FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 15. MAJ 1979 ( 1 )
Indholdsfortegnelse
Indledning
Den foreliggende sag
EØF-traktatens artikler 92-94
Traktatens artikel 16
Traktatens artikel 34
Traktatens artikel 37 og tiltrædelsesaktens artikel 44
Traktatens artikel 40 og den fælles markedsordning for svinekød
Traktatens artikel 85
Traktatens artikel 86
Modkravet
Høje Ret.
Indledning
Nærværende sag er forelagt Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse fra High Court of Ireland (dommer Costello). Sagen drejer sig om, hvorvidt visse aktiviteter, som udøves af en irsk myndighed, oprettet i henhold til lov, Pigs and Bacon Commission, (herefter benævnt »PBC«), er forenelige med EØF-traktaten og den fælles markedsordning for svinekød.
Sagsøgerne i den for High Court verserende sag er PBC. De sagsøgte er selskabet McCarren and Company Limited, der driver virksomhed med baconfremstilling i Cavan.
Sagens økonomiske og retlige baggrund er meget udtømmende gennemgået i dommer Costello's dom, og jeg behøver kun at resumere de aspekter, som har særlig betydning for dommerens spørgsmål til Domstolen og for de anbringender og argumenter, der er gjort gældende i forbindelse med disse spørgsmål.
Den irske svinekødsindustri er lille i forhold til den samlede svinekødsindustri i Fællesskabet. I 1976 androg svineproduktionen i Irland 1,5 % af Fællesskabets produktion. Irland havde tidligere et stort antal virksomheder (40 i 1965), men dette antal er nu ved en bevidst »rationaliserings«-politik blevet reduceret til 28. Deres produktion er imidlertid gennemsnitligt stadig af ringe omfang. Tilsammen forarbejder de ca. 1,5 million svin om året.
De irske slagteriers hovedprodukt er bacon. Den særlige forabejdningsproces — »curing« — der anvendes ved baconfremstilling, blev beskrevet i den irske regerings svar på et af Domstolens skriftlige spørgsmål til parterne. Den består hovedsagelig deri, at afpudsede flæskesider behandles med en saltlage, hvorefter kødet eventuelt røges. I det pågældende svar blev det endvidere oplyst, at svinekroppe, som er bestemt til baconfremstilling, er lette at skelne fra andre svinekroppe, idet de er omfattet af et mærkningssystem, der overvåges af tjenestemænd fra landbrugsministeriet på selve virksomheden hos autoriserede baconproducenter.
Bacon kvalitetsbestemmes efter, hvor magert det er, og der findes visse høje kvaliteter — »specials« — som er af særlig betydning i denne sag.
Mønsteret for den irske indenrigs- og udenrigshandel illustreres af tallene for 1976. Af de svin, der blev slagtet i Irland i dette år, blev 55 % solgt på det indenlandske baconmarked, 19 % på eksportmarkedet for bacon, 10 % på hjemmemarkedet for svinekød og 12 % på eksportmarkedet for svinekød, idet de resterende 4 % dækker biprodukter. Ifølge tal, der blev oplyst under den mundtlige forhandling som svar på et spørgsmål fra Domstolen, omfatter 85 % af irsk baconeksport »specials«, og 1/3 af den bacon, der sælges på hjemmemarkedet, består af »specials«. Næsten hele den irske baconeksport går til Det forenede Kongerige, hvor den i 1976 dækkede 2 % af markedet, i 1977 4 % De øvrige leverandører til markedet i Det forenede Kongerige er britiske, danske, nederlandske og polske producenter. Svinekød eksporteres fra Irland til bl.a. Belgien, Frankrig, Tyskland og Italien; for nylig har der åbnet sig et marked i Japan.
Nationale foranstaltninger med henblik på en markedsordning for svinekød blev først indført i Irland med Pigs and Bacon Act 1935, som blev fulgt af ændringslove i 1937, 1939, 1956 og 1961. Formålet -med de nationale foranstaltninger var at stabilisere markedet, der tidligere havde været udsat for voldsomme udsving, og derved, med den forelæggende dommers ord, »at sikre en stabil (og rimeligt lønsom) produktion«. Et af de krav, der var indeholdt i 1935-loven, var, at enhver virksomhed, der beskæftiger sig med baconforarbejdning, skal have autorisation fra landbrugsministeren.
PBC blev oprettet i henhold til section 4 i loven fra 1939. Det fik omfattende beføjelser med hensyn til regulering og kontrol af produktionen og afsætningen af svinekød. Beføjelserne omfattede i medfør af section 34 i 1939-loven en beføjelse til at pålægge autoriserede baconproducenter en afgift på hver svinekrop, der indgik i baconproduktionen. I beskrivelsen af PBC's øvrige beføjelser anfører den forelæggende dommer:
»PBC var bemyndiget til at udbetale støtte for udført bacon og bacon solgt på hjemmemarkedet. Det havde direkte kontrol med produktionen af bacon gennem en beføjelse til at fastsætte produktionsperioder, og fordele produktionskvoter mellem de enkelte producenter, og desuden kunne det blandt producenterne fastsætte en fordeling mellem den mængde bacon, som hver enkelt skulle sælge på hjemmemarkedet, og den mængde, der skulle eksporteres. Det kunne fastsætte priser både for svin og for bacon, og forbyde salg til andre priser end de godkendte. Dets mulighed for at kontrollere svinekødsindustrien og produktionen og afsætningen af bacon var stor og i virkeligheden altomfattende.«
I 1961 fik PBC tillagt en yderligere beføjelse, som er af betydning for næværende sag. Jeg citerer fra forelæggelsesdommen:
»Ved Pigs and Bacon (Amendment) Act af samme år blev PBC bemyndiget til selv at foretage udførsel af bacon og til at pålægge autoriserede baconproducenter at sælge til sig (section 23), og det kunne endvidere efter tilladelse fra landbrugsministeren forbyde eksport af bacon, medmindre den skete gennem PBC. I 1965 var disse beføjelser fuldt udnyttede, og i tiden derefter blev PBC en handelsorganisation beskæftiget med udførsel af svinekød. Enhver udførsel af svinekød fra staten skulle ifølge loven foretages af PBC, hvorved PBC blev et statsmonopol inden for eksporten af svinekød.«
Yderligere fik PBC »særskilt bemyndigelse til at udføre salgsfremmende arbejde i og uden for staten, og dets beføjelse til at kvalitetsbestemme bacon og opretholde kvalitetsnormer blev kontrolleret af inspektører, som var udnævnt af PBC og placeret i de autoriserede producenters virksomheder.«
I den periode, der gik umiddelbart forud for Irlands tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, havde den irske bacon-eksport fordel af to forskellige former for støtte. Den ene bestod af et system med garanterede eksportpriser, hvorunder forskellen mellem den garanterede pris og den faktiske eksportpris blev dækket af PBC. Den anden bestod af en i 1970 indført ordning med præmie for eksport af bacon af kvaliteterne »specials«. Den garanterede eksportpris blev delvis, og præmieringsordningen fuldt ud, finansieret af produktionsafgiften, som i begyndelsen af 1973 androg 1,15 IRL pr. svinekrop. Provenuet af afgiften fordelte sig på det pågældende tidspunkt således: 0,725 IRL til dækning af den garanterede eksportpris, 0,20 IRL til dækning af eksportpræmien for »specials«, 0,125 IRL til dækning af administrationsomkostninger og 0,10 IRL til dækning af omkostningerne ved rationaliseringsprogrammet for baconproduktionen.
Det er ubestridt, at de irske myndigheder bestræbte sig på at tilpasse disse ordninger til kravene efter den fælles markedsordning for svinekød med virkning fra det tidspunkt, hvor denne blev fuldt virksom i Irland, dvs. den 1. februar 1973. De forskellige Pigs and Bacon Acts blev ikke ændret, men landbrugsministeren og PBC ophørte med at udøve de beføjelser i lovgivningen, som blev anset for uforenelige med Irlands medlemskab af Fællesskaberne. Blandt de beføjelser, som PBC gav afkald på, var retten til at fastsætte produktions- og salgsperioder, og at fastsætte kvoter for hjemmemarkeds- og eksportsalg. Såvel systemet med garanterede eksportpriser, som forbudet mod udførsel undtagen gennem PBC, bortfaldt.
