ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ 1/78 ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ
της 4ης Οκτωβρίου 1979 ( *1 )
Στις 13 Νοεμβρίου 1978, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, κατ' εφαρμογή του άρθρου 228, παράγραφος 1, εδάφιο 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, κατά το οποίο:
«Το Συμβούλιο, η Επιτροπή ή κράτος μέλος δύνανται προηγουμένως να ζητήσουν από το Δικαστήριο να γνωμοδοτήσει εάν η υπό μελέτη συμφωνία συμβιβάζεται με την παρούσα Συνθήκη. Αν η γνωμοδότηση είναι αρνητική, η συμφωνία δύναται να τεθεί σε ισχύ μόνο κατά τις διατάξεις του άρθρου 236.»
Με την αίτησή της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να γνωμοδοτήσει προκαταβολικά ως προς το ζήτημα αν το σχέδιο της διεθνούς συμφωνίας περί του φυσικού καουτσούκ, για την οποία διεξάγονται διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως των Ηνωμένων Εθνών για το εμπόριο και την ανάπτυξη, συμβιβάζεται με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ, και, ειδικότερα, ως προς την αρμοδιότητα της Κοινότητας προς σύναψη αυτής της συμφωνίας.
Σκεπτικό της γνωμοδοτήσεως
(το μέρος που περιέχει το ιστορικό, τα της διαδικασίας και τις προτάσεις που διατυπώθηκαν παραλείπεται)
1
Με αίτηση της 13ης Νοεμβρίου 1978, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να κρίνει, δυνάμει του άρθρου 228, παράγραφος 1, εδάφιο 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, ως προς το αν συμβιβάζεται προς τη Συνθήκη το σχέδιο διεθνούς συμφωνίας περί του φυσικού καουτσούκ, η οποία είναι υπό διαπραγμάτευση στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως των Ηνωμένων Εθνών για το εμπόριο και την ανάπτυξη (στο εξής: Συνδιάσκεψη), όσον αφορά, ειδικότερα, την αρμοδιότητα της Κοινότητας προς σύναψη αυτής της συμφωνίας.
2
Η Επιτροπή έλαβε την πρωτοβουλία αυτή ύστερα από διχογνωμία που εκδηλώθηκε μεταξύ της ίδιας και του Συμβουλίου ως προς το ζήτημα της οριοθετήσεως των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας και των κρατών μελών, αντίστοιχα, για διεξαγωγή διαπραγματεύσεων και σύναψη της εν λόγω συμφωνίας. Οι απόψεις που υποστήριξαν σχετικά η Επιτροπή και το Συμβούλιο έχουν περιληπτικά ως εξής:
Κατά την Επιτροπή, η υπό μελέτη συμφωνία εμπίπτει στο σύνολό της ή, τουλάχιστον, κατά τα ουσιώδη σημεία της στο πλαίσιο του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΟΚ, το οποίο αναφέρεται στην κοινή εμπορική πολιτική. Με αυτή τη βάση, η διαπραγμάτευση και η σύναψη της συμφωνίας ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας· κατά συνέπεια, η Κοινότητα πρέπει να αποκτήσει, μέσω των οργάνων της, το σύνολο των δικαιωμάτων και να αναλάβει το σύνολο των υποχρεώσεων που πηγάζουν από την ιδιότητά της ως συμβαλλομένου μέρους στη συμφωνία, να συμμετάσχει, όπως ακριβώς και τα άλλα μέρη, στα όργανα που θα ιδρυθούν στο πλαίσιο αυτό και να διαθέτει η ίδια δικαίωμα ψήφου, να ασκεί δε το δικαίωμα αυτό μόνο διά των εκπροσώπων της.
