CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
PRESENTADAS EL 16 DE MAYO DE 1979 ( 1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El procedimiento en curso tiene su origen en una cuestión prejudicial de interpretación planteada por un órgano jurisdiccional de los Países Bajos (el Centrale Raad van Beroep) en el marco de un litigio relativo a la aplicación de las disposiciones neerlandesas que prohiben la acumulación en materia de pensiones. La parte demandante en el proceso principal, la Sra. Brouwer-Kaune, ha sido trabajadora por cuenta ajena en dos Estados miembros: en Alemania de 1928 a 1950 y en los Países Bajos de 1951 a 1972; entre 1950 y 1957 continuó, de forma voluntaria, cotizando en Alemania al seguro de invalidez y de vejez con la finalidad de alcanzar el período global de cotización necesario y suficiente para obtener una pensión. En 1970, tras un reconocimiento médico al que la interesada se sometió en la institución aseguradora competente alemana, se declaró que padecía una incapacidad laboral parcial, y al abandonar el trabajo, percibió, a partir del 1 de agosto de dicho año, una pensión de invalidez profesional en virtud de la legislación federal, sin existir ningún tipo de acumulación entre los períodos de seguro alemanes y los cubiertos en los Países Bajos. Posteriormente, mediante Decisión de 16 de agosto de 1974, dicha pensión fue transformada en pensión de vejez, retrotrayéndose sus efectos al 1 de agosto de 1973.
Mientras tanto, el organismo asegurador neerlandés, que, a su vez, había reconocido la incapacidad laboral de la Sra. Brouwer-Kaune, le atribuyó, mediante decisión de 25 de octubre de 1973, una pensión de invalidez, efectiva a partir del 2 de octubre de 1973. En relación con lo anterior, es necesario señalar que la legislación de los Países Bajos, a diferencia del régimen vigente en la República Federal, es de las que no subordinan la cuantía de las prestaciones de invalidez a la duración de los períodos de seguro, es decir, de las previstas en el apartado 1 del artículo 37 del Reglamento (CEE) no 1408/71 (DO 1971, L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98). Pero, mediante Decisión de 13 de enero de 1976, el citado organismo neerlandés, habida cuenta de la pensión de vejez alemana concedida a la misma beneficiaría, aplicó la cláusula de no acumulación prevista en el artículo 1 del Real Decreto neerlandés de 22 de diciembre de 1972, según el cual, cuando concurran una pensión de invalidez y otras pensiones de invalidez o de vejez, aquélla sólo se abonará en la parte que exceda de la cuantía de estas últimas. Como consecuencia, la cuantía total de la pensión alemana se dedujo de las cantidades devengadas en virtud de la pensión neerlandesa (y ello con efectos ex tune).
La interesada impugnó, sin éxito, la decisión de no acumulación ante el Raad van Beroep de Amsterdam. Por ello, recurrió en apelación ante el Centrale Raad van Beroep y este órgano jurisdiccional, si bien consideró fundada la reducción de la pensión de invalidez por lo que se refiere a la legislación nacional, se preguntó si esta reducción sería compatible con el Derecho comunitario. Ello le llevó a plantear al Tribunal de Justicia, mediante resolución de 16 de mayo de 1978, la siguiente cuestión:
«¿Debe el apartado 1 del artículo 40 del Reglamento (CEE) no 1408/71 ser interpretado, a la luz del artículo 43, entre otros, en el sentido de que las disposiciones del Capítulo 3 (especialmente el artículo 46) son también aplicables por analogía cuando existe derecho a una prestación de invalidez en virtud de una legislación de un Estado miembro del tipo señalado en el apartado 1 del artículo 37 del Reglamento y cuando el interesado reúne los requisitos a los que una legislación, no citada en el Anexo III, de otro Estado miembro, subordina el derecho a las prestaciones, en el caso de que la prestación citada en primer lugar deba ser concedida a una persona que tenga ya derecho a una prestación de vejez en virtud de la legislación de este último Estado miembro?»
2.
A efectos de una mejor comprensión del problema planteado, es necesario recordar brevemente el contenido de las disposiciones comunitarias sobre las que debe fundarse la solución. El citado apartado 1 del artículo 40 del Reglamento no 1408/71 forma parte del Capítulo 2 del Título III, Capítulo relativo a las prestaciones de invalidez; pero se remite a las disposiciones del Capítulo 3 (vejez y muerte), declarándolas aplicables por analogía a la regulación de las prestaciones de invalidez de las que disfrutará el trabajador que haya estado sucesiva o alternativamente sujeto a las legislaciones de dos o varios Estados miembros, legislaciones de las cuales una al menos no sea del tipo señalado en el apartado 1 del artículo 37 (es decir, legislaciones según las cuales la cuantía de las prestaciones de invalidez es independiente de la duración de los períodos de seguro). El apartado 1 del mismo artículo 40 precisa además que la aplicación por analogía del Capítulo 3 se hará «teniendo en cuenta lo dispuesto en el apartado 3», pero este apartado es irrelevante en la hipótesis aquí considerada.
