CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 19 JANUARI 1978 ( 1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De zaak waarin ik heden heb te concluderen, heeft het Hof vorig jaar reeds enkele malen beziggehouden in verband met een verzoek als bedoeld in artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering. Wat de feiten betreft, kan ik dus kort zijn.
Op 30 oktober 1976 nam de Raad te 's-Gravenhage enkele besluiten betreffende de visserij, die op 3 november 1976 formeel werden vastgesteld. Daarbij werd met name besloten dat de Lid-Staten hun visserijzones langs de kusten van de Noordzee en de Atlantische Oceaan per 1 januari 1977 tot 200 mijl zouden uitbreiden. Ierland, verweerder in de onderhavige zaak, deed dit bij besluit van 22 december 1976.
Op de bijeenkomst van 's-Gravenhage was ook gesproken over gemeenschapsmaatregelen voor het behoud van de visgronden. In dat verband legde de Commissie een verklaring af, waarmee de Raad zijn instemming betuigde en die ik vanwege het belang ervan voor de onderhavige zaak volledig wil citeren. Die verklaring luidde:
„In afwachting van de invoering van de thans in voorbereiding zijnde communautaire maatregelen inzake de instandhouding van het visbestand zullen de Lid-Staten geen unilaterale instandhoudingsmaatregelen nemen.
Indien echter in de internationale commissies voor de visserij geen overeenstemming wordt bereikt voor het jaar 1977 en indien vervolgens niet onmiddellijk autonome communautaire maatregelen kunnen worden aangenomen, kunnen de Lid-Staten als conservatoire maatregel en op niet-discriminerende wijze de passende maatregelen nemen ter bescherming van de visbestanden in de viszones die aan hun kusten grenzen.
Alvorens deze maatregelen te nemen, tracht de betrokken Lid-Staat de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen, die in alle stadia van deze procedures moet worden geraadpleegd.
Deze eventueel te nemen maatregelen lopen niet vooruit op de beleidslijnen die zullen worden aangenomen voor de tenuitvoerlegging van de communautaire instandhoudingsmaatregelen.”
De pogingen om tot voorlopige gemeenschappelijke instandhoudingsmaatregelen te komen — wij noemen de ontwerp-verordeningen van de Commissie van 3 december 1976 (bijlage 3 bij het verzoekschrift), van 14 januari 1977 (bijlage 4) en van 11 maart 1977 (bijlage 13) — leidden evenwel niet tot resultaat; het kwam in deze periode slechts tot enkele beperkte regelingen met instandhoudingsmaatregelen, zoals de verordeningen nrs. 194/77 van 28 januari 1977, 350/77 van 18 februari 1977 en 373/77 van 24 februari 1977 (PB 1977, L 25 blz. 46, L 48 blz. 28 en L 53 blz. 1).
Met het oog hierop stelde de Ierse minister van Buitenlandse Zaken op 14 februari 1977 de Commissie in kennis van de hoofdlijnen van eenzijdige instandhoudingsmaatregelen die zijn regering voornemens was vast te stellen. Op 16 februari 1977 werden inderdaad twee verordeningen uitgevaardigd, namelijk de „Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977”, waarbij het alle vissersvaartuigen werd verboden zich in een bepaald, met lengte- en breedtegraden omschreven zeegebied op te houden en te vissen, en de „Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (Nr. 2) Order 1977”, volgens welke vorenbedoeld verbod niet gold voor schepen met een lengte van minder dan 33 m of een motorvermogen van minder dan 1100 pk. Deze verordeningen van de Ierse minister van visserij — in het vervolg kortheidshalve aan te duiden als „de Ierse maatregelen” — zouden oorspronkelijk op 1 maart 1977 in werking treden. Zover kwam het aanvankelijk echter niet, niet in de laatste plaats op aandringen van de Commissie, die onder meer op 21 februari overleg over dit punt had gevoerd met vertegenwoordigers van de Ierse regering en van de andere Lid-Staten. Uiteindelijk werden de maatregelen dan toch op 10 april 1977 van kracht, nadat de Raad tijdens een bijeenkomst van eind maart 1977 niet tot een akkoord over gemeenschappelijke instandhoudingsmaatregelen had kunnen komen. Tegelijkertijd nodigde de Ierse regering — hierop kom ik nog terug — de andere Lid-Staten uit hun visserijprogramma's, die eventueel in de plaats van de genoemde maatregelen zouden komen, ter goedkeuring voor te leggen.
De Commissie, die reeds tijdens de bij eenkomst van eind maart de Ierse maatregelen strijdig met het gemeenschapsrecht had genoemd — ook de meerderheid van de Lid-Staten had zich trouwens bij het overleg van 21 februari ertegen verklaard —, besloot daarop een procedure wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen als bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag in te leiden. Op 2 mei 1977 richtte zij een schrijven aan de Ierse regering, waarin zij verklaarde dat de maatregelen discriminerend waren, geen echte instandhoudingsmaatregelen waren en in hun uitwerking op de gemeenschappelijke marktordening voor visserijprodukten verder gingen dan strikt noodzakelijk was. Het antwoord van de Ierse regering van 6 mei 1977 kon de Commissie niet bevredigen en zo bracht zij op 7 mei het in artikel 169 bedoelde met redenen omklede advies uit. Toen de Ierse maatregelen niet binnen de gestelde termijn (10 mei 1977) waren ingetrokken, bracht de Commissie de zaak op 13 mei voor het Hof van Justitie, dat thans heeft te beslissen of de Ierse regering inbreuk heeft gemaakt op het gemeenschapsrecht.
Alvorens op deze vraag in te gaan, wil ik er echter nog aan herinneren dat de Commissie bij haar inleidend verzoekschrift tevens had verzocht om voorlopige maatregelen als bedoeld in artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering. Na een mondelinge behandeling op 21 en 22 mei 1977 besloot het Hof aanvankelijk een beslissing over voorlopige maatregelen aan te houden om partijen gelegenheid te geven overeenstemming te bereiken over een alternatieve oplossing. Daarover moest binnen een bepaalde,'meermaals verlengde termijn rapport worden uitgebracht. Nadat dit was gebeurd en na een nieuwe mondelinge behandeling op 11 juli 1977 gaf het Hof op 13 juli 1977 een tweede beschikking, waarbij Ierland werd bevolen uiterlijk op 18 juli de toepassing van de litigieuze maatregelen op vissersvaartuigen van de andere Lid-Staten op te schorten. Verder werd bepaald dat Ierland met goedvinden van de Commissie andere instandhoudingsmaatregelen mocht nemen, die zich verdroegen met de bepalingen van het gemeenschapsrecht en de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Naar ons is verzekerd, zijn de maatregelen na 18 juli 1977 inderdaad niet meer toegepast en omdat ook geen andere maatregelen tot stand zijn gekomen, kon de visserij in het betrokken gebied worden voortgezet.
Daarnaast zij vermeld dat het vraagstuk van de toelaatbaarheid der Ierse maatregelen ook langs de weg van artikel 177 EEG-Verdrag — middels een verwijzingsbeschikking van een Ierse rechter — aan het Hof is voorgelegd. In die prejudiciële procedure (zaak 88/77) zal uiteraard afzonderlijk conclusie worden genomen. Niettemin komt het mij juist voor thans ook reeds in te gaan op argumenten die in die zaak door andere betrokkenen zijn aangevoerd; het leek mij immers onaanvaardbaar een oordeel te geven over het verwijt van niet-nakoming van verdragsverplichtingen zonder daarbij alle relevante aspecten van de zaak in aanmerking te nemen.
