forordning nr. 99/63, der indeholder gennemførelsesbestemmelserne til artikel 19 i forordning nr. 17, hvilken udtrykkeligt henviser til de fritagelsesbeslutninger, der omhandles i artikel 8 i forordning nr. 17. Efter Kommissionens opfattelse har den ifølge artikel 8 i forordning nr. 17 tre beføjelser: beføjelse til at træffe beslutninger, til at knytte betingelser og påbud hertil og til at tilbagekalde eller ændre disse. Artikel 4 i forordning nr. 99/63 angår imidlertid kun den første af disse beføjelser. Selv om Kommissionen nægter at se sin ret til at fastsætte vilkår stricto sensu begrænset, indrømmer den, at der — hvis det drejede sig om en betingelse, som af natur faktisk var et klagepunkt — ville bestå en pligt til forudgående meddelelse. Men selv i dette tilfælde skulle meddelelsen kun vedrøre det, som af E. K. Mestmäcker, der citeres af sagsøgerne, kaldes »det væsentlige indhold af de påbud, der pålægges virksomhederne« (Europäisches Wettbewerbsrecht, München 1974).
Det følger af dommene i sagerne Europemballage og ACF Chemiefarma, hvis relevans fejlagtigt bestrides af sagsøgerne, at der — hvis Kommissionen, når den meddeler de egentlige klagepunkter, kun er forpligtet til »kortfattet men klart« at angive »de vigtigste kendsgerninger«, som den støtter sig på — så meget mere må gælde det samme ved betingelser og påbud i forbindelse med en fritagelse.
Hvad angår sagsøgernes anbringende — ifølge hvilket det er magtfordrejning at anvende beføjelserne i artikel 8 med henblik på at udføre den almindelige opgave med markedskontrol som omhandles i artikel 11 i forordning nr. 17 — finder Kommissionen, at sagsøgerne ikke har kunnet påvise en sådan magtfordrejning. I dommene af 8. juli 1965 (de forenede sager nr. 3 og 4/64, Chambre syndicale de la sidérurgie française m.fl. mod Den høje Myndighed for EKSF, Recueil 1965, s. 568) og af 16. juni 1966 (de forenede sager nr. 52 og 55/65, forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen for Det europæiske økonomiske Fællesskab, Recueil 1966, s. 228) krævede Domstolen, at »de forhold og omstændigheder, der kan sandsynliggøre, at Den høje Myndighed i det foreliggende tilfælde ved en alvorlig mangel på omhu eller forsigtighed, som må sidestilles med en tilsidesættelse af lovens formål, har forfulgt andre mål end dem, som har dannet grundlag for de beføjelser, der i medfør af traktaten er tillagt den«, påvises »på relevant måde«. Sagsøgernes påstande opfylder ikke dette krav om »relevans« og afslører ikke nogen »alvorlig« fejl.
Sagsøgerne har tværtimod vist, at Kommissionen har handlet inden for grænserne af sine beføjelser og anvendt disse i overensstemmelse med deres formål. Kommissionen slutter sig faktisk til sagsøgernes påstande, ifølge hvilke den specielle kontrolopgave i medfør af artikel 85, stk. 3 berettiger og nødvendiggør en speciel adgang for Kommissionen til at give påbud om fremtidig information.
Kommissionens opfattelse er altså, at
1.
artikel 8 i forordning nr. 17/62 giver den en ubegrænset ret til at pålægge ethvert påbud, den finder nyttigt for kontrollen med fritagelser,
2.
den altid kan kræve de omtvistede oplysninger ex post facto i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17/62 uden pligt til forud at høre parterne;
3.
det, hvis en sådan pligt ikke eksisterer ved oplysninger, der udbedes »ex post facto«, ikke ses, hvorfor Kommissionen ikke inden for rammerne af artikel 8 i forordning nr. 17/62 under de samme betingelser kan pålægge en vedvarende forpligtelse til at meddele disse oplysninger, sålænge fritagelsen gælder.
Hvad angår ekstraterritorialiteten, er Kommissionen af den opfattelse, at et afslag fra et af Sammenslutningens medlemmer på at afgive de ønskede oplysninger berettiger, at der træffes sanktioner mod Sammenslutningen, eftersom denne kollektivt har opnået fritagelsen. Dertil kommer, at der består en reel risiko for, at et medlem uden for Fællesskabet deltager i aktiviteter, der er skadelige for konkurrencen inden for fællesmarkedet, og dermed tvinger Kommissionen til at trække fritagelsen tilbage.
