SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 27 de septiembre de 1979 ( *1 )
En el asunto 230/78,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sala Tercera), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional nacional entre
SpA Eridania — Zuccherifici nazionali, con domicilio social en Génova,
y SpA Societá italiana per l'industria degli zuccheri, con domicilio social en Roma,
y
Ministro per l'agricoltura e le foreste,
Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato,
y SpA Zuccherifíci meridionali,
una decisión prejudicial sobre la validez y la interpretación del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 3331/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, relativo a la atribución y a la modificación de las cuotas en el sector del azúcar (DO L 359, p. 18),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: H. Kutscher, Presidente; J. Mertens de Wilmars y A.J. Mackenzie Stuart, Presidentes de Sala; P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe y T. Koopmans, Jueces;
Abogado General: Sr. J.-P. Warner;
Secretario: Sr. Van Houtte;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante resolución de 3 de julio de 1978 recibida en Secretaría el 16 de octubre de 1978, el Tribunale amministrativo regionale del Lazio planteó a este Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, algunas cuestiones prejudiciales sobre la validez y la interpretación del Reglamento (CEE) no 3331/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, relativo a la atribución y a la modificación de las cuotas de base en el sector del azúcar (DO L 359, p. 18).
2
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por la sociedad «Eridania Zuccherifici nazionali» para la anulación de un Decreto dictado conjuntamente por el Ministro italiano de Agricultura y Bosques y por el Ministro de Industria, Comercio y Artesanía, por el que se modifican las cuotas de base en el sector del azúcar, en virtud del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, antes citado.
3
En apoyo de su recurso, Eridania alegó que dicho Decreto es contrario a Derecho por varios motivos, entre ellos que es asimismo contrario a Derecho el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, que constituye la base jurídica del Decreto impugnado y que los Ministros italianos han aplicado erróneamente dicha disposición.
4
El Tribunale amministrativo, para resolver los problemas de Derecho comunitario que se habían planteado, sometió a este Tribunal de Justicia siete cuestiones prejudiciales. Cuatro de ellas se refieren a la validez del Reglamento no 3331/74 y en particular del apartado 2 de su artículo 2 y las demás a la interpretación de dicha disposición.
En cuanto a la validez
Sobre la primera cuestión (consulta del Parlamento Europeo)
5
Mediante la primera cuestión, el Tribunale a quo pregunta si, en el procedimiento seguido para adoptar el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, se omitió, contra Derecho, la consulta previa a la Asamblea exigida en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado.
6
La atribución de las cuotas de base a las empresas para las campañas azucareras 1975/1976 a 1979/1980 está regida por el artículo 24 del Reglamento no 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 359, p. 1). Según ese artículo, los Estados miembros procederán a dicha atribución a partir de una cantidad de base fijada p ra cada Estado miembro y según determinados criterios, fundados en particular en la «producción de referencia» de las empresas, es decir, en su producción media anual de azúcar durante las campañas de 1968/1969 a 1972/1973, a la que se aplica un determinado coeficiente. Se contemplan sin embargo algunos supuestos en los que han de aplicarse otros criterios. El artículo 24 dispone además, en su apartado 3, que «el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, dictará las normas generales para la aplicación del presente artículo y las posibles excepciones a sus disposiciones». Hay que destacar que la Asamblea se pronunció sobre la propuesta relativa a estas disposiciones en el curso del procedimiento de elaboración del Reglamento de base no 3330/74.
7
El Reglamento no 3331/74 fue adoptado en aplicación del artículo 24 del Reglamento de base y según el procedimiento que en el mismo se contempla; dicho procedimiento es distinto del establecido por el artículo 43 del Tratado. Sin embargo, como ya declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 17 de diciembre de 1970, Köster (25/70,↔ Rec. p. 1161), no se puede pretender que todos los detalles de los Reglamentos relativos a la Política Agrícola Común sean establecidos por el Consejo según el procedimiento del artículo 43 del Tratado; esta disposición debe considerarse cumplida cuando los elementos esenciales de la materia que ha de regularse hayan sido establecidos de conformidad con dicho procedimiento; pero las disposiciones de aplicación de los Reglamentos de base pueden ser aprobados por el Consejo según un procedimiento distinto del establecido en el artículo 43.