Hovedpunkterne af det, der senere blev den nye ordning, blev aftalt på et møde den 11. januar 1973 mellem repræsentanter for PBC, landbrugsministeriet og Irish Bacon Curers' Society. Producenterne erklærede sig rede til fortsat at benytte PBC på frivillig basis som et centralt afsætningsorgan for deres baconeksport. PBC skulle fortsat opkræve afgiften på alle svinekroppe, der indgik i baconproduktionen, og yde eksport-præmie for »specials« til de producenter, som drog fordel af dets virksomhed som afsætningsorgan. Som anført af den forelæggende dommer havde ordningen således et frivilligt element, »i den forstand, at den centrale afsætningsordning opretholdtes ved aftale med baconproducenterne, som kan, eller kan undlade, at gøre brug af dets ydelser«, og et element af tvang »i den forstand, at alle producenter igennem afgiften skal betale til systemets opretholdelse, men mister refusionen (præmien), hvis de beslutter at eksportere uafhængigt af PBC«.
PBC fortsatte med at udfolde visse aktiviteter til fordel for baconindustrien. Der er givet forskellige beskrivelser af disse. De omfatter salgsfremmende foranstaltninger, markedsundersøgelser, kvalitetskontrol, tilvejebringelse af undervisnings- og oplæringstilbud samt forskning i produktionsmetoder. Af praktiske grunde vil jeg under ét benævne dem PBC's »salgsfremmende foranstaltninger«. Den forelæggende dommer har understreget, at de var af sekundær betydning.
PBC fortsatte også med at forvalte ratio-naliseringsprogrammet.
Afskaffelsen af systemet med garanterede eksportpriser medførte, at afgiftsbeløbet kunne nedsættes med virkning fra 1. februar 1973. Det androg herefter 0,50 IRL pr. svinekrop, hvoraf 0,20 IRL svarede til udgiften til eksportpræmier, 0,20 IRL til hvad den forelæggende dommer beskriver som »PBC's administrationsomkostninger« og 0,10 IRL til omkostningerne ved rationaliseringsprogrammet.
Siden 1973 er der sket en række forhøjelser af afgiftsbeløbet og præmiebeløbet. Den 1. januar 1978 androg afgiften 1,30 IRL, hvoraf 0,80 IRL repræsenterede udgifterne til præmieringen. Den irske regering og PBC har forsøgt at udlægge disse forhøjelser som en normal følge af inflationen. Den forelæggende dommer fastslår imidlertid ganske klart, at de, i hvert fald delvis, også skyldtes andre faktorer.
Ifølge dommeren skete der en ændring af strukturen i afgiftspræmieordningen i oktober 1974. Denne bestod i indførelsen af en »mindstepræmie« foruden den eksisterende præmie. »Mindstepræmien« blev ydet for eksport ud over en »mindstemængde«, der blev fastlagt på forhånd for hver producent. For at dække denne præmie blev afgiften forhøjet med 0,20 IRL. Ordningen blev atter ændret i 1977. Begrebt »mindstemængde« blev afskaffet, og de to præmier blev slået sammen. Begge ydes nu for al eksport af »specials« foretaget gennem PBC.
Et andet forhold, der bidrog til en forhøjelse af afgiftsbeløbet, var behovet for at opveje det tab, som PBC led, som følge af dets forsøg på at drive engros-virksomhed på det britiske marked. Til dette formål havde PBC i 1975 overtaget en igangværende virksomhed ved navn Bearfield Stratfield. Forsøget slog fejl og blev indstillet i juli 1976. I 1977 blev afgiften forhøjet med 0,10 IRL med henblik på afskrivning af investeringen i Bearfield Stratfield.
Som et eksempel på ændring af afgifts-/ præmieordningen anfører den forelæggende dommer endvidere, at der i en periode i 1974 blev anvendt en del af provenuet fra afgiften til betaling af en præmie for eksport af svinekød til Japan.
For fuldstændighedens skyld bør det nævnes, at den forelæggende dommer mente, at afgifts-/præmieordningen gavnede flertallet af svineproducenter og forarbejdningsvirksomheder i Irland, at ordningen blev støttet af disse (vidneudsagn herom blev rent faktisk fremført for Domstolen), at den ikke i mærkbar udstrækning berørte forbrugerinteresser i Irland eller andetsteds i Fællesskabet, og heller ikke påvirkede priserne i Fællesskabet, men at ordningen hindrede og begrænsede udførsel fra Irland foretaget af firmaer, der ønskede at eksportere uafhængigt af PBC.
Den foreliggende sag
Nærværende sag, der verserer for High Court i Dublin, er opstået, fordi de sagsøgte gav meddelelse om udtræden af »Pigs and Bacon Commission« med virkning fra 30. april 1975, efter hvilket tidspunkt de har eksporteret selvstændigt og afvist at betale afgiften. PBC har rejst krav om betaling af et beløb på 28594 IRL som afgift fra 1. januar 1975 til 30. september 1975. De sagsøgte har rejst et modkrav, der beløber sig til 52787 IRL, og omfatter de beløb, som de betalte til PBC i form af afgifter i perioden 1. februar 1973 — 31. december 1974. Afhængig af sagens udfald kan der opstå yderligere krav vedrørende tiden efter september 1975.
De sagsøgte benægter ikke, at de ifølge den gældende irske lovgivning er forpligtet til at betale afgiften, men gør gældende, at fællesskabsretten fritager dem for denne forpligtelse.
Af de omstændigheder, som den forelæggende dommer har lagt til grund vedrørende de sagsøgtes særlige situation, mener jeg, at følgende har betydning.
For det første ligger de sagsøgtes virksomhed, der er en af de største i Irland, i grevskabet Cavan, ikke langt fra havnene på østkysten, hvilket betyder, at den har en god beliggenhed for eksport til Storbritannien. Eksport af bacon af høj kvalitet til det britiske marked indgik i de sagsøgtes virksomhed, inden de blev pålagt begrænsningen med kun at eksportere gennem PBC.
For det andet har de sagsøgte i perioden 1. februar 1973 — 30. april 1975 ikke alene betalt det afgiftsbeløb, der er omfattet af modkravet, men har tillige fået udbetalt præmiebeløb på tilsammen 18823 IRL.
For det tredje har de sagsøgte opnået en større fortjeneste på deres eksport siden april 1975, end de ville have haft, hvis de havde fortsat med at eksportere gennem PBC, selv hvis man tager hensyn til, at de ikke har modtaget præmiebeløb. Imidlertid vil deres mulighed for en rentabel eksport være begrænset i betydeligt omfang, hvis de havde pligt til at betale afgiften. Den forelæggende dommer gav endog udtryk for den opfattelse, at hvis de sagsøgte ifølge loven var forpligtet til at betale afgiften, ville de have stigende vanskeligheder med »at forblive uden for ordningen«.
Endelig er de sagsøgte og PBC konkurrenter på markedet i Det forenede Kongerige.
Til støtte for deres anbringende om, at afgifts-/præmieordningen strider mod fællesskabsretten, har de sagsøgte for High Court påberåbt sig en række fællesskabsretlige bestemmelser. Det drejer sig om følgende bestemmelser:
i)
EØF-traktatens artikel 16, der forbyder udførselstold og afgifter med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne.
ii)
Traktatens artikel 34, der forbyder kvantitative udførselsrestriktioner og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne.
iii)
Traktatens artikel 37 om statslige handelsmonopoler.
iv)
Traktatens artikel 40 om den fælles landbrugspolitik og Rådets forordninger om indførelse af en fælles markedsordning for svinekød.
v)
Traktatens artikel 85, der forbyder aftaler, som begrænser konkurrencen på fællesmarkedet.
vi)
Traktatens artikel 86, der forbyder misbrug af en dominerende stilling på fællesmarkedet.
vii)
Traktatens artikel 92-94 om statsstøtte.
Som svar på dette anbringende har PBC især, om end ikke udelukkende, henvist til artiklerne 92-94, og har fremført, at afgifts-/præmieordningen er en statslig støtteordning, hvis forenelighed med fællesmarkedet ifølge de nævnte artikler kun kan afgøres af Kommissionen eller Rådet. Når der ikke eksisterer en retsakt fra en af disse institutioner, der fastslår, at ordningen er ulovlig, kan hverken en national ret eller endog Domstolen pådømme spørgsmålet. PBC har endvidere anført, at selv om et vist element af en statslig støtteordning krænker traktaten, er en afgift til støttens finansiering ikke af den grund ulovlig.
Det er under disse omstændigheder, at den nationale ret har besluttet at forelægge Domstolen ikke mindre end 10 spørgsmål, hvoraf flere er opdelt i underspørgsmål, nogle ganske udførligt. Tilsammen rejser disse spørgsmål et omfattende kompleks af problemer.
