SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 10. MÄRZ 1976 ( 1 )
Herr Präsident
meine Herren Richter!
Die beiden wesentlichen Grundsätze der Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft sowie des Verbots jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung werden in Artikel 48 Absatz 3 des Vertrages von Rom in bezug auf Freizügigkeit und Beschäftigung der Arbeitnehmer sowie in Artikel 56 Absatz 1 für das Niederlassungsrecht der Selbständigen durchbrochen. Diese auf die öffentliche Ordnung im weiten Sinne gegründete Ausnahme gibt den Mitgliedstaaten eine Handhabe, das Recht der aus der Gemeinschaft stammenden Ausländer einzuschränken, in ihr Hoheitsgebiet einzureisen und sich dort aufzuhalten.
Die Tragweite dieser eng zu verstehenden Ausnahme kann jedoch nicht einseitig von einem Mitgliedstaat ohne Überprüfung durch die zuständigen Stellen der Gemeinschaft bestimmt werden; sie steht vor allem unter dem Vorbehalt der Ihnen anvertrauten gerichtlichen Überprüfung.
Zwar ist einzuräumen, daß die nationalen Behörden bei der Anwendung des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung einen Ermessensspielraum behalten haben, doch hat sich diese Befugnis der Mitgliedstaaten in den vom Gemeinschaftsrecht und von Ihrer Rechtsprechung gesetzten Schranken zu halten.
Ich will damit an die tragenden Gründe aus dem Urteil erinnern, das Sie vor nunmehr über einem Jahr in der Rechtssache Van Duyn erlassen haben, und tue dies deshalb, meine Herren, weil für die Lösung der Vorlagefragen des Tribunal de première instance Lüttich, dessen Vorabentscheidungsersuchen am 22. Dezember letzten Jahres von der Cour d'appel bestätigt wurde, die gleichen Überlegungen bestimmend sein werden.
Diese Fragen sind Ihnen in einem Strafverfahren gegen einen französischen Staatsangehörigen vorgelegt worden, der angeklagt ist, nach Belgien eingereist zu sein und sich dort aufgehalten zu haben, ohne hierzu die Erlaubnis des Ministers der Justiz in der im Arrêté royal vom 21. Dezember 1965 über Einreise, Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern in Belgien festgelegten Form zu besitzen.
In den Akten des vorlegenden Gerichts finden sich Hinweise, wonach der Angeklagte früher in Frankreich wegen Kuppelei verurteilt worden sein soll. Ferner soll er bewaffneter Diebstahls- oder Raubtaten verdächtigt gewesen sein. Die polizeilichen Ermittlungen haben insoweit jedoch offenbar nicht zu einer Anklageerhebung geführt.
Im Vollzug von Anordnungen des Generalanwalts von Lüttich im Rahmen der (ich zitiere) „Bekämpfung des Banditenwesens und des Einschreitens gegen internationale Straftäter“ wurde am 18. Januar 1972 erstmals festgestellt, daß sich Jean Royer in der Region Lüttich in der Gemeinde Grâce-Hollogne aufhielt, wo seine Ehefrau ein Tanzcafé betrieb. Royer war im November 1971 nach Belgien eingereist, ohne die nach belgischem Recht erforderlichen Formalitäten zur Einschreibung in das Melderegister zu erfüllen.
Royer wurde des unerlaubten Aufenthalts beschuldigt, und es wurde ihm ein Ordre de quitter le pays (Befehl, das Land zu verlassen) zugestellt, der ihm gleichzeitig verbot, ins Land zurückzukehren. Royer leistete dieser Verfügung Folge und begab sich nach Deutschland.
Einige Wochen später kehrte er jedoch nach Grâce-Hollogne zurück. Seine Anwesenheit wurde dort rasch entdeckt; am 17. April 1972 wurde er von der Polizei festgenommen und unter Haftbefehl genommen. Am 10. Mai erkannte die Chambre des mises en accusation (Anklagekammer) von Lüttich in Bestätigung des Urteils der Vorinstanz auf seine Freilassung; noch vor der Haftentlassung wurde ihm ein auf Artikel 3 Absatz 3 des Gesetzes vom 28. März 1952 über die Ausländerpolizei gestützter Arrêté ministériel de renvoi du territoire (eine ministerielle Ausweisungsverfügung) zugestellt, der damit begründet war, sein persönliches Verhalten lasse seine Anwesenheit als eine Gefahr für die öffentliche Ordnung erscheinen, er habe die Bedingungen nicht beachtet, denen der Aufenthalt von Ausländern unterliege, und er besitze keine Niederlassungserlaubnis für das Königreich.