Κατά το Συμβούλιο, το αντικείμενο της συμφωνίας υπερβαίνει το πλαίσιο της εμπορικής πολιτικής και επομένως απαιτεί κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών, κατά τρόπο ώστε η συμφωνία να πρέπει να συναφθεί, όπως άλλες παρόμοιες συμφωνίες, κατά τη λεγόμενη τεχνική της «μικτής» συμφωνίας, δηλαδή από την Κοινότητα και από τα κράτη μέλη από κοινού. Το Συμβούλιο θεωρεί ότι η μορφή αυτή, η οποία έχει δοκιμαστεί επανειλημμένα, στην περίπτωση των καθεστώτων συνδέσεως, των διαπραγματεύσεων που άρχισαν στο πλαίσιο του «διαλόγου Βορρά-Νότου» και των συμφωνιών για τα βασικά προϊόντα, οι οποίες συνήφθησαν προηγουμένως, καθιστά δυνατή την επιβεβαίωση της ενότητας της Κοινότητας στη διεθνή σκηνή κατά τρόπο απολύτως ικανοποιητικό.
3
Από τα ανωτέρω φαίνεται ότι το καθαυτό δικαίωμα της Κοινότητας να συμμετάσχει στη σχεδιαζόμενη συμφωνία δεν αμφισβητείται. Το μόνο σημείο διαφωνίας συνίσταται στο αν το αντικείμενο της συμφωνίας εμπίπτει εξ ολοκλήρου στην αρμοδιότητα της Κοινότητας ή αν επιβάλλει ενδεχομένως κατανομή αρμοδιοτήτων, κατά τρόπο ώστε να δικαιολογείται η από κοινού συμμετοχή της Κοινότητας και των κρατών μελών στην συμφωνία.
I — Ιστορικό και διαδικασία
4
Η συμμετοχή της Κοινότητας σε διεθνείς συμφωνίες περί των βασικών προϊόντων δεν είναι κάτι το εντελώς καινοφανές. Η Κοινότητα είναι, πράγματι, συμβαλλόμενο μέρος στις διεθνείς συμφωνίες για το σιτάρι, του 1967 και του 1971, στις διεθνείς συμφωνίες για το κακάο, του 1972 και του 1975, στη διεθνή συμφωνία για τον καφέ, του 1976, καθώς και στην τέταρτη και πέμπτη διεθνή συμφωνία για τον κασσίτερο, του 1970 και του 1975 [βλ., για τις πιο πρόσφατες συμφωνίες, κατά σειρά: EE ειδ. έκδ., τ. 11/006, σ. 171 (σιτάρι), JO 1976, L321, σ. 29 (κακάο), EE ειδ. έκδ., τ. 11/008, σ. 211 (καφές) και σ. 112 (κασσίτερος)]. Όλες αυτές τις συμφωνίες τις συνήψαν από κοινού η Κοινότητα και τα κράτη μέλη. Ως προς την Κοινότητα, τέθηκαν σε ισχύ βάσει του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΟΚ. Η Κοινότητα έχει συμμετάσχει περαιτέρω στη διαπραγμάτευση διεθνών συμφωνιών για τη ζάχαρη και το ελαιόλαδο, τελικά όμως δεν έκρινε σκόπιμο να προσχωρήσει στις συμφωνίες αυτές. Πρέπει να σημειωθεί ότι και σε μερικές διμερείς εμπορικές συμφωνίες, τις οποίες συνήψε η Κοινότητα βάσει του άρθρου 113, συναντώνται ρήτρες σχετικές με το εμπόριο ορισμένων βασικών προϊόντων ή παρεμφερών προϊόντων, οι οποίες ενδεχομένως περιλαμβάνουν εγγυήσεις εφοδιασμού.