8
Por consiguiente, el Consejo podía aprobar válidamente un Reglamento de aplicación según el procedimiento contemplado en el apartado 3 del artículo 24 del Reglamento no 3330/74, que constituye el Reglamento de base en el sector del azúcar. No altera esta conclusión el simple hecho de que el apartado 3 del artículo 24 faculte al Consejo no sólo para tomar medidas de aplicación, sino también para establecer «excepciones» a las disposiciones del Reglamento de base, ya que debe entenderse que dicha expresión, en el contexto en que aparece, se refiere necesariamente a excepciones que se inserten en el sistema general de la atribución de cuotas previsto en el Reglamento de base y que no infrinjan los elementos esenciales de éste.
9
La primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional consiste pues en establecer si, en este supuesto, las disposiciones del Reglamento no 3331/74 y, en particular el apartado 2 de su artículo 2, adoptadas según el apartado 3 del citado artículo 24, rebasan los límites de aplicación de los principios establecidos por el Reglamento de base.
10
Las dudas expuestas al respecto por el Tribunale amministrativo parten en especial de las excepciones del artículo 2 del Reglamento no 3331/74. Según el apartado 1 de este artículo, los Estados miembros podrán reducir hasta un 5 % como máximo las cuotas de base establecidas de conformidad con el artículo 24 del Reglamento no 3330/74. Según el apartado 2, la República Italiana podrá «modificar» las mismas cuotas «teniendo en cuenta proyectos de reestructuración de los sectores de la remolacha y del azúcar, en la medida necesaria para permitir su realización».
11
Si bien la facultad reconocida a la República Italiana para modificar tales cuotas en virtud del apartado 2 del artículo 2 no está definida por límites cuantitativos precisos, su ejercicio está supeditado no obstante a la existencia de proyectos de reestructuración que, como precisa la última frase de la disposición, han de ser sometidos al dictamen de la Comisión con anterioridad al 1 de julio de 1978, y no puede ir más lejos de lo necesario para la realización de tales proyectos. El ejercicio de esta facultad está pues sujeto a límites bien definidos.
12
Hay que observar a este propósito que el reconocimiento de la facultad de que se trata arranca de una exigencia mencionada ya en el Reglamento de base. Este prevé en favor de la República Italiana, la posibilidad de conceder, con carácter temporal, ayudas de adaptación a los productores de remolacha y azúcar y declara en la exposición de motivos que semejante régimen excepcional refleja la situación particular que existe en Italia, donde la producción de dichos productos se encuentra desfavorecida por razones climáticas y, especialmente, en relación con el cultivo de la remolacha, por las dificultades inherentes a la aplicación de los métodos modernos de producción.
13
La facultad que atribuye el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74 se coloca pues en el ámbito de un objetivo reconocido por el Reglamento de base; encuentra sus propios límites en las exigencias que tal objetivo supone, tal como los plantee la República Italiana en los proyectos de reestructuración que someta a la Comisión. Así las cosas, la facultad de que se trata no rebasa los límites de aplicación de los principios establecidos por el Reglamento de base.
Sobre la segunda cuestión (falta de motivación)
14
Mediante su segunda cuestión, el Tribunale amministrativo pregunta a este Tribunal de Justicia si el Consejo, al dictar el Reglamento no 3331/74, cumplió la obligación de motivar prescrita en el artículo 190 del Tratado y, en particular, si la motivación de dicho acto es suficiente.