B — Krænkelse af materielle regler
1.
Sagsøgerne finder, at Kommissionen ved formuleringen af det påbud, der er knyttet til fritagelsen, burde have sondret i ro henseender i første række mellem skibsmalings- og den almindelige malingssektor; derefter mellem de forbindelser, der knytter medlemmer af Sammenslutningen til andre virksomheder, nemlig dem der har en afgørende indflydelse på fællesmarkedet og andre markeder.
Ved ikke at gøre dette har Kommissionen krænket stk. 1 og 3 i traktatens artikel 85 såvel som artikel 8 i forordning nr. 17.
Når Kommissionen ved anvendelsen af artikel 8, stk. 1 i forordning nr. 17/62 ønsker at gøre ydelsen af en fritagelse afhængig af betingelser eller påbud, er den faktisk underkastet to fundamentale begrænsninger:
a)
artikel 85 giver den kun beføjelser hvad angår hindringerne for konkurrencen inden for fællesmarkedet; pligten til at afgive oplysningen i denne henseende kan altså kun vedrøre konkurrencen inden for dette marked;
b)
da problemet om ydelse af en fritagelse kun melder sig i det omfang, hvori der er godtgjort hindringer for konkurrencen på et eller flere bestemte markeder, kan de betingelser, som fritagelsen gøres afhængig af, kun vedrøre det truede marked, dvs. markedet for det pågældende produkt. Enhver anden løsning ville tillade Kommissionen at føre kontrol med markeder, for hvilke betingelserne i artikel 85, stk. 1 ikke ville være opfyldt, og for hvilke den altså ikke ville have nogen ret til at fastsætte betingelser.
Den forpligtelse, der er pålagt ved artikel 3, stk. 1, litra d) i beslutningen af 21. december 1973, krænker de to ovennævnte begrænsninger, eftersom det marked, der skal tages i betragtning, udelukkende er markedet for skibsmaling inden for Fællesskabet, som det klart fremgår af referatet fra høringen den 27. december 1973, og som det er indrømmet af Kommissionen såvel i beslutningen af 21. december 1973 som allerede i beslutningen af 27. juni 1967.
På trods heraf har Kommissionen fundet det hensigtsmæssigt at pålægge forpligtelser, der vedrører såvel sektoren for almindelig maling som sådanne forbindelser mellem medlemmer, der udelukkende berører områder, hvor Kommissionen ikke har nogen jurisdiktion.
2.
I sit svarskrift gør Kommissionen gældende, at den, idet den har ret til at knytte betingelser til en fritagelse, i dette tilfælde måtte gøre alt for at holde sig informeret om udviklingen inden for hele malingssektoren, som på ethvert område har eller vil kunne have indvirkning på konkurrencesituationen i fællesmarkedet.
Den minder om, at det væsentligste karaktertræk ved den aftale, der ligger til grund for Sammenslutningen er, at den ved at samle virksomheder af mellemstørrelse skal gøre det muligt for disse »d'entrer plus activement en concurrence avec les grands fabricants de peintures de marine déjà représentés dans tous les pays importants, ce qui aboutirait à accroître l'offre des produits et à améliorer la structure de la vente dans le secteur des peintures de marine« ( 1 ) (beslutning af 27. juni 1967; JO nr. 163 af 20. juli 1967, s. 10, § III, 1).
Optagelsen i Sammenslutningen af mere betydningsfulde virksomheder eller oprettelsen af bånd mellem medlemmer af Sammenslutningen og sådanne virksomheder eller virksomheder, der opererer på beslægtede aktivitetsområder, påvirker eller vil kunne påvirke Kommissionens vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt kriterierne for anvendelse af artikel 85, stk. 3 er opfyldt.
Kommissionen deler sagsøgernes opfattelse, ifølge hvilken det marked, der skal tages i betragtning, er markedet for skibsmaling. Den nægter derimod på dette stadium af sagen at se sine beføjelser begrænset på grund af »fællesskabsrettens territoriale karakter«. Skønt den nøjagtige afgrænsning af Fællesskabets kompetence hvad angår faktiske handlinger, der i det mindste delvist begås uden for Fællesskabets territoriale grænser, ikke er afklaret, står det fast, at Kommissionen har ret til at kræve kendskab til alle handlinger, som falder ind under Fællesskabets saglige kompetence, og som, skønt de begås uden for Fællesskabets territoriale grænser, får virkning på dettes område, og til at søge at regulere sådanne handlinger.