1.
Bij de grieven die de Commissie in verband met de bedoelde maatregelen tegen Ierland heeft ingebracht, speelt 's Raads verordening nr. 101/76 van 19 januari 1976, houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (PB 1976, L 20, blz. 19), een belangrijke rol. In artikel 1 wordt onder meer gesproken over de totstandbrenging van een gemeenschappelijke regeling voor de uitoefening van de zeevisserij en de coördinatie van het structuurbeleid der Lid-Staten op dit gebied. Artikel 2 bepaalt dat de regelingen van de Lid-Staten voor de uitoefening van de visserij in het gedeelte der zee dat onder hun soevereiniteit of jurisdictie valt, niet mogen leiden tot verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid-Staten, en dat de Lid-Staten moeten waarborgen dat voor alle vissersvaartuigen die onder de vlag van één der Lid-Staten varen en op het grondgebied van de Gemeenschap staan ingeschreven, gelijke voorwaarden gelden ten aanzien van de toegang tot en de bevissing van de visgronden in het in artikel 2, lid 1, bedoelde gedeelte der zee. Voorts bepaalt artikel 4:
„Ingeval de uitoefening van de visserij in het in artikel 2 bedoelde gedeelte der zee van de Lid-Staten bepaalde visgronden aan de risico's van overbevissing blootstelt, kan de Raad, op voorstel van de Commissie, volgens de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag, de voor de instandhouding van deze visgronden noodzakelijke maatregelen vaststellen.
Deze maatregelen kunnen met name beperkingen inhouden inzake de vangst van bepaalde vissoorten, de visgronden, de visperioden, de vismethoden en de vistuigen.”
Hiertegen brengt de Ierse regering met name in dat deze bepalingen, inzonderheid artikel 2, slechts gelden voor de wateren die op het tijdstip van de vaststelling der verordening onder de soevereiniteit van de Lid-Staten vielen. Dit zou blijken uit artikel 2, lid 3, dat luidt:
„Het in dit artikel bedoelde gedeelte der zee is het gedeelte dat als zodanig wordt aangeduid door de in iedere Lid-Staat geldende wetten.”
Op bedoeld tijdstip nu bestond er nog geen 200-mijlszone, maar — voor Ierland — slechts een 12-mijlszone. Aangezien anderzijds vaststaat dat de Ierse beschermingsmaatregelen in de eerste plaats buiten deze 12-mijlszone moesten worden toegepast, zouden zij niet aan verordening nr. 101/76 kunnen worden getoetst zolang door een wijziging van het recht de onzekerheid over de gelding van verordening nr. 101/76 in de 200-mijlszone niet is weggenomen.
Wij zouden dit twistpunt kunnen laten rusten wanneer het er alleen om ging of de Ierse maatregelen in strijd zijn met de regel van gelijke behandeling. Dan namelijk zou men ook los van verordening nr. 101/76 tot een oordeel kunnen komen — ik kom hierop nog terug —, daar immers, zoals wij zagen, ook bijlage VI van de besluiten van 's-Gravenhage een discriminatieverbod bevat evenals trouwens artikel 7 EEG-Verdrag, dat ook volgens de Ierse regering in het gehele onder Ierse soevereiniteit vallende zeegebied geldt. Ik moet evenwel op het Ierse verweer ingaan, omdat verordening nr. 101/76 volgens de Commissie ook in andere opzichten een rol speelt en omdat bezwaarlijk kan worden aangenomen dat de definitie van artikel 2, lid 3, enkel voor het discriminatieverbod van belang is, maar niet voor de andere in de verordening vervatte beginselen.
Mijns inziens is de verrassende stelling van de Ierse regering om de volgende redenen onjuist.
In de eerste plaats kan naar mijn mening uit verordening nr. 101/76 zelf eerder het tegendeel van de Ierse opvatting worden afgeleid. Geheel afgezien van volkenrechtelijke overwegingen en gelet op de uiterst algemene formulering van de bepaling, kan artikel 2, lid 3, in overeenstemming met het beginsel dat het grondgebied van de Gemeenschap samenvalt met de territoria van de Lid-Staten, zonder meer aldus worden begrepen, dat het niet aankomt op de bij de vaststelling der verordening geldende nationale wetten, maar op die welke op enig relevant tijdstip gelden. Een andere opvatting zou — mede gelet op het feit dat de definitie van artikel 2, lid 3, voor de gehele verordening geldt — leiden tot het volkomen onaanvaardbare resultaat dat bij een uitbreiding van de territoriale wateren een gemeenschappelijk structuurbeleid zonder uitdrukkelijke wijziging van de verordening slechts mogelijk zou zijn voor een klein gedeelte van het communautaire zeegebied, hetgeen uiteraard het nemen van doeltreffende maatregelen zou verhinderen.
Van belang lijkt mij verder artikel 102 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen, luidende:
„Uiterlijk vanaf het zesde jaar na de toetreding stelt de Raad, op voorstel van de Commissie, de voorwaarden vast voor de uitoefening van de visserij, ten einde de bescherming van de visbanken en het behoud van de biologische rijkdommen van de zee te waarborgen.”
Dit onderstelt stellig een gemeenschapsbevoegdheid voor het gehele territoriale zeegebied in zijn op elk gegeven moment bestaande omvang, en hiermee lijkt de gedachte onverenigbaar dat er een territoriaal zeegebied kan bestaan waarin de Gemeenschap niet bevoegd is en waar zuiver nationale voorschriften betreffende de visserij en de bescherming van de visbestanden zonder meer mogelijk zijn.
Van heel bijzonder gewicht lijkt mij ook hetgeen in verband met dit probleem kan worden afgeleid uit de reeds genoemde besluiten van 's-Gravenhage. Een eerste belangrijk punt is dat daarin wordt gesproken van de instelling van een 200-mijlsvisserijzone in de Gemeenschap, en dat de uitbreiding van die visserijzones in een onderling afgestemde actie heeft plaatsgevonden, zodat de uitbreiding van de bevoegdheid dus uitvloeisel was van een handeling van de Gemeenschap. Er werd dan ook bepaald dat visserijrechten van derde landen in die zone door de Gemeenschap zouden worden geregeld middels akkoorden op basis van wederkerigheid, en dat de Commissie met het voeren van de onderhandelingen was belast. Dienovereenkomstig wordt ook in bijlage VII met betrekking tot de interne regeling voor het gehele territoriale zeegebied gesproken van „ressources communes” en maatregelen van de Gemeenschap; het uitgangspunt is dus dat de bepalingen betreffende het gemeenschappelijk beleid in het gehele territoriale zeegebied gelding bezitten. Bovendien is duidelijk dat de hiervóór geciteerde bijlage VI, waarin sprake is van „thans in voorbereiding zijnde communautaire maatregelen” en volgens welke unilaterale maatregelen slechts onder bepaalde voorwaarden mogen worden getroffen, eveneens betrekking heeft op het gehele territoriale zeegebied, hetgeen niets anders betekent dan dat in zoverre wordt uitgegaan van een gemeenschapsbevoegdheid en van de gelding van artikel 4 van verordening nr. 101/76.
