SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER
VOM 9. JULI 1975 ( 1 )
Meine Herren Richter!
Dieser Fall kommt vor den Gerichtshof durch ein Ersuchen um Vorabentscheidung des Consigliere Pretore in Enna, Sizilien.
Die Kläger in dem vor dem Pretore anhängigen Verfahren sind italienische Arbeitnehmer, die in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt waren, dort arbeitslos wurden und nach Italien zurückkehrten. Weil sie auch in Italien keine Beschäftigung hatten, beantragten sie Arbeitslosengeld bei dem zuständigen italienischen Träger, dem Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, dem Beklagten des Ausgangsverfahrens.
Die Kläger behaupten, Anspruch auf Arbeitslosengeld zu haben, weil sie die Voraussetzungen der einschlägigen italienischen Bestimmungen, nämlich Artikel 19 des Regio Decreto Legge (RDL) Nr. 636 vom 14. April 1939, erfüllten. Dieser Artikel lautet:
„Im Falle unfreiwilliger Arbeitslosigkeit wegen Arbeitsmangel, hat der versicherte Arbeitnehmer, wenn er nachweist, daß er mindestens zwei Jahre versichert war und während des Zeitraums von zwei Jahren vor dem Eintritt der Arbeitslosigkeit mindestens ein Jahr lang Versicherungsbeiträge gezahlt hat, Anspruch auf ein tägliches Arbeitslosengeld, dessen Höhe sich nach den während des letzten Versicherungsjahres vor der Antragstellung gezahlten Beiträgen richtet.“
Ob die Kläger, oder auch nur einer von ihnen, tatsächlich diese Voraussetzungen erfüllen, hat der Pretore bisher offengelassen.
Die Anträge der Kläger auf Arbeitslosengeld wurden vom Beklagten mit Hinweis auf Artikel 69 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 abgelehnt Dies ist, wie Sie sich erinnern werden, die zur Zeit geltende Verordnung zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern. Ihre Rechtsgrundlage ist Artikel 51 des EWG-Vertrags. Artikel 69 der Verordnung handelt von Arbeitslosen, die sich in einen anderen als den „zuständigen Mitgliedstaat“ begeben. Der Ausdruck „zuständiger Staat“ wird für die Zwecke dieser Verordnung in Artikel 1 Buchstabe q der Verordnung durch Verweisung auf die Definition des „zuständigen Trägers“ in Artikel 1 Buchstabe o definiert. Ich brauche diese Definitionen allerdings nicht zu untersuchen, weil es im vorliegenden Fall unbestritten ist, daß es sich ei dem „zuständigen Staat“ um die Bundesrepublik Deutschland als den Mitgliedstaat handelt, in dem die Kläger zuletzt beschäftigt und versichert waren.
Artikel 69 bestimmt praktisch, daß ein arbeitsloser Arbeitnehmer, der nach den Bestimmungen des zuständigen Staates Anspruch auf Arbeitslosengeld hat und der sich in einen oder mehrere andere Mitgliedstaaten begibt, um dort eine Beschäftigung zu suchen, den Anspruch auf Arbeitslosengeld unter bestimmten Voraussetzungen und in gewissen Grenzen behält Zu diesen Voraussetzungen gehört unter anderem, daß „der Arbeitslose vor seiner Abreise während mindestens vier Wochen nach Beginn der Arbeitslosigkeit bei der Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates als Arbeitsuchender gemeldet gewesen sein und dieser zur Verfügung gestanden haben [muß]“ (ABl. L 149 vom 5. Juli 1971, S. 2). Jedoch kann die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger seine Abreise vor Ablauf dieser Frist genehmigen.
Die Begründung, mit der der Beklagte die Anträge der Kläger abwies, war, daß diese Deutschland vor Ablauf der Vierwochenfrist ohne entsprechende Genehmigung verlassen hatten.
Es sieht so aus, als habe die eine oder andere Partei — welche, läßt sich nicht sagen — vor dem Pretore auch die Frage angeschnitten, ob möglicherweise Artikel 71 der Verordnung Nr. 1408/71 einschlägig ist Dieser Artikel handelt von „Arbeitslosen, die während ihrer letzten Beschäftigung in einem anderen als dem zuständigen Mitgliedstaat wohnten“. Der Artikel teilt diese Arbeitnehmer in zwei Kategorien, nämlich „Grenzgänger“ und andere ein, für die unterschiedliche Regelungen gelten. Vor dem Pretore vertrat der Beklagte die Auffassung, daß unter diesen „anderen“ nur Saisonarbeiter, Arbeitnehmer im internationalen Transportgewerbe, Handelsreisende und im diplomatischen Dienst Beschäftigte zu verstehen seien, die, obwohl im Ausland tätig, ihren Wohnsitz in ihrem Heimatland behalten.