Kommissionen bestrider ikke det almindelige princip, ifølge hvilket påbud og betingelser kun gælder for det pågældende marked og er begrænset til fællesmarkedets territorium. Der er imidlertid undtagelser; hvad angår territoriet har Kommissionen af de allerede nævnte grunde ret til at kræve kendskab til operationer, som — skønt delvist effektueret uden for Fællesskabet — får virkninger på dettes område. Hvad angår det marked, der skal tages i betragtning, har Kommissionen ret til at søge at regulere virkningen af handlinger begået af virksomheder, der begærer fritagelse, selvom disse handlinger udspringer af andre forhold, der ikke samtidig er genstand for en procedure på basis af artikel 85. En sådan beføjelse eksisterer i det omfang, de nævnte virkninger medfører, truer med at medføre eller gør det rimeligt at frygte, at de vil medføre væsentlige ændringer i de pågældende virksomheders konkurrencestilling på det omhandlede market. Denne opfattelse bekræftes af artikel 11 i forordning nr. 17/62, som giver Kommissionen tilladelse til ikke alene at undersøge den pågældende erhvervssektor men også at gennemføre supplerende undersøgelser på tilstødende områder. Med hjemmel i artikel 11 har Kommissionen ret til straks at kræve de oplysninger, der er tvistens genstand. Når en sådan rettighed hjemles i artikel 11 uden de af sagsøgerne påberåbte begrænsninger, ville det være absurd at begrænse de tilsvarende beføjelser, der gives Kommissionen ved artikel 8 i forordning nr. 17. Det velbegrundede i den opfattelse, Kommissionen forsvarer, fremgår af omstændighederne i denne sag. Efter beslutningen om fritagelse af 27. juni 1967 — der var baseret på det forhold, at det drejede sig om en Sammenslutning af mellemstore virksomheder med henblik på en forbedring af deres konkurrencestilling — etablerede to af disse virksomheder forbindelser med grupperne AKZO og BASF. Sådanne forbindelser vakte med rette Kommissionens opmærksomhed, navnlig da de påvirkede de pågældende virksomheders struktur så meget, at der nærmest blev skabt en moderdatterselskabsforbindelse. På samme måde forholder det sig med forbindelserne til producenter af maling, der ikke er knyttet til Sammenslutningen, og som ikke eller kun i beskedent omfang opererer på markedet for skibsmaling, da disse forbindelser kan påvirke det økonomiske styrkeforhold mellem Sammenslutningens medlemmer og true disses konkurrencestilling på markedet for skibsmaling. Eksistensen af forbindelser med grupperne AKZO og BASF gør det — selv om de efter Kommissionens opfattelse ikke på nuværende tidspunkt har nævneværdig indvirkning på sektoren for skibsmaling — i det mindste berettiget, at Kommissionen kan intervenere i tilfælde af væsentlige ændringer. Under disse omstændigheder forekommer det Kommissionen indlysende, at den må holdes informeret om alle forbindelser, som man med rimelighed kan anse for at have indvirkning på den konkurrencestilling, som Sammenslutningens medlemmer besidder inden for fællesmarkedet.
Sagsøgernes opfattelse, ifølge hvilken de forskellige erhvervssektorer må betragtes som så godt som helt adskilte områder, der ikke har nogen indflydelse eller indvirkning på hinanden, er helt urealistiske.
3.
I replikken giver sagsøgerne udtryk for enighed i visse af Kommissionens synspunkter. Således kan alene det forhold, at sekundære virkninger kan indtræffe på andre markeder, ikke være tilstrækkeligt til at hindre Kommissionen i at løse de lovlige opgaver i henhold til artikel 8 i forordning nr. 17/62. Tilsvarende har Kommissionen ret til, når den udsteder påbud, at tage hensyn til indvirkninger på det pågældende marked, der hidrører fra andre markeder, såfremt disse indvirkninger på væsentlig måde kan påvirke de krav, der opstilles i artikel 85, stk. 3.
Sagsøgerne finder dog. at de udtryk, der er anvendt i fritagelsesbeslutningens artikel 3, stk. 1, litra b) er for generelle.
Hvis Kommissionen havde begrænset sig til at kræve oplysninger angående forbindelser med virksomheder uden for fællesmarkedet, som opererer inden for dette marked i skibsmalingssektoren, ville sagsøgerne ikke have nedlagt påstand om krænkelse aí materielle regler. Men Kommissionen hævder desuden at have en lovlig interesse i at få kendskab til enhver anden forbindelse med andre grupper inden eller uden for fællesmarkedet.