Es sollte festgehalten werden, daß die einige Monate zuvor angestellten Ermittlungen über das Verhalten Royers in Belgien ausweislich des Vorlageurteils nichts Nachteiliges ergeben hatten. Die belgische Polizei war also offenbar allein aufgrund ihrer Informationen über das Vorleben Royers in strafrechtlicher Hinsicht zu der Ansicht gelangt, seine Anwesenheit bedeute eine mögliche Gefahr für die öffentliche Ordnung.
Wie dem auch sei, es steht fest, daß dem Strafverfahren, das zum Vorabentscheidungsersuchen geführt hat, einzig und allein die Anklage wegen unerlaubten Aufenthalts zugrunde liegt, eine Tat, die nach Artikel 12 Ziffer 1 des Gesetzes über die Ausländerpolizei mit Strafe bedroht ist. Danach wird „mit Freiheitsstrafe von einem Monat bis zu einem Jahr und mit Geldstrafe von 100 bis 1000 Francs ein Ausländer bestraft, der
1.
in das Königreich einreist, sich dort aufhält oder sich auch nur vorübergehend dort niederläßt, ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis zu besitzen“.
Aufgrund der ministeriellen Ausweisungsverfügung hat Herr Royer das belgische Hoheitsgebiet offenbar tatsächlich verlassen. Vor dem Tribunal de première instance (Tribunal correctionnel) wurde das Hauptverfahren wegen unerlaubter Einreise und unerlaubten Aufenthalts eröffnet. Auf die Berufung der Staatsanwaltschaft gegen das Urteil, mit dem Sie um Vorabentscheidung ersucht werden, bestätigte die Cour d'appel Lüttich mit Urteil vom 22. Dezember 1975 ganz einfach wörtlich übereinstimmend die Vorlagefragen der Vorinstanz.
Dies, meine Herren, ist im wesentlichen der Sachverhalt aufgrund dessen das Tribunal correctionnel Lüttich ein Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung verschiedener Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer und zum Niederlassungsrecht für erforderlich hielt.
Ungeachtet der Taten, die Herr Royer zur Last gelegt werden — seine Persönlichkeit sowie die in Frankreich erlittenen Vorstrafen sprechen insoweit kaum zu seinen Gunsten —, besteht Ihre Aufgabe meiner Ansicht nach einfach darin, objektiv die Elemente des Gemeinschaftsrechts herauszuarbeiten, auf die das vorlegende Gericht zur Urteilsfindung in der vor ihm anhängigen Strafsache angewiesen ist.
Tatsächlich ist schwer zu erkennen, in welcher Eigenschaft Herr Royer sich auf ein Recht zum Aufenthalt in Belgien berufen will. Das Vorlageurteil enthält hierüber keine genauen Hinweise. Royers Verteidiger hat einen Arbeitsvertrag zu den Akten des vorlegenden Gerichts gegeben, den die Ehefrau des Angeklagten mit der Inhaberfirma des Lokals, als dessen Geschäftsführerin sie angestellt war, geschlossen hatte; danach war vorgesehen, daß die Geschäftsführerin von ihren Familienangehörigen unterstützt werde. Allein das vorlegende Gericht hat darüber zu befinden, ob Royer aus diesem Grund geltend machen kann, er sei entweder als Arbeitnehmer oder als Ehegatte eines Arbeitnehmers zu behandeln. Die Vorlagefragen des Lütticher Gerichts schließen indessen nicht aus, daß sich der Betroffene ebensogut auf das Nieder-, lassungsrecht nach den Artikeln 52 ff. berufen kann. Ich bin jedoch mit der Kommission der Ansicht, daß die Ihnen vorgelegten Auslegungsfragen auf dem Gebiet der Freizügigkeit der Arbeitnehmer dieselbe Lösung verlangen wie auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts.
