SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN-PIERRE WARNER
VOM 20. JUNI 1979 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Mit dieser Klage, die von der Kommission gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag erhoben worden ist, wird die Feststellung begehrt, daß die Bundesrepublik dadurch gegen die Artikel 30 und 36 des Vertrages verstößt, daß sie die Einfuhr von Fleischerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten verbietet, die in einem dieser Staaten aus Fleisch hergestellt worden sind, das aus einem anderen Mitgliedstaat (auch aus der Bundesrepublik selbst) stammt.
Nach § 12 c des deutschen Fleischbeschaugesetzes ist Voraussetzung für die Einfuhr eines Fleischerzeugnisses in die Bundesrepublik, daß dieses Erzeugnis in einem (vom zuständigen Bundesminister anerkannten) Verarbeitungsbetrieb zubereitet worden ist, der in dem Land liegt, in dem die Tiere, aus deren Fleisch das Erzeugnis hergestellt worden ist, geschlachtet wurden. Gemäß diesem Paragraphen in Verbindung mit den einschlägigen Bestimmungen des abgeleiteten Rechts (der Mindestanforderungen-Verordnung) muß jede in die Bundesrepublik eingeführte Sendung eines Fleischerzeugnisses von einer amtlichen Bescheinigung begeleitet sein, anhand deren überprüft werden kann, ob die genannte Voraussetzung erfüllt ist.
Es ist unstreitig, daß die Aufstellung dieser Voraussetzung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt, die prima facie durch Artikel 30 des Vertrages verboten ist. Die Bundesrepublik ist jedoch der Ansicht, sie sei eine „zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen“ gerechtfertigte Beschränkung und falle daher nach Artikel 36 nicht unter das Verbot des Artikels 30. Die Kommission bestreitet dies und meint außerdem, die Beschränkung stelle „ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung [oder] eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten“ dar.
Von ihrer Entstehungsgeschichte her geht diese Rechtssache auf die Beschwerde bei der Kommission zurück, die ein niederländischer Hersteller von Schweinezungenwurst erhoben hatte, der bei seinen Zutaten aus den USA eingeführte Schweinezungen verwendete. Dieser Umstand hat die Bundesrepublik veranlaßt, bei ihrem Vorbringen in dieser Rechtssache zum einen die Notwendigkeit hervorzuheben, die Verbraucher vor dem Risiko des Verzehrs von Fleischerzeugnissen zu schützen, die durch die Beimischung von aus Ländern außerhalb der Gemeinschaft eingeführtem Fleisch hygienisch unzuträglich geworden seien (die Bundesregierung hat uns z. B. mitgeteilt, daß in den USA Schweinezungen als Schlachtabfall betrachtet und daher dort keiner amtlichen Gesundheitskontrolle unterzogen würden), und zum andern die besonderen Gefahren, die sich im Falle von Schweinefleischerzeugnissen daraus ergäben, daß sie möglicherweise Trichinen enthielten.
Die Kommission hat jedoch klargestellt, daß, was auch immer ihre Untersuchung über die Wirkungen von § 12 c Fleischbeschaugesetz ausgelöst habe,
1.
sich das vorliegende Verfahren nur auf die Frage beziehe, ob § 12 c mit dem Vertrag vereinbar sei, soweit er Erzeugnisse aus Fleisch von in der Gemeinschaft geschlachteten Tieren betreffe (mit anderen Worten, die Kommission begehrt mit ihrer Klage keine Feststellung in Bezug auf die Wirkung von § 12 c auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten mit solchen Fleischerzeugnissen, die ganz oder teilweise aus von außerhalb der Gemeinschaft eingeführtem Fleisch hergestellt worden sind — ein Fall, zu dem sich die Kommission, wie sie uns gesagt hat, noch kein Urteil gebildet hat), daß aber
2.
sich das vorliegende Verfahren nicht nur auf Schweinefleischerzeugnisse beziehe, sondern auf alle Fleischerzeugnisse, bei denen der Handel durch § 12 c berührt werden könne.
Im Laufe des Verfahrens sind wir auf eine Reihe von Richtlinien des Rates hingewiesen worden.
Die erste ist die Ratsrichtlinie 64/433/EWG vom 26. Juni 1964„zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch“. Sie ist wiederholt geändert worden, und wir sind auf eine nützliche, wenn auch nicht offizielle Kodifikation dieser Richtlinie und ihrer Änderungen, die die Kommission veröffentlicht hat (ABl. C 189 vom 20. 8. 1975, S. 31), aufmerksam gemacht worden.
