SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 11. APRIL 1978 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Kern der im vorliegenden Fall zu entscheidenden Frage ist, ob die Anwendung von Währungsausgleichsbeträgen auf die Einfuhr von Molkenpulver aus einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat zulässig ist.
Es ist zu bemerken, daß Molke im flüssigen Zustand ein Abfallerzeugnis der Käseherstellung ist. Sie kann wegen ihres Eiweißgehaltes in der Größenordnung von 10 bis 12 % für die Tierfütterung interessant sein. Tatsächlich wird ein Teil der in der Gemeinschaft anfallenden flüssigen Molke unmittelbar zur Viehfütterung verwendet. Wegen der Verderblichkeit des Erzeugnisses ist diese Verwendung anscheinend auf landwirtschaftliche Betriebe beschränkt, die in der Nähe von Käsefabriken liegen. Um den Transport der Molke und ihre Verwendung auch im zeitlichen Abstand zu ermöglichen, wird sie zu Pulver verarbeitet. Diese Verarbeitung betrifft ungefähr die Hälfte der Molke.
Schauen wir uns den Sachverhalt an, aus dem die vorliegende Streitigkeit entstanden ist. Das Zollamt Saarbrücken erhob im Laufe des Jahres 1975, gestützt auf die Verordnung Nr. 539/75 der Kommission vom 28. Februar 1975, Ausgleichsbeträge von der Firma Milac, weil diese in Frankreich erworbenes Molkenpulver in die Bundesrepublik Deutschland eingeführt hatte. Nachdem die betroffene Firma gegen die Bescheide des Zollamts Saarbrücken vergeblich Einspruch eingelegt hatte, erhob sie Klage beim Finanzgericht des Saarlandes; sie stützte diese auf die Unzulässigkeit der Erhebung nach der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971, auf die sich das System der Währungsausgleichsbeträge gründet. Sie berief sich in erster Linie auf die Verletzung von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung, der es gestattet, Ausgleichsbeträge für die Erzeugnisse zu erheben, deren Preis sich nach dem Preis der Erzeugnisse richtet, für die im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisation Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind. Zweitens machte die Klägerin geltend, der letzte Unterabsatz dieses Artikels sei verletzt; von der Möglichkeit der Ausgleichbeträge sei danach nur Gebrauch zu machen, sofern die Anwendung der nationalen Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde.
Später stellte die Kommission in der Erwägung, daß „unter den gegenwärtigen Umständen anzunehmen ist, daß die Nichtanwendung der Ausgleichsbeträge keine Handelsstörungen hervorrufen wird“, mit der Verordnung Nr. 1824/77 vom 4. August 1977 die Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen auf Molkenpulver vom 5. September 1977 an ein.
Mit Beschluß vom 15. September 1977 hat das Finanzgericht des Saarlandes dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„1.
Verstößt Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 539/75 der Kommission vom 28. Februar 1975, soweit Ausgleichsbeträge für die Einfuhr von Molkenpulver festgesetzt worden sind, gegen Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 des Rates vom 12 Mai 1971, weil sich der Preis für Molkenpulver nicht nach dem Preis für Magermilchpulver richtet? Im Falle der Verneinung der Frage zu 1 :
2.