En el marco del Capítulo 3, la disposición que parece revestir más importancia por lo que se refiere a este caso, es el artículo 46, titulado «liquidación de las prestaciones». Este indica los medios de determinación de la cuantía de las prestaciones (de invalidez) por parte de la institución competente de cada uno de los Estados miembros a cuyas legislaciones haya estado sujeto el trabajador, tanto en el supuesto de que existan las condiciones para que se origine el derecho a las prestaciones, sin que sea necesario aplicar el artículo 45 (es decir, tomar en consideración los períodos de seguro cubiertos bajo las distintas legislaciones a las que el trabajador haya estado sujeto) como en la hipótesis contraria. La importancia del artículo 46, desde el punto de vista del presente caso, reside principalmente en el hecho de que este artículo establece límites a los efectos de las normas nacionales, que prohiben la acumulación, ya que, al admitir el criterio del prorrateo impide que alguna de las prestaciones, eventualmente en concurso, se reduzca por debajo de la prorrata.
A continuación, el artículo 43 merece una atención especial. Dicha disposición trata de la «transformación de las prestaciones de invalidez en prestaciones de vejez», es decir, del fenómeno que hemos visto producirse en este caso por lo que se refería a la pensión de invalidez alemana. Hay que subrayar que el apartado 2 admite la acumulación de las prestaciones de seguro, y en concreto de las prestaciones de invalidez a cargo de un Estado miembro y de las prestaciones de vejez que debe conceder otro Estado miembro, al estipular que «toda institución de cualquier Estado miembro que sea deudora de prestaciones por invalidez, continuará abonando al beneficiario que haya solicitado las prestaciones de vejez al amparo de la legislación de otros Estados miembros, con arreglo a lo previsto en el artículo 49, aquellas prestaciones de invalidez a que el interesado tenga derecho en virtud de la legislación que dicha institución aplique, hasta que llegue el momento en que le corresponda aplicar lo dispuesto en el apartado 1» (es decir, hasta el momento en que las prestaciones de invalidez que se deban abonar al beneficiario se transformen también en prestaciones de vejez). Pero el Juez neerlandés ha considerado que dicho artículo no es aplicable a la cuestión que se trata de resolver, al estimar que la citada disposición del apartado 2 está limitada a la hipótesis de que el trabajador sea simultáneamente beneficiario de dos pensiones de invalidez antes de que se produzca la transformación de una de ellas en pensión de vejez (ello se desprendería de la expresión «toda institución […] continuará abonando»). Ahora bien, en el presente caso, la pensión de invalidez neerlandesa fue atribuida, como hemos visto, a partir del 2 de octubre de 1973, mientras que la transformación de la pensión de invalidez alemana en pensión de vejez fue efectiva (con efectos retroactivos) desde el 1 de agosto de 1973. Es estas circunstancias, la interesada empezó a disfrutar de la pensión de invalidez en los Países Bajos con posterioridad a la fecha de transformación de la pensión alemana en pensión de vejez.
Por esta razón, el Juez neerlandés consideró que el artículo 43 no era aplicable en el presente caso. Sin embargo, en la formulación de la cuestión perjudicial sugirió que la interpretación del apartado 1 del artículo 40 se hiciera «a la luz del artículo 43». De esta manera, probablemente quiso subrayar la oportunidad de interpretar el apartado 1 del artículo 40, teniendo en cuenta el artículo 43 y en armonía con él, dada la proximidad entre la hipótesis aquí expuesta (prestaciones de invalidez concedidas a una persona que ya tenía derecho, en otro Estado miembro, a las prestaciones de vejez resultantes de la transformación de una pensión de invalidez anterior) y la hipótesis en la cual el artículo 43 sería, sin duda, aplicable (prestaciones de invalidez que continúan abonándose a una persona que simultáneamente tenía derecho, en otro Estado miembro, a prestaciones análogas que posteriormente han sido transformadas en prestaciones de vejez).
