ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
22 de Março de 1977 ( *1 )
No processo 74/76,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, pelo Pretore de Milão (Terceira Secção Civil) destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Iannelli & Volpi SpA, em Milão,
e
Ditta Paolo Meroni
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 30.o e 95.o do Tratado CEE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: H. Kutscher, presidente, A. M. Donner e P. Pescatore, presidentes de secção, J. Mertens de Wilmars, M. Sørensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco e A. Touffait, juízes,
advogado-geral: J.-P. Warner
secretário: A. Van Houtte
profere o presente
Acórdão
(A parte relativa à matéria de facto não é reproduzida)
Fundamentos da decisão
1
Por despacho de 25 de Junho de 1976, que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 26 de Julho de 1976, o Pretore de Milão submeteu, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, diversas questões relativas à interpretação dos artigos 30.o e 95.o do Tratado CEE.
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um processo em que são partes um comprador italiano de papel de parede importado, demandado no processo principal, e o respectivo vendedor italiano, demandante naquele processo. Este cobrou ao primeiro uma quota-parte da taxa que, por ocasião da importação da mercadoria para Itália, havia pago ao Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, a seguir designado ENCC, nos termos da Lei n.o 868, de 13 de Junho de 1940 (Gazzetta ufficiale n.o 170 de 22.7.1940), da Lei n.o 168, de 28 de Março de 1956 (Gazzetta ufficiale n.o 79 de 3.4.1956), e do decreto ministerial de 3 de Julho de 1940 (Gazzetta ufficiale n.o 175 de 27.7.1940).
2
O ENCC é um organismo italiano de direito público, destinado a encorajar e regular, nomeadamente através de subvenções, a produção de celulose e de papel neste Estado-membro.
Entre os auxílios geridos pelo ENCC figuram como parte importante subsídios à imprensa, com o objectivo de lhe permitir obter a preço reduzido o papel comprado às fábricas respectivas e utilizado para fins editoriais.
A actividade do ENCC é financiada por taxas cobradas sobre a celulose, papel e cartão de fabrico nacional, em diferentes fases de produção ou comercialização, bem como sobre os mesmos produtos importados, sendo a taxa cobrada no momento da importação.
3
As disposições legais italianas acima referidas permitem ao importador que tenha pago ao ENCC a taxa imposta repercurtir parte da mesma sobre os compradores posteriores.
O demandado no processo principal recusa o pagamento desta parte, alegando, por um lado, que o mecanismo de auxílio criado pelas disposições legais em questão não é, na sua globalidade, compatível com o Tratado, por violar o artigo 30.o deste, pelo que não é possível justificar legalmente a cobrança das taxas exigidas ao demandante no processo principal nem, por conseguinte, permitir a este último fazê-las repercurtir parcialmente sobre o comprador; por outro lado, que a taxa impugnada constitui por si própria uma imposição interna discriminatória, contrária ao artigo 95. o do Tratado.
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É oportuno referir que a alegada violação do artigo 30.o resulta do facto de a atribuição pelo ENCC de subvenções à imprensa para lhe permitir obter a melhor preço o papel de jornal ter sido, naquela altura, subordinada à condição de se tratar de papel de jornal produzido na Itália ou importado pelo ENCC, com exclusão do papel de jornal importado directamente de outros Estados-membros.
No que respeita à taxa exigida pelo ENCC, a violação do artigo 95.o do Tratado resulta do facto de a incidência da taxa ser diferente para os papéis e cartões ou produtos de papelaria (incluindo o papel de parede) conforme sejam produzidos na Itália ou importados.
5
As questões levantadas respeitam essencialmente à possibilidade de um órgão jurisdicional nacional, convidado a pronunciar-se sobre a compatibilidade com o Tratado de um sistema de auxílios de Estado, na acepção do artigo 92.o, ou sobre particularidades do seu regime, apreciar uma eventual violação dos artigos 30.o e 95. o e, em caso afirmativo, à determinação dos critérios de verificação de violação dos referidos artigos neste tipo de casos.
Note-se que estas questões são relativas à situação anterior à alteração do regime de auxílios em análise, imposta pela Comissão no âmbito das competências que o n.o 2 do artigo 93. o do Tratado lhe confere, e efectuada pelo Estado italiano com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1974.
Sobre as três primeiras questões
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Na primeira questão pergunta-se se «um sistema de subvenções organizado em torno de um organismo de direito público e baseado numa regulamentação interna que (para o período em causa) permite aos editores nacionais adquirir, a preço reduzido, papel de jornal produzido pelas fábricas nacionais, ao passo que o papel de jornal importado dos países membros só pode ser comprado a preço integral, não beneficiando de nenhum subsídio, constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, proibida pelos artigos 30o e seguintes do Tratado CEE».