Kommissionen har anført, at det i en sag som den foreliggende, der vedrører en landbrugssektor, som er omfattet af en fælles markedsordning, først skal undersøges, om de nationale bestemmelser, hvis lovlighed anfægtes, er forenelige med denne ordning. Meget taler for denne fremgangsmåde, thi, som Domstolen fremhævede i sag 83/78 Pigs Marketing Board (Northern Ireland) mod Redmond (Sml. 1978, s. 2347), som jeg herefter vil benævne »Redmond-sagen«:
»Det følger af EØF-traktatens artikel 38, stk. 2, at traktatens bestemmelser om den fælles landbrugspolitik i tilfælde af modstrid finder anvendelse forud for de øvrige bestemmelser vedrørende fællesmarkedets oprettelse.« (Dommens præmis 37)
Ikke desto mindre finder jeg det hensigtsmæssigt at gennemgå den forelæggende rets spørgsmål i samme rækkefølge, som de er stillet. Efter min opfattelse er rækkefølgen logisk, når henses til de af parterne i sagen fremførte anbringender og argumenter. Det bør erindres, at der i Redmond-sagen ikke blev forelagt spørgsmål vedrørende artiklerne 92-94. Derimod har disse artikler stået i forgrunden i argumentationen i den foreliggende sag. Et af de sagsøgtes argumenter, der blev fremført med støtte i artikel 93, stk. 3, ville føre til den slutning, at hele afgiften var ulovlig, mens deres anbringender støttet på bestemmelserne om den fælles markedsordning for svinekød i det højeste kan medføre, at en del af afgiften (den del, der er bestemt til finansiering af præmien) er ulovlig.
EØF-traktatens artikler 92-94
Som Domstolen ved, finder bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler, der indeholder artiklerne 92-94, i medfør af traktatens artikel 42 kun anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Rådet beslutter dette i henhold til artikel 43. I nærværende sammenhæng er det tilstrækkeligt at erindre om, at forordningerne om indførelse af den fælles markedsordning for svinekød — af hvilke den første var Rådets forordning nn 121/67/EØF, og hvilke forordninger nu er konsoliderede ved Rådets forordning (EØF) nr. 2759/75 — bestemmer, at artiklerne 92-94 finder anvendelse på produktionen af og handelen med de af ordningen omfattede produkter, jf. artikel 21 i forordning nr. 121/67 og forordning nr. 2759/75, hvilken artikel begge steder indledes med ordene »medmindre andet bestemmes i denne forordning«. Dette forbehold er vigtigt i forbindelse med spørgsmålet om »forrang« i forholdet mellem på den ene side bestemmelserne i artiklerne 92-94 og på den anden side bestemmelserne om den fælles markedsordning.
Artikel 60, stk. 1, i tiltrædelsesakten foreskrev, at for produkter, der ved tiltrædelsen (dvs. 1. januar 1973) omfattes af fælles markedsordninger, anvendes i de nye medlemsstater fra 1. februar 1973, med visse uvæsentlige forbehold, »den ordning, der i Fællesskabet i dets oprindelige udstrækning anvendes for told, afgifter med tilsvarende virkning, kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning«. Der var imidlertid ikke fastsat nogen udsættelse til den sidstnævnte dato af ikrafttrædelsen i de nye medlemsstater af artiklerne 92-94, for så vidt angår produkter, der er omfattet af en fælles markedsordning.
Inden jeg går over til at behandle spørgsmålene fra den forelæggende dommer, bør også omtales et af sagsøgte fremført argument, hvorefter den af PBC administrerede afgifts-/præmieordning — til forskel fra dets salgsfremmende virksomhed og rationaliseringsprogrammet — ikke skulle betragtes som en statsstøtte, der er omfattet af artiklerne 92-94, fordi den er et udslag af PBC's virksomhed som et centralt afsætnings-organ, der er en kommerciel virksomhed, som drives til fordel for en bestemt gruppe producenter efter deres ønske.
Efter min opfattelse er der ikke her tale om omstændigheder, som udelukker anvendelse af artikel 92. Som Domstolen fastslog i sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. 1974, s. 709 (dommens præmisser 26 og 27):
»Formålet med artikel 92 er at hindre, at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes af fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner;
artikel 92 sondrer således ikke under hensyn til grundene til eller hensigten med de omhandlede interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger.«
Endvidere fastslog Domstolen i sag 78/76 Steinike & Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland Sml. 1977, s. 595 (dommens præmis 21):
»Forbudet i artikel 92, stk. 1, omfatter enhver statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, uden at der er anledning til at sondre mellem, om støtten ydes direkte af staten eller gennem offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger til at forvalte støtten; ved anvendelsen af artikel 92 skal der imidlertid især tages hensyn til virkningerne af støtten for de virksomheder eller producenter, som begunstiges, og ikke til situationen for de institutioner, som fordeler og forvalter støtten«.
Jeg går hermed over til de forelagte spørgsmål.
Det første lyder således:
»1.
a)
Skal artiklerne 92 og 93 fortolkes således, at de indeholder en pligt til at underrette Kommissionen i medfør af artikel 93, stk. 3, om den indgåede aftale vedrørende den afsætningsordning, som skulle gælde efter den 1. februar 1973, og/eller om de ændringer i ordningen, der er indtruffet efter februar 1973?
b)
I bekræftende fald: betyder undladelsen af at underrette Kommissionen, at ordningen var ugyldig i en del af eller i hele tidsrummet efter 1973?
Såfremt spørgsmålene under a) og b) besvares bekræftende: skal der svares afgift for ugyldighedsperioden?«
Dette spørgsmål afspejler et hovedanbringende og et alternativt anbringende, som de sagsøgte har fremført.
Hovedanbringendet gik ud på, at hvis afgifts-/præmieordningen udgør en af artiklerne 92 og 94 omfattet statsstøtte, er den ugyldig, fordi Irland ikke har underrettet Kommissionen i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3. De sagsøgte mener, at da Irland har tiltrådt Fællesskabet den 1. januar 1973, kunne hverken en ny støtte, indført i Irland efter denne dato, eller en ændring efter denne dato af en allerede eksisterende støtteordning, være gyldig, medmindre Kommissionen »betids« blev underrettet derom, jf. artikel 93, stk. 3. Der forelå ikke en sådan underretning til Kommissionen om de ordninger, der blev aftalt på mødet den 11. januar 1973 og sat i kraft den 1. februar 1973. Ordningerne udgjorde en ny støtte eller i hvert fald ændringer af en eksisterende støtteordning. Hele det system, der blev indført ved disse ordninger, var derfor ulovligt.
Ifølge de sagsøgtes alternative anbringende er i det mindste de senere ændringer af ordningen, hvoraf ingen er blevet meddelt til Kommissionen i medfør af artikel 93, stk. 3, ulovlige. Disse ændringer omfattede, foruden regelmæssige forhøjelser af afgifts- og præmiebeløbene, indførelsen af »mindstepræmien«, præmiering af eksport af svinekød til Japan samt sagen med Bearfield Stratfield.
Der er intet blevet fremført fra PBC's eller den irske regerings side om, at der på det pågældende område er givet underretning til Kommissionen i medfør af artikel 93, stk. 3. Af bilagene til den irske regerings og Kommissionens skriftlige indlæg til Domstolen fremgår det, at den irske regering har givet visse oplysninger om PBC's virksomhed til Kommissionen, men oplysningerne er sparsomme, og dokumenterne giver indtryk af, at oplysningerne blev givet som svar på forespørgsler fra Kommissionen i henhold til artikel 93, stk. 1.
PBC og den irske regering har gjort gældende, at der ikke efter 1. januar 1973 er indført en ny støtteordning eller foretaget så væsentlige ændringer af en eksisterende støtteordning, at der er pligt til at give underretning i medfør af artikel 93, stk. 3.
Efter min opfattelse tilkommer det ikke Domstolen at træffe et valg mellem disse modstående anbringender. Dette ville nemlig indebære anvendelse af de relevante fællesskabsretlige principper på sagens konkrete omstændigheder, hvilket må overlades til de irske retter. Det tilkommer imidlertid Domstolen at give de irske retter vejledning om disse principper.
Formålet med kravet i artikel 93, stk. 3, hvorefter en medlemsstat, der påtænker at indføre eller ændre støtteforanstaltninger, først skal underrette Kommissionen om sine planer, er naturligvis at sætte Kommissionen i stand til at foretage skridt, der kan føre til forbud mod planernes gennemførelse i medfør af artikel 93, stk. 2. På denne baggrund mener jeg ikke, at udtrykket indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger i artikel 93, stk. 3, kan fortolkes så vidt, at det også omfatter afskaffelse eller begrænsning af foranstaltninger. Det ligger uden for Kommissionens (eller Rådets) opgave i medfør af artikel 93, stk. 2, at forbyde afskaffelse eller begrænsning af støtteforanstaltninger.
Efter min opfattelse må man formentlig nå til det resultat, at det, der i virkeligheden blev aftalt den 11. januar 1973 og sat i kraft den 1. februar samme år, udgjorde en begrænsning i anvendelsesområdet for den pågældende støtteforanstaltning. Hvis dette er rigtigt, og hvis jeg har skildret reglerne korrekt, havde Irland ikke pligt til at underrette Kommissionen om, hvad der påtænktes, og der forelå derfor ikke på dette tidspunkt nogen overtrædelse af artikel 93, stk. 3. Det tilkommer imidlertid High Court of Ireland at fastslå, hvis dette er det rigtige resultat, om de for resultatet forudsatte, faktiske omstændigheder er til stede.