Verstößt Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 539/75 der Kommission vom 28. Februar 1975 gegen Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) des Rates vom 12. Mai 1971, wonach die Vorschriften des Absatzes 1 (Erhebung und Gewährung von Ausgleichsbeträgen) nur angewandt werden, sofern die Anwendung der dort genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde, oder sind Ausgleichsbeträge
a)
auch dann unbedingt erforderlich, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse (hier Magermilchpulver) auszugleichen, wenn der Marktpreis für Molkenpulver bis zu den oder unter die Herstellungskosten abgleitet, oder
b)
auch dann zur Vermeidung von währungsbedingten Störungen des Warenverkehrs unbedingt erforderlich, wenn der Marktpreis für das Erzeugnis im Zeitabiaul und der Höhe nach derart schwankt, daß Währungsmaßnahmen nicht zur Auswirkung kommen?“
In den Gründen des Beschlusses äußert das vorlegende Gericht die Ansicht, der Preis von Molkenpulver, der in den verschiedenen Mitgliedstaaten stark schwanke, richte sich nicht nach dem Milchpreis. Nach Meinung des Finanzgerichts ist der Molke im flüssigen Zustand jeder Marktwert abzusprechen; vor dem Erlaß von Gesetzen über den Umweltschutz sei diese anscheinend im allgemeinen als Abfall in fließende Gewässer abgeleitet worden, soweit sie nicht unmittelbar für die Tierfütterung verwendet werden konnte. Aus dem Schriftsatz der Kommission an den Gerichtshof vom 29. Juli 1976 in der Rechtssache 28/76, den die Klägerin dem Gerichtshof vorgelegt hat, folgert das deutsche Gericht, daß die Preise für Molkenpulver in den einzelnen Mitgliedstaaten allein durch die Herstellungskosten bestimmt würden. Deshalb zweifelt das vorlegende Gericht daran, daß die in der Verordnung Nr. 974/71 vorgeschriebenen Voraussetzungen für die Anwendung von Währungsausgleichsbeträgen auf dieses Erzeugnis erfüllt seien.
2.
Zur ersten Frage ist daran zu erinnern, daß der zitierte Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 unter anderem die Möglichkeit vorsieht, auf Einfuhren in die Mitgliedstaaten, deren Währung die genehmigte Bandbreite nach oben übersteigt, Währungsausgleichsbeträge für solche Erzeugnisse einzuführen, für die im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisation Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind (Absatz 2 Buchstabe a) oder deren Preis sich nach dem Preis der vorgenannten Erzeugnisse, die unter die gemeinsame Marktorganisation fallen, richtet (Absatz 2 Buchstabe b).
Molke und daraus abgeleitete Erzeugnisse unterliegen keinen Interventionsmaßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisation.
Um zu zeigen, daß Molkenpulver zu den Erzeugnissen gehört, für die die Einführung von Währungsausgleichbsbeträgen zulässig ist, würde es jedoch genügen, daß sich sein Preis nach dem Preis des Rohstoffes, also der Milch, eines Erzeugnisses, für das Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, richtet. Die Firma Milac bestreitet eine solche Beziehung aus dem einfachen Grund, daß die flüssige Molke, die für die Herstellung des Molkenpulvers verwendet wird, keinen Preis, keinen Marktwert habe. Denselben Standpunkt nimmt, wie wir gesehen haben, auch das vorlegende Gericht ein. Die Klägerin im Ausgangsverfahren fügt hinzu, nur gelegentlich erhielten die Käsehersteller, die die Molke abgäben, ein Entgelt in Höhe von maximal einem halben Pfennig pro Liter, jedoch sei dies nicht als ein Kaufpreis, sondern lediglich als eine Vergütung der Kosten für das Sammeln und Aufbewahren der Ware anzusehen.
Die Kommission ist dagegen der Ansicht, dieser Betrag müsse als Preis der Molke angesehen werden, räumt aber ein, daß er nicht in allen Fällen gezahlt werde. Insbesondere, wenn das die Molke abnehmende Unternehmen in einer gewissen Entfernung von dem abgebenden Unternehmen liege, erhalte es die flüssige Molke kostenlos.
Unterstellen wir aber einmal, daß der von dem Käse herstellenden Unternehmen dem die flüssige Molke verwendenden Unternehmen in Rechnung gestellte Betrag als ein echter Kaufpreis der Molke angesehen werden könnte. Auch wenn dies zuträfe, bliebe festzustellen, ob sich dieser Preis nach dem Milchpreis richtet. Um dies zu beweisen, müßte man eine andauernde Beziehung zwischen den beiden Preisen in dem Sinne feststellen können, daß den Änderungen des Milchpreises — zumindest jenseits eines gewissen Prozentsatzes — Änderungen des Preises für flüssige Molke in demselben Verhältnis entsprächen. Dies läßt sich jedoch nicht nachweisen. Dasselbe läßt sich auch von den Änderungen der Preise für Milch und Molkenpulver sagen.