5
Δεδομένου ότι οι διαπραγματεύσεις για το φυσικό καουτσούκ άρχισαν στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως, πρέπει καταρχάς να υπενθυμιστούν ορισμένα στοιχεία του καταστατικού του οργανισμού αυτού, που θεσπίστηκε με το ψήφισμα 1995 (XIX), της 30ής Δεκεμβρίου 1964, της Γενικής Συνελεύσεως των Ηνωμένων Εθνών. Κατά το καταστατικό αυτό, η Συνδιάσκεψη έχει ως αποστολή «την προώθηση του διεθνούς εμπορίου, κυρίως προς επιτάχυνση της οικονομικής αναπτύξεως, και ειδικότερα του εμπορίου μεταξύ χωρών που παρουσιάζουν διαφορετικά επίπεδα αναπτύξεως, μεταξύ αναπτυσσομένων χωρών και μεταξύ χωρών με διαφορετικά οικονομικά και κοινωνικά συστήματα», και «τη διαμόρφωση αρχών και πολιτικών σχετικά με το διεθνές εμπόριο και τα συναφή προβλήματα της οικονομικής αναπτύξεως». Είναι επιφορτισμένη, υπ' αυτή την προοπτική, να λαμβάνει πρωτοβουλίες «σχετικά με τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη πολυμερών νομικών συμφωνιών στον τομέα του διεθνούς εμπορίου» (II, III, στοιχεία α, β και ε του ψηφίσματος).
6
Με βάση τις διατάξεις αυτές, την 1η Μαΐου 1974 η Γενική Συνέλευση εξέδωσε διακήρυξη και πρόγραμμα ενεργειών σχετικά με την εγκαθίδρυση «νέας διεθνούς οικονομικής τάξεως» [ψηφίσματα 3201 και 3202 (S-VI)] και στις 12 Δεκεμβρίου 1974 το «Χάρτη των οικονομικών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των κρατών» [ψήφισμα 3281 (XXIX)]. Μεταξύ των αρχών αυτής της «νέας οικονομικής τάξεως», το ψήφισμα 3201 (S-VI) αναφέρει τις «δίκαιες σχέσεις μεταξύ των τιμών των πρώτων υλών, των πρωτογενών προϊόντων και των κατεργασμένων και ημικατεργασμένων προϊόντων που εξάγουν οι αναπτυσσόμενες χώρες και των τιμών των πρώτων υλών, των πρωτογενών προϊόντων, των κατεργασμένων προϊόντων και του κεφαλαιουχικού εξοπλισμού που εισάγουν, με σκοπό τη συνεχή βελτίωση, προς όφελος των χωρών αυτών, των όρων του εμπορίου, οι οποίοι δεν είναι ικανοποιητικοί, καθώς και την εξάπλωση της παγκόσμιας οικονομίας» (παράγραφοι 4, 5). Το ψήφισμα 3202 (S-VI) ζητεί όλες οι δυνατές προσπάθειες να γίνουν «με σκοπό να αναστραφεί η συνεχής τάση στασιμότητας ή πτώσεως της πραγματικής τιμής πολλών βασικών προϊόντων που εξάγουν οι αναπτυσσόμενες χώρες, παρά τη γενική αύξηση των τιμών των βασικών προϊόντων, πράγμα που προκαλεί μείωση των εσόδων των αναπτυσσομένων αυτών χωρών από τις εξαγωγές» (I, παράγραφος 1 γ). Το ίδιο ψήφισμα συνιστά επιτάχυνση «της επεξεργασίας συμφωνιών για τα βασικά προϊόντα προκειμένου να ρυθμιστεί και να σταθεροποιηθεί ανάλογα με τις υπάρχουσες ανάγκες η παγκόσμια αγορά πρώτων υλών και πρωτογενών προϊόντων» και να «καταρτιστεί σφαιρικό ολοκληρωμένο πρόγραμμα, το οποίο να περιέχει κατευθυντήριες γραμμές και να λαμβάνει υπόψη τις ήδη εκτελούμενες εργασίες στον τομέα αυτό για ευρύ φάσμα βασικών προϊόντων, των οποίων η εξαγωγή παρουσιάζει ενδιαφέρον στις αναπτυσσόμενες χώρες» (αυτόθι, παράγραφος 3, α, III και IV). Με βάση τα ψηφίσματα αυτά, στις 30 Μαΐου 1976, κατά τη σύνοδο του Ναϊρόμπι, η Συνδιάσκεψη εξέδωσε το ψήφισμα 93 (IV) το οποίο φέρει τον τίτλο «ολοκληρωμένο πρόγραμμα για τα βασικά προϊόντα» (στο εξής «ψήφισμα του Ναϊρόμπι»).