Na análise desta questão deve ser tido em conta o facto de, como resulta dos elementos acima referidos, a exclusão do benefício dos auxílios à imprensa respeitar, na altura, apenas aos papéis directamente importados, sem o intermédio do ENCC.
A segunda questão destina-se a saber se «a eventual ilegalidade do sistema de subvenções em análise face ao artigo 30.o do Tratado CEE ou a outro texto comunitário (especialmente a Directiva 70/50, de 22 de Dezembro de 1969), atendendo ao facto de este sistema ser financiado por contribuições parafiscais que oneram os produtos de papelaria importados de outros países membros, conduz, por sua vez, à ilegalidade dessas contribuições — apenas as cobradas sobre os produtos importados —, uma vez que a sua receita é destinada ao financiamento de uma actividade contrária às disposições do Tratado e, consequentemente, ilícita».
Na terceira questão pergunta-se, em caso de resposta afirmativa às questões anteriores, se «a regulamentação dos artigos 30.o e seguintes do Tratado CEE é directamente aplicável e dá origem a um direito subjectivo dos importadores de produtos comunitários à restituição das contribuições pagas (e a partir de que data)».
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Estas três questões devem ser respondidas conjuntamente.
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O artigo 30.o do Tratado, ao proibir toda e qualquer restrição quantitativa à importação, ou medida de efeito equivalente, refere-se, por um lado, às medidas com carácter de proibição total ou parcial à importação e, por outro, como é referido na Directiva 70/50 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1969 (JO L 13 de 19.1.1970, p. 29), «às medidas que dificultam importações que poderiam ter lugar na sua falta, incluindo as que tornam as importações mais difíceis ou onerosas do que o escoamento da produção nacional, à excepção das que são aplicáveis indistintamente aos produtos nacionais e importados» ( 1 ).
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Por mais extenso que seja o âmbito de aplicação do artigo 30.o, ele não abrange, no entanto, os entraves contemplados em outras disposições específicas do Tratado.
Na verdade, as consequências jurídicas da aplicação ou eventual violação destas diferentes disposições podem ser de natureza diversa, pois devem ser determinadas em função da sua finalidade específica no conjunto dos objectivos do Tratado, o que implica a necessidade de distinguir os respectivos âmbitos de aplicação, ressalvando-se, contudo, as situações às quais se possam aplicar simultaneamente duas ou mais disposições do direito comunitário.
Assim, os entraves de natureza fiscal ou de efeito equivalente referidos nos artigos 9.o a 16.o e 95.o do Tratado não são objecto da proibição do artigo 30.o
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Do mesmo modo, o facto de um sistema de auxílios de Estado (ou provenientes de recursos estatais) ser susceptível, apenas por favorecer certas empresas ou produtos nacionais, de impedir, pelo menos indirectamente, a importação de produtos similares ou concorrentes provenientes de outros Estados-membros não é suficiente, por si só, para equiparar um auxílio, enquanto tal, a uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, na acepção do artigo 30.o
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Por outro lado, a incompatibilidade dos auxílios com o mercado comum consagrada no n.o 1 do artigo 92.o não é absoluta nem incondicional, como decorre quer dos n. os 2 e 3 do artigo 92.o, quer do terceiro parágrafo do n.o 2 do artigo 93. o
Não só o n.o 2 do artigo 92.o prevê excepções àquele princípio, como, além disso, os artigos 92.o e 93. o atribuem à Comissão um extenso poder de apreciação e ao Conselho um poder lato para admitir auxílios de Estado em derrogação da proibição geral do n.o 1 do artigo 92.o
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Resulta do conjunto destas considerações que o Tratado, ao determinar, no artigo 93. o, o exame permanente e o controlo dos auxílios pela Comissão, pretende que o reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resulte, sob controlo do Tribunal de Justiça, de um procedimento adequado cuja aplicação é da responsabilidade da Comissão.
Por conseguinte, os particulares não podem, invocando apenas o artigo 92.o, contestar perante os órgãos jurisdicionais nacionais a compatibilidade de um auxílio com o direito comunitário nem pedir àqueles que se pronunciem sobre uma eventual incompatibilidade, a título principal ou incidental.
Uma interpretação extensiva do artigo 30.o que levasse a equiparar um auxílio enquanto tal, na acepção do artigo 92.o, a uma restrição quantitativa regulada pelo artigo 30.o alteraria o alcance dos artigos 92.o e 93o do Tratado e poria em causa o sistema de distribuição de competências que este pretendeu criar com o procedimento de exame permanente do artigo 93. o
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A proibição das restrições quantitativas e das medidas de efeito equivalente contida no artigo 30.o do Tratado é imperativa e explícita e não necessita, para a sua aplicação, de qualquer intervenção posterior dos Estados-membros ou das instituições comunitárias.
