CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 26 AVRIL 1978
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La requérante, société pour l'exportation des sucres, ayant son siège à Anvers, a conclu, les 18 et 19 mars 1975, deux contrats d'achat, l'un avec un négociant, l'autre avec un fabricant, pour la fourniture respectivement de 1000 tonnes de sucre français à livrer entre octobre et décembre 1975 et de 5000 tonnes à livrer entre octobre 1975 et mai 1976.
A cette époque, les exportations de sucre étaient soumises, au départ de France, à la perception de montants compensatoires, due à la fluctuation du franc français depuis que celui-ci était sorti du «serpent monétaire» le 19 janvier 1974, tandis que les exportations de sucre au départ de Belgique vers les pays tiers bénéficiaient de l'octroi de tels montants.
Il semble que le sucre faisant l'objet de ces transactions était destiné, en définitive, à être exporté vers les pays tiers en bénéficiant des restitutions et des montants compensatoires octroyés au départ d'un État membre à taux «vert» réévalué par rapport au taux «vert» du franc français.
Entre-temps, le franc français est rentré, en mai 1975, dans le .«serpent»: cet événement monétaire a entraîné la suppression de la perception des montants compensatoires et les premières livraisons destinées à la requérante n'ont donc pas été soumises à la perception de ces montants à leur départ de France.
Mais cette réintégration ne devait pas durer très longtemps: le 15 mars 1976, le franc français a de nouveau quitté le «serpent» et son flottement a entraîné le rétablissement des montants compensatoires à partir du 25 mars 1976. Vous avez encore présents à la mémoire ces faits qui étaient à l'origine des affaires jointes 12, 18 et 21/77, Debayser et autres, sur lesquelles vous avez statué par arrêt du 2 mars dernier.
Dès février 1976, la requérante avait conclu des contrats de change à terme pour l'achat des francs français nécessaires au paiement du sucre restant à lui livrer.
Invoquant la couverture de change ainsi effectuée et le fait que son prix se trouvait définitivement fixé à ce stade, la requérante a demandé à l'organisme d'intervention français, le FIRS, le bénéfice du règlement d'équité no 1608/74 de la Commission du 26 juin 1974, pour les quantités de sucre restant à importer, en se fondant sur l'article 4 de ce règlement: selon elle, la conclusion de ces contrats sur devises lui aurait conféré un droit acquis à l'exonération des montants compensatoires afférents à ces livraisons.
Il convient de noter que ce n'est pas le vendeur français qui se plaint de la perception en France des montants compensatoires; en effet, celui-ci a réussi à répercuter sur son acheteur l'incidence de ces montants en vertu d'une clause contractuelle. La requérante se reconnaît liée par le respect de cet engagement. Cependant, comme nous l'exposerons plus avant, nous nous permettons de douter de la pertinence d'une telle clause aux fins du présent litige. Il nous semble que les vendeurs français eussent été mieux placés que l'acheteur belge pour contester la perception de ces montants et le fait qu'un exportateur français n'ait pas commencé lui-même par s'adresser aux autorités nationales vous a amenés, dans les affaires Debayser et autres, à déclarer irrecevable un recours en indemnité formé directement contre la Commission. Nous ne voyons guère comment le fait que la charge des montants compensatoires ait été, en l'espèce, déplacée sur l'acheteur belge puisse faire juger recevable le recours de celui-ci, alors que, comme nous le verrons, les autorités françaises n'ont pas pris fait et cause en sa faveur.
En effet, le FIRS a répondu le 25 août et confirmé le 30 septembre 1977 à la requérante:
1)
que la Commission avait précisé aux autorités françaises, à propos d'«intentions d'exonération» notifiées au début de l'année 1977 par le gouvernement français, que les contrats, en général, conclus avant mai 1975, à une date à laquelle le régime des montants compensatoires était en vigueur en France, ne justifiaient pas l'application des dispositions du règlement no 1608/74;
2)
qu il n avait pas été possible, «compte tenu de cette position» de la Commission, d'exonérer des montants compensatoires les fournitures de sucre qui avaient été effectuées à la requérante en application de ses contrats n os S 125 et S 172 conclus en mars 1975.
De son côté, le directeur général de l'agriculture de la Commission, en réponse à une lettre de la requérante, lui a fait savoir, le 7 octobre 1977, qu'elle devait s'adresser directement et en premier lieu aux autorités françaises pour que celles-ci lui fassent parvenir, «le cas échéant, un avis motivé concernant la décision prise»; au surplus, il lui confirmait que les «raisons exposées par le FIRS reflètaient bien l'opinion des services de la Commission».