Ich stimme mit der Kommission auch darin überein, daß eine Umstellung der zahlreichen detaillierten Vorlagefragen angebracht ist, damit sie sich in logischer Reihenfolge abhandeln lassen.
I —
1.
Die Bezugnahmen auf die Gemeinschaftsbestimmungen, um deren Auslegung das belgische Gericht ersucht, erlauben zwei Hypothesen, je nachdem, ob der Fall des Betroffenen unter das Vertragskapitel über die Arbeitskräfte und insbesondere unter Artikel 48 fällt, zu dessen Durchführung die Verordnung Nr. 1612/68 des Rates und die Richtlinie 68/360 des Rates ergangen sind, oder ob er den Kapiteln über das Niederlassungsrecht und die Dienstleistungen, vor allem den Artikeln 52, 53, 56, 62 und 66 und der zu ihrer Durchführung ergangenen Richtlinie 73/148 des Rates unterliegt.
In beiden Fällen ist zunächst Stellung zu nehmen auf der Grundlage des Rechts zum Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, das Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten zusteht, denen die Freizügigkeit der Arbeitnehmer oder das Recht der freien Niederlassung zugute kommt.
Liegt die Quelle dieses Rechts unmittelbar im Vertrag und gegebenenfalls in den zu seiner Ausführung ergangenen Gemeinschaftsakten, oder entsteht es erst durch die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis durch die Behörden des Gastlandes?
Die Antwort auf die erste Frage wird eindeutig von Ihrer Rechtsprechung bestimmt. Sie haben vor allem in den Urteilen vom 4. Dezember 1974 (Van Duyn) und vom 4. Juli 1974 (Reyners) für Recht erkannt, daß seit dem Ende der Übergangszeit sowohl Artikel 48 als auch Artikel 52 unmittelbar gelten.
Diese Bestimmungen verleihen den einzelnen Rechte, auf die sie sich vor Gericht berufen können und die die einzelstaatlichen Gerichte zu wahren haben.
Artikel 48 gibt den Arbeitnehmern ausdrücklich das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und sich darin aufzuhalten, um dort eine Beschäftigung auszuüben.
Das Niederlassungsrecht, das die Aufnahme selbständiger Erwerbstätigkeiten ermöglicht und deren Ausübung unter den für Inländer geltenden Bedingungen erlaubt, setzt implizite, aber unzweifelhaft, das Recht voraus, in das Hoheitsgebiet einzureisen und sich dort aufzuhalten.
In beiden Fällen finden diese Rechte ihre Bestätigung in den vom Rat aufgrund der Artikel 49, 54 und 63 erlassenen Richtlinien zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen, gleichgültig ob es sich um Arbeitnehmer oder um Selbständige handelt. Artikel 10 der Verordnung Nr. 1612/68, Artikel 1 der Richtlinie 68/360 und Artikel 1 der Richtlinie 73/148 dehnen die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Einreise und des Aufenthalts innerhalb der Gemeinschaft praktisch gleichlautend auf den Ehegatten dessen aus, der durch diese Vorschriften geschützt ist.
In den genannten Bestimmungen wird klargestellt, daß die Mitgliedstaaten, den Betroffenen das Recht gewähren, auf bloße Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses in ihr Hoheitsgebiet einzureisen; ferner gewähren sie ihnen ein dauerndes Aufenthaltsrecht, das mit der Ausstellung einer Urkunde der Verwaltung lediglich festgestellt wird.
So ist nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1612/68 jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats ungeachtet des Wohnorts „berechtigt“, eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats … „aufzunehmen und auszuüben“; in Artikel 10 der Verordnung wird das Recht, Wohnung zu nehmen, auf die Familienagehörigen des Begünstigten erstreckt. Artikel 4 der Richtlinie 68/630 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten den genannten Personen „das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet gewähren“ und daß „zum Nachweis“ dieses Rechts eine besondere Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. In der Präambel der Richtlinie 73/148 wird festgestellt, die Niederlassungsfreiheit könne nur vollständig verwirklicht werden, „wenn den zu begünstigenden Personen ein Recht auf unbefristeten Aufenthalt zuerkannt“ werde; der freie Dienstleistungsverkehr erfordere, daß dem Leistungserbringer und dem Leistungsempfänger „ein Aufenthaltsrecht entsprechend der Dauer der Dienstleistung“ gewährt werde.