Im Hinblick auf das Verhältnis zwischen dem Preis für das in Betracht kommende Erzeugnis und dem Preis des Rohstoffes scheint es mir also schwer, von einer Abhängigkeit zu sprechen.
Jedoch genügt es für die Zwecke des zitierten Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 974/71, daß der Preis eines Erzeugnisses, das nicht der Interventionsregelung unterliegt, sich nach dem Preis eines anderen Erzeugnisses, das der Intervention unterliegt, richtet (und daß es unter die gemeinsame Agrarmarktorganisation fällt); es ist nicht erforderlich, daß das zuletzt genannte Erzeugnis der Rohstoff ist, aus dem das andere abgeleitet wird. Es kann sich auch um untereinander konkurrierende Erzeugnisse handeln, sofern festgestellt werden kann, daß die Preise des nicht dem Interventionssystem unterliegenden Erzeugnisses sich auf der Grundlage der Preise des anderen Erzeugnisses bilden.
Die Kommission hat behauptet, es gebe eine gewisse Abhängigkeit des Preises für Molkenpulver vom Magermilchpulverpreis (der, da in der Gemeinschaft Überfluß an diesem Erzeugnis herrsche, mit dem Interventionspreis identisch sei). Beide Erzeugnisse stünden, sei es auch begrenzt, zueinander im Wettbewerb, denn Molkenpulver trete in wachsendem Maße in der Zusammensetzung von Tierfutter an die Stelle von Magermilchpulver.
Diese Behauptung wird von der Firma Milac energisch bestritten; diese verneint jede Substitutionsmöglichkeit der beiden Erzeugnisse und weist auf die Schwierigkeit hin, die sich aus dem verhältnismäßig hohen Milchzuckergehalt (70 bis 75 %) im Molkenpulver ergäben. Die Kommission erwidert hierauf allerdings, moderne Techniken ermöglichten es, diesen Milchzuckergehalt zu verringern und dem Molkenpulver andere Bestandteile hinzuzufügen, so daß es bis zu einem Anteil von 60 % bei der Zusammensetzung vori Futtermitteln Verwendung finde.
Die entscheidende Frage ist also, ob sich der Preis von Molkenpulver nach dem Magermilchpulverpreis richtet. Insoweit scheinen mir zwei Punkte Beachtung zu verdienen. Zunächst räumt die Kommission selbst ein, daß der Preis des Molkenpulvers vor allem durch die Herstellungskosten bestimmt wird; diese Kosten sollen höher sein als die Herstellungskosten von Magermilchpulver. Zweitens gesteht die Kommission zu, daß die Schwankungen des Milchpulverpreises sich nicht ohne weiteres und ständig auf den Molkenpulverpreis auswirken. Der letztgenannte Preis bildet sich, da diesem Erzeugnis (im Gegensatz zu Milchpulver) die Stütze des Interventionssystem fehlt, frei auf dem Markt und ist folglich weitgehend dem Einfluß von. Angebot und Nachfrage ausgesetzt.
Dies ergibt sich im übrigen deutlich aus der von der Kommission vorgelegten Tabelle über die Entwicklung der Preise beider Erzeugnisse im Zeitraum von 1971 bis 1977. Beachten wir zum Beispiel, daß im Jahre 1974, als der Interventionspreis für Milchpulver 66 RE pro Doppelzentner betrug, der Marktpreis für Molkenpulver in Deutschland bei 20,68 RE je Doppelzentner lag! Dagegen stand im Jahre 1975 einem spürbar gestiegenen Interventionspreis (88,70 RE) für das erstgenannte Erzeugnis ein spürbar verringerter Marktpreis für das letztgenannte (15 RE) gegenüber. Während im übrigen 1971 der Preis des Molkenpulvers auf dem deutschen Markt ein Drittel des Interventionspreises für Magermilchpulver betrug, war im Jahre 1977 dieses Verhältnis auf weniger als ein Fünftel gesunken.