Ten slotte is niet enkel van belang dat het Hof in zijn arrest van 14 juli 1976 (gevoegde zaken 3, 4 en 6/76, Kramer e.a., Jurispr. 1976, blz. 1279) — ik kom hierop nog terug — heeft overwogen dat uit de aard der zaak zelf volgt dat, voor zover de Lid-Staten krachtens het volkenrecht een overeenkomstige bevoegdheid bezitten, de verordeningsbevoegdheid ratione materiae van de Gemeenschap zich ook uitstrekt tot de visserij in volle zee. Ter weerlegging van de stelling van de Ierse regering kunnen wij ook nog wijzen op latere verordeningen — met name nrs. 350/77 en 1412/77 (PB 1977, L 48, blz. 28 en L 160, blz. 5) — alsmede op een reeks andere, in de opmerkingen der Commissie vermelde en uitvoerig besproken regelingen met overeenkomstige bepalingen. Ik wijs er slechts op dat de in die regelingen vervatte instandhoudingsmaatregelen betrekking hebben op de gehele 200-mijlszone en dat blijkens het systeem van de bepalingen de gemeenschapswetgever uitgaat van een communautaire regelingsbevoegdheid op het gebied van de visserij, welke zich in dit kader ook uitstrekt tot de nationale territoriale wateren. Met name wanneer men de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 1412/77 in hun onderling verband leest, kan dit alleen maar een bevestiging opleveren van de opvatting dat verordening nr. 101/76 geen uitdrukkelijke wijziging behoeft om in de uitgebreide territoriale wateren van toepassing te zijn.
Hoe men dan toch kan verdedigen dat de in die verordening vervatte gemeenschapsregeling niet geldt voor het gebied waarin de Ierse maatregelen moesten worden toegepast, is mij niet recht duidelijk.
2.
In de tweede plaats hebben wij na te gaan of in het betrokken tijdvak natio nale instandhoudingsmaatregelen konden worden getroffen, dan wel of de gemeenschapsorganen bij uitsluiting bevoegd waren. Het gaat daarbij om een argument van de verdachten in de aan de prejudiciële procedure 88/77 ten gronde liggende strafzaak, doch dat hier uitsluitend moet worden bezien in relatie tot het zeegebied buiten de 12-mijlszone; de in de artikelen 100 en 101 van de Toetredingsakte omschreven kustwateren dienen in dit verband — en trouwens in de gehele onderhavige zaak — buiten beschouwing te blijven, aangezien daarvoor afwijkingen van het gemeenschappelijk beleid en met name bijzondere vangstbeperkingen geoorloofd zijn verklaard.
De voorstanders van de opvatting dat nationale maatregelen ongeoorloofd zijn, beroepen zich in de eerste plaats op artikel 102 van de Toetredingsakte en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 101/76 (beide reeds aangehaald). Verder betogen zij dat het arrest-Kramer (gevoegde zaken 3, 4 en 6/76) in casu niet relevant is, omdat de feitelijke achtergrond daarvan anders was. En wat de besluiten van 's-Gravenhage betreft, waarin immers van unilaterale maatregelen wordt gesproken, stellen zij zich op het standpunt dat daarmee niet werd beoogd verordening nr. 101/76 te wijzigen, hetgeen trouwens ook niet mogelijk zou zijn geweest. En niet in de laatste plaats voeren zij aan dat de Raad begin 1977 daadwerkelijk voorlopige instandhoudingsmaatregelen heeft vastgesteld en aldus van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Met betrekking tot deze argumenten kan stellig niet worden ontkend dat er een gemeenschapsbevoegdheid op het gebied van instandhoudingsmaatregelen bestaat, en wel in de eerste plaats krachtens artikel 4 van verordening nr. 101/76. Men mag echter niet vergeten dat reeds artikel 5 van verordening nr. 2141/70 (PB 1970, L 236, blz. 1) een overeenkomstige bepaling bevatte en dat nochtans in de zaak-Kramer nationale instandhoudingsmaatregelen niet zijn afgekeurd, hoofdzakelijk op grond dat de gemeenschapsorganen tot dan toe geen gebruik hadden gemaakt van de mogelijkheid een communautaire regeling vast te stellen. Uitdrukkelijk werd verklaard dat de Lid-Staten destijds nog handelingsbevoegd waren omdat de Gemeenschap haar opdracht nog niet volledig had vervuld. Een overeenkomstige situatie bestond klaarblijkelijk ook begin april 1977, want het valt niet te ontkennen dat de tot dan toe getroffen gemeenschapsmaatregelen geen globaal karakter hadden, doch slechts op bepaalde onderdelen betrekking hadden. Ik moge hier naar de betrokken verordeningen verwijzen.
Weliswaar was de feitelijke situatie in de zaak-Kramer in enkele opzichten ontegenzeglijk anders dan in de onderhavige zaak. Met name ging het daar om nationale maatregelen ter nakoming van verplichtingen die Nederland op zich had genomen in het kader van het Verdrag van 24 januari 1959 inzake de visserij in de noordoostelijke Atlantische Oceaan, dat wil zeggen een regeling die bindend was voor alle betrokken staten (verdragspartij zijn alle Lid-Staten behalve Italië en Luxemburg, alsmede zeven derde landen). Maar enerzijds ben ik niet zeker of dat nu wel zo doorslaggevend is, en anderzijds behoeft men ter rechtvaardiging van de stelling dat nationale instandhoudingsmaatregelen geoorloofd zijn, ook niet uitsluitend op het arrest-Kramer terug te vallen. Ik hoef alleen maar te herinneren aan de vorenaangehaalde bijlage VI bij de besluiten van 's-Gravenhage, waarin nationale maatregelen onder bepaalde voorwaarden uitdrukkelijk geoorloofd zijn verklaard. Hiertegen kan ook niet worden ingebracht dat die besluiten verordening nr. 101/76 niet wilden of konden wijzigen. In werkelijkheid was dat ook geenszins de bedoeling ervan; zij wilden slechts duidelijk maken — zoals ook het arrest-Kramer heeft gedaan — dat zolang de Gemeenschap haar bevoegdheden niet heeft uitgeoefend, zo nodig nationale maatregelen kunnen worden getroffen.
Ten slotte kan in dit verband nog worden gewezen op de motivering van verordening nr. 350/77 van 18 februari 1977 tot vaststelling van bepaalde overgangsmaatregelen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden. In de considerans wordt uitdrukkelijk overwogen
„dat de Lid-Staten in afwachting van de invoering van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden en onverminderd het bepaalde in deze verordening, overeenkomstig de procedure en de voorwaarden als omschreven in bijlage VI van de resolutie van de Raad van 3 november 1976 op niet-discriminatoire wijze aanvullende maatregelen mogen treffen ter bescherming van de visbestanden in de voor hun kusten gelegen visserijzones.”
Aangezien echter, zoals gezegd, in april 1977 nog slechts deelregelingen bestonden en een algemeen beleid wel voorwerp van besprekingen was, maar nog niet tot stand was gebracht, kan inderdaad niet worden ontkend dat nationale instandhoudingsmaatrelen op dat tijdstip in principe nog geoorloofd waren.
3.
Een basisvoorwaarde voor dergelijke maatregelen — ik wees daar reeds op — is natuurlijk dat zij noodzakelijk zijn, dat wil zeggen dat de visbestanden in een bepaald gebied al aanmerkelijk zijn gereduceerd of er onmiddellijk gevaar voor overbevissing bestaat, zodat het herstel van de visbestanden en dus ook de visaanvoer in de toekomst enkel met behulp van beperkingen en beschermingsmaatregelen kan worden gewaarborgd.
Bepaalde argumenten van de Commissie en andere, tijdens de behandeling gebleken omstandigheden zouden de indruk kunnen wekken dat bij de Ierse maatregelen niet aan die voorwaarde is voldaan.