15
En la exposición de motivos del Reglamento no 3331/74, el Consejo se limitó a mencionar la facultad concedida a la República Italiana para modificar las cuotas de base en el ámbito de los proyectos de reestructuración, «teniendo en cuenta su situación particular en este sector». No se precisa en qué consiste semejante particularidad en la exposición de motivos de este Reglamento, sino en la correspondiente al Reglamento de base, antes citada.
16
Dada la estrecha vinculación entre el Reglamento de base y el Reglamento adoptado para su aplicación, debe admitirse dicha forma de motivar las modalidades particulares válidas para la organización común de mercados en el sector del azúcar en Italia. Tal motivación señala de manera suficientemente precisa a las autoridades competentes y a las empresas afectadas las razones que indujeron al Consejo a fijar dichas modalidades y las finalidades que deben perseguirse con los proyectos de reestructuración.
Sobre la tercera cuestión (discriminación)
17
La tercera cuestión arranca de la comprobación de que los productores italianos son los únicos que corren el riesgo —aparte de la reducción del 5 % de las cuotas de base contempladas en relación con las empresas de todos los Estados miembros— de una limitación adicional de su actividad por aplicación del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74. El Tribunale amministrativo pregunta si el hecho de someter únicamente a la industria italiana al riesgo de semejante reducción infringe la prohibición de discriminación entre los productores de la Comunidad, establecida por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
18
No puede darse una discriminación en el sentido del artículo 40 del Tratado cuando la desigualdad de trato de las empresas corresponde a la diversidad de las situaciones en que se encuentran las mismas. Ahora bien, está claro que en Italia la situación de los sectores de la remolacha y del azúcar es notablemente distinta de la existente en los demás Estados miembros. La particular situación de Italia, reflejada en la exposición de motivos de las Reglamentos nos 3330/74 y 3331/74, dio lugar a medidas especiales orientadas a mejorar la estructura de la economía de los sectores de la remolacha y del azúcar, en su conjunto, en Italia. En relación con las empresas de los demás Estados miembros, las italianas disfrutan, en determinados aspectos, de un régimen favorable, por ejemplo en el régimen de ayudas; en otros aspectos, algunas de ellas sufren las desventajas de la peculiar situación de Italia, como ocurre en relación con la reducción de las cuotas de base de algunas empresas, que corresponde al aumento de las cuotas de otras empresas, en base a los proyectos de reestructuración.
19
Dichas diferencias de trato están pues justificadas por diferencias objetivas, consecuencia de las diversas situaciones económicas, y no pueden considerarse discriminatorias.
Sobre la cuarta cuestión (derechos fundamentales)
20
La cuarta cuestión se basa en el presupuesto de que el ejercicio de la actividad económica debe estar garantizado, por figurar entre los derechos fundamentales en cuya defensa se inspira también el Derecho comunitario. Según este enfoque, esta garantía se extiende también al derecho de las empresas a producir las cantidades de azúcar correspondientes a sus cuotas base, porque es inseparable del ejercicio de la actividad económica. Basándose en estas consideraciones, el Tribunale amministrativo plantea el problema de si la facultad de modificar las cuotas de base, como la contempla el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, pone en cuestión el ejercicio de la actividad económica de las empresas interesadas y vulnera por ello uno de sus derechos fundamentales.
21
Para resolver esta cuestión es preciso tener en cuenta la naturaleza de las cuotas de base establecidas por la normativa comunitaria. Las cuotas designan las cantidades de azúcar respecto a las que las empresas disfrutan de las garantías de precio y de comercialización atribuidas a los productores en el ámbito de la organización común de mercados. No limitan la actividad económica de las empresas interesadas, sino que fijan las cantidades de producción cuya comercialización disfruta del régimen particular que la organización común de mercados en el sector del azúcar creó para proteger y favorecer la producción de azúcar en la Comunidad. Dicha organización común es sustancialmente variable en función de los factores económicos que influyen en la marcha de los mercados, así como de la orientación general de la Política Agrícola Común.
