CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. HENRI MAYRAS
presentadas el 18 de enero de 1979 ( 1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El Reglamento (CEE) no 543/69 del Consejo, adoptado con arreglo al articulo 75 del Tratado CEE, se dirigía a armonizar determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera, en especial, en lo relativo a las condiciones de trabajo de las tripulaciones de los vehículos y en interés de la seguridad en carretera.
En particular, obligaba a que los miembros de las tripulaciones llevaran una libreta individual de control destinada a garantizar el respeto de la duración de tiempos de conducción y de descanso diario y semanal.
Pero ya en el momento en que se adoptó este texto se sabía que un aparato mecánico de control, denominado tacógrafo, debía sustituir en un futuro próximo a la libreta manual de control.
Por ello, a propuesta de la Comisión, ya el 20 de julio el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 1463/70, que hace obligatoria, sin perjuicio de determinadas excepciones, la instalación y utilización de tacógrafos debidamente homologados en los vehículos destinados al transporte de viajeros o de mercancías por carretera, matriculados en todos los Estados miembros.
Esta obligación era aplicable a partir del 1 de enero de 1975 a los vehículos matriculados por primera vez a partir de esa fecha y, cualquiera que fuera la fecha de su entrada en servicio, a los vehículos que efectuaban transportes de mercancías peligrosas.
Los demás vehículos sólo debían ir provistos de este aparato a partir del 1 de enero de 1978.
A tenor del apartado 1 del artículo 21 del Reglamento:
«Los Estados miembros adoptarán, a su debido tiempo y previa consulta a la Comisión, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la ejecución del presente Reglamento.
Estas disposiciones se referirán, entre otras cosas, a la organización, el procedimiento y los instrumentos de control, así como a las sanciones aplicables en caso de infracción.»
El Reglamento (CEE) no 1787/73 flexibilizó por primera vez, en cierta medida, las disposiciones del Reglamento no 1463/70, en especial, para tener en cuenta que ya antes del 1 de enero de 1975 habían entrado en servicio tacógrafos conformes con determinadas legislaciones nacionales.
Por lo que respecta a los nuevos Estados miembros y, especialmente, al Reino Unido, la consecuencia del Acta de adhesión (artículo 133 completado por el apartado 4 del punto III del Anexo VII) ha sido retrasar en un año la aplicación del Reglamento no 1463/70, que de este modo entró en vigor el 1 de enero de 1976.
La Comisión estima que el Reino Unido no ha cumplido por entero las obligaciones que le incumben en virtud de la normativa comunitaria sobre la utilización de tacógrafos por cuanto que, por un lado, no se ha atenido al procedimiento de consulta previsto por el artículo 21 del Reglamento, y por otro, sólo ha establecido un régimen voluntario para la utilización de dichos aparatos de control, tanto en los transportes nacionales como en los internacionales.
Por ello, después de un intercambio de correspondencia entre la Dirección de Transportes de la Comisión y la Represen tación Permanente del Reino Unido, de 30 de enero y de 21 de febrero de 1976, la Comisión, el 25 de junio siguiente, confirmó al Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth que un régimen «facultativo» en esta materia no podría garantizar la estricta aplicación del Reglamento no 1463/70.
Asimismo, pidió al Reino Unido que modificase su proyecto de Reglamento interno para adaptarlo al Derecho comunitario aplicable.
Esta iniciativa no obtuvo los resultados esperados, pues el Gobierno británico confirmó claramente su voluntad de no atenerse íntegramente a la legislación comunitaria por motivos prácticos, económicos y sociales.
En estas circunstancias, mediante dictamen motivado de 13 de febrero de 1978, la Comisión invitó al Reino Unido a adoptar todas las medidas precisas para atenerse al Reglamento no 1463/70. El Gobierno británico comunicó el 14 de abril siguiente que no tenía intención de adoptar las medidas exigidas por la Comisión, en el plazo establecido, por lo que ésta interpuso el presente recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, basándose en el artículo 169 del Tratado.
La defensa del Reino Unido se articula en torno a dos tipos de consideraciones.
