Dictamen del Tribunal de Justicia
de 26 de abril de 1977
Ante el Tribunal de Justicia se presentó el 15 de septiembre de 1976 una solicitud de dictamen, de fecha 10 de septiembre de 1976, formulada por la Comisión de las Comunidades Europeas con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 228 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, que dispone lo siguiente:
«El Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrán solicitar previamente el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad del acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado. Cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones establecidas, según los casos, en el artículo 236.»
(No se transcribe la exposición de la solicitud de Dictamen.)
Dictamen del Tribunal de Justicia
I
1
El régimen previsto por el Acuerdo proyectado y concretado en el Estatuto que constituye su Anexo está destinado a sanear la situación económica de la navegación interior en una región geográfica en la que los transportes por vía fluvial revisten una importancia particular en todas las redes de transportes internacionales. Tal régimen es, sin duda alguna, un elemento importante en la política común de transportes, cuyo establecimiento está comprendido en la acción de la Comunidad definida en el artículo 3 del Tratado CEE. Con objeto de poner en práctica esta política, el artículo 75 del Tratado encarga al Consejo, según el procedimiento previsto, establecer las normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros. Por tanto, este artículo proporciona, respecto a la Comunidad, el fundamento jurídico necesario para establecer el régimen proyectado.
2
Si, en el presente caso, el establecimiento de normas comunes con arreglo al artículo 75 no permite, sin embargo, la completa consecución del objetivo perseguido, ello se debe a la tradicional participación de barcos pertenecientes a un Estado no miembro, Suiza, en la navegación por dichas vías principales, sometidas al régimen de libertad de navegación establecido por instrumentos internacionales anteriores. Por ello fue necesario asociar a Suiza al régimen proyectado mediante un Acuerdo internacional con este Estado no miembro.
3
La competencia de la Comunidad para celebrar tal Acuerdo no está expresamente prevista en el Tratado. No obstante, este Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión, en último lugar en su sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, — Rec. p. 1279), de afirmar que la competencia para contraer obligaciones internacionales puede resultar no sólo de una atribución expresa del Tratado, sino que también puede derivarse de manera implícita de las disposiciones de éste. El Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que, siempre que el Derecho comunitario haya atribuido a las Instituciones de la Comunidad competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Comunidad está facultada para contraer las obligaciones internacionales necesarias para la consecución de este objetivo, aun cuando no exista disposición expresa al respecto.
4
Esta conclusión se impone, en especial, en todos aquellos casos en que ya se ha utilizado la competencia interna para adoptar medidas relativas a la realización de las políticas comunes. No obstante, no se limita a este supuesto. Si sólo se adoptan medidas comunitarias internas en la celebración y en la entrada en vigor del Acuerdo internacional, como se proyecta, en el presente caso, mediante la propuesta de Reglamento sometida al Consejo por la Comisión, la competencia para obligar a la Comunidad frente a Estados terceros se desprende, sin embargo, de manera implícita de las disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la participación de la Comunidad en el Acuerdo internacional sea necesaria, como en el presente asunto, para la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad.
5
Con objeto de realizar la política común de transportes, cuyo contenido definen los artículos 74 y 75 del Tratado, el Consejo está facultado para adoptar «cualquier disposición oportuna», como se dice expresamente en la letra c) del apartado 1 de este último artículo. Por consiguiente, la Comunidad no sólo tiene capacidad para iniciar relaciones contractuales a este respecto con un Estado tercero, sino también competencia, observando las normas del Tratado, para colaborar con este Estado en la creación de una estructura orgánica apropiada, como el organismo público internacional que se proyecta crear con el nombre de «Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior». Desde este punto de vista, la Comunidad también puede cooperar con un Estado tercero para dotar a los órganos de tal organismo de facultades de decisión adecuadas y para definir, de manera apropiada a los objetivos perseguidos, la naturaleza, la elaboración, la entrada en vigor y los efectos de las disposiciones que deban adoptarse en dicho marco.