Daher ist das Aufenthaltsrecht, das unmittelbar aus dem Vertrag fließt, ein subjektives, an die Person des Gemeinschaftsangehörigen — sei er Arbeitnehmer oder Selbständiger — geknüpftes Recht. Dieses Recht hängt keineswegs von der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis durch die nationalen Behörden ab; eine solche Erlaubnis kann ein vorgegebenes Recht lediglich feststellen, es jedoch nicht zum Entstehen bringen. Daß der Vorbehalt der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des Artikels 48 Absatz 3 und des Artikels 56 Absatz 1 nicht eingreift, ist keine Vorbedingung für den Erwerb des Einreise- und Aufenthaltsrechts; vielmehr eröffnet dieser Vorbehalt nur die Möglichkeit, in begründeten Einzelfällen die Ausübung eines unmittelbar aus dem Vertrag fließenden Rechts zu beschränken.
Unter diesen Umständen können einzelstaatliche Regelungen, soweit sie Gemeinschaftsangehörige betreffen, nur dazu dienen, die Anwesenheit dieser Gruppe bevorrechtigter Ausländer im Hoheitsgebiet zu überwachen und anläßlich der periodisch erforderlich werdenden Erneuerung der Aufenthaltsberechtigungen zu prüfen, ob sie noch Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind.
Wie steht es insoweit mit dem belgischen Ausländerpolizeirecht?
Wir wollen zunächst die für Einreise und Aufenthalt von Ausländern im belgischen Hoheitsgebiet geltenden Bestimmungen betrachten.
Grundlegend ist das Gesetz vom 28. März 1952, geändert durch die Gesetze vom 30. April 1964 und vom 1. April 1969.
Artikel 2 Absatz A des Gesetzes stellt den Grundsatz auf, daß kein Ausländer nach Belgien einreisen oder sich dort aufhalten kann, ohne hierzu die Erlaubnis des Ministers der Justiz in der durch Arrêté royal bestimmten Form zu besitzen oder ohne bestimmte, insbesondere in zwischenstaatlichen Vereinbarungen festgelegte Voraussetzungen zu erfüllen.
Weiter kann sich nach Absatz C kein Ausländer im Königreich niederlassen ohne hierfür die Erlaubnis des Ministers der Justiz erhalten zu haben.
Rechtstechnisch handelt es sich also um die Figur des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Aber der Arrêté royal vom 21. Dezember 1965, geändert 1969, enthält in Kapitel III besondere Bestimmungen für Staatsangehörige der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaft; diese tragen den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts Rechnung.
Tatsächlich ist bei diesen Staatsangehörigen zur Einreise nach Belgien gemäß Artikel 33 des Arrêté nur der Besitz eines von den Behörden ihres Heimatstaats ausgestellten Reisepasses oder amtlichen Personalausweises erforderlich.
Bezüglich ihrer Niederlassung in Belgien gewährt ihnen Artikel 39 einen Anspruch auf die nach dem Gesetz vom 28. März 1952 erforderliche „Niederlassungserlaubnis“. Die Ausstellung dieser Urkunde bedeutet also lediglich die Feststellung des vorgegebenen und ihnen vom Gemeinschaftsrecht garantierten Aufenthaltsrechts.
Artikel 38 sieht zwar vor, daß sie' aufgrund einer Bescheinigung über die Eintragung in das Melderegister für drei Monate ab dem Zeitpunkt der Einreise nach Belgien aufenthaltsberechtigt sind, sofern die Einreise ordnungsgemäß erfolgte. Die Bescheinigung wird von der Gemeindeverwaltung bei der Meldung der Ankunft ausgestellt und kann nur einmal für weitere drei Monate verlängert werden.