Ik denk hier aan de mededeling van de Commissie dat ten gevolge van de na 1 januari 1977 getroffen gemeenschapsmaatregelen de vangsten door schepen van derde landen aanzienlijk zijn verminderd. Terwijl die vangsten in 1976 in het betrokken gebied nog meer dan 400000 ton bedroegen, waren zij in 1977 teruggelopen tot omstreeks 130000 ton. Bijzonder sprekend is een vergelijking van de quota van bepaalde vissoorten die in respectievelijk 1975 en 1977 voor het betrokken zeegebied (zone VII) aan de Sovjetunie waren toegekend, en de vergelijking van die quota met de totale vangsten van de Gemeenschap in genoemde zone in januari 1975, waarbij tevens moet worden bedacht dat een quotaverlaging ook een vermindering van de bijvangsten meebrengt. Voorts denk ik aan de van gemeenschapswege ingestelde beperking en het verbod van de haringvisserij, die eveneens tot een aanzienlijke verlichting hebben geleid. Daarnaast zij eraan herinnerd dat ingevolge 's Hofs beschikking de Ierse maatregelen met ingang van 18 juli 1977 zijn. opgeschort zonder dat in plaats daarvan andere maatregelen, zoals vaststelling van visserijprogramma's en dergelijke, tot stand zijn gekomen.
Beziet men de zaak echter wat nauwkeuriger, dan blijkt dat dit alles onvoldoende grond biedt om de noodzaak van nationale instandhoudingsmaatregelen in april 1977 zonder meer te ontkennen.
Omdat het aankomt op het tijdstip van toepassing der Ierse maatregelen en eventueel op de daarbij voorzienbare acties, dienen latere maatregelen van de Raad natuurlijk buiten beschouwing te blijven, zoals bij voorbeeld de eind julibegin augustus 1977 vastgestelde verordeningen nrs. 1672/77, 1709/77 en 1779/77 (PB 1977, L 186, blz. 27, L 189, blz. 8 en L 196, blz. 4).
Met betrekking tot de — overigens tijdelijke — beperkingen van bepaalde vangsten van derde landen is verder van belang dat dergelijke gemeenschapsmaatregelen reeds begin 1977 bestonden, zo bij voorbeeld verordening nr. 194/77 van 28 januari 1977 en verordening nr. 373/77 van 24 februari 1977. Dit heeft de Commissie niet weerhouden in maart 1977 voorstellen voor instandhoudingsmaatregelen te doen. Zij constateerde daarbij dat bepaalde bestanden in de Ierse wateren overbevist waren en dat maatregelen voor belangrijke vissoorten in de zones VI en VII zeer dringend gewenst waren. Om die reden werd voor 1977 een vangstvermindering van 41 % voorgesteld. Met het oog hierop heeft de Commissie ook tijdens de mondelinge behandeling de noodzaak van instandhoudingsmaatregelen op zich niet bestreden, maar enkel beklemtoond dat de situatie vanwege de vermindering van de vangsten van derde landen minder dramatisch was dan de Ierse regering deed voorkomen.
Ten slotte mag ook uit Ierlands houding na 's Hofs beschikking van 13 juli 1977 niet de conclusie worden getrokken dat de Ierse maatregelen al op voorhand niet noodzakelijk waren. Daarbij kunnen de inmiddels getroffen of binnenkort te verwachten gemeenschapsmaatregelen een rol hebben gespeeld, alsmede de omstandigheid dat de Ierse maatregelen al gedurende een vrij lange periode van kracht waren geweest, zodat het er naar uit kon zien dat rigoureuze unilaterale maatregelen minder dringend waren geworden. Bovendien heeft de behandeling van de zaak geen duidelijkheid gebracht met betrekking tot de vraag waarom de door Ierland oorspronkelijk gewenste visserijprogramma's niet tot stand zijn gekomen. En omdat die duidelijkheid ontbreekt, valt het niet uit te sluiten dat de verwezenlijking van die programma's door objectieve oorzaken is verhinderd, bijvoorbeeld omdat de verstrekte gegevens niet toereikend waren en een onmisbaar controlesysteem, dat slechts in samenwerking met de andere Lid-Staten kon functioneren, niet te verwezenlijken was.
Om al deze redenen ben ik geneigd te zeggen dat, zo er al kritiek op de Ierse maatregelen mogelijk is, dan toch niet omdat zij in principe onnodig zouden zijn geweest. Iets anders is echter — en hierop kom ik later nog terug —, of die matregelen in de gekozen algemene vorm — ten aanzien van het betrokken gebied en de betrokken vissoorten — noodzakelijk waren dan wel of zij verder gingen dan noodzakelijk was.
4.
Bij ons verder onderzoek van de zaak dienen wij ons derhalve bezig te houden met de vorm en de gevolgen van de Ierse maatregelen, waarbij verschillende gezichtspunten — voor een deel wederom aan zaak 88/77 ontleend — in aanmerking moeten worden genomen.
Zo is de vraag gesteld of de vangstbeperking niet als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag is te beschouwen en als zodanig ongeoorloofd is, en of de litigieuze Ierse verordeningen wel echte instandhoudingsmaatregelen zijn. Voorts is betoogd dat de maatregelen in verscheidene opzichten inbreuk maken op het discriminatieverbod, dat hun gevolgen voor de gemeenschappelijke marktordening niet tot het strikt noodzakelijke zijn beperkt en dat zij schadelijk kunnen zijn voor de onderhandelingen met derde landen, die volgens de besluiten van 's-Gravenhage door de Commissie moeten worden gevoerd.
a)
Het eerstgenoemde punt lijkt de minste problemen op te leveren, indien wij ons tenminste tot essentiële aspecten beperken.
Ten deze is betoogd dat 's Raads verordening nr. 100/76 van 19 januari 1976 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector visserijprodukten (PB 1976, L 20 blz. 1) ook bepalingen betreffende de produktie bevat en in artikel 18, lid 2, de toepassing van kwantitatieve beperkingen verbiedt. Volgens de in de rechtspraak ontwikkelde algemene definitie van kwantitatieve beperkingen (zie inzonderheid het arrest van 30 oktober 1974, zaak 190/73, Van Haaster, Jurispr. 1976, blz. 1123) zouden ook produktiebeperkingen onder dat verbod vallen. De in casu opgelegde vangstbeperking zou, omdat zij te ver gaat, niet met een beroep op artikel 36 EEG-Verdrag te rechtvaardigen zijn. Een aangepaste quotaregeling zou voldoende zijn geweest, terwijl ook toepassing van de procedure van bijlage VI bij de besluiten van 's-Gravenhage, die de medewerking van de Commissie verlangt, denkbaar ware geweest.
