FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS
FREMSAT DEN 21. SEPTEMBER 1978 ( 1 )
Høje Ret.
I —
Som indledning til dette forslag til afgørelse finder jeg det nødvendigt at minde om sagens »baggrundsmateriale«, for kronologien i denne sag er af afgørende betydning.
1)
Den 27. maj 1970 meddelte den belgiske regering via sin faste repræsentation ved De europæiske Fællesskaber Kommissionen, at Société Nationale des Chemins de Fer Belges til staten som koncessionsgiver ville indgive en ansøgning om økonomisk kompensation for den økonomiske ulempe, selskabet ifølge eget udsagn led som følge af anvendelsen af direkte internationale tariffer for jernbanetransport af varer, som omfattes af EKSF-traktaten.
På basis af principperne i artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning nr. 1191/69 af 26. juni 1969 udstedt i henhold til artiklerne 75 og 94 i Rom-traktaten, om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, opgjorde selskabet sit tab i 1971 til 500 mio belgiske francs.
De pågældende internationale tariffer blev indført i kraft af en aftale indgået den 21. marts 1955 mellem de samlede repræsentanter for Det europæiske Kul- og Stålfællesskabs regeringer i Rådet; den er senere blevet ændret ved tre supplerende overenskomster af 1. maj 1956, 1. maj 1959 og 1. marts 1974. Aftalen var baseret på artikel 70 i Paristraktaten og på paragraf 10 i konvention om overgangsbestemmelserne, som er et bilag til denne traktat.
Den belgiske regering støttede lakonisk sit krav på Rådets forordning nr. 1191/69. Dette skal forstås således, at den i virkeligheden påberåbte sig den karakter af »forpligtelser, som er forbundet med begrebet offentlig tjeneste« i denne forordnings forstand, som gennemførelsen af disse internationale EKSF-jernbanetariffer ifølge dens opfattelse indebar.
Den belgiske regering, som forudså, at sådanne ansøgninger også ville blive indgivet i andre medlemsstater, anmodede Kommissionen om at konsultere disse stater »for at de seks lande kan indtage samme holdning til dette emne«.
Et gruppe regeringseksperter holdt møde i Bruxelles den 10. september 1970. Ved denne lejlighed blev det nærmere undersøgt, om gennemførelsen af direkte internationale EKSF-tariffer udgør en med offentlig tjeneste forbundet forpligtelse, navnlig en tarifpligt efter artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 1191/69, og i bekræftende tilfælde om en sådan forpligtelse medfører økonomiske ulemper efter forordningens artikel 5, stk. 2.
Da mødet viste, at der var betydelig uenighed mellem de forskellige nationale delegationer, blev det vedtaget, at der skulle holdes et nyt møde vedrørende dette problem inden udgangen af 1970.
Det følgende sagsforløb kan rekonstrueres ved hjælp af brevvekslingen mellem Kommissionens generaldirektør for transport og den belgiske faste repræsentation.
Kommissionens tjenestegrene foretog en grundigere undersøgelse af spørgsmålet, og direktøren meddelte den 2. juli 1973 den faste repræsentation, at »Fællesskabets og regeringernes fælles bestemmelser ikke indebærer … nogen forpligtelse til at gennemføre faste priser ved påbud om særlige tarifmæssige foranstaltninger, at de altså ikke påbyder en tarifpligt efter artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 1191/69, som kan give anledning til kompensation i medfør af denne forordning«.
Efter at Kommissionen havde konstateret, at den belgiske regering havde ydet kompensationer på 410 mio belgiske francs i 1971 og 520 mio i 1972 til SNCB på grundlag af denne forordning, anmodede Kommissionen ved generaldirektøren for transport den belgiske regering om at »meddele den alle nødvendige oplysninger om motiverne til dens ydelse af disse kompensationer«.
Herefter er der et mellemspil på Rådsniveau: Den 11. oktober 1973 anmodede den nederlandske delegation ved denne institution om en revision af aftalen af 21. marts 1955, for at den kunne blive ført à jour og der kunne tages hensyn til udvidelsen af Fællesskabet.
Rådet tog anmodning til efterretning og pålagde under sit møde den 22. november 1971 De faste Repræsentanters Komite at behandle den.
Den 7. december 1973 meddelte den belgiske faste repræsentation Kommissionen som svar på dennes spørgsmål af 2. juli s.å., at i oversigten over de beløb, der var bevilget SNCB inden for rammerne af normalisering af regnskaberne, besluttet definitivt for finansåret 1971 og foreløbigt for finansårene 1972 og 1973, var kompensationerne for EKSF-tarifferne opført som støtte, bevilget i medfør af Rådets forordning nr. 1107/70 af 4. juni 1970, vedtaget på grundlag af traktatens artikler 75, 77 og 94, og omhandlende den støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje.
»Denne beslutning« — skrev den faste repræsentation — »forekom den at være i overensstemmelse med Kommissionens opfattelse i denne sag«. Den belgiske regering havde således besluttet for finansåret 1971, og planlagde for finansårene 1972 og 1973, at erstatte de kompensationer, der var ydet i henhold til forordning nr. 1191/69 med en tilsvarende støtte med hjemmel i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70.
I denne bestemmelse står følgende:
»Medlemsstaterne pålægger kun i følgende tilfælde og på følgende betingelser … forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, og som medfører ydelse af støtte i henhold til traktatens artikel 77;
…
2)
Med hensyn til godtgørelse for forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse;
Indtil fællesskabsbestemmelser om dem træder i kraft, når betalingerne foretages til virksomheder inden for jernbanetrafikken … til udligning af de forpligtelser til offentlig tjenesteydelse, der pålægges disse virksomheder af staten eller af offentligretlige enheder, og som angår:
—
… tarifpligter, som ikke indeholdes i artikel 2, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1191/69 …«.