Med hensyn til de senere ændringer kan jeg ikke tiltræde den opfattelse, som blev fremsat af PBC og den irske regering, hvorefter man kan se bort fra ændringerne, idet de udgør »mindre ændringer i administrationen og mindre forhøjelser af pengebeløb« (referat s. 7). Efter min opfattelse består der en væsentlig fare for, at anlæggelsen af en så elastisk fortolkning på artikel 93, stk. 3, i praksis vil medføre, at bestemmelsen ikke kan opfylde sit formål. Der er heller intet i bestemmelsens ordlyd der støtter en sådan fortolkning. Jeg er naturligvis enig i, at det følger af en velkendt retsgrundsætning (»de minimis non curat lex«), at der ved anvendelsen af bestemmelsen kan ses bort fra en ændring, der med rette kan betegnes som uvæsentlig. Jeg er endvidere enig i, at hvor der er tale om ydelse af økonomisk støtte på basis af et bestemt udregningsgrundlag, ville automatiske forhøjelser som følge af udregningsgrundlagets anvendelse under inflationære forhold (til forskel fra forhøjelser som følge af ændring af udregningsgrundlaget) ikke udgøre ændringer af støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 93, stk. 3. Efter min opfattelse er der i almindelighed ingen grund til at fortolke artikel 93, stk. 3, på anden måde end umiddelbart efter dens ordlyd. I denne forbindelse har PBC i vid udstrækning henvist til sag 2/73 Geddo mod Ente Nazionale Risi (Sml. 1973, s. 865). I den pågældende sag blev der imidlertid hverken forelagt eller pådømt spørgsmål angående fortolkningen af bestemmelserne i artiklerne 92-94. Dommen er derfor ikke noget relevat præjudikat.
Det er endvidere blevet fremført, især af den irske regering, at selv om ydelsen af præmiebeløb skulle være ulovlig som følge af, at artikel 93, stk. 3, ikke var blevet fulgt, ville dette ikke berøre afgiftens lovlighed. Det er klart, at hvor en støtte finansieres gennem almindelige skatter, behøver finansieringsmetoden ikke nærmere undersøgelse i henhold til artiklerne 92-94. Dommen i sag 47/69, Frankrig mod Kommissionen (Sml. 1970, s. 73) viser imidlertid, at situationen er en anden, når støtteordningen finansieres ved hjælp af en udtrykkelig efter formålet pålagt afgift, idet nemlig en støtteordning, der i sig selv muligvis er uskadelig, kan blive »uforenelig med fællesmarkedet« som følge af finansieringsmetoden. I et sådant tilfælde skal Kommissionen i medfør af artiklerne 92 og 93 foretage en samlet bedømmelse af tilfældet, herunder metoden til finansiering af støtteordningen. Det følger heraf, at Kommissionen skal underrettes om finansieringsmetoden i henhold til artikel 93, stk. 3.
At indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger i strid med artikel 93, stk. 3, er ulovlig, samt at denne bestemmelse har direkte virkning i den betydning, at den kan påberåbes af private ved de nationale retter, er principper, der er fastslået af Domstolen ved så mange og så velkendte afgørelser, at det er ufornødent at citere dem.
Sammenfattende mener jeg, at den forelæggende dommers første spørgsmål bør besvares således:
a)
EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, pålægger medlemsstaterne pligt til at underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af en støtteforanstaltning, til forskel fra enhver påtænkt ophævelse eller indskrænkning af en sådan. En påtænkt ændring, der med rette kan betegnes som uvæsentlig, er ikke omfattet af den nævnte pligt, men bortset herfra skal artikel 93, stk. 3, fortolkes snævert.
b)
Indføres eller ændres en støtteforanstaltning i strid med artikel 93, stk. 3, er henholdsvis støtteforanstaltningen eller ændringen ulovlig.
c)
Finansieres en støtteforanstaltning ved hjælp af en udtrykkeligt med henblik på dette formål pålagt afgift, i modsætning til gennem de almindelige skatter, er dens finansieringsmetode omfattet af artikel 93, stk. 3. I et sådant tilfælde kan en pligt til betaling af afgiften ikke håndhæves ved en national ret, i det omfang afgiften er indført eller ændret i strid med den nævnte bestemmelse.
Den forelæggende dommers andet spørgsmål lyder:
»2)
Såfremt spørgsmål 1 a) besvares benægtende: skal artikel 92 da fortolkes således, at den indeholder en pligt for en national ret til i tilfælde, hvor den finder, at en statsstøtte kan være uforenelig med artikel 92, at anmode EØF-Domstolen om at afgøre, om afsætningsordningen er uforenelig med bestemmelserne i artikel 92, stk. 1 og 2, og, såfremt Domstolen besvarer dette spørgsmål bekræftende, om den nationale ret skal udsætte den sag, som verserer for den, og afvente Kommissionens afgørelse vedrørende ordningen i henhold til artikel 93?«
Det er velkendt, at:
»Hvis artikel 93, stk. 3, for så vidt angår forslag til indførelse af nye støtteordninger eller til ændring af bestående støtteordninger fastsætter proceduremæssige kritierier, som den nationale dommer kan tage stilling til, gælder det samme ikke med hensyn til de eksisterende støtteordninger, der omhandles i artikel 93, stk. 1;
hensigten med bestemmelserne i artikel 92, stk. 1, er, at de, for så vidt angår disse støtteordninger, skal have virkning i medlemsstaternes retsorden, således at de kan påberåbes ved de nationale domstole, hvis de er blevet konkretiseret ved retsakter af almen rækkevidde, jf. artikel 94, eller ved de beslutninger, som artikel 93, stk. 2, hjemler i særlige tilfælde.« (Sag 77/72 Capolongo mod Maya, Sml. 1973, s. 611, dommens præmis 6).
Dette princip blev uddybet i sag 78/76, Steinike & Weinlig, mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1977, s. 595 (dommens præmisser 5-15), hvor Domstolen fastslog, at det særlige system i artikel 93 ikke er til hinder for, at en national ret kan anmode om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 92, eksempelvis når retten skal afgøre, om en statslig foranstaltning udgør en støtteforanstaltning, om hvilken der skulle have været givet underretning til Kommissionen i medfør af artikel 93, stk. 3. En national ret kan derimod ikke anvende kriteriet i artikel 92 ved afgørelsen af, om en støtteforanstaltning er forenelig med fællesmarkedet, når der ikke foreligger en klart relevant beslutning fra Kommissionen eller en retsakt fra Rådet.
Den forelæggende dommers spørgsmål afspejler et anbringende, som blev fremført af de sagsøgte, og som var af følgende indhold. EØF-traktatens artikel 5 pålægger alle medlemsstater, og følgelig også deres nationale retter, en almindelig forpligtelse til at sikre virkeliggørelsen af traktatens målsætninger. Hvis en national ret derfor har formodning om, at en bestemmelse i national ret eventuelt strider mod artikel 92, er retten forpligtet til ikke at håndhæve den nationale bestemmelse, indtil den har fået godtgjort, at der ikke foreligger uforenelighed. Dette kan eventuelt medføre, at retten må udsætte den sag, som den har til pådømmelse, indtil Kommissionen i medfør af artikel 93 har truffet afgørelse om foreneligheden. I det mindste må artikel 92 med hensyn til eksisterende støtteforanstaltninger fortolkes således, at den hjemler den nationale rets beføjelse til at nægte at håndhæve en national ordning eller foranstaltning, der formodes at være uforenelig med fællesmarkedet, indtil der foreligger en afgørelse herom fra Kommissionen. I modsat fald ville en national ret være tvunget til, i strid med sin overbevisning, at håndhæve bestemmelser i den nationale retsorden, som bagefter viste sig at have været ulovlige.
Denne argumentation er efter min opfattelse fejlagtig. En »eksisterende« støtteforanstaltning, der er lovligt indført, forbliver fuldt ud lovlig, medmindre og indtil Kommissionen i medfør af artikel 93, stk. 2, beslutter, at den pågældende medlemsstat skal afskaffe eller ændre støtteforanstaltningen. I så fald forbliver den endog lovlig indtil udløbet af den af Kommissionen fastsatte frist for støtteforanstaltningens ophævelse eller ændring. Som anført i mit forslag til afgørelse i sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. 1974, s. 723, og som det tillige forudsætningsvis fremgår af Domstolens dom i sagen, kan en sådan beslutning fra Kommissionen ikke have tilbagevirkende gyldighed. Det følger heraf, at en national ret ikke har nogen pligt — endsige ret — til at afvise håndhævelse af en national bestemmelse, der indeholder en sådan støtteforanstaltning, mens den afventer en afgørelse fra Kommissionen vedrørende foranstaltningens forenelighed med det fælles marked. Heraf følger ligeledes, at det ville være forkert af retten at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. (I sag 70/72, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1973, s. 813 (dommens præmis 13) fastslog Domstolen, at Kommissionen har mulighed for at træffe en afgørelse med tilbagevirkende gyldighed i medfør af artikel 93, stk. 2, men dette var i forbindelse med en støtteforanstaltning, der var indført eller opretholdt i strid med traktaten).