Mijns inziens kan dit verwijt eenvoudig worden weerlegd met een verwijzing naar het arrest-Kramer. Daarin werd overwogen dat met de inkrimping van de visserijactiviteit de instandhouding van de visstand wordt nagestreefd. Ook wanneer dit — zo vervolgde het Hof — op korte termijn leidt tot een vermindering van de hoeveelheden die tussen de betrokken Lid-Staten kunnen worden verhandeld, dan is zo'n maatregel toch niet strijdig met het Verdrag, aangezien zij noodzakelijk is om op lange termijn een optimale en bestendige opbrengst van de visserij te verzekeren. Anderzijds lijkt de opmerking over een mogelijke quotaregeling even irrelevant als de — uiteindelijk op hetzelfde neerkomende — opmerking over de procedure van bijlage VI van de Haagse besluiten, aangezien het daarbij niet gaat om zuiver unilaterale maatregelen zoals die welke thans in geding zijn. Bovendien mag men niet over het hoofd zien dat Ierland, met zijn uitnodiging aan de andere Lid-Staten om visserijprogramma's in te dienen, van de aanvang af een andere oplossing heeft nagestreefd. Ik meen dan ook — maar meer dan een voorlopig oordeel is dit niet — dat de principiële geoorloofdheid van de Ierse maatregelen niet kan worden betwijfeld op de grond dat het ingevolge het Verdrag verboden maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen zouden zijn. Hiermee wil overigens niets zijn gezegd over de vraag of zij verder gingen dan noodzakelijk was en mitsdien deswege als verboden maatregelen kunnen worden gekwalificeerd. Op dit aspect zullen wij in samenhang met andere overwegingen nog moeten terugkomen.
b)
Vervolgens de vraag of maatregelen die enkel schepen van een bepaalde grootte en een bepaald motorvermogen van de visserij uitsluiten, echte instandhoudingsmaatregelen zijn. Dit wordt met name door de Commissie in twijfel getrokken.
De Ierse regering stelt daartegenover dat reeds volgens oudere Ierse regelingen (Sea Fisheries Act 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act 1959, en Licensing of Sea-Fishing Vessels Regulations 1960) vaartuigen van een bepaalde grootte een vergunning moesten hebben en niet in bepaalde zones mochten vissen. Voorts betoogt zij dat ook bij de maatregelen die in de zaak-Kramer in geding waren en die door een internationale commissie waren aanbevolen, de grootte van de schepen een rol speelde zonder dat daarop uit dien hoofde kritiek is geoefend. Ten slotte merkt zij op dat ook in de door de Commissie voorgestelde instandhoudingsmaatregelen van december 1976 en januari 1977 dergelijke aspecten in aanmerking werden genomen evenals in de gemeenschapsverordeningen nrs. 194/77 en 746/77 betreffende de visserijrechten van derde landen (PB 1976, L 46, blz. 25; 1977, L 90, blz. 8).
De Commissie alsmede enige interveniënten brengen hiertegen in dat de Ierse maatregelen reeds hierom geen passende instandhoudingsmaatregelen zijn omdat het in de lijn der verwachting ligt dat de uitgesloten schepen andere wateren zullen opzoeken en daar overbevissing dreigen te veroorzaken. Voorbeelden van instandhoudingsmaatregelen, zeggen zij, zijn te vinden in artikel 4 van verordening nr. 101/76 en daar wordt gesproken van vangstbeperkingen voor bepaalde vissoorten en van beperkingen ten aanzien van visgronden, visperioden, vismethoden en vistuigen. Echte instandhoudingsmaatregelen — men zie de gebruikelijke voorschriften van internationale akkoorden en organisaties — zouden in werkelijkheid zijn afgestemd op de biologische kenmerken van bepaalde gebieden en daarvan kan met betrekking tot de Ierse Zee niet worden gesproken; bovendien zouden zij differentiëren naar vissoorten en visgrootte. Doel ervan zou met name zijn de vaststelling van een maximaal te vangen hoeveelheid en de verdeling hiervan over de verschillende belanghebbenden. Daartoe wordt het aantal toegelaten vaartuigen en de duur van de periode bepaald. Vaak worden ook voorschriften gegeven ten aanzien van de vismethode en — met name met het oog op paaigronden en jonge visbestanden — ten aanzien van vistuigen, bij voorbeeld maaswijdte en dergelijke. Het beroep op oudere Ierse regelingen zou niet steekhoudend zijn, omdat die alleen voor de kustwateren golden en daarnaast een sterk sociaalpolitiek karakter hadden. Hetzelfde zou gelden voor de aangehaalde Commissievoorstellen, die enkel op de 12-mijlszone betrekking hadden en die, afgezien van sociaal- en regionaalpolitieke oogmerken, vooral dienden ter bescherming van bijzonder kwetsbare zones (paaigronden) en daarom bepalingen over verboden vistuigen bevatten. Evenmin zou men zich kunnen beroepen op de verordeningen betreffende visserijrechten van derde landen. Dat waren namelijk geen zuivere instandhoudingsmaatregelen; afgezien van de regelingen voor de Spaanse vissersvloot, waarin rekening is gehouden met de tot nog toe gebruikte vaartuigen, gaat het in die verordeningen niet enkel om schepen van geheel andere grootte, maar ook om een quotaregeling en, in verband hiermee, om een beperking van het aantal grote schepen. Ten slotte diende men ook nog te bedenken dat de litigieuze Ierse maatregelen geen beperking inhielden van het aantal toegelaten kleine vaartuigen. De uitgesloten grote schepen hadden dus zonder meer door kleine vervangen kunnen worden, waarbij men bovendien niet mocht vergeten dat kleinere schepen, al naargelang de vismethode en de bestemming van de gevangen vis, soms een groter gevaar voor de visstand kunnen opleveren dan grote schepen.
Met betrekking tot deze argumentatie kan op de eerste plaats worden gezegd dat de bewering dat de Ierse maatregelen een schadelijk effect hebben in andere wateren en daar het gevaar van overbevissing vergroten, weinig overtuigend klinkt. Natuurlijk zou een volledige globale regeling voor alle visserijzones de beste oplossing zijn. Maar in de resolutie van 's-Gravenhage is juist voor het geval dat een dergelijke globale regeling niet tijdig tot stand zou komen, de mogelijkheid van eenzijdige nationale maatregelen voorzien. Aangezien elke nationale maatregel beperkende werking heeft, kan men hem bezwaarlijk ongeoorloofd achten op grond dat hij gevaarlijk is voor andere zeegebieden waarheen de uitgesloten schepen zouden kunnen uitwijken.
Verder geef ik toe — maar dit pleit reeds tegen de Ierse maatregelen — dat ideale instandhoudingsmaatregelen er stellig zo uit zouden moeten zien als door de Commissie is geschetst. Overtuigend lijkt mij ook het betoog van de Commissie met betrekking tot hetgeen de Ierse regering heeft opgemerkt over vroegere Ierse regelingen, over de maatregelen die in de zaak-Kramer in geding waren, en over de Commissievoorstellen van begin vorig jaar. Inderdaad is het een wezenlijk verschil of maatregelen betrekking hebben op kustzones met bijzonder kwetsbare visbestanden dan wel op een zeer groot zeegebied, nog ervan afgezien dat bij de Commissievoorstellen een essentiële motivering van regionaal- en sociaalpolitieke aard meespeelde, die bij eenzijdige nationale maatregelen niet per se aanwezig behoeft te zijn.
Voorts bevatten de Ierse maatregelen geen beperkingen voor kleine vaartuigen, waardoor zij op langere termijn elk beschermend effect zouden verliezen. Men denke slechts aan de verklaring van de Nederlandse regering, dat de uitgesloten grote schepen op vrij korte termijn door kleinere kunnen worden vervangen — en gezien haar samenstelling zou dit ook voor de Franse vloot kunnen gelden —, en aan de opmerking van de verdachten in het aan zaak 88/77 ten grondslag liggende hoofdgeding, dat kleinere schepen bij toepassing van bepaalde vistechnieken en bij een bepaalde bestemming van de vangst (verwerking tot vismeel) een grotere bedreiging kunnen opleveren voor de visbestanden dan grote schepen, die enkel voor menselijke consumptie vissen en de vangst meteen aan boord verwerken.