Efter at Kommissionen ved sine tjenestegrene havde foretaget en grundig undersøgelse af denne nye foranstaltning, i samarbejde med såvel de belgiske eksperter som det rådgivende udvalg for støtte til transporter, oprettet ved nævnte forordning nr. 1107/70, meddelte den ved generaldirektøren den faste repræsentation den 24. juni 1974, at »man ikke kunne anse en støtte i medfør af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70, som havde til formål at dække de samme udgifter, for forenelig med fællesmarkedet«, dvs. udgifterne ved en såkaldt tarifpligt, påbudt efter artikel 2, stk. 5 i forordning nr. 1191/69.
Subsidiært anførte Kommissionen, at »i alle tilfælde skal en støtte efter artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70 … meddeles Kommissionen i henhold til artikel 93, stk. 3, i EØF-traktaten«.
På denne dato nævntes denne bestemmelse i traktaten for første gang.
Endelig anmodede Kommissionen den belgiske regering om, om muligt inden udgangen af juli 1974, at meddele Kommissionen, hvad den mente herom og hvilke foranstaltninger den ville iværksætte for at bringe denne situation i orden.
Den 29. november, eller næsten seks måneder senere, meddelte den belgiske faste repræsentation generaldirektøren som svar på dennes brev af 24. juni s.å., at »man kan komme til den konklusion, at alle betingelserne for anvendelse af forordning nr. 1191/69 »efter dens bogstav« ikke er tilvejebragt« og at »dette anerkendes af Belgien«; at den på den anden side mente, at »det ganske vist drejer sig om en med offentlig tjeneste forbunden forpligtelse af tarifmæssig art, men ikke om en tarifpligt som omhandlet i forordning nr. 1191/69, hvilket berettiger anvendelsen af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70«. Kort sagt, selv om den belgiske regering ikke længere bevilgede kompensationen på grundlag af den første af disse forordninger, fortsatte den med at bevilge den på grundlag af denne bestemmelse i den anden.
Til støtte herfor henviste denne faste repræsentation til den franske Conseil d'Etat's dom af 22. december 1961, SNCF mod Ministère des travaux publics, des Transports et du Tourisme, og anførte, at overenskomsten af 21. marts 1955»var en overtrædelse af forskriften i artikel 70 i traktaten«, og at medlemsstaterne havde mulighed for at foranledige ændring af denne overenskomst ifølge dens artikel 17.
Angående det af Kommissionen anførte om, at en støtte efter artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70, skal meddeles Kommissionen ifølge traktatens artikel 93, stk. 3, hævdede den faste repræsentant, at denne formalitet var blevet opfyldt ved et brev nr. 28.103/G.12.123 af 21. januar 1974 (jeg citerer) »som min forgænger har sendt Dem; dette brev angav især for 1974 en støtte efter forordning nr. 1107/70 af 4. juni 1970 på 530 mio francs for EKSF-tarifferne« (citat slut). Endelig forelagde den faste repræsentant Kommissionen den belgiske regerings anmodning om at revidere sin opfattelse.
Jeg har ikke fundet noget spor af dette brev i sagsakterne, men det fremgår af den senere brevveksling, at Kommissionen anerkendte at være blevet underrettet om, at støtten fra den belgiske regering androg 410 mio francs i 1971, 441,5 mio i 1972, 489 mio for 1973 og at budgetoverslagene for 1974 og 1975 kalkulerede med henholdsvis 530 og 525 mio francs.
Det er altså denne dato, den 21. januar 1974, som man først må have i erindring ved afgørelse af, om Kommissionen i overensstemmelse med artikel 93, stk. 3, er blevet »underrettet så betids, at den kan fremsætte sine bemærkninger« til, om en påtænkt indførelse af en støtteforanstaltning er forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92 eller artikel 77, og om Kommissionen er »af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 92«»uopholdeligt har iværksat den i artikel 93, stk. 2, fastsatte fremgangsmåde«.
I så henseende mener jeg, at hvis det kan tiltrædes, at der rettidigt er givet meddelelse om beløbene for finansårene 1974 og 1975, må brevet af 24. juni 1974 til den belgiske faste repræsentation fra Kommissionens generaldirektør under hensyn til spørgsmålets uklarhed og den forudgående brevveksling ligeledes udgøre den uopholdelige iværksættelse af den i artikel 93, stk. 2, fastsatte fremgangsmåde, i hvert fald for det beløb, som skulle bevilges for finansåret 1975.
2)
Her må igen indskydes en »lovgivningsmæssig« parentes for at minde om, at Rådet den 20. maj 1975 traf en beslutning »om sanering af jernbanevirksomhedernes situation og om harmonisering af reglerne for det finansielle forhold mellem disse virksomheder og staterne«, hvis artikel 13 bestemmer følgende:
»Staten opstiller i samarbejde med jernbanevirksomheden et finansielt program med sigte på at opnå finansiel ligevægt i virksomheden.
Inden for rammerne af dette program kan staten til opnåelse af ligevægt yde jernbanevirksomheden tilskud, som skal være andre end:
a)
de udligningsbeløb, der kan ydes inden for de kategorier af offentlige tjenesteydelser, som er omhandlet i artikel 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69, eller inden for de kategorier af normalisering af regnskaberne, som er omhandlet i artikel 4, stk. 1 og 4, i forordning (EØF) nr. 1192/69;
b)
den støtte, der kan ydes inden for de kategorier af støtte, som er omhandlet i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 1107/70 og i artikel 9, stk. 2, i nærværende beslutning;
c)
de finansielle interventioner, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, i nærværende beslutning«.
Beslutningens artikel 9, stk. 2, hvortil der således henvises, bestemmer følgende:
»I overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1107/70 kan der gives kompensation for de takstmæssige forpligtelser, der pålægges jernbanevirksomheden, og som ikke er omhandlet i forordning (EØF) nr. 1191/69. Rådet vil på forslag, som skal forelægges Kommissionen inden den 1. januar 1978, harmonisere de nærmere retningslinjer for ydelsen af de nævnte kompensationer«.