22
De ahí se sigue que una empresa no puede invocar un derecho adquirido a conservar una ventaja que se derivó en su favor del establecimiento de la organización común de mercados y de la que disfrutó en un momento determinado. Por lo tanto, la mengua de tal ventaja no puede considerarse una vulneración de un derecho fundamental.
23
Por lo que se refiere a las cuatro primeras cuestiones, se debe concluir por consiguiente que su examen no ha mostrado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento no 3331/74 y, más en particular, contra el apartado 2 de su artículo 2.
En cuanto a la interpretación
Sobre la quinta cuestión (proyectos de reestructuración)
24
Mediante su quinta cuestión, el Tribunale amministrativo pregunta si el Reglamento no 3331/74 o el Derecho comunitario en general contienen criterios particulares según los cuales se haya de valorar el concepto de «proyectos de reestructuración».
25
Ha de observarse, en primer lugar, que los proyectos de reestructuración forman parte de la organización común del mercado del azúcar y que, por consiguiente, se encuadran en el conjunto de la Política Agrícola Común, cuyos objetivos enumera el apartado 1 del artículo 39 del Tratado. El apartado 2 del mismo artículo precisa que, en la elaboración de la Política Agrícola Común y de los métodos especiales que ésta pueda llevar consigo, se deberán tener en cuenta las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas, así como la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones. Según la práctica de las Instituciones comunitarias en lo que se refiere por ejemplo a la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado, los proyectos de reestructuración constituyen un método habitual y adecuado para efectuar tales adaptaciones graduales. Dada la notoria existencia de notables disparidades entre las distintas regiones agrícolas en Italia, es a la luz de estas consideraciones como ha de examinarse el concepto de «proyectos de reestructuración» que aparece en el Reglamento no 3331/74.
26
Además, del conjunto de las disposiciones en los Reglamentos nos 3330/74 y 3331/74 relativos al sistema de cuotas, resulta en primer lugar que los proyectos de reestructuración tienen la finalidad de adaptar el sector del azúcar y de la remolacha en Italia a las exigencias de la organización común de mercados, de manera que en el futuro ya no sean precisas medidas especiales para dicho sector en Italia; por otra parte, según las mismas disposiciones, los proyectos de reestructuración deben permitir a las autoridades italianas competentes, así como la Comisión, enjuiciar qué modificaciones de las cuotas de base de las empresas azucareras son necesarias para lograr dicho objetivo.
27
El conjunto de estos datos permite comprobar que el concepto de «proyectos de reestructuración» puede aplicarse lo mismo a un plan de ajuste global relativo al sector azucarero en su conjunto que a un plan de adaptación de ámbito meramente regional, incluso cuando éste, con vistas a la adaptación gradual del cultivo de la remolacha en una determinada región, afecte inicialmente a una sola empresa azucarera.
28
Procede pues contestar a la quinta cuestión que el concepto de proyecto de reestructuración, a los efectos del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, se define tanto por sus objetivos, que consisten en corregir el desequilibrio entre las diferentes regiones agrícolas y adaptar el sector del azúcar y de la remolacha en Italia a las exigencias de la organización común de mercados, como por sus efectos, que consisten en permitir a las autoridades competentes proceder a la redistribución de las cuotas de base entre varias empresas.
Sobre la sexta cuestión (facultad discrecional)
29
Mediante la sexta cuestión, el Tribunale amministrativo pregunta si los límites de la facultad para modificar las cuotas de base de las empresas son sólo los que derivan de la necesidad de aplicar los proyectos de reestructuración o si existen otros.
30
A este propósito es necesario considerar en primer lugar que el régimen de cuotas forma parte integrante de la organización común de mercados en el sector del azúcar que, según el Reglamento de base, tiene como objetivo asegurar a los productores comunitarios de remolacha y de caña de azúcar el mantenimiento de las garantías necesarias en cuanto se refiere al empleo y al nivel de vida. Diversas disposiciones del Reglamento no 3331/74, como el artículo 3 y el apartado 2 del artículo 4, se inspiran igualmente en la decisión de proteger los intereses de dichos productores. En la exposición de motivos de este Reglamento se subraya la necesidad de impedir que las modificaciones de las cuotas de base se efectúen en perjuicio de tales intereses.