Jeg foreslår derfor, at den forelæggende dommers andet spørgsmål besvares således: hvad angår artiklerne 92 og 93 vedbliver en medlemsstats støtteforanstaltning, der ikke er i strid med artikel 93, stk. 3, at være lovlig, indtil Kommissionen i medfør af artikel 93, stk. 2, har besluttet, at den skal ophæves eller ændres, og indtil den af Kommissionen herfor fastsatte frist er udløbet; en sådan beslutning har kun virkning for fremtiden, og indtil beslutningen får virkning, foreligger der følgelig ikke noget spørgsmål om støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet, som en national ret kan tage under pådømmelse.
Jeg mener ikke, jeg behøver at citere den fulde ordlyd af den forelæggende dommers tredje spørgsmål. I hovedsagen angår det de problemer, som er rejst ved PBC's hovedargument, nemlig, at da der er tale om statslige støtteforanstaltninger, kan PBC's virksomhed ikke anfægtes i henhold til andre traktatbestemmelser end artiklerne 92-94, samt PBC's yderligere argument om, at selv om et særligt element i støtteforanstaltningerne måtte være i strid med traktaten, foreligger der pligt til at betale den til finansieringen heraf bestemte afgift.
Det præjudikat, som PBC anfører tii støtte for sit hovedargument, er sag 74/76, Iannelli mod Meroni, Sml. 1977, s. 557. Det er rigtigt, at der er udtalelser i Domstolens dom i denne sag, som isoleret betragtet kunne fortolkes således, at når en foranstaltning eller et system af foranstaltninger som er indført af en medlemsstat, er blevet klassificeret som støtteforanstaltninger, kan dets enkelte elementer ikke anfægtes i henhold til andre fællesskabsbestemmelser end artiklerne 92-94, medmindre der er tale om et element, der ikke er nødvendigt for opnåelsen af støttens formål eller tilfredsstillende funktion. Sag 91/78, Hansen mod Hauptzollamt Flensburg (dom af 13. 3. 1979, Sml. 1979, s. 935), viser imidlertid, at en sådan fortolkning ville være forkert (se især dommens 9). I denne dom blev det fastslået, at samme foranstaltning kan være i strid både med traktatens artikel 37 og artiklerne 92 og 93. Det væsentligste spørgsmål, der blev taget stilling til i lannelli-sagen, var — i relation til nærværende sag — at traktatens artikel 30, der forbyder kvantitative indførselsrestriktioner og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne, ikke kan undergives en så udvidende fortolkning, at den omfatter handelshindringer, der som sådanne er omfattet af artiklerne 92 og 93. Når Domstolen nåede til dette resultat, var det ud fra den betragtning, at artiklerne 92-94 i modsat fald nærmest ville blive gjort virkningsløse. Efter min opfattelse er retstilstanden den, at spørgsmålet, om og i hvilket omfang andre fællesskabsbestemmelser end artiklerne 92-94 finder anvendelse på en støtteordning samtidig med disse bestemmelser, er et spørgsmål om fortolkningen af den pågældende bestemmelse, og at den må fortolkes under hensyntagen til indholdet af artiklerne 92-94. Spørgsmålet om, hvorvidt metoden til finansiering af en støtteforanstaltning er uforenelig med andre fællesskabsbestemmelser end artiklerne 92-94, er efter min opfattelse også et spørgsmål om fortolkningen af den pågældende bestemmelse.
Sammenfattende foreslår jeg derfor, at Domstolen besvarer den forelæggende dommers tredje spørgsmål således, at den omstændighed, at artiklerne 92 og 93 finder anvendelse på en støtteforanstaltning, medfører ikke i sig selv, at alle elementer i støtteforanstaltningen (herunder metoden til dens finansiering) ikke kan anfægtes ved en national ret under påberåbelse af andre fællesskabsbestemmelser.
Traktatens artikel 16
Den forelæggende dommers fjerde spørgsmål lyder:
»4)
Skal artikel 16 fortolkes således, at hvis anvendelsen af den ovennævnte afsætningsordning begrænser eller hindrer firmaers eksport uafhængigt af det centrale afsætningsorgan, foreligger der en overtrædelse af den nævnte artikel og den pålagte afgift til finansiering af ordningen kan ikke opkræves?«
Domstolen har gentagne gange defineret en afgift med tilsvarende virkning som told, det være sig ved indførsel eller udførsel, som en afgift, der pålægges varer »på grund af overskridelsen af grænsen« (se f.eks. sag 63/74, Cadsky, Sml. 1975, s. 281, dommens præmisser 4 og 5; sag 87/75, Bresciani, Sml. 1976, s. 129, dommens præmisser 8 og 9 og sag 78/76, Steinike & Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1977, s. 595, dommens præmis 29).
Jeg erindrer her Domstolen om, at afgiften er pålagt al bacon, der produceres i Irland, men at præmien kun ydes for »specials«, der udføres gennem PBC. I sidste ende betyder dette, at afgiften bliver højere på bacon solgt på hjemmemarkedet, på bacon, der udføres uafhængigt af PBC, og på andre former for bacon end »specials«, som undføres gennem PBC. Når det forholder sig sådan, ville det efter min opfattelse være misvisende at betegne afgifts-/præmieordningen som en afgift på eksport. De tal, jeg tidligere har nævnt, viser, at størsteparten af afgiften hviler på den indenlandske omsætning.
Sammenfattende mener jeg derfor, at Domstolen bør besvare den forelæggende dommers fjerde spørgsmål således, at artikel 16 ikke finder anvendelse på en ordning, hvorunder en afgift er pålagt en medlemsstats samlede produktion af en bestemt kategori varer, og hvor provenuet fra afgiften anvendes (helt eller delvis) til at yde støtte til eksport af visse af de pågældende varer gennem et bestemt organ, således at anden udførsel og salg på hjemmemarkedet er udelukket fra støtten.
Traktatens artikel 34
Den forelæggende dommers femte spørgsmål lyder:
»5)
Skal artikel 34 fortolkes således, at hvis anvendelsen af den ovennævnte afsætningsordning begrænser eller hindrer firmaers eksport uafhængigt af det centrale afsætningsorgan, foreligger der en overtrædelse af denne artikel og den afgift, der indgår i ordningen, kan ikke opkræves?«
Ved at anføre, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende, fandt de sagsøgte her en forbundsfælle i Kommissionen. Begge har henvist til Domstolens velkendte afgørelse i sag 8/74, Procureur du Roi mod Dassonville, Sml. 1974, s. 837:
»Enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner.«
Imidlertid har traktatens forfattere sondret mellem økonomiske handelshindringer og andre hindringer. De førstnævnte betegnede de som »told og afgifter med tilsvarende virkning« og behandlede dem, med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne, i traktatens artikler 12-17. De sidste betegnede de som »kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning« og behandlede dem, med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne, i traktatens artikler 30-36. Sondringen blev understreget af Domstolen i sag 7/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 541, hvor Domstolen endvidere fremhævede, som i en række andre sager, at »told og afgifter med tilsvarende virkning« ikke er begrænset til sådanne, som er af fiskal karakter.
Der foreligger ikke nogen sag, i hvilken Domstolen har fastslået, at en økonomisk handelshindring (hvorved jeg forstår en direkte økonomisk byrde og ikke foranstaltninger såsom priskontrol, der indirekte kan hindre handelen) kan udgøre en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion. I sag 2/73, Geddo, Sml. 1973, s. 865, antyder Domstolen, at dette ikke er tilfældet (se dommens præmis 7), og i sag 74/76, Iannelli, Sml. 1977, s. 557, fastslog Domstolen, at »… de af traktatens artikler 9-16 og 95 omhandlede hindringer af fiskal karakter eller med tilsvarende virkning er ikke omfattet af forbudet i artikel 30«.