Par le présent recours, la requérante vous demande, à titre principal, d'annuler la prétendue «décision» de la Commission prise en vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement no 1608/74 et, à titre subsidiaire, de condamner la Communauté à lui payer, à titre de réparation, la somme de 134736,60 FF, majorée des intérêts.
I —
En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la «décision» prise par la Commission.
Bien que la requérante ne spécifie pas de quelle décision il s'agit, on aurait pu penser, à première vue, qu'elle visait la lettre de la Commission du 7 octobre 1977. Il n'en est rien, car, pour elle, l'acte attaqué est sans aucun doute la communication contenue dans le télex adressé par la Commission, le 25 février 1977, à la représentation permanente de la France, mentionné par la Commission dans son mémoire en exception d'irrecevabilité et produit par elle à la demande de la Cour. Ce passage est ainsi rédigé:
Ǥ 2.
Les cinq cas suivants ne justifient pas l'application du règlement no 1608/74:
P 30 A W contrat du 23 juillet 1974
P 30 B B contrat du 5 mars 1974
P 42 A contrat du 25 mars 1975
P 45 B contrat du 4 avril 1975
P 58 K contrat du 1er août 1974.
Dans tous ces cas, les contrats ont été conclus à une date à laquelle les intéressés devaient compter avec l'application de m.c.m. En effet, à ces dates, des m.c.m. s'appliquaient en France, leur suppression n'intervenant qu'au mois de mai 1975. Il ne paraît dès lors pas justifié d'exonérer les exportations en cause des m.c.m. applicables à partir du 25 mars 1976.
3.
Il est demandé au gouvernement français de bien vouloir retirer les cas visés sous le paragraphe 2.»
La requérante prétend que la lecture de ce texte montre qu'il y aurait bien eu un «acte» par lequel la Commission s'est opposée à l'intention des autorités administratives françaises d'exonérer des montants compensatoires certains contrats.
Ces conclusions nous paraissent, comme le soutient la Commission, irrecevables.
Selon la requérante elle-même, cet acte manifeste l'opposition de la Commission aux «intentions», communiquées par les autorités françaises, d'exonérer des montants compensatoires certains contrats «autres que ceux intéressant la présente affaire» (observations de la requérante, p. 11). Il s'agit en effet de contrats portant sur des céréales transformées. Par conséquent,
1)
les autorités françaises n'ont pas formellement manifesté ni communiqué, selon les termes de l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 1608/74, leur intention d'exonérer des montants compensatoires les deux contrats sucre spécifiquement en cause, en «indiquant les raisons et les preuves fournies»;
2)
l'«opinion» de la Commission ne vise pas non plus spécifiquement ces deux contrats.
Comme le note la requérante elle-même, qui se réfère aux troisième et quatrième considérants du texte, le règlement vise en effet à épargner aux opérateurs les conséquences dommageables pouvant résulter de l'application du système des montants compensatoires non pas en partant de présomptions abstraites, mais «eu égard aux particularités du cas d'espèce».
Il nous paraît donc qu'en l'occurrence les autorités françaises ont, à tort ou à raison, renoncé à faire usage de la procédure prévue à l'article 4, qu'elles aient été persuadées de l'inutilité d'une telle demande ou qu'elles aient estimé, comme le dit la requérante, que la question ne présentait pas une importance capitale pour elles.
Il ne suffit pas d'affirmer que l'opinin incriminée «se situe dans le cadre de la procédure de l'article 4 du règlement no 1608/74» pour reconnaître qu'elle constitue un acte concernant directement et individuellement la requérante. Au contraire, même si cette opinion constitue en effet l'indication d'un préjugé défavorable à l'encontre de la thèse de la requérante, encoure eût-il fallu que les autorités françaises manifestassent d'une façon quelconque leur intention d'exonérer les contrats en cause. Le texte de l'article 4 imposait au gouvernement français de faire part à la Commission de son intention d'exonérer spécifiquement ces contrats: telle est la condition pour que la procédure du comité de gestion, prévue par cet article, puisse éventuellement être mise en œuvre.
Tant que le gouvernement français n'a pas demandé officiellement à la Commission de prendre position selon la procédure prévue au règlement, il n'a pas épuisé la compétence préalable exclusive qui lui revient, rappelée par votre arrêt du 2 mars 1978, ce qui est une des conditions nécessaires à l'application éventuelle du règlement d'équité.