Mögen auch die Gemeinschaftsrichtlinien eine solche Bescheinigung nicht kennen, so kann es doch nicht als Verstoß gegen die Richtlinien gewertet werden, wenn sie dennoch verlangt wird. Sie findet ihre Rechtfertigung in dem praktischen Gebot, eine Zwischenregelung für die Zeit bis zur Erteilung der Niederlassungserlaubnis zu treffen, stellt aber keine Vorbedingung für die Ausübung des Aufenthaltsrechts dar, das dem Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, der sich in Belgien zur Ausübung einer der in den Artikeln 48 oder 52 des Vertrages genannten Tätigkeiten niederläßt, vom Gemeinschaftsrecht garantiert wird.
Die in Artikel 15 des Arrêté royal den Ausländern, die sich längere Zeit in Belgien aufhalten wollen, auferlegte Verpflichtung, sich binnen acht Tagen nach der Einreise in das Melderegister der Gemeindeverwaltung ihres Aufenthaltsortes eintragen zu lassen, findet ihre Grundlage im Gesetz vom 2. Juni 1856 sur les recensements généraux et les registres de population (Gesetz über allgemeine Volkszählungen und Melderegister). Sie kann bei Gemeinschaftsangehörigen keine Voraussetzung für ihr Aufenthaltsrecht sein. Außerdem sind Verstöße gegen dieses Gesetz Übertretungen, die nur mit schlichten Polizeistrafen bedroht sind. Somit kann dem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft das unmittelbar aus dem Vertrag fließende subjektive Recht auf Aufenthalt nicht deshalb abgesprochen werden, weil er der genannten Verpflichtung nicht nachgekommen ist und weder eine Bescheinigung über die Eintragung noch eine Niederlassungserlaubnis besitzt.
Dagegen hindert das Gemeinschaftsrecht die Mitgliedstaaten nicht daran, die Nichtbeachtung nationaler Vorschriften über die Ausländerüberwachung mit geeigneten Sanktionen zu belegen, um die Wirksamkeit dieser Bestimmungen sicherzustellen. Wegen des in den Artikeln 7 und 48 des Vertrages verankerten Grundsatzes der Nichtdiskriminierung dürfen diese Sanktionen jedoch nicht schwerer wiegen als die, die für Inländer in dem betreffenden Mitgliedstaat bei Nichterfüllung der bei Anderung des Wohnsitzes zu beachtenden verwaltungsmäßigen Verpflichtungen gelten. Im besonderen stehen derart schwerwiegende Maßnahmen wie Festnahme, Abschiebungshaft oder Ausweisung außer Verhältnis zu dem dem Betroffenen vorgeworfenen Fehlverhalten; sie stellen kein rechtmäßiges Zwangsmittel gegenüber dem dar, der nur das ihm vom Vertrag gewährte Recht ausübt, in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einzureisen und sich dort aufzuhalten; dies gilt auch dann, wenn er es unterlassen hat, die ausländerpolizeilichen Formalitäten zu erfüllen.
Auch wenn die am 4. November 1950 in Rom unterzeichnete Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten nicht als Gemeinschaftsrecht gelten kann, dessen unmittelbare Anwendung — unter Ihrer Kontrolle — die einzelstaatlichen Gerichte zu gewährleisten hätten, ist doch festzuhalten, daß durch Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe f der Konvention, falls dies nötig wäre, das Ergebnis bestätigt würde, zu dem wir meiner Ansicht nach gelangen müssen.
2.
Es ist jedoch noch zu untersuchen, ob die Nichterfüllung einer einzelstaatlich vorgeschriebenen Meldepflicht begrifflich dem „persönlichen Verhalten“ zuzurechnen ist und somit eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet aus Gründen der öffentlichen Ordnung rechtfertigen würde.
Vor allem ist daran zu erinnern, daß bei derartigen Maßnahmen nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 64/221, die für Arbeitnehmer wie für Selbständige gilt, ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelperson ausschlaggebend sein darf. Absatz 2 stellt klar, daß „strafrechtliche Verurteilungen allein … ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen“ können. In den Urteilen Bonsignore und Rutili haben Sie für Recht erkannt, daß der Gesichtspunkt der „Generalprävention“, welcher der Ausweisung eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats zum Zwecke der Abschreckung anderer Ausländer vor der Begehung ähnlicher wie vom Betroffenen begangener Delikte zugrunde gelegt wird, mit Artikel 3 dieser Richtlinie nicht vereinbar ist.