Die Kommission hat insbesondere auf die Artikel 3 und 4 dieser Richtlinie verwiesen, die unter anderem vorsehen, daß die zuständige Zentralbehörde jedes Mitgliedsstaats die im Hoheitsgebiet dieses Staates gelegenen Schlachthöfe und Zerlegungsbetriebe zuläßt und überwacht, die von jedem Mitgliedstaat verlangen, dafür Sorge zu tragen, daß nur Fleisch aus solchen zugelassenen und überwachten Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben aus seinem Hoheitsgebiet in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats versandt wird, in denen ausführlich, unter Bezugnahme auf die verschiedenen Kapitel der Anlage I zu der Richtlinie die Regeln niedergelegt sind, die in den zugelassenen Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben sowie bei der Lagerung, Verpackung und Beförderung von Fleisch zu beachten sind; und die ähnlich eingehend die Art und Weise vorschreiben, in der das Fleisch gekennzeichnet sein muß, wie auch die Form der Genußtauglichkeitsbescheinigung, mit der es während des Versandes von einem Mitgliedstaat in einen andern versehen sein muß.
Die Bundesregierung ihrerseits hat auf Artikel 6 verwiesen, wonach „die Bestimmungen der Mitgliedstaaten unberührt [bleiben]“, die gewisse Gebiete, unter anderem „die Untersuchung von frischem Schweinefleisch auf Trichinen“, betreffen.
Die zweite Richtlinie, auf die wir hingewiesen worden sind, ist die Richtlinie 72/462/EWG des Rates vom 12. Dezember 1972„zur Regelung viehseuchenrechtlicher und gesundheitlicher Fragen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischern Fleisch aus Drittländern“. Die Bundesregierung hat uns daran erinnert, daß der Gerichtshof diese Richtlinie in der Rechtssache 70/77 (Simmenthal/Staatliche Finanzverwaltung — Slg. 1978, 1453) untersucht hat und zu der Ansicht gelangt ist, daß sie zum größten Teil toter Buchstabe geblieben ist, weil die Gemeinschaftsbehörden die zu ihrer Durchführung erforderlichen Maßnahmen noch nicht erlassen haben. Die gleiche Auffassung hat der Gerichtshof in den Rechtssachen 137/77 (Stadt Frankfurt (Main)/Neumann — Slg. 1978, 1623) und 138/77 (Ludwig/Freie und Hansestadt Hamburg — Slg. 1978, 1645) vertreten. Die Kommission hat nicht erkennen lassen, daß sich die Lage inzwischen gebessert hätte.
Die dritte Richtlinie, auf die wir hingewiesen worden sind, ist die Richtlinie 77/96/EWG des Rates vom 21. Dezember 1976„über die Untersuchung von frischem Schweinefleisch auf Trichinen bei der Einfuhr aus Drittländern“. Diese Richtlinie hätte am 1. Januar 1979 in Kraft gesetzt werden müssen; nach dem, was uns die Kommission mitgeteilt hat, hat von den Mitgliedstaaten jedoch nur die Bundesrepublik die Kommission davon unterrichtet, daß sie die hierzu erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Die Bundesrepublik hat vorgetragen, da die Bestimmungen der Richtlinie 77/96 in gewissem Umfang an die Richtlinie 72/462 gebunden seien, ziehe die Unwirksamkeit der letztgenannten Richtlinie die der erstgenannten nach sich.
Da die Richtlinie 72/462 und die Richtlinie 77/96 beide ausschließlich Einfuhren von außerhalb der Gemeinschaft betreffen, könnte man meinen, sie spielten für die vorliegende Rechtssache keine Rolle. Doch sind sie von der Bundesregierung zur Unterstützung von Argumenten herangezogen worden, auf die ich noch zu sprechen kommen muß.
Schließlich sind wir auf die Richtlinie 77/99/EWG des Rates „zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Fleischerzeugnissen“ hingewiesen worden. Diese Richtlinie muß am Ersten des nächsten Monats in Kraft gesetzt sein, und wir sind ziemlich eingehend über die Maßnahmen informiert worden, die in der Bundesrepublik ergriffen werden, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen. Es scheint, daß, wenn diese Maßnahmen getroffen sind, die von der Kommission im Rahmen des § 12 c Fleischbeschaugesetz bemängelte Bestimmung gemäß den Vorschriften der Richtlinie (insbesondere Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a Ziff. i) beseitigt sein wird. Die Kommission betont jedoch, daß es im vorliegenden Verfahren um die früheren und gegenwärtigen Wirkungen des § 12 c gehe und nicht um diejenigen, die er möglicherweise in der Zukunft habe.
In der Klagebeantwortung und ihrer Gegenerwiderung hat die Bundesrepublik zur Rechtfertigung der erwähnten Bestimmung des § 12 c Fleischbeschaugesetz eine Reihe von Argumenten vorgebracht, die, wie sich herausgestellt hat, nur hilfsweisen Charakter haben. In ihrer schriftlichen Antwort auf eine Frage, die der Gerichtshof am Ende des schriftlichen Verfahrens an sie gerichtet hat, hat sie das zur Sprache gebracht und in der mündlichen Verhandlung mit Nachdruck vorgetragen, was anscheinend ihr Hauptargument ist.