Som følge af vedtagelsen af denne beslutning fandt artikel 4 i forordning nr. 1107/70 ikke længere anvendelse på nationale jernbanevirksomheder; fremtidig kunne medlemsstaterne dels støtte disse virksomheder ved finansielle interventioner inden for rammerne af virksomhedernes handlingsprogrammer i henhold til beslutningens artikel 5, stk. 1, og dels bevilge dem tilskud til opnåelse af ligevægt i henhold til samme beslutnings artikel 13.
Det var derfor nødvendigt at ændre artikel 4 i forordning nr. 1107/70, hvilket skete ved Rådets forordning nr. 1473/75 af 20. maj 1975, offentliggjort i EF-Tidende af 12. juni 1975, samme dag som den omtalte beslutning af 20. maj 1975, men før denne, skønt sidstnævnte var en følge heraf. Den nye affattelse af artikel 4 var således:
Ȥ 1
. Indtil udløbet af den frist, der fastsættes for gennemførelse af finansiel ligevægt i overensstemmelse med artikel 15, stk. 1, i Rådets beslutning 75/327/EØF af 20. maj 1975 om sanering af jernbanevirksomhedernes situation og om harmonisering af reglerne for de finansielle forhold mellem disse virksomheder og staterne, og med forbehold af forordninger (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1192/69, finder artikel 3 ikke anvendelse på de finansielle interventioner, der foretages til fordel for jernbanevirksomhederne som léd i programmer for deres aktivitet i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i denne beslutning, og på tilskud der ydes til opnåelse af ligevægt i overensstemmelse med artikel 13 i samme beslutning.
§ 2.
I mangel af fællesskabsbestemmelser om harmonisering af reglerne for de finansielle forbindelser mellem staterne og jernbanevirksomhederne bortset fra dem, der er omhandlet i artikel 1 i beslutning 75/327/EØF, og med forbehold af forordningerne (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1192/69, finder artikel 3 ikke anvendelse på betalinger, som staterne og regionale myndigheder udreder til disse virksomheder, fordi denne harmonisering ikke er blevet gennemført«.
Men forordningen præciserede i sine betragtninger, at »på grund af disse finansielle foranstaltningers særlige karakter synes det i medfør af traktatens artikel 94 hensigtsmæssigt at opretholde den særlige fremgangsmåde for underretning af Kommissionen, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1107/70«.
Denne forordning nr. 1473/75 udgør altså den ene af de »fornødne forordninger med henblik på anvendelsen af artiklerne 92 og 93«, som er udstedt af Rådet på grundlag af artikel 94, og som »især fastlægger betingelserne for anvendelsen af artikel 93, stk. 3, og de former for støtte, som skal være undtaget fra denne fremgangsmåde«.
Artikel 5, stk. 2 i forordning nr. 1107/70 fastsætter den sœrlige fremgangsmåde for underretning af Kommissionen således:
»Den støtte, der er omhandlet i artikel 4 (dvs. staternes og de offentlige enheders tilskud til opnåelse af ligevægt og betalinger til jernbanevirksomhederne, som er ydet p.g.a. den manglende gennemførelse af harmoniseringen af de forskrifter, der regulerer de finansielle forhold mellem jernbanevirksomhederne og staterne med henblik på at sikre disse virksomheders finansielle selvstændighed, er i modsætning til støtte i form af kompensation for de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser i artikel 3) undtaget fra fremgangsmåden i traktatens artikel 93, stk. 3; Kommissionen underrettes i begyndelsen af hvert år foreløbigt om sådanne støtteforanstaltninger; efter budgetårets udløb aflægges beretning for den derom«.
Det må endvidere bemærkes, at forordning nr. 1473/75 ikke ændrede artikel 7 i forordning nr. 1107/70, som bestemmer følgende.
»Artikel 3 (i forordning nr. 1107/70) anvendes ikke på gennemførelsesforanstaltninger, der træffes af en medlemsstat inden for rammerne af en støtteordning, som Kommissionen i henhold til traktatens artikler 77, 92 og 93 allerede har taget stilling til«.
De foreløbige beløb, som blev meddelt Kommissionen i begyndelsen af 1974 af den belgiske regering var ikke »gennemførelsesforanstaltninger« truffet inden for rammerne af en støtteordning, som Kommissionen i henhold til traktatens artikler 77, 92 og 93 allerede havde taget stilling til, eller i hvert fald var disse »gennemførelsesforanstaltninger«»foreløbigt uforenelige med fællesmarkedet«, da Kommissionen siden juli 1973 klart havde tilkendegivet sin modstand mod indførelsen af, hvad den belgiske regering efter den 7. december 1973 eller den 29. november 1974 betegnede som støtte efter artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70, og behandlede en sådan støtte efter artikel 4, hvad angår underretning af Kommissionen.
Det fremgår heraf, og dette forekommer mig at være fundamentalt, at den støtte, der blev ydet af den belgiske regering, er omfattet af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70, og at den ikke var undtaget fra fremgangsmåden i traktatens artikel 93, stk. 3, som stadig gælder for den støtte, der indføres med hjemmel i denne bestemmelse.
3)
Den 9. oktober 1975 tilskrev Kommissionen, denne gang under et af sine medlemmers signatur, den belgiske udenrigsminister og meddelte, at den havde taget den belgiske regerings holdning til efterretning (således som den var udtrykt i den faste repræsentations brev af 29. november 1974), som Kommissionen gengav således:
»Aftalen … af 21. marts 1955 må sidestilles med påbud om en tarifpligt fra en medlemsstat og har skabt en tarifpligt, som ikke er optaget i artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 1191/69. Selv om de pågældende transportpriser ikke er direkte autoritativt fastsat, så er prisdannelsesmåden for disse prisers vedkommende dog påbudt i kraft af en obligatorisk tarifmæssig struktur, som medfører, at SNCB lider et faktisk tab, fordi tarifreglerne efter aftalen af 1955, da det indenlandske tarifniveau overhovedet ikke hæves — dette er udelukket af konkurrencemæssige årsager — og da de for Belgien gældende nedsættelseskoefficienter er totalt uændrede, medfører en nedsættelse af de internationale transportpriser for EKSF-produkter i forhold til de normale priser for indenlandske transporter«:
Efter nærmere at have begrundet sit synspunkt konstaterede Kommissionen, at den støtte, der således var bevilget SNCB af den belgiske regering »henhører under artiklerne 92 og 93 i EØF-traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, eller artikel 3 i forordning nr. 1107/70«.