Wie dem auch sei, der Pretore hat dem Gerichtshof zwei Fragen vorgelegt. Erstens bittet er den Gerichtshof, den in Artikel 71 verwendeten Begriff „Grenzgänger“ zu klären. Sein Vorlagebeschluß spricht zwar tatsächlich von „lavoratore giornaliero“ (Tagelöhner), das ist aber — darüber sind Beklagte und Kommission einig (die Kläger haben keine Erklärungen beim Gerichtsof eingereicht) — ein offensichtlicher Lapsus für „lavoratore frontaliero“, weil nirgends in Artikel 71 von einem „lavoratore giornaliero“ die Rede ist Zweitens fragt der Pretore „ob Artikel 69, der eine Wartezeit von vier Wochen vorschreibt, den Arbeitnehmer im Falle der Nichteinhaltung dieser Frist von dem Anspruch auf Arbeitslosengeld gegen den Mitgliedstaat, dem er angehört, ausschließt“.
Vor dem Gerichtshof hat der Beklagte vorweg eingewendet, diese Fragen seien unzulässig, weil ihre Erheblichkeit davon abhänge, ob die Kläger bei ausschließlicher Berücksichtigung des italienischen Rechts Anspruch auf Arbeitslosengeld haben. Der Beklagte macht geltend, der Pretore hätte diese Frage vorweg beantworten müssen. Ich halte das für unzutreffend. Nach meiner Auffassung hatte der Pretore durchaus das Recht, dem Gerichtshof um Antwort zu Fragen des Gemeinschaftsrechts zu ersuchen, die sich nach seiner Auffassung stellten, und zwar bevor er seinerseits die das italienische Recht betreffende Frage beantwortete. Niemand kann sagen, daß diese Fragen offensichtlich unerheblich seien, was die einzige Begründung wäre, mit der der Gerichtshof eine Antwort verweigern könnte (vgl. z. B. Rechtssache 13/68 — Salgoil — Slg. 1968, 679).
Was die Fragen des Pretore angeht, so erscheint es mir besser, die zweite, bei der es um die Wirkung des Artikels 69 geht, zuerst zu erörtern.
Die nicht geringste Merkwürdigkeit dieser Rechtssache liegt darin, daß der Beklagte, der zunächst vor dem Pretore geltend machte, nach Artikel 69 werde ein Arbeitsloser, der die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht erfüllt, nicht nur vom Bezug des Arbeitslosengeldes im „zuständigen Staat“ ausgeschlossen, sondern verliere auch den Anspruch auf alle Leistungen, die ihm sonst in einem beliebigen anderen Staat zustehen würden, nun vor dem Gerichtshof die gegenteilige Auffassung vertreten hat, die auch von der Kommission vorgetragen worden ist
Ich habe keinen Zweifel daran, daß die somit jetzt vom Beklagten und der Kommission geteilte Auffassung, und die die Kläger selbstverständlich vor dem Pretore vertreten haben, richtig ist Um zu diesem Ergebnis zu kommen, scheint es mir nicht einmal erforderlich, den bekannten, in zahlreichen Entscheidungen des Gerichtshofes aufgestellten Grundsatz zu bemühen, wonach vom Rat nach Artikel 51 EWG-Vertrag erlassene Verordnungen nur bewirken können, daß aus- und einwandernde Arbeitnehmer und deren anspruchsberechtigte Angehörige Rechte erhalten, die ihnen nach den nationalen Bestimmungen allein nicht zuständen, oder weitergehende Rechte, als sie nach diesen Bestimmungen haben würden, und daß solche Verordnungen ihnen die Rechte nicht nehmen können, die ihnen nach diesen Bestimmungen zustehen. Wie mir scheint, ergibt bereits die bloße Lektüre des Artikels 69, daß dieser sich ausschließlich damit befaßt, die Voraussetzungen festzusetzen, unter denen — und die Grenzen, innerhalb deren — ein Arbeitsloser, der sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt, seine Ansprüche im „zuständigen Staat“ behält, daß dieser Artikel aber nicht im entferntesten die Ansprüche des Arbeitslosen in einem anderen Staat regelt.