At hævde, at en økonomisk handelshindring kan udgøre en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, ville efter min opfattelse være i strid med traktatens ordlyd og opbygning. Det kan heller ikke hævdes, at begreberne »told og afgifter med tilsvarende virkning« og »kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilvarende virkning« nødvendigvis tilsammen må omfatte alle handelshindringer (således, at hvis en foranstaltning ikke henhører under førstnævnte kategori, må den henhøre under sidstnævnte). I så fald ville nemlig en række andre af traktatens bestemmer (f.eks. artikel 95) være overflødige.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer den forelæggende dommers femte spørgsmål således, at traktatens artikel 34 ikke finder anvendelse på handelshindringer, som er af økonomisk karakter.
Traktatens artikel 37 og tiltrædelsesaktens artikel 44
Som Domstolen ved bestemmer artikel 44, stk. 1, i tiltrædelsesakten følgende:
»De nye medlemsstater tilpasser gradvist de statslige handelmonopoler, som omfattes af EØF-traktatens artikel 37, stk. 1, således at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket inden 31. december 1977«.
Så vidt jeg forstår, anerkender de sagsøgte — de kan næppe andet — at som følge af denne bestemmelse fik artikel 37, stk. 1, først direkte virkning i Irland efter 31. december 1977. De sagsøgte påberåber sig imidlertid artikel 37, stk, 2, som pålægger medlemsstaterne ikke at indføre nye foranstaltninger, som strider mod de i artikel 37, stk. 1, indeholdte principper. Artikel 37, stk. 2, har utvivlsomt haft direkte virkning i de nye medlemsstater fra tiltrædelsesdatoen. De sagsøgte gør gældende, at de af PBC med virkning fra 1. februar 1973 gennemførte ordninger udgjorde indførelsen af en sådan ny foranstaltning i strid med artikel 37, stk. 2.
Ud fra dette anbringende og den omstændighed, at PBC's krav mod de sagsøgte vedrører en løbende ydelse — om end kravet og modkravet i nærværende sag udelukkende angår perioder før 31. december 1977 — har den forelæggende dommer formuleret sjette spørgsmål således:
»6)
Skal traktatens artikel 37 og tiltrædelsesaktens artikel 44 fortolkes således, at anvendelsen af den ovennævnte nye afsætningsordning opfylder kravene i disse artikler, a) indtil 31. december 1977 og b) efter dette tidspunkt. I benægtende fald: kan den afgift, der erlægges som et led i denne ordning, kræves betalt for perioden 1. februar 1973 — 31. december 1977, eller b) efter denne dato?«
Vedrørende dette spørgsmål blev der fremført synspunkter, der især berørte følgende tre punkter:
i)
Hvorvidt PBC var et af artikel 37 omfattet monopol,
ii)
i bekræftende fald, om det kunne hævdes, at der som følge af afgifts-/ præmieordningen foreligger »forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår«, samt
iii)
i bekræftende fald, om de sagsøgte kunne påberåbe sig det derved skete brud på artikel 37, for så vidt angår tidsrum forud for 31. december 1977.
Med hensyn til punkt i) gik PBC's argumentation i hovedsagen ud på, at om end PBC muligvis havde haft monopol inden 1. februar 1973, ophørte dette på den nævnte dato, thi siden denne dato havde det ikke længere udøvet kontrol med hjemmemarkedet og havde tilladt eksport, der ikke skete gennem dets eget afsætningsorgan (om end dette for »specials« skete på bekostning af, at præmien bortfaldt). Argumentationen er besnærende, men det forekommer mig, at den ikke tager tilstrækkeligt hensyn til artikel 37, stk. 1, andet afsnit, der gør artikel 37 anvendelig »på ethvert organ, gennem hvilket en Medlemsstat, de jura eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller øver mærkbar indflydelse på indførsel eller udførsel mellem medlemsstaterne«. I betragtning af de omstændigheder, som den forelæggende dommer lægger til grund, kan man efter min mening vanskeligt afvise, at PBC øver mærkbar indflydelse på udførselen af bacon fra Irland.
Ifølge et mere vidtgående synspunkt, som blev fremført af Kommissionen, skulle artikel 37 slet ikke finde anvendelse på en landbrugssektor, som er omfattet af en fælles markedsordning. Til støtte for denne opfattelse henviste Kommissionen til dommen i sag 82/71, SAIL, Sml. 1972, s. 43, samt Redmond-sagen, hvor Domstolen — efter i den af mig tidligere citerede præmis at have fremhævet, at i medfør af traktatens artikel 38, stk. 2, har bestemmelserne vedrørende den fælles landbrugspolitik i tilfælde af uforenelighed forrang frem for andre bestemmelser vedrørende etableringen af det fælles marked — fortsatte :
»De særlige regler om oprettelse af en fælles markedsordning har derfor i den pågældende sektor forrang i forhold til den ordning, som er indført ved artikel 37 til fordel for statslige handelsmonopoler;
derfor kan den særlige frist, der er foreskrevet i tiltrædelsesaktens artikel 44, ikke påberåbes for at retfærdiggøre en national ordning og den virksomhed, der udgår fra et nationalt organ som afsætningskontoret i en sektor, for hvilken der eksisterer en fælles markedsordning;
det er følgelig uden betydning, om Pigs Marketing Scheme of afsætningskontoret har karakter af et 'statsligt monopol' efter artikel 37, idet anvendelsen af denne bestemmelse under alle omstændigheder ophørte ved, at Det forenede Kongerige den 1. februar 1973 blev omfattet af den fælles markedsordning for svinekød.« (Dommens præmisser 38-40).
Jeg er ikke enig i Kommissionens fortolkning af dette afsnit. Efter min opfattelse udtrykker afsnittet kun, især når henses til den sammenhæng, hvori det optræder, at traktatens artikel 37 og tiltrædelsesaktens artikel 44 ikke kan påberåbes af en ny medlemsstat som grundlag for at fritage medlemsstaten for forpligtelsen til den 1. februar 1973 fuldt ud at gennemføre de regler, der gælder vedrørende en fælles markedsordning for et landbrugs-produkt. I det omfang artiklerne 37 og 44 imidlertid supplerer disse regler, sådan at forstå, at de med hensyn til monopoler pålægger medlemsstaterne forpligtelser, som ikke omhandles af disse regler, forbliver artiklerne 37 og 44 efter min opfattelse fuldt ud anvendelige.
Vedrørende det ovennævnte punkt ii) fremførte de sagsøgte ved High Court (jeg citerer fra dommen), at afgifts-/ præmieordningen medførte forskelsbehandling »på eksportmarkedet, hvortil varerne afsendes, i forhold til samme vare afsat af statsborgere i andre medlemsstater«. Ved Domstolen fremførte sagsøgte, at der var tale om en af artikel 37, stk. 1, omfattet forskelsbehandling, »på grund af det handicap, der pålægges de sagsøgte i forhold til eksportører, der handler gennem PBC«.
At afgifts-/præmieordningen i en vis forstand bevirker en forskelsbehandling, er åbenbart. Spørgsmålet er, om den hermed forbundne forskelsbehandling er af en art, som er forbudt i artikel 37.
De sagsøgte henviste til dommen i sag 59/75, Manghera, Sml. 1976, s. 91, i hvilken Domstolen fastslog, at et statsmonopols eneret til indførsel udgjorde en af forbudet i artikel 37, stk. 1, omfattet forskelsbehandling, fordi den hindrer de frie varebevægelser fra andre medlemsstater og således bevirker forskelsbehandling over for deres eksportører. Det kunne hævdes, at artikel 37, stk. 1, ud fra samme begrundelse, men med modsat fortegn, også forbyder et monopols eneret til udførsel. Den foreliggende sag angår imidlertid ikke en sådan eneret, men en ordning med en sådan virkning, at det fungerer som et økonomisk skræmmemiddel rettet mod udførsel af visse varer, medmindre udførselen sker gennem det organ, der anses for at være et »monopol«.
Jeg har svært ved at tiltræde de sagsøgtes synspunkt, som blev fremført for den forelæggende dommer, hvorefter denne ordning bevirker forskelsbehandling af statsborgere i andre medlemsstater. Den påvirker utvivlsomt konkurrencen fra deres side, men at sige, at den bevirker forskelsbehandling over for dem, forekommer mig at være en urimelig vid forståelse af begrebet »forskelsbehandling«.
Tilbage står spørgsmålet, om ordningen bevirker forskelsbehandling mellem irske eksportører, på en måde som strider mod artikel 37, stk. 1. Jeg er, med nogen tøven, nået til det resultat, at dette ikke er tilfældet. Spørgsmålet, om artikel 37, stk. 1, overhovedet vedrører forskelsbehandling mellem statsborgere eller produkter fra en enkelt medlemsstat, kan stå hen. Det forekommer mig afgørende, at de »betingelser«, hvorunder de af de irske baconproducenter fremstillede »varer« kan »afsættes«, er ens for dem alle. De kan frit sælge deres varer på hjemmemarkedet, og de kan frit eksportere. Den eneste forskel er, at hvis de vælger at eksportere »specials« gennem PBC, modtager de præmie, hvilket ikke er tilfældet, hvis de vælger at eksportere »specials« på egen hånd. Dette valg står imidlertid åbent for dem alle uden forskelsbehandling.