Kommissionen udelukkede dog ikke, at »hvis afskaffelse af den omtvistede kompensation ville forværre SNCB's underskud, kunne dette yderligere underskud i påkommende tilfælde lovligt dækkes af den belgiske stat i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1107/70«, for at SNCB herved kunne opnå økonomisk balance i henhold til artikel 13 i Rådets beslutning af 20. maj 1975.
Idet den henholdt sig til artikel 93, stk. 3, opfordrede Kommissionen den belgiske regering til, i overensstemmelse med fremgangsmåden i forrige stykke, dvs. artikel 93, stk. 2, at fremsætte sine bemærkninger, inden den 15. november 1975.
Man kan ikke kritisere Kommissionen for på ny at have »indledt« fremgangsmåden i henhold til stk. 2, eller for at have gjort det sent, når henses til den ændring, der blev indført ved Rådets beslutning af 20. maj 1975 og ved forordning nr. 1473/75 af samme dato, offentliggjort den 12. juni 1975 i EF-Tidende, idet underretningen om støtten, forudsat at den indkom allerede den 21. januar 1974, skete på den belgiske regerings foranledning på grundlag af den tidligere udgave af forordning nr. 1107/70. I virkeligheden burde den belgiske regering på grund af denne »lovgivningsmæssige« ændring selv have foretaget en ny underretning.
Samme dato, den 9. oktober 1975, meddelte Kommissionen de øvrige medlemsstater, at den havde besluttet at indlede fremgangsmåden i artikel 93, stk. 2, med hensyn til den belgiske støtteordning til SNCB for de internationale EKSF-tariffer, idet den opfordrede dem til at fremsætte deres eventuelle bemærkninger inden en måned. I sagsakterne findes bemærkningerne fra den nederlandske regering (brev af 17. november 1975) og fra den franske regering (brev af 3. december 1975).
Det fremgår heraf, at Kommissionen har holdt sig nøje inden for artikel 93, stk. 3, ved i overensstemmelse med artikel 93, stk. 2, at give de »interesserede parter« (Belgien og de øvrige medlemsstater) en frist til at fremsætte deres bemærkninger.
Den 14. november 1975 fremsatte den belgiske minister sine bemærkninger i et svar til Kommissionens formand: Den belgiske regering bekræftede, at den efter den foregående brevveksling var klar over, at Kommissionen udelukkede enhver mulighed for anvendelse af forordning nr. 1191/69, og at den havde accepteret Kommissionens »snævre« fortolkning af begrebet tarifpligt i denne forordnings forstand; den fandt imidlertid, at anvendelsen af EKSF-tariffen slet og ret udgjorde, om ikke en tarifpligt i forordning nr. 1191/69's forstand, så i det mindste en med offentlig tjeneste forbundet forpligtelse af tarifmæssig art, hvilket efter dens opfattelse berettigede anvendelsen af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70.
Den gentog derefter udførligt den argumentation, som allerede var fremført i den faste repræsentations brev af 29. november 1974 angående dommen fra det franske Conseil d'Etat, konventionen om overgangsbestemmelser og aftalen af 21. marts 1955; især anførte den, at aftalen af 1955 trods stykke 3, andet punktum i konventionens § 10, ikke havde »fordelt afgifterne mellem de pågældende transportvirksomheder«. Som afslutning på sine bemærkninger, fremsat inden for artikel 93, stk. 2, udtrykte den belgiske regering håb om, at »der for dennes vedkommende måtte blive truffet en rimelig afgørelse på grundlag af traktatens artikel 93«.
Det er nu nødvendigt at vende tilbage til denne aftale af 1955. I overensstemmelse med det mandat, der blev givet den i januar 1974 udarbejdede og fremlagde Kommissionen den 2. februar 1976 for regeringsrepræsentanterne fra EKSF's medlemsstater, som holdt møde i Rådet, et udkast til ny overenskomst angående indførelse af direkte internationale jernbanetariffer for transporter af kul og stål. Dette udkast var den 23. marts 1976 genstand for en første udveksling af synspunkter mellem medlemsstaternes delgationer, som holdt møde i Rådets transportgruppe, hvorunder Kommissionens repræsentant erklærede, at han ville bestræbe sig på inden for fire uger at udarbejde et »dokument med nærmere overvejelser over problemets kerne«.
4)
I mellemtiden forløb proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, planmæssigt og resulterede i en beslutning vedtaget af Kommissionen den 4. maj 1976»om støtte fra den belgiske regering til Société Nationale des Chemins de Fer Belges (SNCB) for så vidt angår de direkte internationale jernbanetariffer for kul og stål«.
I overensstemmelse med traktatens artikel 191 blev denne beslutning meddelt den, den rettede sig til, den belgiske regering, og offentliggjort i EF-Tidende den 20. august 1976 (L 229, s. 24-26).
Efter henvisning til traktatens artikel 93 samt de bemærkninger, der var fremsat af de interesserede medlemsstater, og en langt kortere gengivelse af sagens forhistorie end min, begrundede Kommissionen i denne retsakts betragtninger, hvorfor den havde besluttet, at »den støtte, som den belgiske stat for så vidt angår de nævnte tariffer yder Société Nationale des Chemins de Fer Belges (SNCB) i henhold til artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni, (ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1473/75 af 20. 5. 1975) er kun forenelig med fællesmarkedet i det omfang, hvor den ydes i henhold til artikel 4 i den pågældende forordning.«
Kongeriget Belgien havde tre måneder, eller indtil 6. august 1976, til at bringe denne støtte til ophør eller til at yde den i henhold til og på betingelserne i artikel 4 i forordning nr. 1107/70.