Es ist ärgerlich, daß die Kommission keine angemessene Erklärung hierfür gegeben hat, zumal die Existenz einer Abhängigkeit zwischen dem Molkenpulverpreis und dem Magermilchpulverpreis nicht nur von dem klagenden Unternehmen, sondern auch von dem vorlegenden Gericht geleugnet worden ist; dieses hat, wie sich aus der Formulierung der ersten Frage ergibt, anscheinend das Fehlen einer solchen Beziehung als eine erwiesene Tatsache angesehen.
Wenn man diesen Sachverhalt zugrunde legt — nachdem man, wie ich dies zuvor getan habe, verneint, daß der Preis des fraglichen Erzeugnisses sich nach dem Preis des Rohstoffes, also der Milch, richtet —, ist, glaube ich, die erste vom Finanzgericht des Saarlandes gestellte Frage ohne weiteres zu bejahen: Artikel 1 der Verordnung Nr. 539/75 der Kommission verstößt, soweit Ausgleichsbeträge für die Einfuhr von Molkenpulver festgesetzt worden sind, gegen Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 974/71 des Rates. Man kann sich freilich weiterhin wundern, welch große Meinungsverschiedenheiten zwischen der Firma Milac und der Kommission zu einer Reihe technischer Fragen fortbestehen, die nach dem Inhalt der Akten nicht vertieft werden können. Deshalb halte ich es für zweckmäßig, zur Prüfung des Problems überzugehen, das mit der zweiten Frage des deutschen Gerichts aufgeworfen worden ist; seine Lösung könnte es überflüssig machen, die Untersuchungen zum Problem der ersten Frage weiterzuführen.
3.
Lassen Sie uns damit beginnen, denjenigen Teil der zweiten Frage des Finanzgerichts des Saarlandes zu erwägen, in dem danach gefragt ist, ob es nach dem letzten Unterabsatz von Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 zulässig ist, Ausgleichsbeträge auf Erzeugnisse anzuwenden, deren Marktpreis gleich den oder niedriger als die Herstellungskosten ist oder im Zeitablauf und der Höhe nach derart schwankt, daß Währungsmaßnahmen nicht zur Auswirkung kommen.
Es ist daran zu erinnern, daß nach der zitierten Bestimmung die Erhebung von Ausgleichsbeträgen nur zulässig ist, wenn die Anwendung der in Absatz 1 genannten Währungsmaßnahmen — also die Einführung eines Wechselkurses, der über der durch die internationale Regelung genehmigten Bandbreite liegt — „zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen“ führen würde.
Meines Erachtens schließt der vom vorlegenden Gericht angeführte Umstand, daß das betreffende Erzeugnis im allgemeinen aus Gründen objektiver Erfordernisse des Marktes zu einem Preis verkauft wird, der gleich den Herstellungskosten ist oder unter ihnen liegt, allein nicht aus, daß dafür Ausgleichsbeträge angewendet werden. Diese setzen nämlich nicht eine bestimmte Gewinnspanne des Unternehmens voraus, und sie sollen nur jene Störungen des Handels und damit des Funktionierens der Interventionsmechanismen verhindern, die aus dem Zusammenwirken der Änderungen in den tatsächlichen Wechselkursen zwischen den Währungen der Mitgliedstaaten und dem Fortbestand anderer Kursverhältnisse für die Festsetzung der gemeinsamen Agrarpreise entstehen könnten. Die Ausgleichsbeträge werden in der Tat so genannt, weil sie dazu dienen, den Unterschied zwischen dem tatsächlichen Wechselkurs der Währung und ihrem landwirtschaftlichen Umrechnungskurs auszugleichen.
Auch wenn ein Agrarerzeugnis unter den Kosten verkauft wird, bleibt die Möglichkeit, daß die Währungsschwankungen, die die Ausfuhr dieses Erzeugnisses aus Staaten mit schwacher Währung in andere Staaten mit starker Währung lohnend machen, sich auf den Handel und das Funktionieren der Interventionsmechanismen so auswirken, daß sie Störungen verursachen.