Anderzijds zullen wij bij de beoordeling van de zaak ook rekening moeten houden met de omstandigheid dat er spoed geboden was met de nationale maatregelen en dat Ierland maar weinig mogelijkheden heeft om controle uit te oefenen. Bovendien valt niet te ontkennen dat de Ierse maatregelen op korte termijn stellig tot een vangstbeperking en daarmee tot bescherming van de visbestanden hebben geleid. De grote schepen konden immers niet onmiddellijk door kleinere worden vervangen en vanwege de afstand tot het betrokken zeegebied en de weersomstandigheden daar, zijn de actiemogelijkheden van kleinere schepen uit de andere Lid-Staten beperkt. De Ierse regering had naar haar zeggen trouwens alleen maar overgangsmaatregelen op het oog, die later door visserijprogramma's of gemeenschapsmaatregelen moesten worden vervangen.
Na onderzoek van alle ten deze relevante aspecten blijft dus de twijfel bestaan of de litigieuze maatregelen daadwerkelijk echte instandhoudingsmaatregelen zijn. Om een definitief oordeel te kunnen vellen, zou men mijns inziens deskundigen moeten raadplegen, maar ik geloof niet dat het noodzakelijk is daartoe over te gaan. Ik geef er de voorkeur aan een ander aspect van de zaak onder de loep te nemen, ten aanzien waarvan mij wel een stellig antwoord mogelijk lijkt.
c)
Hiermee kom ik tot het verwijt — en dit is wel de kern van de gehele zaak — dat de Ierse maatregelen in strijd zijn met het discriminatieverbod. Dit verwijt steunt op bijlage VI van de besluiten van 's-Gravenhage, waarin wordt gezegd dat de Lid-Staten op niet-discriminerende wijze passende maatregelen kunnen nemen. Bovendien bepaalt het reeds aangehaalde artikel 2 van verordening nr. 101/76, dat verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid-Staten ongeoorloofd zijn en dat voor de vissersvaartuigen van de Lid-Staten „gelijke voorwaarden ten aanzien van de toegang tot en de bevissing van de visgronden” in het onder de soevereiniteit of jurisdictie der Lid-Staten vallende zeegebied moeten gelden.
De Commissie heeft ten deze aangetoond dat het in de Ierse maatregelen gehanteerde criterium van scheepsgrootte en motorvermogen zeer verschillende gevolgen heeft voor de vissersvloten van de Lid-Staten, met name ten aanzien van de schepen die vroeger steeds in de betrokken wateren hebben gevist en nu daar niet meer mogen komen. Enerzijds blijken er verschillen te bestaan wanneer men de situatie van andere betrokken Lid-Staten vergelijkt met die van de Ierse vloot, en anderzijds bij vergelijking van de overige Lid-Staten onderling. Daarnaast hebben de verdachten in het aan zaak 88/77 ten grondslag liggende hoofdgeding betoogd dat er ook van discriminatie sprake is in de verhouding tussen grote uitgesloten schepen en kleine toegelaten vaartuigen.
Afgezien van de reeds besproken tegenwerping dat verordening nr. 101/76 niet voor de 200-mijlszone geldt, brengt de Ierse regering allereerst hiertegen in, dat in werkelijkheid geen onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt, doch dat objectieve, voor iedereen gelijke criteria worden toegepast. Dat de uitwerking daarvan verschillend is, is ten aanzien van het discriminatieverbod irrelevant. Wat het effect voor de Nederlandse vloot betreft, stelt de Ierse regering dat deze nog niet zo lang in de Ierse wateren vist. En met betrekking tot het feit dat de Ierse vloot praktisch niet door de maatregelen wordt getroffen, ware in elk geval doorslaggevend dat zich daar een bijzondere situatie voordoet, omdat de Ierse vloot vanwege haar structuur geheel op de Ierse wateren is aangewezen en deze voor haar dus van vitaal belang zijn. Derhalve zouden er goede redenen bestaan — in de zin van de toepasselijke rechtspraak — om de Ierse visserij-industrie te ontzien; het zou er enkel om gaan een noodzakelijk evenwicht tot stand te brengen. De Ierse regering beroept zich ten deze op verklaringen van de gemeenschapsorganen, die de Ierse visserij-industrie herhaaldelijk privileges hebben toegekend. In de besluiten van 's-Gravenhage bij voorbeeld heeft de Raad bevestigd dat het met het oog op de speciale Ierse problemen noodzakelijk is een gestadige en geleidelijke ontwikkeling van de Ierse visserij-industrie te bevorderen, en ook de Commissie heeft in haar voorstellen van maart 1977 erkend dat de omvang van de Ierse vangsten ook in het kader van gemeenschappelijke instandhoudingsmaatregelen ten opzichte van 1976 met omstreeks 20 % mocht toenemen.
Met betrekking tot dit belangrijkste twistpunt van de procedure wil ik er vooraf op wijzen dat rechtens niet zozeer bijlage VI van de Haagse besluiten als wel het meergenoemde artikel 2 van verordening nr. 101/76 het primaire criterium is. Om misverstand te voorkomen zij hieraan toegevoegd dat mijns inziens met bijlage VI geenszins een beperking van het criterium van artikel 2 is beoogd, maar dat daarin de reeds in artikel 2 vervatte gedachte enkel verkort is weergegeven.
Ook meen ik nog te moeten wijzen op 's Hofs rechtspraak ter zake van het principiële discriminatieverbod en het beginsel van de gelijke behandeling. Daaraan hebben wij ons in de eerste plaats te houden; daarentegen is de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens, waarop de Ierse regering zich tijdens de mondelinge behandeling heeft beroepen, veel minder relevant, niet in de laatste plaats vanwege de afwijkende formuleringen van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zo is in het arrest van 17 juli 1963 (zaak 13/63, Italië/Commissie, Jurispr. 1963, blz. 355) overwogen dat vergelijkbare gevallen ingevolge het discriminatieverbod niet verschillend mogen worden behandeld, waarbij het aankomt op de vraag of er van materiële discriminatie sprake is. Het arrest van 12 februari 1974 (zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr. 1974, blz. 153) beklemtoont dat het niet slechts gaat om openlijke en uitdrukkelijke discriminaties, doch ook om verkapte vormen van discriminatie en dat daarbij niet moet worden gelet op de juridische kwalificatie, maar op de concrete gevolgen. In het arrest van 2 juli 1974 (zaak 153/73, Holtz & Willemsen, Jurispr. 1974, blz. 675) wordt voorts gewezen op het vereiste van objectieve maatstaven, die een evenredige verdeling van voor- en nadelen moeten waarborgen.
Wanneer men de Ierse maatregelen in dit licht beziet, dan kan men om te beginnen al niet anders dan constateren dat de gekozen criteria praktisch geen gevolgen hadden voor de Ierse vloot die in het betrokken gebied actief was: slechts twee schepen immers werden van de visserij uitgesloten. Deze twee schepen waren echter eerst in 1975 in dienst gesteld en van één ervan staat vast dat het nooit in het betrokken gebied heeft gevist. Daarentegen werden van de 407 Franse schepen die normalerwijze in de Ierse wateren vissen, er 101 (dat wil zeggen circa 25 %) uitgesloten. Wat Nederland betreft, staat vast dat een aanzienlijk deel van de Nederlandse vloot al jarenlang in de Ierse wateren vist, dus alleszins „oude rechten” kan doen gelden waarmee in casu rekening moet worden gehouden. Van de 42 Nederlandse schepen die volgens gegevens van de Nederlandse regering voor de visserij bij Ierland zijn uitgerust, werden er op grond van de door Ierland toegepaste criteria 35 van de visvangst uitgesloten, en zulks ofschoon de Nederlandse vloot die traditioneel in dat gebied actief was, sinds 1975 toch al met een derde was ingekrompen. Dat de Ierse maatregelen sterk uiteenlopende gevolgen hebben voor de verschillende Lid-Staten, valt dus niet te betwisten.