Kommissionens påstand, ifølge hvilken »forbindelserne med producenter af maling, der ikke er tilknyttet Sammenslutningen, og som ikke eller blot i beskedent omfang opererer på markedet for skibsmaling, såvel inden som uden for fællesmarkedet — forbindelser som påvirker eller kan påvirke de økonomiske styrkeforhold mellem Sammenslutningens medlemmer — kan bringe disses konkurrencestilling på markedet for skibsmaling inden for fællesmarkedet i fare«, er fundamentalt fejlagtig.
Alene kan denne påstand ikke berettige det udstedte påbud, eftersom den også ville gælde forbindelser med virksomheder, der ikke producerer maling. Dertil kommer, at kriteriet, den økonomiske magt, er for vidt. Kriteriet burde ikke være, om forøgelsen af den økonomiske magt kan bringe konkurrencestillingen på markedet for skibsmaling i fare, men om man med rimelighed kan frygte en styrkelse af det pågældende medlem i et sådant omfang, at den gør det muligt for Sammenslutningen at ophæve konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende produkter. Sagsøgerne nævner som eksempel de økonomiske bånd, der eksisterer mellem deres thailandske medlem og en gruppe inden for malingssektoren, der uanset dens størrelse ikke opererer inden for fællesmarkedet, hverken i sektoren for skibsmaling eller for anden maling: disse bånd kan ikke med rimelighed befrygtes at skabe mulighed for ophævelse af konkurrencen inden for EØF-markedet i sektoren for skibsmaling eller blot på nogen måde påvirke konkurrencen på dette marked. De falder ikke desto mindre ind under ordlyden af forpligtelsen i artikel 3, stk. 1, litra d) i den anfægtede beslutning.
En snævrere og mere praktisk formulering burde være foreslået, hvilket i øvrigt skete fra Sammenslutningens bestyrelse i dens brev af 24. januar 1974. Det blev foreslået at begrænse informationspligten til forbindelser med andre skibsma-lingsvirksomheder, når både Sammenslutningen og disse andre virksomheder opererer inden for fællesmarkedet. Kommissionen svarede, at den ikke var »indstillet på under nogen omstændigheder at ændre beslutningens ordlyd«.
Sagsøgerne bemærker desuden, at deres klagepunkt hvad angår Kommissionens kompetence ikke, som Kommissionen påstår, er baseret på den juridiske doktrin om ekstraterritorialitet, men på de af EØF-traktaten følgende begrænsninger.
4.
I sin duplik gør Kommissionen gældende, at Domstolen ikke er kompetent til at tage stilling til, hvorvidt den pålagte forpligtelse er hensigtsmæssigt. Domstolen har faktisk i sin dom af 14. marts 1973 (Westzucker mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, sag nr. 57/72, Sml. 1973, s. 340) præciseret følgende: »Ved kontrollen med, hvorvidt denne beføjelse [en vidtgående skønsbeføjelse] udøves retmæssigt, må retterne ikke erstatte de pågældende myndigheders skøn med deres eget, men skal begrænse sig til at vurdere, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning«.
Der er i nærværende tilfælde hverken tale om magtfordrejning eller om åbenbare fejl. Under alle omstændigheder vil Kommissionen gerne svare på sagsøgernes anbringender. Sagsøgerne finder, at man ikke med rimelighed kan befrygte, at de økonomiske og personelle bånd mellem de medlemmer af Sammenslutningen, der ikke opererer inden for Fællesskabet, og andre virksomheder, der også opererer uden for Fællesskabet, kan have nogen som helst indvirkning nå konkurrencen inden for fællesmarkedet.
Herimod fremfører Kommissionen tre argumenter:
1.
Det ses ikke, hvorfor informationspligten, som fritagelsen er betinget af, skulle være begrænset alene til medlemmer, der opererer inden for fællesmarkedet, mens fritagelsen som sådan gælder alle medlemmerne.
2.
At der knyttes bånd udelukkende mellem virksomheder placeret uden for Fællesskabet, blandt hvilke der er et medlem af Sammenslutningen, udelukker ikke muligheden af, at disse forbindelser har indvirkninger på konkurrencen inden for fællesmarkedet. Disse bånds betydning for konkurrencesituationen kan kun vurderes korrekt af Kommissionen, hvis den er i besiddelse af alle oplysninger. I nærværende tilfælde berettiger graden af substitutionsmuligheder mellem sektorerne for skibsmaling og almindelig maling omfanget af den pålagte forpligtelse.
3.