Eine ähnliche Erwägung führt auch dazu zu verneinen, daß ein Erzeugnis nur deshalb von dem System der Ausgleichsbeträge ausgenommen werden muß, weil in seinem Kaufpreis, der dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage ausgesetzt ist, große Sprünge auftreten.
Sehr viel wichtiger scheint mir jedoch das ebenfalls mit der zweiten Frage aufgeworfene Problem, ob für Molkenpulver eine Gefahr von Störungen im Handel aufgrund der Auswirkung der nationalen Währungsmaßnahmen besteht.
Um die Tragweite der Bestimmung richtig zu verstehen, in der auf diese Gefahr der Störungen des Warenverkehrs abgestellt wird (zitierter letzter Unterabsatz von Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates), ist es zweckmäßig, sich die letzte Begründungserwägung dieser Verordnung zu vergegenwärtigen, in welcher der Rat erklärt, daß die „Ausgleichsbeträge … nicht höher sein [dürfen] als die Beträge, die unbedingt erforderlich sind, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind“; weiter heißt es: „Sie sollten nur in den Fällen angewandt werden, in denen diese Inzidenz zu Schwierigkeiten führen würde.“ Hinzuweisen ist auf den Ausnahmecharakter, den der Gemeinschaftsgesetzgeber diesen Maßnahmen zuerkannt hat, und folglich auf die Notwendigkeit, ihre Anwendung eng zu begrenzen. Diese Gesichtspunkte haben auch in der Rechtsprechung unseres Gerichtshofes Widerhall gefunden. Der Ausnahmecharakter des Systems des Währungsausgleichs und die daraus folgende Notwendigkeit, es restriktiv anzuwenden, sind in den Urteilen vom 24. Oktober 1973 (Rechtssache 43/72, Merkur — Slg. 1973, S. 1055, insbesondere S. 1074, Randnummer 23) und vom 15. Mai 1975 (Rechtssache 74/74, CNTA — Slg. 1975, S. 533, insbesondere S. 547, Randnummer 20) bekräftigt worden. In der zuletzt genannten Rechtssache hat Generalanwalt Trabucchi nach einer Untersuchung von Funktion und Besonderheiten des fraglichen Systems erklärt: „Obwohl sie über einen langen Zeitraum hinweg angewendet wurden, müssen die Ausgleichsbeträge also immer als vom System abweichende Sondermaßnahmen gesehen werden; daher sind sie, solange das Gemeinschaftssystem noch nicht so weit entwickelt ist, daß sich die mit Währungsschwankungen und Ausgleichsbeträgen verbundenen Unzuträglichkeiten vermeiden lassen, nur insoweit gerechtfertigt, als sie zur Vermeidung von Schlimmerem unentbehrlich sind, als sie also der Gefahr entgegenwirken, daß die gemeinsamen Marktorganisationen durch Währungsschwankungen in ihrer Funktionsfähigkeit beeinträchtigt werden“ (Slg. 1975, 555). Zuvor hatte der Gerichtshof bereits ausgeführt: „Die Ausgleichsbeträge dienten dazu, die Erhaltung der herkömmlichen Warenströme auch unter den durch die Währungslage bedingten außergewöhnlichen und wechselhaften Verhältnissen sicherzustellen. Sie dienten ferner dem Zweck, in dem betreffenden Mitgliedstaat eine Desorganisation des in der Gemeinschaft vorgesehenen Interventionssystems zu verhindern“ (Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73, Balkan Import-Export — Slg. 1973, S. 1091, insbesondere S. 1113, Randnummer 29).