Hiertegen kan niet worden ingebracht dat de negatieve gevolgen voor de Franse en Nederlandse vloot deels kunnen worden opgevangen door kleinere schepen in te zetten. Het is namelijk niet bekend hoeveel van de omstreeks 3700 kleinere Franse en omstreeks 460 kleinere Nederlandse schepen — de IJs-selmeervloot niet meegerekend — voor gebruik in andere wateren geschikt zijn. In elk geval staat vast — anders zouden de Ierse maatregelen trouwens geen zin hebben gehad — dat een onmiddellijke omschakeling van de vissersvloot en dus onmiddellijke compensatie niet mogelijk was. Daarenboven zijn kleinere vaartuigen in ver verwijderde zeegebieden, waar het vaak zeer stormachtig is, zo beperkt in hun actiemogelijkheden, dat op vangsten van een omvang als met grotere schepen mogelijk zijn, niet kan worden gerekend.
Genoemde uiteenlopende gevolgen zijn mijns inziens ook niet te rechtvaardigen met een beroep op de bijzondere situatie van de Ierse visserij-industrie: enerzijds schepen die, anders dan de grote Nederlandse en Franse vaartuigen, niet naar andere visgronden kunnen uitwijken, anderzijds de noodzaak tot verdere ontwikkeling. Verschillende overwegingen maken echter duidelijk dat de argumenten van de Ierse regering niet voldoende objectief zijn om de toets van het beginsel van gelijke behandeling te kunnen doorstaan. In de eerste plaats is geenszins duidelijk of de uitgesloten Franse en Nederlandse schepen inderdaad in andere zeegebieden hun verliezen zouden kunnen compenseren en of dit niet veel grotere kosten zou meebrengen. Vervolgens kan men terecht betwijfelen of het in dit verband hoegenaamd verdedigbaar is alle omstandigheden van de betrokken bedrijfstak in aanmerking te nemen. Volgens artikel 2 van verordening nr. 101/76 gaat het er in de eerste plaats om de gelijke toegang tot de Ierse wateren te waarborgen, en zo gezien is het de vergelijking van de situatie vóór en na de invoering van de Ierse maatregelen, die de doorslag geeft. Wanneer Ierland er verder op wijst dat de gemeenschapsorganen bij verschillende gelegenheden van een noodzakelijke ontwikkeling van de Ierse visserij-industrie hebben gesproken, dan behoeft men daarbij niet per se alleen aan grotere vangstquota te denken — een andere mogelijkheid, aldus de Commissie, is bij voorbeeld overheidssteun —, maar het belangrijkste is dat het daarbij enkel ging om intentieverklaringen in verband met een nog te verwezenlijken interne regeling — verklaringen die dienden ter verduidelijking van bepaalde onderdelen van een gemeenschappelijk beleid dat ook met andere factoren rekening zal moeten houden. Wat evenwel bij een communautaire regeling mogelijk is — in het kader van het sociale en regionale beleid of in de vorm van overheidssteun —, kan stellig niet door de afzonderlijke Lid-Staten in het kader van eenzijdige nationale maatregelen worden ingevoerd.
Kan derhalve bezwaarlijk worden betwijfeld dat de Ierse maatregelen tot een discriminatie van de Franse en de Nederlandse vissersvloot tegenover de Ierse hebben geleid, daarnaast valt er een verschil in behandeling te constateren wanneer men enkel de situatie van de andere Lid-Staten — dus zonder Ierland — onderling vergelijkt. Dit geldt al voor de verhouding tussen Frankrijk en Nederland: men behoeft slechts te denken aan de hiervóór genoemde aantallen schepen van beide landen, die traditioneel in de Ierse wateren hebben gevist en nu zijn uitgesloten, en aan het feit dat Frankrijk, vanwege de afstand en het aantal kleine schepen dat het bezit, eerder in staat zal zijn kleinere schepen in te zetten. Het geldt bovendien voor de verhouding tussen Frankrijk en Nederland enerzijds en Groot-Brittannië anderzijds: volgens het verzoekschrift van de Commissie immers wordt de Britse vloot die tot nu toe in het betrokken zeegebied heeft gevist, in het geheel niet door de Ierse maatregelen getroffen.
Tegen de aldus aantoonbare inbreuk op het discriminatieverbod — de vraag of er ook discriminatie plaats vindt van grote schepen ten opzichte van kleine schepen kan mijns inziens onbesproken blijven — kan tenslotte ook niet worden ingebracht dat elke doeltreffende instandhoudingsmaatregel uiteenlopende gevolgen heeft, en dat wegens de controlemogelijkheden waarover Ierland beschikt, aan andere eenzijdige maatregelen niet viel te denken.
Het argument dat alle instandhoudingsmaatregelen — bij een algeheel vangstverbod kan het anders liggen — noodzakelijkerwijze uiteenlopende gevolgen hebben, kan mij niet overtuigen. In elk geval bestaan er met betrekking tot de Ierse maatregelen, die een groot zeegebied betreffen, ernstige, niet weerlegde twijfels aan de juistheid van deze stelling en het is mijns inziens niet bewezen dat andere, niet of minder discriminerende maatregelen volstrekt ondenkbaar waren. Zo heeft de Commissie bij voorbeeld gewezen op de mogelijkheid van vangstverboden van een beperkte periode of een bepaald gebied. Verder had men kunnen denken aan een aanzienlijke beperking van de Ierse vangsten of aan een aan de vangsten van 1976 gerelateerde stand-still-regeling, waarmee Ierland in maart 1977 akkoord is gegaan, nog geheel afgezien van het feit dat niet is komen vast te staan dat een spoedige vervanging van de getroffen maatregelen door visserijprogramma's is gestrand op de houding van andere Lid-Staten bij de onderhandelingen met Ierland.
Aan het eind van deze paragraaf moeten wij mitsdien vaststellen dat de Commissie de Ierse regering terecht een schending van een essentieel beginsel van verordening nr. 101/76 verwijt en dat dit voldoende grond biedt om een inbreuk op het gemeenschapsrecht te constateren.
d)
Hiermee is een bespreking van de overige problematiek van de zaak eigenlijk overbodig geworden. Ik wil echter nog kort ingaan op de vraag hoe het staat met het principe dat nationale instandhoudingsmaatregelen zich tot het absoluut noodzakelijke moeten beperken, en inzonderheid met het vereiste dat men dient te zorgen voor de geringst mogelijke uitwerking op het gemeenschappelijk beleid en het functioneren van de gemeenschappelijke markt. Bovendien willen wij nog enkele woorden wijden aan de beweerde nadelige invloed van de Ierse maatregelen op de onderhandelingen van de Commissie met derde landen.
aa)
Met betrekking tot het eerste punt beroept de Commissie zich op de rechtspraak van het Hof over de toepassing van het proportionaliteitsbeginsel. In het arrest van 30 april 1974 (zaak 155/73, Sacchi, Jurispr. 1974, blz. 409) heeft het Hof bij voorbeeld overwogen dat ingrijpende maatregelen slechts zijn geoorloofd voor zover ze strikt noodzakelijk zijn, terwijl volgens het arrest van 20 mei 1976 (zaak 104/75, De Peijper, Jurispr. 1976, blz. 613) erop moet worden toegezien dat beschermende maatregelen niet verder gaan dan noodzakelijk is en slechts regelingen bevatten welke de minst beperkende werking hebben. Van bijzonder belang is in casu het reeds vermelde arrest-Kramer, waarin erop is gewezen dat nationale maatregelen de doelstellingen en de werking van het communautaire stelsel niet in gevaar mogen brengen, en dat met name de toepassing van vangstbeperkingen zodanig moet geschieden, dat de gevolgen voor de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening tot een minimum beperkt blijven.