Sagsøgerne har ikke bestridt, at Kommissionen har til opgave konstant at bedømme, om der foreligger omstændigheder, som i henhold til artikel 85, stk. 3 berettiger ydelsen af fritagelse. I det øjeblik, Kommissionen indrømmer en sådan, er den klart ikke i stand til at forudse de mulige virkninger af et engagement fra et medlem af Sammenslutningen i et firma placeret uden for fællesmarkedet. Den må imidlertid kunne indhente de oplysninger, der i givet fald sætter den i stand til at vurdere betydningen deraf, hvis forholdet skulle indtræffe. Sagsøgerne påstår, at ordningen deraf, hvis forholdet skulle indtræffe. Sagsøgerne påstår, at ordlyden af artikel 3, stk. 1, litra d) i beslutningen om fritagelsen også dækker forbindelser med andre erhvervssektorer end malingssektoren. Kommissionen mener, at der her er tale om en opfattelse, der teoretisk kan forsvares. Den har dog aldrig hævdet, at dette er dens mål, og den har begrænset sine krav om oplysninger til forbindelser inden for malingssektoren.
Af de således fremførte grunde bestrider Kommissionen ligeledes, at den af sagsøgerne foreslåede løsning er praktikabel.
Kommissionen konkluderer med at bemærke, at det af sagsøgernes erklæringer vedrørende fællesskabsrettens ekstraterritoriale anvendelse fremgår, at dette punkt ikke er til diskussion.
IV — De mundtlige forhandlinger
Domstolen har ved afslutningen af skriftsvekslingen opfordret parterne til at udtale sig om spørgsmålene:
1.
om en delvis annullation af beslutningen er mulig, eller om den del af beslutningen, der eventuelt er ulovlig, er så snævert forbundet med hele beslutningen, at denne ulovlighed medfører hele den anfægtede beslutnings ugyldighed, og
2.
hvilket standpunkt Domstolen bør indtage i et sådant tilfælde? Parterne har i retsmødet den 10. juli 1974 uddybet de under skriftsvekslingen fremførte argumenter og besvaret de stillede spørgsmål som anført i det følgende.
I henhold til sagsøgerne er en delvis annullation af beslutningen mulig. De henviser i denne henseende til Domstolens dom af 13. juli 1966 (de forenede sager nr. 56 og 58/64, Firma Consten SARL og Grundig-Verkaufs-GmbH mod Kommissionen for EØF, Recueil 1966, s. 430), hvorved en beslutning truffet med hjemmel i artikel 85 blev annulleret delvist.
I øvrigt bør en delvis ugyldighed af den omvistede beslutning i det foreliggende tilfælde ikke medføre annullation af hele beslutningen. En delvis annullation bør kun nægtes i tilfælde, hvor det forekommer sikkert, at administrationen ikke havde truffet den omtvistede beslutning i dens ændrede form, og at den ville handle helt korrekt ved at undlade dette.
Kommissionen er i tilfælde af en korrekt anmeldelse forpligtet til at yde fritagelsen, såsnart den konstaterer, at de fire betingelser i artikel 85, stk. 3 er opfyldt. Den del af beslutningen, som sagsøgerne anmoder om annullation af, er altså i ingen henseende uadskillelig fra hele beslutningen.
Hvad angår det standpunkt, Domstolen bør tage, foreslår sagsøgerne, at den i tilfælde af, at den alene tager de formelle klagepunkter til følge, bør hjemvise sagen til Kommissionen, som må omforme forpligtelsen i overensstemmelse med meddelelsen om klagepunkterne og i den virkelige betydning af udtrykket »deelnemingsverhoudingen van de leden«. Hvis Domstolen kun tager de materielle klagepunkter til følge, bør den give Kommissionen lejlighed til at omformulere forpligtelsen i overensstemmelse med artikel 8 i forordning nr. 17 og i denne forbindelse tage hensyn til de af traktaten følgende begrænsninger.
I tilfælde af, at Domstolen tager såvel klagerne vedrørende formen som vedrørende realiteten til følge, kan den kombinere løsningsforslag, der er stillet separat.
Sagsøgerne bemærker dog, at deres påstand kun går ud på delvis annullation af beslutningen.
Kommissionen bemærker med hensyn til udtrykket »deelnemingsverhoudingen van de leden« (participatory position of the associates), der blev anvendt i meddelelsen om klagepunkterne af 27. juli 1973, at den franske oversættelse heraf, som den anvendte under skriftsvekslingen, »composition de l'association« er fejlagtig og bør erstattes med »situation des liens et participations des membres« (»medlemmernes forbindelser og tilknytning«).