6
El hecho de que el Acuerdo proyectado establezca la participación, como Partes Contratantes, no sólo de la Comunidad y de Suiza, sino también de determinados Estados miembros plantea un problema especial. Se trata de seis Estados que son partes, bien del Convenio de Mannheim para la navegación del Rin de 17 de octubre de 1868, revisado, bien del Convenio de Luxemburgo relativo a la canalización del Mosela de 27 de octubre de 1956, habida cuenta de los vínculos de éste con el Convenio renano. A tenor del artículo 3 del Acuerdo, estos Estados se obligan a introducir en los dos Convenios mencionados las modificaciones necesarias para la ejecución del Estatuto anexo al Acuerdo.
7
Esta obligación particular, prevista con arreglo al párrafo segundo del artículo 234 del Tratado, explica y justifica la participación de los seis Estados indicados en el Acuerdo, al lado de la Comunidad. Precisamente gracias a esta obligación se eliminará el obstáculo que la existencia de determinadas disposiciones de los Convenios de Mannheim y de Luxemburgo supone para la aplicación del régimen proyectado por el Acuerdo. Debe considerarse que la participación de estos Estados en el Acuerdo sólo tiene este objetivo y no es necesaria para realizar los demás aspectos del régimen. Efectivamente, conforme al artículo 4 del Acuerdo, la fuerza vinculante de este acto y del Estatuto se extiende a los territorios del conjunto de los Estados miembros, incluyendo aquellos que no son parte del Acuerdo; por consiguiente, se puede afirmar que —aparte de la obligación particular que se acaba de citar— los efectos jurídicos del Acuerdo para los Estados miembros resultan, conforme al párrafo segundo del artículo 228 del Tratado, exclusivamente de la celebración de éste por la Comunidad. En estas circunstancias, no puede considerarse que la participación de los seis Estados miembros como Partes Contratantes en el Acuerdo invada la competencia externa de la Comunidad. Por consiguiente, no se puede llegar a la conclusión de que este elemento del Acuerdo proyectado sea incompatible con el Tratado.
II
8
La participación de estos Estados miembros en las negociaciones, aunque justificada por el objetivo mencionado, ha producido, sin embargo, efectos que exceden del marco de ese objetivo y son difícilmente compatibles con las exigencias que implican los propios conceptos de Comunidad y de política común. Efectivamente, esta situación parece haber originado un equívoco en relación con el ámbito de aplicación del Acuerdo y del Estatuto. Así, el artículo 4 señala que el Acuerdo y el Estatuto tienen fuerza obligatoria en el territorio de los nueve Estados miembros y de Suiza, mientras que las obligaciones generales formuladas en el artículo 6 se refieren a las «Partes Contratantes», es decir, a la Comunidad como tal y a los siete Estados contratantes.
9
En el propio Estatuto se encuentran, en distintos contextos, como sujetos de derechos o de obligaciones, unas veces todos los Estados miembros de la Comunidad y Suiza (por ejemplo, en los artículos 39, 43, 45 y 46), otras los Estados miembros, salvo uno, y Suiza (como se deduce del artículo 27, relativo a la composición del Consejo de Vigilancia), otras la Comunidad como tal y Suiza (en el artículo 40, relativo a la publicación de los actos del Fondo), y otros, cinco Estados a los que se reserva un papel particular en el proceso de toma de decisiones (apartado 5 del artículo 27 del Estatuto). En este conjunto, el papel de las Instituciones de la Comunidad está considerablemente limitado: la Comisión asume la Presidencia y la Secretaría del Consejo de Vigilancia, pero sin disponer de derecho de voto en su seno. Las funciones determinantes son asumidas, en el funcionamiento del Fondo, por los Estados. En efecto, a tenor del apartado 1 del artículo 27, el Consejo de Vigilancia está integrado por «representantes» que reciben sus «poderes» y sus «mandatos» de los correspondientes Estados.