Mehrere Vorstrafen im Aufenthalts-, Herkunfts- oder einem sonstigen Staat stellen sicher ein wichtiges Entscheidungskriterium dar. In Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie sind diesbezügliche Konsultationen der zuständigen Behörden vorgesehen, wobei der befragte Mitgliedstaat seine Antwort innerhalb von zwei Monaten zu erteilen hat; diese Anfragen dürfen jedoch keinen systematischen Charakter haben. Vor allem sind vor Erlaß einer Ausweisungsverfügung oder vor Verweigerung der Aufenthaltserlaubnis außer dem Kriterium einer Vorstrafe eine Reihe weiterer Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Gegenstand einer solchen Maßnahme muß nämlich die Sanktionierung eines sozialwidrigen Verhaltens und einer schweren und gegenwärtigen Störung der öffentlichen Ordnung sein. Bei aus Gründen der öffentlichen Ordnung gegen Ausländer gerichteten Maßnahmen darf ausschließlich das persönliche Verhalten der betroffenen Einzelperson ausschlaggebend sein; die Maßnahmen müssen mit anderen Worten auf die Einzelperson abgestellt sein.
Nach den vorstehenden Ausführungen kann die Nichtbeachtung der Vorschriften über die Ausländerüberwachung selbst in Verbindung mit früheren strafrechtlichen Verurteilungen, sofern das gegenwärtige Verhalten des Ausländers im Aufenthaltsstaat im übrigen nichts Nachteiliges ergeben hat, keine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherung und Ordnung darstellen, die eine so schwere Maßnahme wie eine Ausweisung rechtfertigen würde.
Im Zusammenhang damit steht, daß nach Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht lediglich darauf gegründet werden kann, daß der einzelstaatliche Personalausweis oder Reisepaß, der die Einreise, den Aufenthalt oder die Niederlassung ermöglicht hat, ungültig geworden ist. Auch (Artikel 3 Absatz 4) ist der Staat, der den fraglichen Ausweis oder Paß ausgestellt hat, verpflichtet, den Betroffenen ohne besondere Formalitäten wieder einreisen zu lassen, selbst wenn die Staatsangehörigkeit des Inhabers bestritten wird. Dies bestätigt die deklaratorische oder abgeleitete Natur der Aufenthaltserlaubnis.
Hinsichtlich der Bedeutung von den einzelstaatlichen Verwaltungen ausgestellter Urkunden im Verhältnis zu vom Vertrag gewählten Rechten ließe sich schließlich eine Parallele zu den auf dem Gebiet des Warenverkehrs von den einzelstaatlichen Behörden erteilten Lizenzen und Bescheinigungen ziehen.
Der Bundesfinanzhof hat bereits am 13. Oktober 1970 für Recht erkannt, daß die Warenverkehrsbescheinigung keine rechtsgestaltende Verfügung beinhaltet, sondern eine bloße Erklärung der zuständigen Behörden des ausführenden Mitgliedstaats ist, mit der die Richtigkeit bestimmter Angaben des Ausführers zum Nachweis für eine Präferenzbehandlung bescheinigt wird. Zuvor hatte das Hessische Finanzgericht am 12. August 1968 entschieden, bei den Bestimmungen über die Warenverkehrsbescheinigung handele es sich um reine Formvorschriften, die ohne Einfluß auf die Abwicklung der Handelsgeschäfte innerhalb der Gemeinschaft seien.
Sie haben am 6. Juni 1972 in der Rechtssache 94/71 (Schlüter & Maack — Slg. 1972, 307) für Recht erkannt, daß die vom Ausführer abzugebende Erklärung und insbesondere die Vorlage der Ausgangsbescheinigung eine den Anforderungen der Gemeinschaftsregelung genügende Kundgabe des Willens des Ausführers darstellt, die Erstattung in Anspruch zu nehmen. Auch wenn die Mitgliedstaaten den Ausführern aus organisatorischen Gründen vorschreiben können, ebenfalls einen Antrag in der im innerstaatlichen Recht festgelegten Form zu stellen, so können sie doch die Nichterfüllung dieser Verpflichtung nicht damit ahnden, daß der Erstattungsanspruch als verfallen behandelt wird.