Med denne stillingtagen til punkt ii) kan jeg om punkt iii) kun sige, at det efter min opfattelse bortfalder. Kun såfremt man havde den opfattelse, at Irland havde krænket artikel 37, kunne man tale om, fra hvilket tidspunkt en sådan krænkelse forelå.
Jeg mener derfor, at Domstolen bør besvare den forelæggende dommers sjette spørgsmål således, at en medlemsstat ikke krænker traktatens artikel 37, når betingelserne for afsætning af varer er ens for alle de berørte.
Traktatens artikel 40 og den fælles markedsordning for svinekød
Den forelæggende dommers syvende spørgsmål har følgende ordlyd:
»7)
Skal artikel 40 og forordning nr. 2759/75 fortolkes således, at den ovennævnte afsætningsordning er uforenelig med Fællesskabets fælles markedsordning for svinekød og dermed ugyldig? I bekræftende fald: kan den som led i ordningen skyldige afgift ikke kræves betalt?«
Som Domstolen ved, kodificerer forordning nr. 2759/75 bestemmelserne i de tidligere forordninger om indførelse af den fælles markedsordning for svinekød. Det vil endvidere erindres, at artikel 21 i forordning nr. 2759/75 (der gentager artikel 21 i forordning nr. 121/67), som gør traktatens artikler 92-94 anvendelige på produktion af og handel med svinekød, indledes med ordene »medmindre andet bestemmes i denne forordning«, hvilket forekommer mig at give forordningens bestemmelser forrang i forhold til artiklerne 92-94, i tilfælde af uoverensstemmelse.
Den forelæggende dommer, som afsagde sin dom den 30. juni 1978, var selvsagt ikke i besiddelse i Domstolens dom iRedmond-sagen, der blev afsagt den 29. november 1978. Efter min opfattelse indeholder dommens præmisser 56-59 praktisk talt svaret på det syvende spørgsmål. Det anførte sted fastslog Domstolen:
»Som Domstolen har fastslået i dom af 18. maj 1977 i sag 111/76, Van den Hazel (Sml. s. 901), er medlemsstaterne, når Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 40 har oprettet en fælles markedsordning inden for en bestemt sektor, forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra denne ordning eller i øvrigt tilsidesætte den;
med henblik på anvendelsen af denne konstatering på sagen vedrørende Pigs Marketing Scheme skal det bemærkes, at den fælles markedsordning for svinekød, ligesom de andre fælles markedsordninger, hviler på pricippet om et åbent marked, som enhver producent frit har adgang til, og hvis funktion udelukkende reguleres ved foranstaltninger i henhold til ordningen selv;
alle nationale bestemmelser eller former for praksis, som kan ændre import- eller eksportstrømmene eller påvirke prisdannelsen på markedet — idet producenterne forbydes frit at købe og sælge i den stat, hvori de er etableret, eller i en hvilken som helst anden medlemsstat på de i fælleslovgivningen fastsatte betingelser, samt at drage direkte fordel af interventionsforanstaltninger og enhver anden foranstaltning til regulering af markedet, som er hjemlet i den fælles ordning — er derfor uforenelige med denne markedsordnings principper.
en sådan virksomhed, der udøves på markedet af et organ, som er oprettet af en medlemsstat uden for de af fællesskabslovgivningen fastsatte grænser, kan ikke begrundes med, at der herved forfølges særlige mål inden for den økonomiske, nationale eller regionale politik, da den fælles markedsordning — som det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 2759/75 — netop skal virkeliggøre sådanne mål på fællesskabsplan på vilkår, der er acceptable for hele Fællesskabet, og under hensyn til behovene i samtlige dets regioner.«
Når henses til de omstændigheder, som den forelæggende dommer har lagt til grund, især det forhold, at afgifts-/ præmieordningen hindrer og begrænser eksport fra Irland af firmaer, der ønsker at eksportere uafhængigt af PBC, forekommer det mig indlysende, at denne ordning undergraver den fælles markedsordning for svinekød, fordi den forhindrer irske producenter i at sælge frit i andre medlemsstater. Jeg mener derfor, at ordningen er ulovlig.
Jeg må imidlertid straks understrege, at PBC's andre aktiviteter, dets salgsfremmende arbejde, rationaliseringsprogrammet (hvorom vi kun har hørt meget lidt) og dets ledelse af et fælles afsætningsorgen, for så vidt som disse ting sker på frivillig basis, ikke forekommer mig at være uforenelige med den fælles markedsordning, skønt de muligvis burde gøres til genstand for en undersøgelse ved Kommissionen i medfør af artiklerne 92 og 93 (se hertil dommen i sag 2/73, Geddo, Sml. 1973, s. 865). Jeg mener, at kun den del af afgiften, der medgår til finansiering af præmier, er ulovlig i nærværende sammenhæng.
Ud fra denne bedømmelse er det ikke nødvendigt at vurdere, om præmien i sig selv er uforenelig med den fælles markedsordning, skønt Kommissionen gav en yderst overbevisende begrundelse for, at dette var tilfældet. Den væsentligste overtrædelse består her i kombinationen af afgift og præmie.
PBC har understreget, at de i den fælles markedsordning fastsatte interventionsforanstaltninger (støtte til privat oplagring og opkøb gennem interventionsorganerne) kun finder anvendelse på slagtede svin i hele eller halve kroppe, fersk eller kølet, brystflæsk, fersk eller kølet, og svinespæk, fersk eller kølet (jf. artikel 3 i forordning nr. 2759/75) og således ikke yder nogen hjælp til baconindustrien. Dette må imidlertid lades ude af betragtning her, om end det muligvis betyder, at anvendelsesområdet for disse interventionsforanstaltninger burde udvides i en eller anden form (hvilket er et politisk spørgsmål). Hvad der her er afgørende, hvilket der hersker enighed om, er, at bacon er et produkt, der er omfattet af den fælles markedsordning (se forordningens artikel 1).
Efter min opfattelse kan det heller ikke være en afgørende omstændighed, således som lagt til grund af den forelæggende dommer og fremhævet her under sagen, især af den irske regering, at den irske baconindustri og dens andel på det britiske marked er af så ringe størrelsesorden, at PBC's virksomhed ikke øver nogen mærkbar indflydelse på priserne. I mangel af en udtrykkelig undtagelse må reglerne for den fælles markedsordning anvendes ens i alle medlemsstater.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer den forelæggende dommers syvende spørgsmål således, at bestemmelserne i forordningerne om indførelse af den fælles markedsordning for svinekød medfører, at enhver ordning, der er oprettet ved eller i henhold til lov i en medlemsstat, og som hindrer eller begrænser handlefriheden for producenter af varer, som er omfattet af markedsordningen, til at sælge sådanne varer overalt på det fælles marked, er ulovlig, hvorfor pligten til at betale en afgift, der er pålagt ifølge den pågældende lov, ikke kan håndhæves af en national ret, når afgiften indgår i ordningen.
Traktatens artikel 85
Den forelæggende dommers ottende spørgsmål lyder:
»8)
Skal artikel 85 fortolkes således, at den ovennævnte aftale, i henhold til hvilken afsætningsordningen har fungeret siden den 1. februar 1973, er i strid med denne artikel, fordi den hindrer eller begrænser firmaers eksport uafhængigt af det centrale afsætningsorgan, eller fordi visse udførsler subsidieres gennem denne ordning? I bekræftende fald: kan den som led i ordningen skyldige afgift ikke kræves betalt?«
Det forekommer mig, at såfremt det her drejede sig om et ikke-landbrugsprodukt, ville meget tale for, at en afgifts-/præmieordning som den, der administreres af PBC efter aftale med de irske baconproducenter, krænkede artikel 85, jf. artiklens udvidede anvendelsesområde i medfør af traktatens artikel 90. For bacons vedkommende gælder imidlertid traktatens artikel 42, og tilsyneladende er den eneste retsakt fra Rådet, der gør artikel 85 anvendelig inden for denne handelssektor, forordning nr. 26 af 4. april 1962.
Artikel 2, stk. 1, i denne forordning undtager fra anvendelsesområdet for artikel 85, stk. 1, aftaler, vedtagelser og former for praksis, som »er nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 angivne mål«. I de efterfølgende stykker i artikel 2 fastsættes en fremgangsmåde, hvorefter Kommissionen »med forbehold af Domstolens kontrol som den eneste [har] kompetence til at fastslå, ved en beslutning, der offentliggøres, for hvilke aftaler, vedtagelser og former for praksis de i stk. 1 omtalte betingelser er opfyldt«.