Hvad angår de af Domstolen stillede spørgsmål, bør det efter Kommissionens opfattelse i princippet være muligt at annullere en del af en beslutning, uden at resten berøres deraf. Dette er dog kun muligt i det omfang, hvori den del, der skal annulleres, ikke er uløseligt forbundet med hele beslutningen. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at informationspligten er af en sådan betydning, at Kommissionen, hvis den skulle bortfalde, på grund af markedsstrukturen for almindelig maling, ikke længere fuldt ud ville kunne opfylde sin pligt til at kontrollere fritagelsens virkninger.
Som svar på det andet spørgsmål erklærer Kommissionen, at Domstolen, hvis den skulle finde forpligtelsen i artikel 3, stk. 1, litra d) ulovlig og anerkende, at den er uløseligt forbundet med hele den omtvistede beslutning, kun kan konstatere ugyldigheden af denne forpligtelse og følgelig af hele beslutningen. Denne løsning må gælde uanset de vanskelige problemer, den rejser, og hvoriblandt Kommissionen som eksempel nævner respekten for grundsætningen »ne ultra petita«.
Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 19. september 1974.
Præmisser
1
Ved beslutning af 21. december 1973 forlængede Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 85, stk. 3 under nye betingelser den fritagelse fra forbudet i artikel 85, stk. 1, som den ved beslutning af 27. juni 1967 havde meddelt i relation til en for konkurrencen på markedet for skibsmaling restriktiv aftale mellem de virksomheder, der udgør Transocean Marine Paint Association (herefter kaldet Sammenslutningen);
2
blandt andet forpligter beslutningens artikel 3, stk. 1, litra d) Sammenslutningens medlemmer til straks at meddele Kommissionen »enhver forbindelse i form af fælles direktører eller ledere mellem et medlem af Sammenslutningen og en hvilkensomhelst anden virksomhed inden for malingssektoren eller om et medlems kapitalinteresser i sådanne udenforstående virksomheder og omvendt, herunder om alle forandringer i bestående personlige tilknytningsforhold og kapitalinteresser af den nævnte art« ;
3
der nedlægges ved søgsmålet påstand om annullation af denne ene bestemmelse;
4
sagsøgerne påberåber sig i første række, at den omtvistede forpligtelse hverken blev nævnt i »meddelelsen om klagepunkterne« af 27. juli 1973 eller under høringen den 27. september 1973, og at den desuden ikke figurerede i noget brev eller nogen udtalelse fra Kommissionen forud for beslutningen, således at de på intet tidspunkt har haft mulighed for at fremføre deres synspunkter herom;
som følge heraf skal Kommissionen, hvad angår den omtvistede klausul, have krænket de formregler, der er fastsat i Kommissionens forordning nr. 99/63 af 25. juli 1963 (EFT-specialudgave 1963, s. 2368; org. ref. JO nr. 127 af 20. 8. 1963) om udtalelser i henhold til artikel 19 i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962 (EFT-specialudgave 1959-1962, s. 204; org. ref. JO nr. 13 af 21. 2. 1962) og særlig artiklerne 2 og 4 i den nævnte forordning nr. 99/63;
5
de påberåber sig i anden række krænkelse af traktatens artikel 85 og artikel 8, stk. 1 i forordning nr. 17, idet den forpligtelse, der er pålagt virksomhederne, i kraft af sin generelle udformning hævdes at gå ud over, hvad der med hjemmel i artikel 85 kan pålægges dem.