Nesta medida, a proibição tem efeito directo e cria direitos na esfera jurídica dos particulares, que os órgãos jurisdicionais nacionais devem salvaguardar, o mais tardar, a partir do termo do período de transição, ou seja, 1 de Janeiro de 1970, como resulta do disposto no segundo parágrafo do artigo 32.o do Tratado.
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As regras de atribuição de um auxílio que contrariem disposições particulares do Tratado diversas das dos artigos 92.o e 93.o podem estar tão indissoluvelmente ligadas ao objecto do auxílio que não seja possível apreciá-las isoladamente, de forma que o seu efeito sobre a compatibilidade ou incompatibilidade do auxílio no seu conjunto deve necessariamente ser apreciada por recurso ao procedimento do artigo 93o
A situação é todavia diferente no caso de ser possível, na análise de um regime de auxílios, isolar condições ou elementos que, se bem que integrando esse regime, podem ser considerados desnecessários para a realização dos seus objectivos ou para o seu funcionamento.
Neste caso, não é possível invocar a repartição de competências decorrente dos artigos 92.o e 93o para concluir que, na hipótese de violação de outras disposições do Tratado com efeito directo, estas disposições não possam ser invocadas perante os órgãos jurisdicionais nacionais pelo simples facto de o elemento em questão constituir uma regra de atribuição de um auxílio.
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Embora um auxílio implique frequentemente, por si só, uma protecção e, portanto, uma certa compartimentação do mercado relativamente à produção das empresas que dele não beneficiem, este facto não pode dar origem a efeitos restritivos que ultrapassem o necessário para que o auxílio atinja os objectivos admitidos pelo Tratado.
Tal seria o caso de uma regra que concedesse auxílio a operadores económicos que se abastecem com produtos importados através de um organismo do Estado, mas que o recusasse em caso de importação directa, uma vez que esta distinção não seria manifestamente necessária para a realização dos objectivos do auxílio ou para o seu funcionamento.
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Deve contudo ficar claro, na resposta à segunda questão, que a existência num sistema de auxílios de um elemento que eventualmente constitua uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, não necessária à realização dos objectivos do auxílio, não autoriza os órgãos jurisdicionais nacionais a declarar o sistema de auxílios, no seu conjunto, incompatível com o Tratado, nem, consequentemente, a considerar ilegais devido apenas a este facto as contribuições que o financiam, com fundamento em estarem a financiar um auxílio incompatível com o Tratado.
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Deve, portanto, responder-se às três primeiras questões: a) que o artigo 30.o do Tratado tem efeito directo e cria, o mais tardar a partir do termo do período de transição, direitos na esfera jurídica dos particulares que os órgãos jurisdicionais nacionais devem salvaguardar; b) que os auxílios referidos nos artigos 92.o e 93. o do Tratado não estão, enquanto tais, compreendidos no âmbito de aplicação da proibição das restrições quantitativas à importação e das medidas de efeito equivalente contida no artigo 30.o, mas que as regras de atribuição de um auxílio desnecessárias para o seu objectivo ou funcionamento que contrariem esta proibição podem ser, por este motivo, consideradas incompatíveis com esta disposição; c) que o facto de uma regra de atribuição de um auxílio desnecessária para o seu objectivo ou funcionamento não ser compatível com disposições do Tratado diversas das dos artigos 92.o e 93. o não vicia o auxílio na sua totalidade, nem implica, por este motivo, a ilegalidade do sistema de financiamento do referido auxílio.
Sobre a quarta questão
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Na quarta questão pergunta-se se, «em caso de resposta negativa às questões anteriores, a proibição de discriminações fiscais consagrada no artigo 95. o do Tratado também incide sobre contribuições especiais que oneram tanto as mercadorias nacionais como as importadas, e cuja receita se destina a organismos subordinados de direito público não estaduais».
Atendendo às respostas dadas às três primeiras questões, parece oportuno responder à quarta.
Dado que o artigo 95.o do Tratado refere imposições internas de toda e qualquer natureza, as imposições ou taxas não podem estar subtraídas do âmbito de aplicação do artigo 95. o do Tratado pelo facto de serem cobradas por, ou em proveito de, organismo de direito público diverso do Estado e constituírem encargo especial ou afecto a um destino particular.
Sobre as quinta e sexta questões
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Na quinta questão pergunta-se se existe «uma discriminação proibida pelo artigo 95.o no caso de a aplicação das contribuições acima referidas sobre o produto nacional (neste caso: papel de parede) ser efectuada sobre uma base tributável constituída apenas pelo preço do papel considerado como matéria-prima, ao passo que a base para a aplicação das contribuições sobre o produto importado correspondente assenta no seu valor global, entendendo-se por valor global do produto importado o custo do produto final indicado na factura (composto, portanto, pelo custo da matéria-prima na sua origem, adicionado do valor acrescentado), acrescido das despesas de carga ou embarque, de comissão, seguro, transporte, etc, até à fronteira, mesmo que estas despesas não estejam indicadas, no todo ou em parte, na factura do vendedor».