Dette betød klart, at SNCB først skulle anmode den belgiske regering om tilladelse til at forhøje transporttarifferne for EKSF-produkter; kun såfremt regeringen modsatte sig en sådan forhøjelse, kunne den ansøge Kommissionen om og af den opnå tilladelse til at yde Société Nationale et midlertidigt tilskud til at opnå ligevægt i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1107/70 som kompensation for selskabets utilstrækkelige indtægter p.g.a. den internationale jernbanetrafik med EKSF-produkter.
Det forekommer mig klart, at der her er tale om den »endelige beslutning«, som nævnes i traktatens artikel 93, stk. 3. Imidlertid har den belgiske regering fuldstændigt ignoreret denne beslutning, som følgelig er blevet endelig ved udløbet af den frist på to måneder, som nævnes i artikel 173, tredje stykke (to måneder regnet fra meddelelsen, dvs.6. juli 1976) eller i hvert fald ved udløbet af den frist på tre måneder, som blev givet den ved beslutningen, dvs. 6. august 1976.
Kommissionen udviste endnu en gang tålmodighed og meddelte først den 11. november 1976 ved generaldirektøren for transport den belgiske faste repræsentant, at den konstaterede, at tremånedersfristen var udløbet, uden at den havde modtaget nogen som helst underretning, og anmodede denne faste repræsentant om hurtigst muligt at give meddelelse om, hvilke skridt, den belgiske regering havde taget for at efterkomme denne beslutning. I mellemtiden fortsatte denne regering med at yde denne støtte og meddele Kommissionen beløbet efter fremgangsmåden i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1107/70, som om det drejede sig om støtte i henhold til artikel 4.
Ved stævning af 19. december 1977, registreret den 21. december, besluttede Kommissionen, i stedet for at benytte sig af den mere komplicerede fremgangsmåde i artikel 169, at indbringe sagen direkte for Domstolen i henhold til artikel 93, stk. 2, andet afsnit med påstand om, at Domstolen fastslår, at kongeriget Belgien ved ikke at efterkomme beslutningen af 4. maj 1976 inden for den givne frist har undladt at opfylde en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten, og at Domstolen dømmer kongeriget Belgien til at afholde sagsomkostningerne.
II —
Jeg beder Domstolen om undskyldning for således at have ført den gennem denne procedures krogveje, men jeg tror, at min videre behandling vil blive lettere deraf.
Domstolen har allerede afgjort en sag hvori Kommissionen konstaterede, at en støtte fra en medlemsstat ikke var forenelig med fællesmarkedet og besluttede, at den pågældende stat skulle afskaffe eller ændre den inden for en af Kommissionen fastsat frist, medens den stat, beslutningen rettede sig til, indbragte et annullationssøgsmål efter artikel 173 mod denne beslutning.
I sagen, som blev indbragt for Domstolen under nr. 47/69, havde Kommissionen ved beslutning af 18. juli 1968 fastslået, at en støtteordning indført af den franske regering til fordel for tekstilindustrien var uforenelig med fællesmarkedet og havde pålagt denne regering at ophøre med at praktisere den fra 1. april 1970. Den franske regering indbragte klage over denne beslutning; Domstolen frifandt den 25. juli 1970 sagsøgte. (Sml. 1970, s. 73).
I det sagsforløb, som gav anledning til sag 73/73 (familietilskud inden for tekstilindustrien) anfægtede Den italienske Republik Kommissionens beslutning af 25. juli 1973, som forbød støtte til denne sektor. Domstolen frifandt Kommissionen den 2. juli 1974 (Sml. 1974, s. 709) for den italienske regerings klage over denne beslutning.
Den situation Domstolen er stillet over for idag er den, at medlemsstaten »spiller uvidende« og lader fristen i artikel 173 og den i beslutningen fastsatte frist udløbe (artikel 93, stk. 2). Det er som følge af den fremgangsmåde, som er fastsat i artikel 93, stk. 2, andet afsnit, at Domstolen nu skal træffe afgørelse. Dvs. bortset fra den betydning, som Domstolens afgørelse vil have for transportsektoren som sådan har den navnlig principiel betydning.
Det hændelsesforløb, som gav anledning til sag 70/72 ligner i visse henseender denne sag: Kommissionen havde i henhold til artikel 93, stk. 2, første afsnit den 17. februar 1971 pålagt Forbundsrepublikken Tyskland at ophæve en støtteordning til omstilling af mineområder, som denne stat havde indført. Da den tyske regering ikke efterkom dette påbud og samtidig ikke anmodede Domstolen om at annullere det, indbragte Kommissionen sagen for Domstolen. Domstolen frifandt sagsøgte ved dom af 12. juli 1973 (Sml. 1972, s. 813), men med den begrundelse, at Kommissionen (jeg citerer) »ikke har benyttet de beføjelser, som er tillagt den ved andet og tredje punktum i samme stykke, hvorimod den har begrænset sig til i en meddelelse af 1. august 1969 at påtale forsinkelsen og udbede sig nærmere oplysninger« (citat slut) (Sml. s. 826), og at den havde undladt at underrette den pågældende medlemsstat om, hvilke omstændigheder ved støtten, der var fundet uforenelige med traktaten, og derfor skulle ophæves eller ændres (Sml. s. 830).
Således forholder det sig ikke i den foreliggende sag; Kommissionen kan ikke beskyldes for langsommelighed, hvilket jeg mener at have påvist; den pågældende støttefordning er ikke blevet en støtteordning, »som findes« jf. artikel 93, stk. 1, som angivet i Lorenzdommen af 1. december 1973 (Sml. 1973, s. 1482), da Kommissionen ikke »forholdt sig tavs«. Desuden blev denne støtte i sin helhed fundet uforenelig med fællesmarkedet; dens ophævelse krævede kun en enkel administrativ foranstaltning, nemlig undladelse af at opføre støtten eller tilskud i overslaget over regnskabet eller det endelige regnskab, såfremt den belgiske regering ikke ville anerkende en ændring af grundlaget for støtten. Beslutningen indeholdt alle tilstrækkelige angivelser til at den forpligtelse der var pålagt kongeriget Belgien kunne fastslås.