6
I en på nederlandsk affattet meddelelse af 27. juli 1973 med overskriften »meddelelse om klagepunkter« oplyste Kommissionen, at der ikke kunne forventes en ren forlængelse af fritagelsen, da den stilling, sammenslutningens medlemmer havde på markedet for skibsmaling, var ændret som følge af forøgelsen af antallet af medlemsvirksomheder, den øgede .betydning, nogle af disse havde fået, og de forbindelser, som to af medlemmerne, Astral og Urrwaola, havde knyttet til betydningsfulde koncerner inden for den kemiske industri;
7
den tilføjede, at den ikke desto mindre var indstillet på at forlænge fritagelsen for dem fem år, men under visse nye betingelser og påbud, herunder at Sammenslutningens medlemmer udover forpligtelserne i artikel 4 i beslutningen af 27. juni 1967 straks skulle meddele Kommissionen »iedere wijziging in de deelnemingsverhoudingen van de leden« (ordret oversat: enhver ændring i medlemmernes deltagerforhold) ;
8
sagsøgerne gør gældende, at de på intet tidspunkt kunne udlede af denne bemærkning, at Kommissionen tilsigtede at pålægge dem den i den anfægtede beslutning fastsatte betingelse, som de i øvrigt i kraft af dens generelle udformning ikke er i stand til at opfylde, og som ubegrundet skader deres interesser;
de hævder, at de, hvis de havde været klar over Kommissionens hensigter, ikke ville have undladt at gøre deres synspunkter i denne henseende gældende, således at Kommissionens opmærksomhed var blevet henledt på de ulemper, der følger af den omtvistede forpligtelse, og på dennes ulovlighed ;
da de ikke havde denne mulighed, mener de, at beslutningen, hvad angår den omtvistede forpligtelse, må annulleres på grund af krænkelse af formregler;
9
sagsøgte svarer i første række, at den i forordning nr. 99/63, artikel 2 omhandlede forpligtelse, hvorefter »Kommissionen giver virksomhederne og sammenslutningerne af virksomheder skriftlig meddelelse om de klagepunkter imod dem, som tages i betragtning«, såvel som Kommissionens forpligtelse i henhold til artikel 4 i samme forordning til kun at »tage sådanne klagepunkter i betragtning, om hvilke [virksomhederne eller sammenslutningerne af virksomheder] har haft lejlighed til at udtale sig«, ikke vedrører de betingelser, som Kommissionen agter at knytte til en fritagelsesbeslutning ;
10
sagsøgte tilføjer, at den bekymring, der gives udtryk for i den omtvistede klausul, var kendt af sagsøgerne, navnlig på grund af den betydning der blev tillagt forholdene angående Astral og Urruzola såvel i meddelelsen af 27. juli 1973 som under høringen.
11
I henhold til artikel 19 i Rådet forordning nr. 17 skal Kommissionen, forinden der træffes beslutning i henhold til artiklerne 2, 3, 6, 7, 8, 15 og 16 i denne forordning, give de deltagende virksomheder lejlighed til at udtale sig verdrørende de af Kommissionen fremførte klagepunkter;
i kraft af sin henvisning til artikel 6 omfatter bestemmelsen de beslutninger, der følger efter en begæring i henhold til artikel 85, stk. 3 ;
12
i henhold til samme forordnings artikel 24 er Kommissionen bemyndiget til at fastsætte gennemførelsesbestemmelser i denne henseende, hvilket er sket ved forordning nr. 99/63 ;
13
det fremgår såvel af titlen som af den første betragtning til denne forordning, at den vedrører alle de i artikel 19 i Rådets forordning nr. 17 omhandlede udtalelser og derfor også finder anvendelse på procedurerne vedrørende artikel 85, stk. 3;
den forpligtelse, der påhviler Kommissionen i medfør af artiklerne 2 og 4 i forordning nr. 99/63, til skriftligt eller ved offentliggørelse i Tidende at meddele de klagepunkter, den gør gældende imod en virksomhed, og til alene at lægge disse klagepunkter til grund for sin beslutning, vedrører imidlertid i det væsentlige meddelelse om de grunde, der fører den til at anvende stk. 1 i artikel 85, enten ved at beordre ophør af en overtrædelse eller pålægge virksomhederne en bøde eller ved at nægte en negativattest eller fritagelse i henhold til samme artikels stk. 3;
14
derimod er Kommissionen ikke forpligtet til på forhånd at meddele de betingelser eller påbud, den har ret til at knytte til en fritagelse med hjemmel i artikel 85, stk. 3 ;
under behandlingen af en begæring om fritagelse kan der faktisk vise sig forskellige fremgangsmåder for opfyldelsen af en kartelaftale eller for kontrollen med denne opfyldelse, som kan føre Kommissionen til at fravige et klagepunkt, som den har fremsat imod begæringen, og gøre en fritagelse i henhold til artikel 85, stk. 3 berettiget, eventuelt på visse betingelser.