En este contexto, conviene señalar que el caso que nos ocupa presenta una particularidad: en efecto, si bien es cierto que la fecha a partir de la cual se hizo efectiva la pensión de invalidez neerlandesa es posterior a la de la pensión de vejez alemana, resulta, sin embargo, que la fecha de la decisión neerlandesa (25 de octubre de 1973) es anterior a la decisión de transformación alemana (16 de agosto de 1974), de forma que en el intervalo entre la primera y la segunda fecha, la interesada disfrutaba simultáneamente de dos pensiones de invalidez. ¿Habría debido tener en cuenta este hecho el Juez neerlandés antes de negar la aplicabilidad del artículo 43? Teniendo en cuenta que el Tribunal de Justicia, en el marco del artículo 177 del Tratado CEE, no debe resolver el problema relativo a la aplicación de una u otra disposición a una situación concreta y que el Juez del litigio principal se ha limitado claramente a solicitar la interpretación del apartado 1 del artículo 40, se podría evitar responder a esta cuestión. Pero considero que la postura más oportuna, para el Tribunal de Justicia, es la siguiente: atenerse a la hipótesis general enunciada por el Juez del litigio principal (es decir, lo repito, que la prestación de invalidez de un Estado miembro es concedida a un trabajador después de que éste haya disfrutado, en otro Estado miembro, de la transformación de una pensión de invalidez en pensión de vejez) e intentar establecer cómo debe ser apreciada dicha hipótesis en relación con el Derecho comunitario, y más concretamente con el Reglamento no 1408/71, sin que ello suponga limitar el examen a alguna de sus disposiciones.
3.
Dicho esto, en primer lugar examinaré la cuestión a la luz del apartado 1 del artículo 40. No hay duda de que casos como el aquí descrito, reúnen los dos requisitos previstos por la citada disposición: el hecho de que el trabajador interesado haya estado sujeto sucesivamente a las legislaciones (en materia de invalidez) de dos Estados miembros, y la circunstancia de que una de esas legislaciones no sea del tipo señalado en el apartado 1 del artículo 37; por otra parte es el propio texto de la cuestión el que presupone que los dos requisitos se verifican, ya que el mismo formula una hipótesis según la cual existe el derecho a una pensión de invalidez en virtud de la legislación de un Estado miembro del tipo señalado en el apartado 1 del artículo 37, y el interesado reúne los requisitos necesarios para que la legislación de otro Estado miembro, de un tipo diferente al señalado por el apartado 1 del artículo 37, le reconozca un derecho análogo. Por lo tanto, ¿de dónde proviene la duda que expresa el Juez neerlandés, en relación con la aplicabilidad por analogía del Capítulo 3? Plantear la cuestión de si las disposiciones de este Capítulo son aplicables equivale a preguntarse sobre la aplicabilidad del propio artículo 40, ya que dicho artículo, en realidad, se limita a regular a través de una remisión al Capítulo 3, las prestaciones de invalidez en favor de trabajadores que se encuentren en la situación por él descrita. Dado que en la hipótesis enunciada por el Juez del litigio principal, se trata de determinar la cuantía de las prestaciones de invalidez y dado que el trabajador se encuentra en la situación prevista por el apartado 1 del artículo 40 no cabe duda de que dicho artículo -y, por lo tanto, el Capítulo 3— debe aplicarse.
Por lo tanto, me parece que es otro el sentido de la cuestión planteada por el Juez neerlandés. Sabemos cuál es el problema que quiere resolver: se trata de establecer si es o no posible deducir del Reglamento no 1408/71 una limitación de los efectos de las disposiciones nacionales que prohiben la acumulación, en un caso como el que ha dado lugar al procedimiento principal. Hemos visto la razón que ha llevado al mismo Juez a excluir la aplicabilidad del artículo 43: el trabajador con derecho a la pensión de invalidez ya había obtenido una pensión de vejez en virtud de la legislación de otro Estado miembro. La única disposición del Reglamento no 1408/71 que podría, siempre según el Juez neerlandés, limitar en cierta medida los efectos de las normas nacionales que prohiben la acumulación, es el artículo 46. Como consecuencia, el sentido de la cuestión es, en mi opinión, el siguiente: el artículo 46, ¿sólo se aplica cuando concurren prestaciones de contenido idéntico (dos prestaciones de invalidez atribuidas en dos Estados miembros) o también en la hipótesis de concurrencia de prestaciones de contenido diferente (de invalidez, por una parte, y de vejez, por otra)? He aquí las dos tesis alternativas que corresponden a la naturaleza del problema suscitado por el Juez del litigio principal.
4.