Bekanntlich äußert sich der Einfluß der Währungsschwankungen auf die Handelsströme zumindest kurzfristig in einer Tendenz zu größeren Einfuhren seitens der Länder, deren Währung von der Bandbreite nach oben abweicht, und entsprechend zu größeren Ausfuhren seitens der Länder, deren Währung von der Bandbreite nach unten abweicht. Diese natürliche Tendenz erlangt besondere Bedeutung für das Funktionieren der Mechanismen der Gemeinschaft, wenn es sich um Erzeugnisse handelt, zu deren Gunsten Interventionsmaßnahmen bestehen. In einem solchen Fall soll die Anwendung von Ausgleichsmaßnahmen bei der Ausfuhr oder der Einfuhr angesichts der fehlenden Anpassungsfähigkeit des Verhältnisses zwischen der nationalen Währung und der Rechnungseinheit in der die gemeinsamen Agrarpreise ausgedrückt werden, verhindern, daß die Interventionsstellen des Staates mit überbewerteter Währung sich einem Angebot von Waren aus anderen Mitgliedstaaten und insbesondere aus Staaten mit unterbewerteter Währung in ungeheuren Mengen gegenübersehen.
Für Molkenpulver gibt es jedoch keine Interventionsmaßnahmen, und folglich besteht unter diesem Aspekt keine Gefahr eines spekulativen Wettrennens, beispielsweise der französischen Erzeuger, zum Verkauf bei den deutschen Interventionsstellen.
Die Kommission hat ihre Maßnahme mit der Erklärung zu rechtfertigen versucht, daß, hätte sie keine Ausgleichsbeträge auf Molkenpulver angewendet, „die Inzidenz der Währungsmaßnahmen … zu Störungen des Warenverkehrs [geführt hätte], durch die letztlich auch das Funktionieren des Interventionssystems für Magermilchpulver beeinträchtigt [worden wäre]“.
Die Kommission hat sich auf den Ermessensspielraum berufen, der ihr bei der Bewertung der Gefahr von Störungen im Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen durch Währungsmaßnahmen zusteht (vgl. die zitierte Entscheidung in der Rechtssache CNTA — Slg. 1975, S. 547, Randnummer 21), und sie hat sich auf diese Weise auf eine bloße Behauptung beschränkt, ohne Aufschluß darüber zu geben, auf welche Gesichtspunkte sie ihre Bewertung gestützt hat.
Angesichts der Fragen eines nationalen Gerichts, welches die Gültigkeit einer Handlung der Kommission ernsthaft in Zweifel zieht, konnte man von diesem Organ eine ausführliche Argumentation, die sein Vorgehen zu rechtfertigen geeignet war, erwarten. Von solchen Argumenten ist keine Spur. Unter diesen Umständen ist es unvermeidlich, daß wir uns in den Bereich der Prüfung der Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahme mit ihrem gesetzlichen Zweck, nämlich der Vermeidung von Störungen im Warenverkehr, vorwagen.
4.
Da Magermilchpulver strukturell sowohl in Frankreich als auch in Deutschland ein Überschußprodukt ist, darf angenommen werden, daß ein großer Teil der Produktion dieser beiden Länder zu den örtlichen Interventionsstellen gelangt. Dies macht es schwer, sich vorzustellen, wie ohne Ausgleichsbeträge auf Molkenpulver Störungen im Handel mit Magermilchpulver zwischen den Mitgliedstaaten hätten eintreten können.
In Wahrheit scheint die Gefahr, auf die die Kommission anspielt, im wesentlichen das Funktionieren des Interventionsmechanismus im Milchpulversektor zu betreffen. Man muß sich deshalb fragen, wie dieses Funktionieren durch die Auswirkung bedroht werden konnte, die die Währungsmaßnahmen auf den Absatz von Molkenpulver gehabt hätten.
Unterstellen wir auch, daß sich die von der Kommission behauptete zunehmende Verwendung von Molkenpulver bei der Zusammensetzung von Futtermitteln durch eine abnehmende Verwendung von Magermilchpulver in diesem Bereich und folglich einen verlangsamten Absatzrhythmus für die überschüssigen Vorräte bei den Interventionsstellen äußern könnte. In dieser Sicht bestünde eine Beziehung zwischen den Einfuhren von Molkenpulver in Deutschland und der Arbeit der deutschen Interventionsstellen im Magermilchpulverbereich. Die Anwendung eines Währungsausgleichsbetrages könnte dann eine Schutzfunktion ausüben, zwar nicht gegenüber den deutschen Erzeugern von Magermilchpulver, die ja über die Garantie des Interventionspreises verfügten, wohl aber gegenüber den in der Bundesrepublik Deutschland tätigen Interventionsstellen.