10
El Tribunal de Justicia estima que estas disposiciones, y más concretamente las relativas a la organización y a las deliberaciones del Consejo de Vigilancia, órgano director del Fondo, cuestionan la competencia de las Instituciones de la Comunidad y, además, modifican de manera incompatible con el Tratado las relaciones entre Estados miembros en el marco comunitario, tal y como se determinaron en un principio y al ampliarse la Comunidad.
11
Más concretamente, procede señalar a este respecto dos circunstancias:
a)
La sustitución, en la estructura orgánica del Fondo, de la Comunidad y sus Instituciones por varios Estados miembros, en un ámbito correspondiente a una política común que el artículo 3 del Tratado reserva expresamente a la «acción de la Comunidad».
b)
La modificación, consecuencia de esta sustitución, de las relaciones entre Estados miembros, contrariamente a una exigencia formulada ya en el segundo párrafo del Preámbulo del Tratado, según el cual, los objetivos de la Comunidad deben alcanzarse mediante una «acción común», acción que, a tenor del artículo 4, debe ser realizada por las Instituciones de la Comunidad, actuando cada una de ellas en el marco de su competencia. Más concretamente, son incompatibles con la idea de tal acción común,
—
la exclusión completa —aunque sea voluntaria— de un Estado miembro determinado de cualquier participación en la actividad del Fondo,
—
la facultad, reservada a determinados Estados miembros en el tercer párrafo del apartado 1 del artículo 27 del Estatuto, de renunciar a participar en una materia correspondiente a una política común, y, por último,
—
el hecho de que, en el proceso de adopción de decisiones del Fondo, se reserven prerrogativas particulares a determinados Estados, apartándose de los criterios que priman, dentro de la Comunidad, respecto a la adopción de decisiones en el ámbito de la política común de que se trata.
12
Por consiguiente, el Estatuto, lejos de limitarse a la solución de problemas resultantes de las necesidades inherentes a las relaciones exteriores de la Comunidad, constituye, a la vez, un abandono de la autonomía de acción de la Comunidad en sus relaciones exteriores y una modificación de la constitución interna de la Comunidad mediante la alteración de elementos esenciales de la estructura comunitaria tanto respecto a las prerrogativas de las Instituciones como a la posición recíproca de los Estados miembros. Este Tribunal de Justicia entiende que la estructura de que se dota al Consejo de Vigilancia y la configuración del proceso de adopción de decisiones en el seno de este órgano no son conformes con las exigencias de unidad y de solidaridad que este Tribunal ya tuvo ocasión de subrayar en su sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo 22/70, — Rec. p. 263) y, más ampliamente, en su dictamen 1/75, de 11 de noviembre de 1975 (↔ Rec. p. 1355, y DO C 268, p. 18).
13
El intento de introducir posteriormente en el funcionamiento del Consejo de Vigilancia, mediante el artículo 5 del Proyecto de Reglamento, conceptos más próximos a las exigencias que se desprenden del Tratado no es un medio adecuado para subsanar los defectos inherentes a la estructura del Fondo, tal y como se presenta en el texto negociado por la Comisión.
14
Este Tribunal de Justicia ha examinado todos los aspectos de esta cuestión y ha considerado debidamente las dificultades que pueden presentarse en la búsqueda de una solución práctica a los problemas que plantea la creación de un organismo público internacional, gestionado por la Comunidad y un único Estado tercero, respetando la autonomía recíproca de los dos signatarios. Sin duda, la naturaleza específica de los intereses de que se trata puede explicar el deseo de convocar, en el marco de los órganos de gestión, a las Administraciones más directamente afectadas por los problemas de la navegación interior. ¿Justifica este objetivo la creación de una organización mixta, en la que la defensa de los intereses de la Comunidad se garantizaría por la presencia de representantes nacionales, que integraran el Consejo de Vigilancia, junto con el Presidente y el representante de Suiza? Después de haber sopesado los pros y los contras, este Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión de que una ponderación considerada oportuna, en la composición de los órganos del Fondo, es indudablemente posible, pero su realización sólo conduciría a un debilitamiento institucional de la Comunidad y al abandono de las bases de una política común, aunque sólo fuera para un objeto específico y limitado. La perspectiva de que el Acuerdo y el Estatuto, según afirma la Comisión, pudieran constituir el modelo de acuerdos futuros en otros ámbitos reafirma al Tribunal de Justicia en su actitud crítica: en efecto, la repetición de tales procedimientos implicaría el riesgo de una desintegración progresiva de la obra comunitaria y ello, de manera irreversible, habida cuenta de que en todos los casos se trataría de obligaciones asumidas frente a Estados terceros. Por estos motivos, finalmente ha prevalecido un criterio negativo en el seno del Tribunal de Justicia en relación con este aspecto del Proyecto.