En apoyo de la primera de dichas tesis, se podría afirmar que el artículo 46 debe interpretarse en relación con el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento. Dicha disposición estipula que «las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión previstas por la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación con otras prestaciones de Seguridad Social o con otros ingresos afectarán al beneficiario, incluso cuando se trate de prestaciones adquiridas en virtud de la legislación de otro Estado miembro […]» y continúa precisando que «esta no se aplicará cuando el interesado se beneficie de prestaciones de la misma naturaleza de invalidez, de vejez, de muerte (pensiones) o de enfermedad profesional que sean liquidadas por las instituciones de dos o varios Estados miembros, con arreglo a las disposiciones de los artículos 46, 50 y 51 o de la letra b) del apartado 1 del artículo 60».
Por otra parte, sé que existe jurisprudencia, incluso reciente, del Tribunal de Justicia relativa a los límites de aplicabilidad de las normas nacionales que prohiben la acumulación, jurisprudencia que tiende, sin duda, a favorecer al trabajador. Pero hasta el momento la exigencia de restringir los efectos de las normas nacionales que prohiben la acumulación ha sido reconocida en relación con supuestos en los que concurrían dos pensiones de invalidez o dos pensiones de supervivencia. Resulta útil citar, en concreto, la sentencia de 13 de octubre de 1977, Mura (22/77,↔ Rec. p. 1699). En esta sentencia, el Tribunal de Justicia, tras haber afirmado, «cuando el trabajador percibe una pensión en virtud únicamente de la legislación nacional, lo dispuesto en el Reglamento no 1408/71 no impide que se le aplique íntegramente la legislación nacional, incluidas las normas nacionales que prohiben la acumulación», decidió que «si la aplicación exclusiva de las disposiciones nacionales para la adquisición y el cálculo del derecho es menos ventajosa para el trabajador que la de las normas de totalización y prorrateo, son éstas las que deben aplicarse». Este principio se dedujo del apartado 1 del artículo 46, anteriormente citado, interpretado como disposición limitadora de la incidencia de las normas nacionales que prohiben la acumulación. La misma orientación se recoge en las sentencias de 13 de octubre de 1977, Greco (37/77, Rec. p. 1711); de 14 de marzo de 1978, Schaap (98/77, Rec. p. 707), y una vez más, en la de 14 de marzo de 1978, Boerboom-Kersjes (105/77, Rec. p. 717).
En apoyo de la segunda tesis conviene destacar, en primer lugar, el hecho de que el artículo 46, en la medida en que es objeto de remisión por parte del apartado 1 del artículo 40, se sitúa en el contexto de las normas relativas a prestaciones de invalidez y, por lo tanto, en el mismo contexto que el citado artículo 43. Ahora bien, ya he tenido ocasión de señalar que el artículo 43 admite la acumulación de pensiones de invalidez y de vejez, y prevalece, sin duda, sobre cualquier norma nacional de contenido diferente; por lo tanto excluye la aplicación de las disposiciones del apartado 2 del artículo 12. En relación con el apartado 3 de este mismo artículo 43, la Comisión ha señalado, con razón, que el mismo prevé solamente la posibilidad de una reducción, también en el caso de que el trabajador disfrute de una pensión de invalidez en un Estado y de una pensión de vejez en otro Estado miembro: la acumulación de las dos prestaciones es, por lo tanto, admitida aunque sólo sea en cierta medida, y las normas nacionales que prohiben la acumulación sólo son aplicables cuando produzcan un resultado más favorable que el del régimen de prorrateo. Por lo tanto, una interpretación sistemática correcta del artículo 46 debería llevar a pensar que, por lo menos en los casos en que concurran pensiones de invalidez y de vejez, la distinta naturaleza de las prestaciones no impide la aplicación de los criterios destinados a limitar los efectos de las normas nacionales que prohiben la acumulación.
Volviendo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que acabo de citar, observo que parte de la premisa de que se aplica el párrafo primero del apartado 2 del artículo 12 y no debe aplicarse el párrafo segundó (véase, concretamente, la citada sentencia Mura, apartados 13 y 14). Los asuntos juzgados, por lo tanto, se caracterizaban por considerar, en principio, aplicables las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión previstas por las legislaciones nacionales. Sin embargo, el Tribunal de Justicia dedujo del apartado 1 del artículo 46, que los criterios de acumulación y prorrateo deben aplicarse siempre que las disposiciones nacionales relativas a la existencia y al cálculo del derecho a prestaciones produzcan un resultado menos favorable para el trabajador. Y, a pesar de que, como ya he señalado anteriormente, las situaciones que dieron lugar a las cuestiones prejudiciales, eran casos concretos de concurrencia, en dos Estados miembros, de prestaciones de la misma naturaleza, esta circunstancia no tuvo ninguna repercusión explícita en la decisión del Tribunal de Justicia. La única condición que se desprende de estas sentencias es, en efecto, que se trate de un trabajador que perciba la pensión con arreglo a las legislaciones nacionales, exclusivamente, que es también el supuesto del presente caso. Con esto no quiero decir que la orientación adoptada por la citada jurisprudencia pueda ser recogida pura y simplemente en este caso. A ello se opone tanto el tenor de la cuestión planteada por el Juez del litigio principal como la situación a la que el mismo se refiere, que presentan indudablemente características particulares. Pero sí se puede considerar aceptado que fuera de las disposiciones del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 12, y tras corregir parcialmente la regla del párrafo -primero, el Tribunal de Justicia ha admitido que el apartado 1 del artículo 46 limita los efectos de las normas que prohiben la acumulación; y ello, repito, sin exigir que las prestaciones concurrentes sean de la misma naturaleza.