1)
Den belgiske regering anfører først, uden dog at begrunde dette nærmere, at Kommissionens stævning må »afvises«. Den påberåber sig, at de betalinger, som der er tale om i artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 1191/69, i artikel 3, stk. 2 og i artikel 4 i forordning nr. 1107/70, ikke falder inden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 77, som bestemmer følgende:
»Støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, er forenelige med denne Traktat«.
Ifølge den belgiske regering indebærer forbeholdet »bortset fra de i denne Traktat hjemlede undtagelser« i begyndelsen af artikel 92, at den belgiske regerings indgriben, der er begrundet i forordning nr. 1107/70, som selv er udstedt i medfør af bl.a. traktatens artikel 77, er undtaget fra traktatens artikler 92 til 94.
Jeg kan ikke dele denne opfattelse; ganske vist omfatter den forordning nr. 1107/70 artikel 77, men den omfatter også artikel 94; forordningens artikel 1 bestemmer, at »denne forordning finder anvendelse på støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane … for så vidt som denne støtte er specifik for virksomhed inden for denne sektor.«
Dens artikel 2 lyder:
»Artiklerne 92 til 94 i traktaten gælder for støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane …«.
Det er følgelig klart, at de kompensationer, som den belgiske regering yder, falder inden for anvendelsesområdet for artiklerne 92 til 94, og nærmere bestemt, under hensyn til deres juridiske grundlag, inden for artiklerne 92 og 93.
2)
Den belgiske regering hævder ikke, at den har efterkommet denne beslutning. Den beskylder heller ikke Kommissionen for ikke klart at have meddelt den, hvilke forholdsregler den skulle tage for at efterkomme Kommissionens afgørelse, for ikke at have fastsat en frist i så henseende eller for at have udvist manglende fasthed i forfølgelsen af den påberåbte undladelse.
Ganske vist kunne den tremåneders frist, som den belgiske regering ved beslutningen af 4. maj 1976 fik til at bringe den pågældende støtte til ophør, synes overflødig, da støtten ikke kunne »gennemføres« efter at Kommissionen havde indledt fremgangsmåden i artikel 93, stk. 2, medmindre den særlige fremgangsmåde i artikel 93, stk. 2, tredje afsnit anvendtes. Men fastsættelsen af en sådan frist kan forklares ved, at den pågældende støtte i mellemtiden var blevet »iværksat«de facto, og at Kommissionen ikke ville udsætte sig for eventuel kritik. Den var under alle omstændigheder begrundet, hvis den belgiske regering valgte det alternativ, som beslutningen indrømmede den, og i hvert fald klager den ikke over den.
Desuden beskylder den belgiske regering ikke Kommissionen for at have indbragt sagen for Domstolen for sent. Traktaten kræver kun, at Kommissionen uopholdeligt skal indlede den kontradiktoriske fremgangsmåde i artikel 93, stk. 2, hvis den kun har dannet sig en foreløbig opfattelse af den påtænkte støttes art. I denne sag blev den kontradiktoriske fremgangsmåde anvendt, medlemsstaten fik rigelig tid til at fremsætte sine bemærkninger. Hvad der blev fastslået i beslutningen af 4. maj 1976 var definitivt, og denne beslutning var »endelig«, bortset fra sagsanlæg ved Domstolen. Der kræves kun hurtighed af Kommissionen i tilfælde af en påtænkt støtte.
Den belgiske regering anfører alene, at beslutningen af 4. maj 1976»savner juridisk grundlag og må betragtes som en nullitet«.
Den erkender, at den ikke har anfægtet beslutningen af 4. maj 1976 inden for fristerne, men ifølge dens anbringender ville det være udtryk for formalisme og uretfærdighed at afskære den fra at gøre de grunde gældende, som den betimeligt direkte havde kunnet påberåbe sig mod en beslutning, som den hævder »savner juridisk grundlag og må anses som en nullitet«. Og den henviser videre til artikel 184, som bestemmer, at uanset udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 173, stk. 3, kan hver part i en retstvist, der angår en af Rådets eller Kommissionens forordninger, for Domstolen påberåbe sig de i artikel 173, stk. 1, nævnte grunde og gøre gældende, at forordningen ikke kan finde anvendelse.
Den belgiske regering påberåber sig endvidere det præjudiktat, som udgøres af Domstolens dom af 10. december 1969 i de forenede sager Kommissionen med Den franske Republik og Den franske Republik mod Kommissionen (Sml. 1969, s. 143), samt Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af de akter, der udgår fra Fællesskabets institutioner. Efter den belgiske regerings opfattelse er det bedre, at problemet behandles inden for rammerne af artikel 177.
Jeg mener, at disse anbringender bør forkastes af ovenfor nævnte grunde, især fordi man helt ville vende op og ned på traktatens »system«, hvis man anerkendte de indsigelser, den belgiske regering har fremført mod beslutningen af 4. maj 1976 i den foreliggende sag.
Med hensyn til artikel 184 er det tilstrækkeligt at bemærke, at denne artikel kun vedrører en eventuel forordning fra Rådet eller Kommissionen, medens der i denne sag er tale om en individuel beslutning fra Kommissionen.
Endvidere kan det præjudikat, som den belgiske regering påberåber sig, nemlig de forenede sager 6 og 11/69 (Sml. 1969, s. 143), ikke sammenlignes med denne sag, idet det dér drejede sig om betalingsbalancen. Den franske regering, der var sagsøger i sag 11/69, hævdede, at Kommissionen havde truffet beslutning på et område, der henhørte under medlemsstaternes enekompetence (artikel 104). Selv om indholdet af Kommissionens beslutning skulle kunne anfægtes, henhører dens vedtagelse ubestrideligt under Kommissionens kompetence. Den kan altså ikke betragtes som ikke eksisterende eller som en »nullitet ipso jure«.