A sexta questão destina-se a saber se, «no caso de resultar da resposta à quinta questão que é proibida a aplicação de contribuições de forma discriminatória pela utilização, apenas em relação aos produtos importados, de uma base tributável de cálculo mais elevada, o artigo 95.o do Tratado atribui aos importadores de produtos provenientes de países da Comunidade o direito subjectivo de pedir a restituição da parte excedente da contribuição paga, a partir de 1 de Janeiro de 1962, data do início da segunda fase».
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Para a aplicação do artigo 95o do Tratado há que ter em conta não apenas a taxa da imposição interna que onera directa ou indirectamente os produtos nacionais e importados, mas também a incidência e o regime de cobrança do referido encargo.
No caso de se verificarem diferenças a este respeito que resultem num encargo superior em relação ao produto nacional similar, na mesma fase de produção ou de comercialização do produto importado, há violação da proibição do artigo 95o
É este o caso na hipótese de uma imposição calçulada sobre o valor do produto, se apenas em relação ao produto importado forem considerados os elementos de avaliação que lhe aumentam o valor relativamente ao produto nacional correspondente.
O facto de a administração dispor de um poder discricionário que lhe permite autorizar diminuições de imposto em casos concretos, tanto para os produtos nacionais como para os importados, não pode eliminar a discriminação incompatível com o artigo 95.o
22
Tal como foi declarado pelo Tribunal no acórdão de 17 de Fevereiro de 1976, no processo 45/75, Rewe, Colect. 1976, p. 89, o artigo 95.o do Tratado tem efeito directo e cria direitos na esfera jurídica dos particulares que os órgãos jurisdicionais nacionais devem salvaguardar.
Compete no entanto ao juiz nacional determinar, no quadro do seu próprio sistema jurídico, se uma imposição interna discriminatória na acepção do artigo 95.o deve ser considerada não devida na sua totalidade, ou apenas na medida em que onere o produto importado de forma mais pesada do que o produto nacional.
Quanto as despesas
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As despesas efectuadas pelo Governo da República Italiana e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis.
Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Pretore de Milão, por decisão de 25 de Junho de 1976, declara:
1)
O artigo 30.o do Tratado tem efeito directo e cria, o mais tardar a partir do termo do período de transição, direitos na esfera jurídica dos particulares que os órgãos jurisdicionais nacionais devem salvaguardar.
2)
Os auxílios referidos nos artigos 92.o e 93.o do Tratado não estão, enquanto tais, compreendidos no âmbito de aplicação da proibição das restrições quantitativas à importação e das medidas de efeito equivalente contida no artigo 30.o As regras de atribuição de um auxílio desnecessárias para os seus objectivos ou funcionamento que contrariem a proibição do artigo 30.o podem ser, por este motivo, consideradas incompatíveis com esta disposição.
3)
O facto de uma regra de atribuição de um auxílio desnecessária para os seus objectivos ou funcionamento ser incompatível com disposições do Tratado diversas das dos artigos 92.o e 93.o não vicia o auxílio na sua totalidade nem implica por este motivo a ilegalidade do sistema de financiamento do referido auxílio.
4)
Dado que o artigo 95.o do Tratado refere imposições internas de toda e qualquer natureza, as imposições ou taxas não podem estar subtraídas ao âmbito de aplicação do artigo 95.o do Tratado pelo facto de serem cobradas por, ou em proveito de, um organismo de direito público não estadual e constituírem encargo especial ou afecto a um destino particular.
5)
Na aplicação do artigo 95.o do Tratado há que ter em conta nãó apenas a taxa da imposição interna que incide directa ou indirectamente sobre os produtos nacionais e importados, mas também a incidência e o regime de cobrança do mesmo encargo. No caso de se verificarem diferenças a este respeito que resultem num encargo superior, em relação ao produto nacional similar, na mesma fase de produção ou de comercialização do produto importado, há violação da proibição do artigo 95.o
6)
Compete ao juiz nacional determinar, no quadro do seu próprio sistema jurídico, se uma imposição interna discriminatória na acepção do artigo 95.o deve ser considerada não devida na sua totalidade, ou apenas na medida em que onere o produto importado de forma mais pesada do que o produto nacional.
Kutscher
Donner
Pescatore
Mertens de Wilmars
Sørensen
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Touffait
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 22 de Março de 1977.
O secretário
A. Van Houtte
O presidente
H. Kutscher
( *1 ) Língua do processo: italiano.
( 1 ) Esta directiva não existe em versão portuguesa.
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