Wäre dies ein triftiger Grund zur Rechtfertigung der Anwendung von Währungsausgleichsbeträgen? Um diese Frage zu beantworten, ist zu wiederholen, daß das System der Währungsausgleichsbeträge nur angwendet werden kann, um denjenigen Schwierigkeiten in den Warenströmen und im Funktionieren der Interventionsmechanismen zu begegnen, die sich aus der Auswirkung der Währungsmaßnahmen auf den Preis der Grunderzeugnisse ergeben. Es kann dagegen nicht benutzt werden, um gewisse Erzeugnisse im Vergleich zu Überschußerzeugnissen, die die Interventionsstellen belasten, weniger wettbewerbsfähig zu machen, und zwar unabhängig von einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis zwischen den Preisen der beiden vorgenannten Erzeugnisse.
Tätsächlich ergibt sich jedenfalls nicht, daß die Anwendung der Ausgleichsbeträge sich für die Produktion von Molkenpulver in der Gemeinschaft abschrekkend ausgewirkt hätte. Von 414 Millionen Tonnen im Jahre 1973 wuchs sie in stetigem Anstieg bis auf 527 Millionen im Jahre 1976; und in der Bundesrepublik Deutschland stieg sie in einem Rhythmus und mit einem Prozentsatz, die denen auf gemeinschaftlicher Ebene ähnelten, von 75 Millionen im Jahre 1973 auf 101 Millionen Tonnen im Jahre 1976 an. Dies zeigt meines Erachtens, daß das System der Ausgleichsbeträge keinen Einfluß auf den Umfang dieser Produktion hatte.
Andererseits bestehen die Störungen im Warenverkehr, die der Gemeinschaftsgesetzgeber fürchtete und für die er mit den Ausgleichsbeträgen Abhilfe schaffen wollte, in jenen unvorhergesehenen und massiven Warenbewegungen in die Staaten mit aufgewerteter Währung, denen im wesentlichen spekulative Gründe zugrunde liegen, die mit den Unterschieden im Wechselkurs der Währungen zusammenhängen; solche Bewegungen können angesichts ihres Ausmaßes und ihrer Geschwindigkeit nicht nur die Gemeinschaftsfinanzen belasten, sondern auch ernsthafte Schwierigkeiten für die Interventionsstellen begründen.
In unserem Fall ist nicht zu erkennen, daß der Rhythmus der Molkenpulverausfuhren von Frankreich nach Deutschland ohne Ausgleichsbeträge übermäßig zuzunehmen und mittelbar schwere Nachteile für die Arbeit der deutschen Interventionsstellen beim Absatz der überschüssigen Vorräte von Magermilchpulver zu verursachen drohte.
Wie sich schließlich aus der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 974/71 ergibt, dürfen die Ausgleichsbeträge nicht höher sein als die Beträge, die unbedingt erforderlich sind, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehenen sind. Dies paßt zu dem in dem erwähnten Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung niedergelegten Erfordernis: Es muß eine Beziehung zwischen dem Preis des fraglichen Erzeugnisses und dem Preis des Interventionsmaßnahmen unterliegenden Grunderzeugnisses bestehen.