15
Det fremgår imidlertid såvel af høringsprocedurens karakter og formål som af artiklerne 5, 6 og 7 i forordning nr. 99/63, at denne forordning selv uden for de i artiklerne 2 og 4 særligt nævnte tilfælde tager udgangspunkt i den almindelige regel, hvorefter adressaterne for offentlige myndigheders beslutninger, der føleligt berører disse adressaters interesser, i rette tid skal have lejlighed til at fremføre deres synspunkter;
denne regel indebærer, at virksomhederne i god tid informeres om det væsentlige i de betingelser, Kommissionen agter at knytte til en fritagelse, og får lejlighed til at fremføre deres bemærkninger hertil;
således forholder det sig navnlig, når det drejer sig om betingelser, der — som i det foreliggende tilfælde — pålægger ikke uvæsentlige påbud af større rækkevidde;
16
da artikel 85, stk. 3 til fordel for virksomhederne indebærer en undtagelse fra det generelle forbud i artikel 85, stk. 1, må Kommissionen være i stand til når som helst at kontrollere, om de forhold, der berettiger fritagelsen, er uændret;
den har derfor hvad angår de nærmere vilkår, den knytter til fritagelsen, en vid skønsbeføjelse, idet den dog er forpligtet til at respektere de grænser, artikel 85 sætter for dens kompetence;
udøvelsen af denne skønsbeføjelse er til gengæld bundet til en pligt til forud at indhente omfattende oplysninger om de indvendinger, som virksomhederne kunne gøre gældende.
17
Det fremgår af sagens akter, at dette krav ikke er opfyldt i relation til den omtvistede forpligtelse ;
18
den i meddelelsen af 27. juli 1973 indeholdte bemærkning kan fortolkes forskelligt og bl.a. således, at den tilsigter at supplere de allerede i medfør af artikel 4 i beslutningen af 27. juni 1967 krævede oplysninger med meddelelse om de forbindelser, der måtte eksistere mellem Sammenslutningens medlemmer;
tvetydigheden af denne bemærkning illustreres også af den omstændighed, at Kommissionen under sagens behandling for Domstolen er fremkommet med to forskellige versioner, dels på engelsk, det af sagsøgerne valgte processprog, dels i den franske oversættelse af svarskriftet og i rettelsen af denne under retsmødet;
19
selv om det fremgår af referaterne fra høringsproceduren, at forbindelserne mellem to af Sammenslutningens medlemmer, Astral og Urruzola, og to betydningsfulde koncerner inden for den kemiske industri, var genstand for en dybtgående undersøgelse — der i øvrigt førte Kommissionen til at fravige sit krav om, at disse to medlemmer skulle forlade Sammenslutningen —, viser de nævnte referater, at den almindelige betingelse i beslutningen på intet tidspunkt var genstand for en meningsudveksling ;
denne omstændighed bekræfter sagsøgernes udtalelse om, at de var overbevist om, at den forpligtelse, som var omtalt i »meddelelsen om klagepunkterne«, kun vedrørte de indbyrdes forbindelser mellem Sammenslutningens medlemmer og ikke enhver forbindelse med udenforstående virksomheder, selv den, der opererede uden for fællessmarkedet og inden for andre malingssektorer end skibsmaling;
20
den i beslutningens artikel 3, stk. 1, litra d) omhandlede betingelse blev således fastsat ved en formelt ukorrekt sagsbehandling, og det er af betydning, at Kommissionen påny kan træffe afgørelse på dette punkt efter at have hørt de bemærkninger eller forslag, som Sammenslutningens medlemmer måtte have ;
21
uanset hvor vigtig denne del af beslutningen er, kan den ikke desto mindre foreløbigt adskilles fra de andre bestemmelser, således at en delvis annullation er mulig og berettiget på grund af, at det drejer sig om en beslutning, der som helhed er til gunst for de pågældende virksomheder ;
22
den anfægtede beslutning må herefter annulleres og sagen hjemvises til Kommissionen.
Vedrørende sagsomkostningerne
23
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2 dømmes en part, der taber sagen, til at afholde sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom ;
24
sagsøgte har i det foreliggende tilfælde ikke fået medhold i sin påstand ;
25
sagsøgte må herefter i overensstemmelse med sagsøgernes påstand dømmes til at afholde sagsomkostningerne.
DOMSTOLEN
erklærer og bestemmer:
1.
Artikel 3, stk. 1, litra d) i beslutningen af 21. december 1973 annulleres.
2.
Sagen hjemvises til Kommissionen.
3.
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber idømmes sagsomkostningerne.
Lecourt
Ó Dálaigh
Mackenzie Stuart
Donner
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Sørensen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 23. oktober 1974.
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident
( 1 ) – »at konkurrere mere aktivt med de store fabrikanter af skibsmaling, der allerede opererer i alle de vigtigste lande, hvilket fører til en udvidelse af vareudbuddet og en forbedring af afsætningsstrukturen inden for sektoren for skibsmaling«.
Full & Egal Universal Law Academy