Ferner haben Sie am 1. Februar 1972 in der Rechtssache 49/71 (Hagen — Slg. 1972, 23) entschieden, daß ein zunächst unvollständiges Angebot zur Intervention nachträglich vervollständigt werden kann.
II —
Mit der vierten Frage will das belgische Gericht wissen, ob die Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 68/360 verpflichtet sind, das Bestehen eines vom Vertrag gewährten Rechts anzuerkennen, wenn der Betroffene in der Lage ist, die geeigneten Nachweise zu erbringen, und ob daraus für einen Mitgliedstaat die Verpflichtung folgt, sich vor der Anwendung körperlichen Zwangs anderer Mittel zu bedienen, um einen unter Verstoß gegen ausländerpolizeiliche Vorschriften in seinem Hoheitsgebiet angetroffenen Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats dazu anzuhalten, seine Stellung freiwillig mit der Rechtsordnung in Einklang zu bringen. Ich habe bereits darauf hingewiesen, daß die Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet denjenigen „gewähren“, die in der Lage sind, die in der Richtlinie genannten Unterlagen vorzulegen, und daß dieses Recht mit der Erteilung einer besonderen Aufenthaltserlaubnis für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten „festgestellt“ wird.
Die Bestimmung will also nicht ein Recht zugunsten der Gemeinschaftsangehörigen schaffen, sondern die Ausübung eines vom Vertrag gewährten Rechts regeln. Das Aufenthaltsrecht ist jedem zu gewähren, der zu den in Artikel 1 genannten Gruppen zählt und in der Lage ist, durch Vorlage der in Absatz 3 näher bezeichneten Unterlagen seine Zugehörigkeit zu einer dieser Gruppen nachzuweisen.
Dagegen scheint mir, daß die nationalen Behörden nach der Richtlinie keine Rechtspflicht trifft, besondere Rücksichten gegenüber einer polizeilich nicht gemeldeten Person obwalten zu lassen, wenn die Behörden im übrigen Gründe zu der Annahme haben, daß deren Anwesenheit geeignet ist, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu beeinträchtigen.
Sofern das Verhalten des Ausländers insoweit zu wünschen übrigließe und falls es — ohne bereits einen Straftatbestand zu erfüllen — in den Augen der nationalen Stellen letztlich eine Ausweisung rechtfertigen würde, müßte dem Ausländer meiner Ansicht nach deutlich und in aller Form die Ausweisung für den Fall angedroht werden, daß er seine Haltung nicht ändert.
III —
Die fünfte Frage des belgischen Gerichts geht dahin, ob eine Entscheidung, durch welche die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet angeordnet oder die Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis verweigert wird, unter Berücksichtigung des Gemeinschaftsrechts sofort vollzogen werden kann, oder ob diese Maßnahmen erst dann als wirksam anzusehen sind, wenn der Rechtsweg vor den nationalen Gerichten erschöpft ist.
Sie haben im Urteil Rutiii vom 28. Oktober 1975 daran erinnert, daß nach Artikel 8 der Richtlinie 64/221 jeder, gegen den eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ergangen ist, die Möglichkeit haben muß, die Rechtsbehelfe gegen diese Maßnahme einzulegen, die Inländern gegen Verwaltungsakte zustehen; andernfalls muß der Betroffene nach Artikel 9 zumindest die Möglichkeit haben, sich vor einer zuständigen Stelle zu verteidigen, die nicht mit der Behörde identisch sein darf, die für die Entscheidung über die freiheitsbeschränkende Maßnahme zuständig ist; schließlich muß das Rechtsbehelfsverfahren vor einer zuständigen Stelle außer in dringenden Fällen der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vorausgehen.
Sofern also ein Rechtsbehelf im Sinne des Artikels 8 gegeben ist, darf die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet — außer in nachweislich dringenden Fällen — nicht vollziehbar sein, bevor nicht der Betroffene in der Lage war, einen solchen Rechtsbehelf einzulegen. Dasselbe gilt, wenn ein Rechtsbehelf zwar gegeben ist, aber keine aufschiebende Wirkung hat; der Betroffene muß dann die Möglichkeit haben, die freiheitsbeschränkende Maßnahme vor einer anderen als der für ihren Erlaß zuständigen Stelle anzufechten, und die Maßnahme darf — wiederum außer in nachweislich dringenden Fällen — nicht vor Erlaß der Entscheidung durch diese Stelle vollziehbar sein.