Im vorliegenden Fall haben wir ein Abhängigkeitsverhältnis des Molkenpulverpreises vom Milchpreis bereits verneint. Im übrigen haben wir bemerkt, daß, auch wenn die flüssige Molke gegen ein bescheidenes Entgelt abgegeben wird, dessen Auswirkung auf den Preis des Fertigerzeugnisses im Vergleich zur Inzidenz der Herstellungskosten minimal ist. Berücksichtigt man, daß für die Erzeugung von 1 kg Molkenpulver 17 Liter flüssige Molke erforderlich sind, dann dürfte die Inzidenz der Rohstoffkosten für die Herstellung des Molkenpulvers im allgemeinen 10 DM pro Doppelzentner nicht überschreiten. Aus der Aufstellung der für dieses Erzeugnis während der Jahre 1974 bis 1977 angewendeten Ausgleichsbeträge (vgl. schriftliche Erklärungen der Kommission, S. 11) ergibt sich, daß diese Beträge eindeutig über den Kosten des Rohstoffes liegen. Ausgleichsbeträge dieser Art scheinen mir also weit über das hinauszugehen, was möglicherweise erforderlich erscheinen könnte, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf den Preis des Grunderzeugnisses auszugleichen.
5.
Zu allen diesen Erwägungen, die bereits dazu führen, die Notwendigkeit der angegriffenen Maßnahme für die Erreichung des in Artikel 1 letzter Unterabsatz der Verordnung Nr. 974/71 des Rates genannten Ziels zu verneinen, kommt der Umstand hinzu, daß die Kommission mit der zitierten Verordnung Nr. 1824/77 die Erhebung der Ausgleichsbeträge auf Molkenpulver mit Wirkung vom 5. September vergangenen Jahres an eingestellt hat. Ich habe bereits gesagt, daß sie diese Maßnahme damit gerechtfertigt hat, daß „unter den gegenwärtigen Umständen anzunehmen ist, daß die Nichtanwendung der Ausgleichsbeträge keine Handelsstörungen hervorrufen wird“. Zwar gibt es keinerlei Grund für die Annahme, daß diese Behauptung nicht zutrifft; es gibt jedoch Gründe, die Richtigkeit der anderen Bewertung zu bezweifeln, die der vorhergehenden Verordnung Nr. 539/75 der Kommission zugrunde gelegen hatte.
Die Firma Milac hat schon vor dem vorlegenden Gericht geltend gemacht, die Wirtschafts- und Währungssituation, welche für das fragliche Erzeugnis, für das die Kommission die beiden aufeinanderfolgenden Maßnahmen ergriffen habe, von Bedeutung sei, habe zwischen 1975 und 1977 keine Unterschiede von Belang aufgewiesen. Die Kommission hat keinen Gesichtspunkt vorgetragen, der die Begründetheit dieser Behauptung in Frage stellen könnte. Aus dem, was dieses Organ im Laufe des vorliegenden Verfahrens vorgetragen hat, kann man, so scheint mir, den Schluß ziehen, daß sein späterer Verzicht auf die Anwendung der Ausgleichsbeträge auf das fragliche Erzeugnis hauptsächlich auf einen Wechsel der Politik bei der Anwendung des Systems der Ausgleichsbeträge zurückzuführen ist. Wenn dies zutrifft, dann ist die Annahme zulässig, daß die Unterwerfung des Molkenpulvers unter dieses System auch zur Zeit des Erlasses der Verordnung Nr. 539/75 nicht unerläßlich war.
Berücksichtigt man die Notwendigkeit, die Anwendung des Systems der Ausgleichsbeträge in engen Grenzen zu halten, wie sie der Ausnahmecharakter dieses Systems vorschreibt, dann führt der Umstand, daß seine Anwendung auf Molkenpulver durch die Verordnung Nr. 539/75 nicht unbedingt erforderlich war, zur Ungültigkeit dieser Verordnung in dieser Hinsicht.
6.
Aus den zuvor dargelegten Gründen schlage ich abschließend vor, daß der Gerichtshof auf die Fragen des Finanzgerichts des Saarlandes im Beschluß vom 15. September 1977 mit der Feststellung antwortet, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 539/75 der Kommission vom 28. Februar 1975 ungültig ist, soweit dort Ausgleichsbeträge für die Einfuhr von Molkenpulver vorgesehen sind.
( 1 ) Aus dem Italienischen übersetzt.
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