Resultatet må efter min opfattelse være, at artikel 85, således som den gøres anvendelig ved forordning nr. 26, ikke har nogen direkte virkning og ikke kan påberåbes ved en national ret, før end Kommissionen har offentliggjort en beslutning af den pågældende art i medfør af artikel 2. Jeg forstod, at Kommissionen gav udtryk for samme opfattelse som svar på et spørgsmål, jeg stillede under den mundtlige forhandling.
Jeg mener derfor, at Domstolen bør besvare den forelæggende dommers ottende spørgsmål således, at hvor der er tale om et produkt, som er omfattet af traktatens artikel 42, og for hvis fremstilling og handel ingen anden retsakt fra Rådet end forordning nr. 26 har gjort artikel 85 anvendelig, kan sidstnævnte artikel ikke gøres gældende ved en national ret, når Kommissionen ikke har truffet en relevant beslutning i medfør af den nævnte forordnings artikel 2.
Traktatens artikel 86
Jeg behøver formentlig ikke citere den forelæggende dommers niende spørgsmål, der vedrører traktatens artikel 86.
Som et kort svar på spørgsmålet henviste både PBC, den irske regering og Kommissionen til Domstolens dom i sag 2/73, Geddo, Sml. 1973, s. 865, hvorefter »traktatens artikel 86 … ikke [kan] anvendes med hensyn til en afgift, der er bestemt til finansiering af nationale støtteforanstaltninger«. Dette er efter min mening ikke et fuldstændigt svar.
Et fuldstændigt svar kan heller ikke søges i den omstændighed, at PBC er et organ oprettet ved lov, thi traktatens artikel 90 udvider fuldt ud ordningen efter artikel 86 til at omfatte et sådant organ. Det kan heller ikke søges i traktatens artikel 42, da forordning nr. 26 uden forbehold gør artikel 86 anvendelig i den pågældende sektor.
Efter min opfattelse ligger svaret i den omstændighed, at PBC ikke har »en dominerende stilling på fællesmarkedet eller en væsentlig del heraf«. PBC er ganske enkelt et organ, som en medlemsstats lovgivningsmagt og flertallet af producenterne af en bestemt vareart i den pågældende medlemsstat sammen har udstyret med visse beføjelser. PBC har tydeligt ikke en »dominerende stilling« i det samlede fællesmarked. På basis af de omstændigheder, som den forelæggende dommer har lagt til grund, er det også vanskeligt at udpege en del af fællesmarkedet, hvor PBC har en dominerende stilling. Der er ingen tvivl om, at de nævnte beføjelser giver PBC en dominerende stilling inden for eksporten af irsk bacon til Storbritannien, men så vidt jeg kan se, udgør en særskilt handelsstrøm ikke en »del« af fællesmarkedet i den i artikel 86 forudsatte betydning.
Hvis man imidlertid — modsat min opfattelse — antager, at PBC har en dominerende stilling på en væsentlig del af fællesmarkedet, foreligger der intet om, at det har misbrugt en sådan stilling. Det har ganske enkelt udøvet de beføjelser, som det har fået tildelt af den irske lovgivningsmagt og de irske baconproducenter.
Jeg mener derfor, at Domstolen bør besvare den forelæggende dommers niende spørgsmål således, at artikel 86 ikke finder anvendelse i et tilfælde, hvor en virksomhed oprettet i henhold til lov alene har en dominerende stilling inden for eksporthandelen i en bestemt medlemsstat og uden misbrug udøver de beføjelser, som virksomheden har fået tildelt til at udøve denne handel.
Modkravet
Hvis jeg har ret i min bedømmelse af svarene på den forelæggende dommers første og syvende spørgsmål, er det klart, at de sagsøgte ikke vil være forpligtede med hensyn til i hvert fald en del af afgiften. Derved opstår problemet vedrørende deres modkrav. Dette problem er genstand for den forelæggende dommers tiende og sidste spørgsmål, der lyder således:
»10)
Hvis den ovennævnte afgift ikke lovligt kan kræves betalt i henhold til fællesskabsretten, skal da en national ret, der pådømmer krav om tilbagesøgning af afgiften, anvende den nationale rets eller fællesskabsrettens principper? Hvis fællesskabsretten skal anvendes, hjemler dens principper da et krav om tilbagesøgning af stedfundne betalinger med eller uden fradrag for de af de sagsøgte modtagne præmier?«
Den forelæggende dommer anførte, at han var nået til det resultat, at såfremt han skulle anvende principperne i irsk ret på tilfældet, ville de sagsøgtes modkrav ikke blive anerkendt, idet han sagde:
»Jeg er overbevist om, at de sagsøgte foretog deres betalinger i henhold til en aftale (hvis oprettelse de deltog i), hvorefter 'PBC fortsat skulle optræde som centralt afsætningsorgan og udnytte sine lovmæssige beføjelser til at opkræve afgiften … Hvis de nu ønsker at trække sig ud af aftalen, står det dem frit for — men de kan ikke kræve, at de får de beløb, som de har betalt i henhold til aftalen, tilbagebetalt.«
Det er min opfattelse, at i det omfang fællesskabsretten gør afgiften ulovlig, gælder ulovligheden ikke alene de lovgivningsmæssige bestemmelser, som pålægger afgiften, men tillige en aftale, ifølge hvilken afgiften er erlagt. Det forekommer mig, at fællesskabsretten i det mindste på dette punkt må have forrang i forhold til irsk lov, idet Domstolen har fastslået i sag 33/76, Rewe mod Landwirtschaftskammer Saarland Sml. 1976, s. 1989 (dommens præmis 5) og i sag 45/76, Comet mod Produktscbap voor Siergewassen, sammesteds, s. 2043 (dommens præmis 16), at de nationale retsregler ikke må gøre det umuligt for private at udøve de rettigheder, som fællesskabsretten tillægger dem, og som de nationale retter har pligt til at beskytte; og som generaladvokat Reischl udtalte i sag 77/76, Cucchi mod Avez, Sml. 1977, s. 987, på side 1019, at hvor en afgift er blevet opkrævet i strid med fællesskabsretten, skal afgiftsbeløbet normalt betales tilbage.
De nærmere betingelser for et sådant krav skal imidlertid afgøres efter national ret.
I Rewe-sagen, Sml. 1976, s. 1997, fastslog Domstolen:
»Det er således i medfør af det i traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde de nationale retter, der skal sikre den retsbeskyttelse, som for de retsundergivne følger af den direkte virkning af fællesskabsrettens bestemmelser;
i mangel af fællesskabsbestemmelser på dette område tilkommer det derfor hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte procesreglerne for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens direkte virkning afføder for de retsundergivne, idet disse regler dog ikke kan være mindre gunstige end de, der gælder for tilsvarende nationale søgsmål;
…
da der ikke findes … harmoniseringsforanstaltninger, må de rettigheder, som følger af fællesskabsretten, indtales for de nationale retsinstanser i henhold til de regler, som den nationale lovgivning fastsætter.« (Se tillige dommen i Comet-sagen, præmisserne 12, 13 og 15).
Det skal således afgøres efter national ret, om et tilbagesøgningskrav er forældet (se Rewe- og Comet-sagerne) om et tilkendt tilbagesøgningsbeløb skal tillægges rente (se sag 6/60, Humblet mod Belgien, Sml. 1954-1964, s. 207, og sag 26/74, Roquette mod Kommissionen, Sml. 1976, s. 677), og, hvor det drejer sig om en afgift i strid med traktatens artikel 95, om den pågældende person er berettiget til at få tilbagebetalt hele det betalte afgiftsbeløb eller kun den ulovligt opkrævede del (se sag 74/76, Iannelli, Sml. 1977, s. 557, samt de øvrige afgørelser, som jeg har omtalt i mit forslag til afgørelse i sagen, jf. s. 592).
Jeg mener følgelig, at nærværende spørgsmål om, hvorvidt der kan modregnes over for et tilbagesøgningskrav, som de sagsøgte får medhold i, med hele beløbet eller en del af de beløb, som de har modtaget i form af præmier, må afgøres efter irsk ret.
Jeg mener derfor, at Domstolen bør besvare den forelæggende dommers tiende spørgsmål således:
a)
Når en fællesskabsbestemmelse gør opkrævningen af en afgift ulovlig, omfatter ulovligheden tillige en aftale, i henhold til hvilken afgiften opkræves.
b)
Når en afgift er opkrævet i strid med fællesskabsretten, skal den normalt betales tilbage, men de nærmere betingelser for kravets gennemførlighed ved den nationale ret, herunder spørgsmål om modregning af beløb, som vedkommende person har oppebåret unberettiget, skal afgøres efter rettens nationale retsorden.
( 1 ) – Oversat fra engelsk.
Full & Egal Universal Law Academy