Por último, considero útil recordar las finalidades generales de este régimen. Como se desprende de los considerandos del Reglamento no 1408/71 (considerandos séptimo y octavo), «las normas de coordinación dictadas para aplicar lo dispuesto en el artículo 51 del Tratado deben asegurar a los trabajadores que se desplacen dentro de la Comunidad los derechos y beneficios adquiridos, sin que puedan entrañar acumulaciones injustificadas»; y «a tal fin, en lo que atañe a prestaciones de invalidez, vejez y muerte (pensiones), todo interesado ha de poder disfrutar del conjunto de las prestaciones a que tenga derecho en los diferentes Estados miembros, dentro del límite —necesario para evitar acumulaciones injustificadas, derivadas principalmente de la super posición de períodos de seguro y de períodos asimilados- del más alto de los importes de las prestaciones que habría de reconocerle uno cualquiera de dichos Estados, en el supuesto de que el trabajador llegase a cubrir en el territorio del mismo la totalidad de su carrera». Intentaré aplicar estos criterios generales al presente caso. Si la trabajadora por cuenta ajena interesada hubiera cubierto toda su actividad en Alemania durante un período igual a la suma de los períodos de trabajo cubiertos en Alemania y en los Países Bajos (es decir, de 1928 a 1972), se puede pensar que disfrutaría en Alemania de una pensión de vejez sensiblemente superior a la que actualmente percibe sobre la base del período de trabajo comprendido entre 1928 y 1957. Por lo tanto, parecería contrario a los criterios generales a los que he hecho referencia referencia, aplicar un mecanismo nacional que prohibe la acumulación que, habida cuenta de la pensión de vejez a la que tiene derecho un trabajador por los períodos de contribución cubiertos bajo la legislación de otro Estado miembro, deduzca la totalidad de su cuantía de la prestación de invalidez a la que tiene derecho el mismo trabajador en el Estado de residencia, aunque este derecho se haya causado con independencia de los períodos de contribución mencionados. En términos generales, lo anterior demuestra que la exigencia de limitar los efectos de las normas nacionales que prohiben la acumulación queda confirmada también cuando concurren, en dos Estados diferentes, una pensión de invalidez y otra de vejez, debidas por períodos de seguro cubiertos, en su mayor parte, durante épocas diferentes en cada uno de los Estados considerados. Cuando nos encontramos con normas nacionales que prohiben la acumulación que toman en consideración lá pensión de vejez percibida por el asegurado en otro Estado miembro a efectos de reducir su pensión de invalidez, la distinta naturaleza de los dos derechos a pensión concurrentes no debe, tampoco, servir para excluir la aplicabilidad de los principio s o de las disposiciones comunitarias que garantizan al trabajador el derecho a prestaciones causado en el Estado donde están en vigor las normas que prohiben la acumulación anteriormente citadas, al menos dentro del límite del prorrateo previsto por el artículo 46.
5.
Como consecuencia, concluyo sugiriendo al Tribunal de Justicia que, en respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Centrale Raad van Beroep mediante resolución de 16 de mayo de 1978, declare que, en virtud del apartado 1 del artículo 40 del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, el artículo 46 de dicho Reglamento es también aplicable a la liquidación de las prestaciones de invalidez en un Estado miembro en el que se ha reconocido a un trabajador el derecho a las citadas prestaciones sobre la base de una legislación del tipo señalado en el apartado 1 del artículo 37, cuando el interesado ya se haya convertido, antes del nacimiento de este derecho, en titular de una pensión de vejez resultante de la transformación de una pensión de invalidez anterior, en el marco de la legislación de otro Estado miembro que sea de un tipo diferente del señalado en el apartado 1 del artículo 37, antes citado.
( 1 ) Lengua original: italiano.
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