Hvad angår muligheden for, at Domstolen igen en gang skulle fortolke Kommissionens beslutning, eller træffe afgørelse om dens gyldighed, efter at en national retsinstans havde anmodet om en præjudiciel afgørelse, er det en mulighed, som må afvises, ikke så meget fordi en sådan forelæggelse er usandsynlig som fordi artikel 177 taler om kompetence og ikke om, hvorvidt en sag kan admitteres.
En sådan forelæggelse ville i øvrigt forudsætte, at Kommissionens beslutning havde retlig eksistens, at den har skabt rettigheder og pligter for de retsundergivne — hvilket den belgiske regering udtrykkeligt anerkender — men så er det selvmodsigende at anføre, at Domstolen en dag kan komme til at træffe afgørelse om denne beslutning efter forelæggelse til præjudiciel afgørelse, og samtidig hævde, at den ikke eksisterer, medmindre man vil blande lovlighed og gyldighed sammen. Som den belgiske regering gentager, er denne beslutning »konstitutiv for den retsregel, hvis overtrædelse Kommissionen påberåber sig«, og det er endnu en omstændighed, som burde have tilskyndet den belgiske regering til at anfægte den i rette tid.
3)
Under påberåbelse af et anbringende, som den aldrig havde fremført inden vedtagelsen af Kommissionens beslutning af 4. maj 1976, gør den belgiske regering gældende, at selv om den tildelte støtte var uforenelig med fællesmarkedet efter artikel 92, stk. 1, var der grund til at anvende artikel 90, stk. 2, hvorefter »virksomheder, der har fået overdraget af udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse … er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen på ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesser«.
Da SNCP er en virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, vil afskaffelsen af den støtte, som er tildelt den, skade dens opgave; følgelig er SNCP efter den belgiske regerings opfattelse ikke omfattet af artikel 92.
Dette forekommer mig imidlertid at være en leg med ord: ifølge artikel 90, stk. 1, er traktatens konkurrenceregler (artiklerne 85 til 94) udtrykkeligt anvendelige på SNCB, og undersøgelsen af, om den støtte, som kan ydes SNCB i henhold til artikel 90, stk. 2, er forenelig med fællesmarkedet, henhører, hvad fremgangsmåden angår, under artikel 93.
III —
Hvad det øvrige angår, kan jeg fatte mig i korthed.
1)
Medens Kommissionen er af den opfattelse, at støtten kun kan tildeles i henhold til artikel 4, har den belgiske regering ydet og yder fortsat denne støtte i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1107/70 som godtgørelse for tarifpligter; den belgiske regering mener, at »dette alene er et spørgsmål om fortolkning af forordning nr. 1107/70, hverken mere eller mindre«. Men betegnelsen for den pågældende støtte er med hensyn til forordning nr. 1107/70 ikke kun et simpelt fortolkningsspørgsmål. Den har betydning for fremgangsmåden ved ydelsen af støtten og for dens »juridiske status«: hvis den henhører under artikel 3, stk. 2, kan fremgangsmåden i artikel 93, stk. 3, anvendes på den. Hvis den henhører under artikel 4, er den undtaget fra denne fremgangsmåde med de konsekvenser, dette medfører: regeringen skal så blot meddele Kommissionen ved hvert års begyndelse, at den vil yde denne støtte, og efter budgetårets slutning aflægge beretning for den herom. Kommissionen kan kun anfægte den uberettigede ydelse eller anvendelse af den støtte ud fra de betingelser, der gælder for bestående støtteordninger. Det tilkommer udelukkende den belgiske regering at vælge denne sidstnævnte betegnelse, som indrømmet i beslutningen af 4. maj 1976. Men deraf fremgår en fundamental forskel: i første tilfælde kan støtten ikke tildeles inden Kommissionens »endelige« beslutning; i det andet tilfælde er den »foreløbig gyldig«.
Et andet resultat ville bringe nyttevirkningen af traktatens bestemmelser alvorligt i fare og indebære, at ordningen med »foreløbig gyldighed« blev erstattet af en ordning med forbudsprincippet, som på aftaleområdet. Men som generaladvokat Roemer anførte, »traktatens grundlæggende ide er et principielt forbud mod statsstøtte, idet vægten tydeligvis er lagt på dennes uforenelighed med fællesmarkedet«. (Forslag til afgørelse i sagerne Den franske Republik mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 80). Eller »Fællesskabets retlige regulering af støtteordninger kræver altså en retsakt fra Fællesskabets udøvende organ, og netop dette er en omstændighed, som efter Domstolens hidtidige retspraksis gør det nærliggende at udelukke umiddelbar anvendelighed« (forslag til afgørelse i Capolongo-sagen, Sml. 1973, s. 628). Dette understreger vigtigheden af »retsakten« fra Fællesskabets udøvende organ; først fra dens vedtagelse kan borgerne eventuelt påberåbe sig det principielle forbud mod støtte. Kommissionens mellemkomst er af afgørende betydning, fordi det generelle system i artikel 92, ikke er umiddelbart anvendeligt; hvis Kommissionens beslutning berøres enhver betydning, vil artikel 92, stk. 1, aldrig kunne anvendes.
Kommissionen har anvendt den beføjelse, som artikel 93, stk. 3, tredje punktum giver den, ved uopholdeligt at iværksætte den i forrige stykke fastsåtte fremgangsmåde, og ved at »give de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger«, dvs. ikke blot kongeriget Belgien, men også de øvrige medlemsstater. Den har således »blokeret« den belgiske administrative procedure, og Belgien var lovligt forhindret i at gennemføre de påtænkte foranstaltninger, førend denne fremgangsmåde havde ført til en endelig beslutning. Den belgiske støtte er derfor ikke blevet en bestående støtte; den fortsatte ganske vist' med at bestå, men i strid med traktaten, i hvert fald hvad angår fremgangsmåden, som her er altafgørende.