III
15
Respecto a las facultades decisorias atribuidas a los órganos del Fondo, el artículo 39 del Estatuto dispone que las decisiones de alcance general adoptadas por los órganos del Fondo son obligatorias en todos sus elementos y directamente aplicables en todos los Estados miembros de la Comunidad y en Suiza. Se plantea la cuestión de si la atribución de competencias de tal naturaleza para todo el territorio de la Comunidad a un organismo público internacional distinto de la Comunidad forma parte de las facultades de las Instituciones. Más concretamente, se plantea el problema de si las Instituciones pueden transmitir libremente a organismos no comunitarios las facultades o parte de las facultades conferidas por el Tratado y, de esta manera, imponer a los Estados miembros la obligación de aplicar directamente en sus ordenamientos jurídicos normas de origen no comunitario, adoptadas en formas y condiciones que escapan a lo establecido y garantizado en el Tratado.
16
No obstante, este problema no precisa ser resuelto en el presente dictamen. Efectivamente, las disposiciones del Estatuto definen y circunscriben las facultades que éste reconoce a los órganos del Fondo de una manera tan clara y precisa que sólo son, en el presente caso, meras facultades de ejecución. El ámbito en el que los órganos pueden actuar se limita a la inmovilización voluntaria de los excesos de capacidades de carga mediante una indemnización económica a cargo de un Fondo financiado a través de cotizaciones impuestas a los barcos que utilicen las vías navegables del Fondo. Una precisión complementaria a este respecto se deduce del párrafo tercero del artículo 1 del Acuerdo, a cuyo tenor, el Fondo no puede tener por objetivo fijar, incluso de hecho, un nivel mínimo permanente de los fletes durante todos los períodos de depresión, ni remediar desequilibrios estructurales. Más concretamente, la cuantía de las cotizaciones —es decir, el tipo de base y los coeficientes de valoración— para el primer año de funcionamiento del régimen se define en el propio Estatuto, y las modificaciones ulteriores que se aprueben mediante decisión del Consejo de Vigilancia deben atenerse a ciertos límites o resultar de una decisión unánime.
IV
17
El sistema jurisdiccional del Acuerdo proyectado establece la atribución de determinadas competencias a un órgano, el Tribunal del Fondo, que, en particular por su composición, se distingue del Tribunal de Justicia creado por el Tratado. Al Tribunal del Fondo se le atribuirá competencia para pronunciarse, en materia de las actividades del Fondo, sobre los recursos interpuestos contra los órganos del Fondo o los Estados, en las condiciones definidas en el artículo 43 del Estatuto, y sobre los recursos por incumplimiento interpuestos contra uno de los Estados en cuyo territorio tenga fuerza obligatoria el Estatuto (pero no la Comunidad como tal), en las condiciones previstas en el artículo 45. Además, el Tribunal será competente para pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales que le sometan los órganos jurisdiccionales nacionales en las condiciones previstas en el artículo 44. Respecto a estos últimos procedimientos, debe señalarse que no sólo pueden referirse a la validez e interpretación de las decisiones adoptadas por los órganos del Fondo, sino también a la interpretación del Acuerdo y del Estatuto.