Dieses Vorbringen, so wie ich es verstanden habe, geht dahin, daß bei fehlender Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Gesundheit der Verbraucher von Fleisch oder Fleischerzeugnissen jeder Mitgliedstaat die einschlägigen Bestimmungen seines eigenen Rechts aufrechterhalten dürfe, welcher Art sie auch sein mögen. Dies könne sogar so weit gehen, daß Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten gänzlich verboten würden. Demnach, so hat die Bundesrepublik vorgetragen, sei die betreffende Bestimmung des § 12 c Fleischbeschaugesetz liberaler, als sie zu sein brauche, weil sie die Einfuhr von Fleischerzeugnissen aus einem anderen Mitgliedstaat, in dem diese Erzeugnisse aus dem Fleisch von in demselben Mitgliedstaat geschlachteten Tieren hergestellt worden seien, zulasse. Insbesondere zur Unterstützung dieses Vorbringens hat die Bundesrepublik auf Artikel 6 der Richtlinie 64/433 verwiesen.
Nach meiner Ansicht geht dieses Vorbringen völlig fehl. Die mangelnde Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf einem solchen Gebiet hat zur Folge, daß sich die Rechtslage ganz nach den Artikeln 30 und 36 des Vertrages bestimmt. Das in diesen Artikeln niedergelegte Recht kann weder durch das Fehlen einer Richtlinie noch durch irgendeine Klausel einer Richtlinie außer Kraft gesetzt werden. Wie die Bundesrepublik mit Recht eingeräumt hat, verbietet Artikel 30 prima facie Bestimmungen der in Rede stehenden Art. Eine solche Bestimmung ist nur zulässig, wenn sie gemäß Artikel 36 „gerechtfertigt“ werden kann.
Der Gerichtshof hat in der Rechtssache 35/76 (Simmenthal/Italienisches Finanzministerium — Slg. 1976, 1871) ausgeführt:
„Da die nach Artikel 36 zulässigen Beschränkungen Ausnahmen von dem grundlegenden Prinzip des freien Warenverkehrs darstellen, sind sie mit dem Vertrag nur insoweit vereinbar, als sie gerechtfertigt, das heißt nötig sind, um die in dieser Bestimmung genannten Zwecke zu erreichen, insbesondere um den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen zu sicher.
…
Artikel 36 soll nicht bestimmte Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten, er läßt vielmehr Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs durch innerstaatliche Normen insoweit zu, als dies zur Erreichung der. in diesem Artikel bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt.“ (Randnr. 19 und 24 der Entscheidungsgründe)
In die gleiche Richtung gehen die Urteile in den Rechtssachen 5/77 (Tedeschi/Denkavit — Slg. 1977, 1555, Randnr. 34 der Entscheidungsgründe) und 13/78 Eggers/ Freie Hansestadt Bremen — Slg. 1978, 1935, Randnr. 30 der Entscheidungsgründe).
Somit stellt sich nur die Frage, ob die betreffende Bestimmung des § 12 c Fleischbeschaugesetz zum Schutze der Gesundheit oder des Lebens von Menschen in der Bundesrepublik „nötig“ ist. Ich will gleich sagen, daß die Bundesrepublik dies nach meiner Auffassung nicht dargetan hat.
Die Bundesrepublik hat bei ihrem Bemühen, dies darzutun, folgendes vorgetragen:
Erstens ist gesagt worden, die Bestimmung sei nötig, um das Risiko zu verringern, daß Erzeugnisse in die Bundesrepublik eingeführt würden, die Fleisch enthielten, das von außerhalb der Gemeinschaft geschlachteten Tieren stamme. Wie jedoch die Kommission bemerkt hat, wird dieses Risiko (sofern es besteht) durch das Verlangen einer Bescheinigung, daß das in einem Erzeugnis verarbeitete Fleisch von Tieren stammt, die in dem Mitgliedstaat geschlachtet wurden, in dem das Erzeugnis hergestellt worden ist, nicht eher herabgesetzt als durch eine Bescheinigung, daß das Fleisch von in der Gemeinschaft geschlachteten Tieren herrührt. Die bloße Tatsache, daß das Fleisch vor seiner Verarbeitung die Grenze zwischen zwei Mitgliedstaaten überschritten hat, erhöht nicht das Risiko, daß es von außerhalb der Gemeinschaft stammt. Die für Fleisch, das von einem Mitgliedstaat in einen anderen versandt wird, vorgeschriebene Form der Bescheinigung weist das Schlachthaus und jeden Zerlegungsbetrieb, aus dem es kommt, aus (vgl. Anlage II zur Richtlinie 64/433).