Auch führt diese Auffassung meines Erachtens nicht, wie vorgetragen worden ist, dazu, daß wegen der im Vertrag niedergelegten Grandsätze der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung jeder einem anderen Mitgliedstaat als Italien angehöriger arbeitsloser Wanderarbeitnehmer, wenn er nach Italien geht, dadurch dort ohne weiteres Anspruch auf Arbeitslosengeld erwirbt. Italien, das verdient festgehalten zu werden, ist einer jener Mitgliedstaaten, deren Sozialgesetzgebung keine Unterschiede aufgrund der Staatsangehörigkeit kennt (vgl. R.D.L. Nr. 1827 vom 4. Oktober 1935). Im Falle solcher Mitgliedstaaten sind die gegen Diskriminierungen gerichteten Bestimmungen des Vertrages in gewisser Weise überflüssig. Wichtig ist aber, daß, wie ich gezeigt habe, das italienische Recht den Anspruch auf Arbeitslosengeld von in Italien zurückgelegten Mindestbeschäftigungs- und Mindestbeitragszeiten abhängig macht. Das entspricht selbstverständlich der Rechtslage in anderen Mitgliedstaaten. Es gibt hier also keine Charta für die Freizügigkeit von Personen, die darauf aus sind, innerhalb der Gemeinschaft Sozialleistungen einzuheimsen.
Zu Artikel 71 der Verordnung Nr. 1408/71 stellt der Pretore, wie Sie sich erinnern werden, eine einzige Frage, eine Frage, die sich ganz auf Absatz 1 Buchstabe a dieses Artikels bezieht, der von „Grenzgängern“ handelt Der Pretore ersucht den Gerichtshof um Klärung des Begriffs „Grenzgänger“.
Insoweit gibt es keine Schwierigkeiten, weil dieser Begriff in Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung wie folgt definiert 'wird:
„‚Grenzgänger‘: jeder Arbeitnehmer, der im Gebiet eines Mitgliedstaats beschäftigt ist und im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnt, in das er in der Regel täglich, mindestens aber einmal wöchentlich zurückkehrt; der Grenzgänger, der von dem Unternehmen, dem er gewöhnlich angehört, innerhalb des Gebietes des gleichen oder eines anderen Mitgliedstaats entsandt wird, behält jedoch bis zur Höchstdauer von vier Monaten die Eigenschaft eines Grenzgängers, selbst wenn er während dieser Entsendung nicht täglich oder mindestens einmal wöchentlich an seinen Wohnort zurückkehren kann“ (Abl. L 149 vom 5. 7. 1971, S. 2).
In den beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen und auch in der mündlichen Verhandlung wurde — teilweise auf Anregung des Gerichtshofes selbst — erörtert, ob auf die Kläger vielleicht Absatz 1 Buchstabe b des Artikels 71 anwendbar ist, welcher von dem Fall eines Arbeitnehmers handelt, der nicht Grenzgänger ist und während seiner letzten Beschäftigung im Gebiet eines anderen als des zuständigen Mitgliedstaats wohnte. Insbesondere wurde die Frage erörtert, ob die Kläger vielleicht Ansprüche nach Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii des Artikels 71 haben, wonach ein solcher Arbeitnehmer unter gewissen Umständen in dem Land, in dessen Gebiet er wohnt, Ansprüche auf Arbeitslosengeld hat. Die Antwort hierauf hängt im Falle jedes einzelnen Klägers weitgehend davon ab, ob er in Italien „wohnte“, während er in Deutschland beschäftigt war, was natürlich wiederum davon abhängt, was mit „wohnen“ in diesem Zusammenhang gemeint ist Die Kommission hat hierzu einiges vorgetragen, womit ich im großen und ganzen einverstanden bin, und sie hat Bemerkungen gemacht zu einer Entscheidung der Verwaltungskommission für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer betreffend den Anwendungsbereich des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii, nämlich zur Entscheidung Nr. 94 vom 24. Januar 1974 (ABl. C 126 vom 17. 10. 1974, S. 22). Da jedoch der Pretore hierzu keine Frage vorgelegt hat, glaube ich für meinen Teil nicht, daß Sie sich hiermit beschäftigen sollten.
Im Ergebnis bin ich der Auffassung, daß Sie die erste vom Pretore vorgelegte Frage mit den Worten des Artikels 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1408/71 und die zweite Frage dahin beantworten sollten, daß Artikel 69 dieser Verordnung, nur die Voraussetzungen betrifft, unter denen — und die Grenzen, innerhalb deren — ein Arbeitnehmer im zuständigen Staat Arbeitslosengeld erhalten kann, und daß diese Vorschrift einen in einem beliebigen anderen Staat bestehenden Anspruch auf solche Leistungen nicht berührt
( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt
Full & Egal Universal Law Academy