En primer lugar, se niega a admitir que no ha consultado a la Comisión en las condiciones que impone el artículo 21 del Reglamento del Consejo de que se trata. A este respecto, alega el hecho de que el 2 de septiembre de 1975, es decir antes de la introducción obligatoria de los tacógrafos, presentó un memorándum a la Comisión en el que enumeraba los «serios obstáculos» que encontraba la entrada en servicio obligatoria de estos aparatos a nivel nacional y recuerda que, en su carta de 25 de febrero de 1976, su Representante Permanente comunicó a la Dirección de Transportes de la Comisión el conjunto de medidas previstas por el Gobierno, llamando la atención de la Comisión sobre el hecho de que el texto interno propuesto tenía por objeto crear un régimen facultativo, abierto tanto al tráfico nacional como internacional, que podía permitir la utilización de tacógrafos destinados, en este caso, a sustituir a las libretas de control anteriormente previstas.
Se adoptaron normas detalladas tanto para el suministro, el empleo, el control y la conservación de los diagramas de los tacógrafos como para garantizar el respeto de los tiempos de conducción y descanso de los conductores, previéndose sanciones penales a este fin.
Asimismo, ya se habían adoptado disposiciones concretas sobre la fabricación, graduación y precintado del material.
Era evidente que el texto así redactado no correspondía a los preceptos imperativos del Reglamento no 1463/70; así pues, la Comisión sólo podía rechazarlo, acompañando a su respuesta observaciones que habrían permitido al Gobierno del Reino Unido -si las hubiera tenido en cuenta, no obstante— hacer nuevas propuestas conformes, esta vez, con el artículo 21 del Reglamento del Consejo.
Ahora bien, el demandado admite que no sólo no ha hecho nada al respecto, sino que, en el caso presente, los «objetivos» fijados por el Consejo se habían alcanzado con más facilidad en el Reino Unido por medio de las disposiciones adoptadas por las autoridades británicas.
En mi opinión, este argumento no se puede admitir. La Comisión no sostiene que el Reino Unido haya omitido totalmente la consulta sobre la aplicación del Reglamento no 1463/70, sino que considera, fundadamente, que la consulta —que nunca se refirió a la completa aplicación del Reglamento, sino sólo a medidas parciales que contenían omisiones determinantes- no se ajustó, por eso mismo, al sentido del artículo 21. Por lo demás, esta afirmación procede evidentemente del hecho, reconocido por el Gobierno demandado, de que éste se ha negado deliberadamente a proceder a la completa aplicación de este Reglamento.
De ello deduzco, por mi parte, que se ha probado el primer motivo alegado por la Comisión y que, por ello, el Reino Unido ha incumplido, al menos en parte, las obligaciones que le imponía un texto comunitario, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, a tenor del artículo 189 del Tratado.
Por lo que respecta al incumplimiento de la obligación de aplicar efectivamente a lo más tardar el 1 de enero de 1976, las disposiciones del Reglamento no 1463/70, el Reino Unido, a la vez que recuerda que ha sostenido los objetivos de la política común en materia de transportes por carretera y, en especial, en lo que afecta a la mejora de la seguridad en carretera y al progreso social de los trabajadores, alega un conjunto de consideraciones relativas a las consecuencias prácticas que a su parecer habría supuesto la obligación de instalar los tacógrafos.
El demandado considera, en primer lugar, que teniendo en cuenta la oposición declarada de los medios profesionales y, en especial, de las tripulaciones, no se podía alejar el serio riesgo de huelga en un sector importante y sensible de la economía.
Añade que el coste de la operación (cien millones de libras para instalar los aparatos -alrededor de cuarenta millones al año para su mantenimiento) parecía prohibitivo comparado con las ventajas que podía producir.
En tercer lugar, el Gobierno británico alega que, en realidad, como los vehículos que efectúan transportes internacionales deben ir equipados de tacógrafos, los demás Estados de la Comunidad no sufren perjuicio alguno porque la instalación de estos aparatos no sea obligatoria, con arreglo al Derecho interno, para los transportes en territorio nacional.
Me parece que no puede admitirse ninguno de estos argumentos.
Procede recordar, una vez más, que el litigio se produce en el campo de la aplicación de un Reglamento, obligatorio en todas sus disposiciones y aplicable en una fecha determinada -el 1 de enero de 1976— en el Reino Unido, al menos para determinadas categorías de vehículos.
No se puede alegar válidamente dificultades de orden interno, ya sean de carácter político, económico, financiero o social, a la aplicación de este texto.
Esto es lo que este Tribunal de Justicia ha resulto reiteradamente y también mediante su reciente sentencia de 11 de abril de 1978, Comisión/Italia (100/77, Rec. p. 879), en la que, en particular ha declarado que «la demandada -que no niega los incumplimientos que se le imputan- no puede alegar dificultades internas o disposiciones de su ordenamiento jurídica nacional para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes de las Directivas comunitarias».