Schließlich darf die Frist, binnen derer der Betroffene das Hoheitsgebiet zu verlassen hat, nach Artikel 7 der Richtlinie außer in dringenden Fällen nicht weniger als einen Monat, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, oder in allen anderen Fällen nicht weniger als fünfzehn Tage ab der amtlichen Mitteilung der unanfechtbaren Entscheidung betragen.
IV —
Mit der sechsten, siebten und achten Frage werden Sie vom belgischen Gericht danach gefragt, ob die Artikel 53 und 62 des Vertrages einen Mitgliedstaat daran hindern, zu weniger liberalen Bestimmungen oder Praktiken zurückzukehren, als er sie vor oder nach Inkrafttreten des Vertrages anwendete.
Die Artikel 53 und 62 verbieten den Mitgliedstaaten, die beim Inkrafttreten des Vertrages tatsächlich erreichte Freiheit der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs neuen Beschränkungen zu unterwerfen; spätere Liberalisierungsmaßnahmen sind von diesen Bestimmungen natürlich nur insoweit betroffen, als sie in Erfüllung vom Vertrag vorgesehener Verpflichtungen ergangen sind.
Die Richtlinie 64/221 setzt dem Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Schutzes der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gewisse Schranken; ferner wird mit ihr klargestellt, welche Verpflichtungen den Mitgliedstaaten vom Vertrag auf diesem Gebiet auferlegt sind. Unbenommen bleibt den Mitgliedstaaten jedoch die Wahl der Form und Mittel zur Erreichung des angestrebten Ergebnisses.
Soweit also in einem Mitgliedstaat liberalere Bestimmungen oder Praktiken bestehen, als sie das Gemeinschaftsrecht verlangt, könnten die Gemeinschaftsangehörigen daraus keine weiterreichenden Rechte herleiten als aus den Artikeln 53 und 62 und den hierzu ergangenen gemeinschaftsrechtlichen Durchführungsbestimmungen, insbesondere der Richtlinie 64/221. Somit könnte Belgien wieder eine weniger liberale Regelung einführen, vorausgesetzt, daß sie weiterhin mit dem Gemeinschaftsrecht und, wie ich hinzufügen möchte, mit den zwischenstaatlichen Verpflichtungen dieses Landes vereinbar wäre.
Ich beantrage, für Recht zu erkennen:
1.
a)
Das Recht eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort aufzuhalten, fließt unabhängig von der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder dergleichen durch den Aufnahmestaat unmittelbar aus den Artikeln 48, 52 und 59 des Vertrages und den zu ihrer Durchführung ergangenen Gemeinschaftsbestimmungen.
b)
Erfüllt ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats nicht die im Rahmen der Ausländerüberwachung vorgeschriebenen Formalitäten, so stellt dies keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar und kann daher für sich allein weder eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet noch eine Freiheitsentziehung rechtfertigen.
2.
Artikel 4 der Richtlinie 68/360 verpflichtet die Mitgliedstaaten, jedem eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, der durch Vorlage der vorgeschriebenen Unterlagen seine Zugehörigkeit zu den in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gruppen nachweist.
3.
Eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet darf nicht vollziehbar sein, bevor nicht der Betroffene in der Lage war, den ihm aufgrund der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 eröffneten Rechtsweg zu erschöpfen.
4.
Die Artikel 53 und 62 des Vertrages verbieten den Mitgliedstaaten die beim Inkrafttreten des Vertrages tatsächlich erreichte Freiheit auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts und des Dienstleistungsverkehrs neuen Beschränkungen zu unterwerfen; soweit die bisherigen Liberalisierungsmaßnahmen die Erfüllung sich aus dem Vertrag ergebender Verpflichtungen darstellen, ist es den Mitgliedstaaten versagt, zu weniger liberalen Bestimmungen oder Praktiken zurückzukehren.
( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.
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