Il ne s'agit pas de juger si l'«opinion» attribuée à la Commission est légale; même si le «principe» de l'inapplicabilité du règlement no 1608/74 aux contrats conclus avant le mois de mai 1975 paraît en effet transposable à tous les contrats conclus avant cette date, il n'a jamais été appliqué en fait aux deux contrats litigieux dans la correspondance échangée entre les services de la Commission et les autorités françaises; une «applicabilité par analogie» n'est pas suffisante. Il ne nous paraît donc pas possible de déclarer recevable un recours contre un «acte» de la Commission ratifiant une «application implicite» à la requérante d'un principe dont l'exactitude a été retenue, à tort ou à raison, par le gouvernement français. Une «communication d'intention» d'exonérer les contrats en cause eût été nécessaire, car elle aurait alors établi clairement à qui incombait la responsabilité d'un refus d'exonération.
L'avocat de la requérante, très au fait de la jurisprudence de la Cour, invoque le précédent de l'arrêt du 1er juillet 1965, Töpfer (Recueil 1965, p. 526). Mais, il s'agissait, hypothèse toute diffèrente, d'une décision de la Commission immédiatement exécutoire, portant maintien des mesures de sauvegarde prises par un État membre, décision destinée à cet État membre et publiée au Journal officiel.
Par contre, aucune mention n'a été faite de l'arrêt du 17 juillet 1959, Phoenix-Rheinrohr (Recueil 1959, p. 168). Dans cette affaire, vous avez jugé — contrairement aux conclusions de M. l'avocat général Maurice Lagrange — que, lorsque la Haute Autorité adresse une lettre à un organisme auxiliaire par elle chargé de l'exécution de certaines tâches précises en lui communiquant certains principes généraux, cette lettre peut constituer une simple instruction interne de service, même si elle a été publiée au Journal officiel et si elle se réfère aux mesures que l'organisme doit prendre à l'égard des entreprises de la Communauté. Cela est vrai en tout cas s'il résulte de la lettre que la Haute Autorité n'a pas entendu prendre une décision. Cette jurisprudence nous paraît pourtant, a fortiori, applicable au cas d'espèce.
Pas plus que la Commission n'a demandé son avis au gouvernement français avant de répondre à la requérante, celui-ci n'a demandé à la Commission de prendre formellement position. C'est bien la légalité de la perception des montants compensatoires monétaires de la part des autorités douanières françaises qu'il eût appartenu à la requérante ou à ses vendeurs de mettre en cause devant les tribunaux français et non la légalité de l'«acte» prétendu par lequel la Commission s'est opposée à une «intention» d'exonération qui n'avait même pas été formulée.
II —
Permettez-nous, toutefois, d'ajouter que les conclusions à fin d'indemnité de la requête nous paraissent, en revanche, à première vue, recevables. Mais elles sont, à notre avis, manifestement mal fondées.
D'une part. il n est pas possible d'imputer à la Communauté la responsabilité d'un dommage qui, à supposer qu'il existe et qu'il soit de nature à engendrer une quelconque responsabilité de celle-ci, a été causé, en premier lieu, par le fait que les autorités nationales n'ont pas pris fait et cause pour la thèse de la requérante. Selon votre jurisprudence Kampffmeyer et autres (affaires jointes 5, 7 et 13 à 24/66, Recueil 1967, p. 320 et suivantes), il eût appartenu à la requérante d'épuiser les moyens tant administratifs que judiciaires pour obtenir réparation du gouvernement français, quitte pour celui-ci à invoquer l'autorité de la Commission.
D'autre part, le fait générateur de la perception des montants compensatoires, en l'espèce, est l'accomplissement des formalités douanières d'exportation au départ de France; or, la cause directe du préjudice invoqué par la requérante nous paraît être l'engagement, auquel elle avait souscrit, de prendre à sa charge les montants compensatoires qui doivent être — et qui sont normalement — acquittés par le vendeur: mais, il s'agit là d'une stipulation contractuelle qui ne saurait engager la Communauté. Si la requérante s'est mise, de son plein gré, dans cette situation, elle ne saurait l'invoquer pour mettre en cause la légalité du refus d'exonération des montants compensatoires ni, à supposer établie la responsabilité de la Communauté, pour lui demander réparation du dommage allégué. Il n'existe pas de lien de cause á effet entre l'action de la Communauté et le dommage allégué.
Nous concluons au rejet du recours et à ce que les dépens soient mis à la charge de la société requérante.
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