Er zijn goede gronden om aan te nemen dat bij de uitvaardiging van de Ierse maatregelen hiermee onvoldoende rekening is gehouden.
Daarbij laat ik in het midden — geheel onaannemelijk is het niet — of de Ierse maatregelen een belemmering vormen voor het in voorbereiding zijnde gemeenschappelijk beleid en of zij de onderhandelingen over een interne regeling nadelig kunnen beïnvloeden en aldus een akkoord moeilijker bereikbaar maken.
Mijns inziens kunnen wij met de volgende overwegingen volstaan:
—
Het schijnt wel vast te staan dat de getroffen maatregelen zowel in biologisch als in geografisch opzicht veel verder gaan dan noodzakelijk is. Zij hebben betrekking op een zeer groot gebied, namelijk 25 % van de Ierse wateren, en daarmee op bijna de gehele visrijke zone daarvan. Bovendien gelden zij voor alle vissoorten zonder onderscheid. De Ierse regering heeft echter geen argumenten van biologische aard aangevoerd waaruit zou blijken dat het gevaar van overbevissing inderdaad zo groot is, en inzonderheid heeft zij niet de gemotiveerde stelling van de Commissie weerlegd dat de Ierse wateren niet één grote ecologische zone vormen en dat niet alle daar voorkomende vissoorten gelijkelijk bescherming behoeven. In elk geval kan hier terecht worden gewezen op de reeds vermelde vermindering van de vangsten van derde landen, waardoor de druk op de visgronden aanmerkelijk is verlicht. De Commisie heeft dan ook op goede gronden de vraag opgeworpen of minder vérgaande maatregelen niet voldoende zouden zijn geweest, bij voorbeeld de hiervoor bedoelde, aan 1976 gerelateerde stand-still-regeling.
—
Daarnaast is voor wat de vorm van de Ierse maatregelen betreft, terecht gewezen op de in verordening nr. 101/76 neergelegde structuurpolitieke doelen: rationele exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee, vergroting van de produktiviteit, herstructurering van de vloten in de zin van technische vooruitgang en dergelijke. Voor een sector in recessie, die grote economische problemen heeft, zijn die doelen stellig van bijzonder belang. Zij worden echter tegengewerkt door maatregelen die grote en moderne schepen van de visvangst uitsluiten en tot een omschakeling van de vloot op kleinere, minder moderne vaartuigen leiden.
Op zijn minst kan dit alles dus grond opleveren voor nieuwe ernstige twijfels aan de verenigbaarheid van de Ierse maatregelen met de beginselen van het gemeenschapsrecht. De beschikbare gegevens laten een diepgaand onderzoek van deze aspecten echter niet toe. Zo een onderzoek is trouwens ook niet noodzakelijk, daar het verwijt van discriminatie voldoende is om het beroep van de Commissie te doen slagen.
bb)
Ten aanzien van de negatieve gevolgen der Ierse maatregelen voor de onderhandelingen met derde landen merken wij het volgende op.
Onder verwijzing naar het arrest-Kramer en het advies 1/76 betoogt de Commissie dat de Lid-Staten gehouden zijn naar buiten gemeenschappelijk op te treden, en dat de Gemeenschap bevoegd is overeenkomsten op het gebied van de marktordening voor visserijprodukten aan te gaan. In 's-Gravenhage is het voeren van de onderhandelingen dan ook aan de Commissie opgedragen en er zijn onderhandelingen ingeleid om te komen tot overeenkomsten op basis van wederkerigheid. Het is onaanvaardbaar dat afzonderlijke Lid-Staten als het ware eenzijdig het aan de Commissie verleende mandaat terugnemen en die onderhandelingen door hun eenzijdig optreden storen. En zo een storing, met name door een verzwakking van de positie van de Gemeenschap, is het voorzienbare gevolg van maatregelen als de Ierse. De Commissie geeft daarvan enkele voorbeelden.
De Ierse regering brengt daartegen in dat zijzelf aan die onderhandelingen deelneemt en niets heeft gemerkt van moeilijkheden die aan haar maatregelen te wijten zouden zijn. Trouwens, zolang nationale instandhoudingsmaatregelen mogelijk zijn, moet men bij de besprekingen met derde landen daarmee rekening houden. Voorlopig gaat het overigens nog slechts om de opstelling van raamovereenkomsten en niet om de vaststelling van quota, viszones en dergelijke, en in elk geval zijn deze details afhankelijk van de structuur van de nog niet afgevoerde interne regeling.
Ten deze moet enerzijds worden opgemerkt dat de door de Commissie genoemde voorbeelden van nadelige gevolgen bij de onderhandelingen met derde landen weinig indrukwekkend zijn. Ik herinner eraan dat in dit verband gesproken is over derde landen die slechts met de afzonderlijke Lid-Staten akkoorden wilden sluiten, en andere die de bevoegdheid der Commissie om overeenkomsten op dit gebied aan te gaan en de naleving ervan te, verzekeren, in twijfel trokken, over dreigingen met tegenmaatregelen ten einde het evenwicht in bestaande overeenkomsten te herstellen, en over de verklaring van Noorwegen dat de toepassing van de Ierse maatregelen op enkele Noorse schepen aanleiding kon geven tot het eisen van nieuwe onderhandelingen over bestaande overeenkomsten. Wat dit laatste betreft, heeft Ierland onweersproken verklaard dat de uitsluiting van de Noorse schepen op een misverstand berustte en dat dit inmiddels is opgehelderd. Bovendien mogen wij niet vergeten dat met sommige derde landen daadwerkelijk vangstbeperkingen konden worden overeengekomen.
Anderzijds dienen eenzijdige nationale maatregelen,' waarmee bij de onderhandelingen met derde landen inderdaad nog rekening moest worden gehouden, natuurlijk wel een zodanige vorm te hebben dat het onmiskenbaar instandhoudingsmaatregelen zijn, en zich tot het allernoodzakelijkste te beperken. Anders zouden zij de positie van de Gemeenschap bij die onderhandelingen daadwerkelijk en onnodig kunnen schaden. Zoals wij zagen, valt ernstig te betwijfelen of de Ierse maatregelen wel aan deze voorwaarden voldoen.
In elk geval is het niet uitgesloten dat ook in dit opzicht kritiek op die maatregelen mogelijk is. Ik wil mij tot deze suggestie beperken, omdat een diepgaand onderzoek zonder meer gegevens dan waarover wij beschikken, ook hier onmogelijk lijkt; noodzakelijk is het ook niet, daar immers het juist bevonden verwijt van discriminatie volstaat om het beroep van de Commissie gegrond te verklaren.
5.
Uiteindelijk kom ik dus tot de conclusie dat het beroep van de Commissie gegrond is en dat dienvolgens moet worden vastgesteld dat Ierland, door de twee verordeningen van 16 februari 1977 uit te vaardigen en na 10 april 1977 toe te passen, heeft gehandeld in strijd met zijn uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen. Voorts zal Ierland, overeenkomstig het verzoek van de Commissie, in de kosten van het geding moeten worden verwezen.
( 1 ) Vertaald uit het Duits.
Full & Egal Universal Law Academy