31
El respeto de los principios generales del Derecho comunitario, que se impone a cualquier autoridad que deba aplicar Reglamentos comunitarios, implica que las autoridades competentes para modificar las cuotas de base están obligadas a conciliar la tutela de los intereses de los productores de remolacha y de caña de azúcar con otros intereses legítimos que pudieran verse afectados. En efecto, el artículo 39 del Tratado, que establece los objetivos de la Política Agrícola Común, expresa la voluntad no sólo de garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, sino también la de incrementar la productividad agrícola, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor precios razonables.
32
Procede pues responder a la sexta cuestión que la facultad para modificar las cuotas de base, establecida en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, está limitada no sólo por las exigencias de los proyectos de reestructuración, sino también por los objetivos de la organización común de mercados en el sector del azúcar y especialmente por el de salvaguardar los intereses de los productores de remolacha y de caña de azúcar, así como por los principios generales del Derecho comunitario.
Sobre la séptima cuestión (aplicabilidad directa)
33
En la séptima cuestión, el órgano jurisdiccional nacional plantea el problema de si la aplicabilidad directa del Reglamento no 3331/74 en el ordenamiento jurídico italiano, en virtud del artículo 189 del Tratado, es compatible con disposiciones dictadas por las autoridades italianas para llevar a efecto la aplicación del mismo Reglamento.
34
La aplicabilidad directa de un Reglamento no se opone a que el mismo Reglamento faculte a una Institución comunitaria o a un Estado miembro para dictar medidas de aplicación. En el segundo caso, las modalidades del ejercicio de esta facultad están reguladas por el Derecho público del Estado miembro interesado. No obstante, la aplicabilidad directa del acto que faculta al Estado miembro para tomar las medidas nacionales de que se trate tendrá la consecuencia de permitir a los órganos jurisdiccionales nacionales controlar la conformidad de dichas medidas con el contenido del Reglamento comunitario.
35
La séptima cuestión, pues, ha de responderse en el sentido de que no existe incompatibilidad entre la aplicabilidad directa de un Reglamento comunitario y el ejercicio de la facultad, atribuida a un Estado miembro, para adoptar medidas de aplicación con base en dicho Reglamento.
Costas
36
Los gastos efectuados por el Consejo y por la Comisión de las Comunidades Europeas y por el Gobierno de la República Italiana, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sala Tercera) mediante resolución de 3 de julio de 1978, declara:
1)
El examen de las cuestiones planteadas no ha mostrado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) no 3331/74 y, más en particular, del apartado 2 del artículo 2.
2)
El concepto de proyecto de reestructuración, a los efectos del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, se define tanto por sus objetivos, que consisten en corregir el desequilibrio entre las diferentes regiones agrícolas y adaptar el sector del azúcar y de la remolacha en Italia a las exigencias de la organización común de mercados, como por sus efectos, que consisten en permitir a las autoridades competentes proceder a la redistribución de las cuotas de base entre varias empresas.
3)
La facultad para modificar las cuotas de base, establecida en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, está limitada no sólo por las exigencias de los proyectos de reestructuración, sino también por los objetivos de la organización común de mercados en el sector del azúcar y especialmente por el de salvaguardar los intereses de los productores de remolacha y de caña de azúcar, así como por los principios generales del Derecho comunitario.
4)
No existe incompatibilidad entre la aplicabilidad directa de un Reglamento comunitario y el ejercicio de la facultad, atribuida a un Estado miembro, para adoptar medidas de aplicación con base en dicho Reglamento.
Kutscher
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
Pescatore
Sørensen
O'Keeffe
Koopmans
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de septiembre de 1979.
El Secretario
A. Van Houtte
Por el Presidente
J. Mertens de Wilmars
Presidente de la Sala Primera
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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