Zweitens hat die Bundesrepublik vorgetragen, der Umstand, daß das Fleisch eine Grenze passiere, erhöhe die Gefahr, daß es hygienisch unzuträglich sei. Ich gestehe, daß es mir Schwierigkeiten bereitet hat, die meisten Gründe, die die Bundesrepublik für diese Behauptung angeführt hat, einzusehen. Einige von ihnen scheinen auf nicht mehr als die allgemeine Feststellung hinauszulaufen, daß in manchen Mitgliedstaaten noch keine hinreichenden Rechtsvorschriften erlassen worden seien. Ich habe bereits Gelegenheit gehabt auszuführen, daß dies meines Erachtens nicht die Art von Gründen ist, die es einem Mitgliedstaat erlauben, Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels zu treffen; ich verweise auf die verbundenen Rechtssachen 80 und 81/77 (Commissionaires Réunis/Receveur des Douanes — Slg. 1978, 927, 960).
Ich kann andererseits verstehen, daß das Fleisch, je mehr es gehandelt und befördert wird, desto mehr der Gefahr einer Verseuchung unterliegt. Ich sehe aber auch hier nicht, wieso sich durch die bloße Tatsache, daß es eine Grenze überschreitet, diese Gefahr erhöhen soll. Wird Fleisch von Schweinen, die in Nordirland geschlachtet worden sind, per Lastkraftwagen, Schiff oder Bahn nach Südostengland befördert, um dort zu Schweinefleischpasteten verarbeitet zu werden, so können diese Pasteten ohne Verstoß gegen § 12 c in die Bundesrepublik eingeführt werden. Dagegen kann Wurst, die in Belgien aus Fleisch von Schweinen hergestellt worden ist, die in der Nähe in den Niederlanden, in Luxemburg oder sogar in Deutschland selbst geschlachtet wurden, nicht eingeführt werden. Von diesen gegensätzlichen Beispielen ließen sich noch mehrere anführen: Der zum Zwecke der Verarbeitung zu Salami vorgenommene Fleischversand von Sardinien nach dem italienischen Festland kann nach § 12 c akzeptiert werden, aber nicht der Versand von Korsika aus dorthin, und so weiter. Diese Beispiele deuten darauf hin, daß die betreffende Bestimmung des § 12 c nicht nur zu rechtfertigen ist, sondern daß sie auch einen eindeutigen Fall jener „willkürlichen Diskriminierung“ darstellt, von der in Artikel 36 die Rede ist.
Sodann ist vorgetragen worden, die Bestimmung habe den Vorteil, daß die Behörden eines einzelnen Mitgliedstaats verantwortlich gemacht werden könnten, falls tatsächlich hygienisch unzuträgliche Fleischerzeugnisse in die Bundesrepublik eingeführt würden. Dieses Argument erinnert, wie die Kommission bemerkt hat, an das Vorbringen, das der Gerichtshof in der Rechtssache Eggers/Freie Hansestadt Bremen (a. a. O.) zurückgewiesen hat. Man kann natürlich verstehen, daß die Bestimmung in einem solchen Fall der Verwaltungserleichterung dient; dies ist aber weit entfernt von der Behauptung, sie sei nötig zum Schutze der Verbraucher.
Schließlich hat die Bundesrepublik auf das Fehlen jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften und Verwaltungsverfahren der Mitgliedstaaten in bezug auf die Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen hingewiesen. Uns ist gesagt worden, daß nach Ansicht der Bundesregierung nur systematische Untersuchungen des Körpers jedes geschlachteten Schweines hinreichend seien, daß in Dänemark und Italien, wie in der Bundesrepublik selbst, derartige Untersuchungen durchgeführt würden, daß aber die Praxis in anderen Mitgliedstaaten — es wurden Belgien, Frankreich, die Niederlande und das Vereinigte Königreich erwähnt — diesen Anforderungen nicht entspreche. Gehe ich einmal zugunsten der Bundesrepublik davon aus, daß die von ihr vertretene Ansicht zutrifft (obgleich sie durch keinen Beweis belegt worden ist), so bin ich doch nicht überzeugt, daß der deutsche Verbraucher in irgendeiner Weise geschützt wird, wenn man verlangt, daß sich die belgischen, französischen, niederländischen und britischen Fleischhersteller darauf beschränken, das (unterstellt, unzureichend untersuchte) Fleisch von Schweinen zu verwenden, die in ihrem eigenen Land geschlachtet worden sind.
Im Ergebnis bin ich der Auffassung, Sie sollten
1.
feststellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag verstößt, daß sie die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten verbietet, die in einem dieser Staaten aus Fleisch hergestellt worden sind, das aus einem anderen Mitgliedstaat stammt, und
2.
der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens auferlegen.
( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.
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