Til forskel fra beslutninger, der træffes i medfør af artikel 93, stk. 2, angående »bestående støtteordninger«, indebærer fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 3, at Kommissionen er beføjet til om nødvendigt at træffe omgående og foreløbige forholdsregler. Domstolen har godkendt dette princip i dom af 11. december 1973, Lorenz (Sml. 1973, s. 1471):
»Det i artikel 93, stk. 3, opstillede mål, der skal forhindre, at støtteordninger, der er uforenelige med traktaten, træder i kraft, betinger, at dette forbuds spærrevirkning (og altså den beslutning, Kommissionen har truffet på dette grundlag) allerede griber ind under hele den indledende fase.«
Virkningen af beslutninger truffet i henhold til denne bestemmelse kan kun opsættes, hvis medlemsstaten benytter den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 93, stk. 2, tredje afsnit, eller hvis den, efter at have indbragt annullationssøgsmål mod beslutningen i henhold til artikel 173, for Domstolen kræver og opnår af denne, at den udsætter gennemførelsen af den anfægtede retsakt i henhold til artikel 185.
Den belgiske regering har ikke fundet det nødvendigt eller muligt at benytte denne særlige mulighed. Den nederlandske delegations begæring af 11. oktober 1973 angående revision af aftalen af 1955 kan ikke anses for en begæring som nævnt i artikel 93, stk. 2, tredje afsnit. Rådets beslutning af 20. maj 1975 har lige så lidt som dets forordning af samme dato ændret noget som helst ved fremgangsmåden for underretning af Kommissionen angående den støtte, der ydes i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 2. Udkastet til en ny aftale om fastsættelse af internationale tariffer, forelagt Rådet af Kommissionen den 2. februar 1976, er endnu ikke færdigt behandlet. Det tilfælde, som omhandles i artikel 93, stk. 2, fjerde afsnit, forelå derfor ikke. Følgelig må den fællesskabsretlige ordning i artikel 93, stk. 2, andet afsnit anvendes, hvilket navnlig indebærer, at Kommissionen direkte kan indbringe sagen for Domstolen uden at skulle afgive en begrundet udtalelse, hvilket ville være dobbeltarbejde sammenholdt med dens beslutning af 4. maj 1976. Den anfægtede beslutnings virkning er blevet endelig ved udløbet af klagefristen i artikel 173 og kan ikke på ny anfægtes for fremtiden, medmindre der foreligger en ny retsakt fra Kommissionen eller Rådet. En modsat opfattelse er uforenelig med retssikkerhedsprincippet, samt med den ensartede retsanvendelse i Fællesskabet.
2)
Den belgiske regering fastholder, at udgiften, som følge af anvendelsen af aftalen af 1955, udgør en med begrebet offentlig tjeneste forbundet forpligtelse af tarifmassig art, som ikke er omfattet af artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 1191/69.
Hvis Domstolen vil følge mit råd, skal den ikke gå længere ind i den diskussion, som allerede har givet anledning til en lang brevveksling, som jeg har analyseret, og som ender med en fortolkning af denne aftale i sagen. Den dårligt tilslørede kritik, som den belgiske regering er fremkommet med, er i øvrigt forbavsende: hvis den nu mener, at den »forenklede form«, i hvilken denne aftale er blevet afsluttet, i virkeligheden var ulovmæssig, må man undre sig over, at dens repræsentant har underskrevet den. Ganske vist er det muligt, at denne aftale under de nuværende konjunkturer, har vist sig at være mindre fordelagtig for Belgien end ventet på tidspunktet for undertegnelsen, eller at den er delvis forældet og at der er behov for at regulere den. Der er forhandlinger i gang om dette. Problemet vedrørende SNCP kan sikkert delvis løses ved en revision af aftalen; men revisionsarbejdet kan ikke påberåbes for at opnå en fortolkning fra Domstolen af denne aftale. Det er udelukket at inddrage de betingelser, hvorpå den er blevet afsluttet, såvel som dens indhold i denne sag, og den belgiske regering kan ikke, så at sige for at fremtvinge en revision af aftalen, fortsat ensidigt yde en støtte, hvis juridiske grundlag, og ydermere størrelse, er blevet anfægtet af Kommissionen.
At genoptage denne diskussion »ville indebære, at man accepterede at en medlemsstat kan komme Kommissionen i forkøbet, at den kan komme uden om kravene i artikel 93, stk. 3, og få spørgsmålet om en ny støttes forenelighed med fællesmarkedet behandlet, efter at den er indført. Dette betyder intet mindre end, at man giver en medlemsstat, som krænker artikel 93, stk. 3, en mere fordelagtig stilling end en medlemsstat, som retter sig efter den« (forslag til afgørelse fra generaladvokat Jean-Pierre Warner i sagen Den italienske Republik mod Kommissionen, Sml. 1974, s. 725).
Mit forslag til afgørelse er, at Domstolen kender for ret, at den belgiske regering har undladt at opfylde en forpligtelse, som påhviler den i henhold til artikel 93, stk. 3, og Kommissionens nævnte beslutning, ved ikke at ophæve den støtte, som blev forbudt ved Kommissionens beslutning af 4. maj 1976, og under hensyn til at den ikke har anlagt nogen sag mod denne beslutning eller indgivet begæring efter artikel 93, stk. 2, tredje afsnit, og der ikke foreligger nogen ændring af aftalen af 21. marts 1955 eller af nogen forordning fra Rådet udstedt på grundlag af artikel 94 (bortset fra forordning nr. 1473/75 af 20. maj 1975, som fra fremgangsmåden i artikel 93, stk. 3, kun undtager de former for støtte, som omtales i den ved forordning nr. 1107/70 ændrede udgave af artikel 4.
( 1 ) – Oversat fra fransk.
Full & Egal Universal Law Academy