Este razonamiento es válido a fortiori para la aplicación de un Reglamento.
La tesis defendida por el Reino Unido, al mantener que su comportamiento no ha producido perjuicio alguno a los demás Estados miembros ni a la Comunidad, equivale a admitir que un Estado miembro posee la facultad, incluso con respecto a un Reglamento, de apreciar la medida en que debe cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y que puede quedar liberado de sus obligaciones siempre que su actitud no produzca perjuicio alguno a los otros miembros o a la Comunidad.
Pero el artículo 189 del Tratado se opone evidentemente a esta interpretación que pondría en peligro el conjunto del régimen de aplicación obligatoria de los Reglamentos, oponible a cada Estado miembro.
Además, nada es menos evidente que la inexistencia de un perjuicio, en contra de lo que alega el Reino Unido. En efecto, las condiciones de la competencia entre transportistas por carretera de los distintos Estados miembros, quedan necesariamente afectadas si la normativa interna de uno de estos Estados miembros permite que los transportistas se substraigan a los gastos de instalación y utilización de tacógrafos, aunque sólo sea para los transportes interiores.
Añadamos que de la respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia resulta que las organizaciones profesionales de los seis Estados miembros originarios de la Comunidad no se han mostrado opuestas, en principio, a la sustitución de la libreta individual de control prevista en un principio por el Reglamento no 543/69 por el tacógrafo. Todo lo más, han manifestado su preocupación por que se aplacen las fechas de entrada en vigor de la utilización de estos aparatos para determinadas categorías de vehículos, reclamando que otras categorías queden exentas pura y simplemente.
En definitiva, estas peticiones han sido satisfechas en parte gracias a la flexibilidad que el Consejo ha imprimido, en último término, al Reglamento no 1463/70 por medio de su Reglamento no 2828/77.
Con respecto a Dinamarca, la Comisión cree poder señalar que no se ha planteado ninguna dificultad seria, aunque el Gobierno de este país ha contribuido especialmente a la adopción de este último Reglamento.
En cambio, en Irlanda, la oposición de los transportistas y de su personal llevó al Gobierno a retrasar la adopción de las medidas necesarias para la aplicación del Reglamento no 1463/70 a los transportes interiores. Pero, después de la intervención de la Comisión, el Gobierno irlandés se inclinó finalmente, declarándose dispuesto a adoptar la normativa requerida y respetando a este respecto un calendario aprobado por la Comisión.
En definitiva, únicamente el Reino Unido ha adoptado y mantenido una decisión negativa, al negarse a hacer obligatoria la utilización de tacógrafos. No sólo ha dado a conocer claramente su postura a la Comisión, sino que la ha hecho pública, indicando sin ambages a los sindicatos afectados su voluntad de no adoptar las medidas, en especial legislativas, necesarias con este fin, al menos para los transportes nacionales.
Ha adoptado la misma postura en el Parlamento y en la televisión.
Nos encontramos, pues, ante una negativa manifiesta, públicamente expresada y confirmada, de un Estado miembro, a cumplir —al menos parcialmente— con las obligaciones que se le habían impuesto legalmente.
A partir del momento en que, en uso de sus facultades, la Comisión ha interpuesto ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 169 del Tratado, estimo que, en contra de lo que mantiene el Reino Unido, el Tratado, aunque sólo sea por motivos de equidad, no permite que este Tribunal exonere al citado Estado miembro de todo o parte de dichas obligaciones.
Dicha dispensa sería contraria al mismo principio de igualdad de trato de los Estados miembros.
Por lo demás, los motivos empleados por el Gobierno demandado en su defensa no demuestran que el Reino Unido haya hecho un serio esfuerzo para cumplir con sus obligaciones.
Así pues, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, el Reino Unido, al negarse a adoptar en el plazo que se le había señalado, determinadas medidas legislativas, reglamentarias o administrativas que debían tomarse para la aplicación del Reglamento (CEE) no 1643/70 del Consejo, relativo a la utilización del tacógrafo en el sector de los transportes por carretera, incluidos los transportes nacionales, y no haber efectuado la consulta a la Comisión sobre las medidas en cuestión, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE y, en especial, las que le impone el apartado 1 del artículo 23 del citado Reglamento modificado.
Propongo, asimismo, que el Gobierno del Reino Unido sea condenado en costas.
( 1 ) Lengua original: francés.
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