18
Pues bien, como ya ha tenido ocasión de afirmar este Tribunal de Justicia, especialmente en su sentencia de 30 de abril de 1974, Haegeman (181/73, — Rec. p. 449), un Acuerdo celebrado por la Comunidad con un Estado no miembro es, respecto a la Comunidad, un acto adoptado por una de las Instituciones, a efectos de la letra b) del párrafo primero del artículo 177 del Tratado, de lo que resulta que el Tribunal de Justicia es competente, en el marco del ordenamiento jurídico comunitario, para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de dicho Acuerdo. Por tanto se plantea la cuestión de si las disposiciones relativas a la competencia del Tribunal del Fondo son compatibles con las del Tratado relativas a la competencia del Tribunal de Justicia.
19
Conforme a las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, las normas del Estatuto relativas a la competencia jurisdiccional pueden interpretarse de maneras distintas. Según una de las interpretaciones, la competencia del Tribunal del Fondo sustituiría a la de este Tribunal de Justicia respeto a la interpretación del Acuerdo y del Estatuto. Según otra interpretación, la competencia del Tribunal del Fondo y la de este Tribunal de Justicia estarían yuxtapuestas, de manera que correspondería a los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro someter el asunto a uno o a otro de los órganos jurisdiccionales.
20
En el marco de un procedimiento de dictamen con arreglo al párrafo segundo del artículo 228 del Tratado, no corresponde a este Tribunal de Justicia pronunciarse definitivamente sobre la interpretación de los textos objeto de la solicitud de dictamen. En el presente caso, basta con señalar que corresponderá a los órganos jurisdiccionales de que se trate efectuar tal interpretación. Aun deseando que estas interpretaciones provoquen en la menor medida posible conflictos de competencia, no se puede excluir a priori que los órganos jurisdiccionales afectados puedan llegar a interpretaciones divergentes que tendrían repercusiones sobre la seguridad jurídica.
21
El establecimiento de un sistema jurisdiccional como el previsto por el Estatuto, que en su conjunto garantiza a los justiciables una protección jurídica eficaz, no puede sustraerse a las circunstancias imperativas que resultan de la participación de un Estado no miembro. La necesidad de crear recursos jurisdiccionales y procedimientos judiciales que, de manera idéntica para todos los justiciables, garanticen la observancia del Derecho en las actividades del Fondo puede justificar, en principio, la estructura adoptada. Por tanto, aún aprobando la preocupación, reflejada en las disposiciones del Estatuto, por organizar en el marco del Fondo una protección jurisdiccional adaptada a las circunstancias del problema, este Tribunal de Justicia se ve obligado a formular determinadas reservas por lo que se refiere a la compatibilidad con el Tratado de la estructura del «Tribunal del Fondo».
22
En el supuesto de la segunda interpretación enunciada en el apartado 19, este Tribunal de Justicia opina que la entrada en vigor del artículo 6 del Proyecto de Reglamento implicaría una dificultad derivada del hecho de que los seis miembros del Tribunal de Justicia que integraran el Tribunal del Fondo podrían tener ideas preconcebidas en cuestiones de las que conociera el Tribunal de Justicia de las Comunidades después de haber estado pendientes ante el Tribunal del Fondo, y viceversa. La solución proyectada podría contradecir la obligación de los Jueces de pronunciarse con absoluta imparcialidad sobre las cuestiones sometidas al Tribunal de Justicia. En casos extremos, el Tribunal de Justicia podría no obtener un quorum de Jueces que pudieran pronunciarse sobre cuestiones que ya se hubieran planteado ante el Tribunal del Fondo. Por estos motivos, este Tribunal de Justicia estima que el Tribunal del Fondo sólo podría crearse, conforme a lo establecido en el artículo 42 del Estatuto, si en su formación no participaran Jueces que integren el Tribunal de Justicia.
Por consiguiente,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
emite el siguiente dictamen:
El proyecto de Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior no es compatible con el Tratado CEE.
Kutscher
Presidente
Donner
Presidente de Sala
Pescatore
Presidente de Sala
Mertens de Wilmars
Juez
Sørensen
Juez
Mackenzie Stuart
Juez
O'Keeffe
Juez
Bosco
Juez
Touffait
Juez
Luxemburgo, a 26 de abril de 1977.
El Secretario
A. Van Houtte
Full & Egal Universal Law Academy