7
Το ψήφισμα του Ναϊρόμπι, το οποίο αποτελεί το άμεσο πλαίσιο αναφοράς των διαπραγματεύσεων για το φυσικό καουτσούκ, περιέχει διάφορα στοιχεία σχετικά με τη φύση της υπό μελέτη συμφωνίας. Το ψήφισμα αυτό υπενθυμίζει ότι πρόκειται για πρόγραμμα για τα βασικά προϊόντα, των οποίων η εξαγωγή παρουσιάζει ενδιαφέρον για τις αναπτυσσόμενες χώρες και ότι ένας από τους κύριους στόχους πρέπει να είναι η κατάληξη σε αποφάσεις για «τη βελτίωση της διαρθρώσεως των αγορών» για τα προϊόντα αυτά. Αναφέρει επίσης τις προθέσεις σχετικά με τη δημιουργία κοινού ταμείου το οποίο να εκτείνεται σε πολλά βασικά προϊόντα. Αναγνωρίζει, στη συνέχεια, την ανάγκη οργανώσεως του διεθνούς εμπορίου με βάση τα αμοιβαία πλεονεκτήματα και τα δίκαια οφέλη, λαμβανομένων υπόψη των συμφερόντων όλων των κρατών και ειδικότερα των αναπτυσσομένων χωρών υπογραμμίζει, τέλος, την ανάγκη «σφαιρικής αντιμετωπίσεως και ολοκληρωμένου προγράμματος για τα βασικά προϊόντα, προγράμματος σφαιρικής ενεργείας με σκοπό τη βελτίωση της δομής των αγορών στο διεθνές εμπόριο των βασικών προϊόντων που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για τις αναπτυσσόμενες χώρες, το οποίο να είναι σύμφωνο προς τα συμφέροντα όλων των χωρών, ιδίως των αναπτυσσομένων, και να επιτρέπει να ληφθούν πλήρως υπόψη τα διάφορα σχετικά στοιχεία, χωρίς να παραβλέπονται τα χαρακτηριστικά κάθε προϊόντος» (παράγραφοι 7 και 14, αντίστοιχα).
8
Στο κυρίως μέρος του ψηφίσματος (υπό I), ο γενικός και θεμελιώδης στόχος του ολοκληρωμένου προγράμματος περιγράφεται ως «η βελτίωση των όρων του εμπορίου των αναπτυσσομένων χωρών» και η εξάλειψη της «οικονομικής ανισορροπίας μεταξύ ανεπτυγμένων και αναπτυσσομένων χωρών». Αποφασίζονται, έτσι, οι ακόλουθοι στόχοι:
«1.
Εξασφάλιση της σταθερότητας του εμπορίου των βασικών προϊόντων με διατήρηση των τιμών σε επίπεδα τα οποία:
α)
να είναι συμφέροντα και δίκαια για τους παραγωγούς και λογικά για τους καταναλωτές·
β)
να λαμβάνουν υπόψη τον παγκόσμιο πληθωρισμό και τις μεταβολές της παγκόσμιας οικονομικής και νομισματικής καταστάσεως·
γ)
να ευνοούν την ισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως στο πλαίσιο ενός εξαπλούμενου παγκοσμίου εμπορίου των βασικών προϊόντων.
2.
Βελτίωση και υποστήριξη του πραγματικού εισοδήματος των διαφόρων αναπτυσσομένων χωρών με αύξηση των εσόδων τους από τις εξαγωγές.
3.
Προσπάθεια βελτιώσεως της δυνατότητας προσβάσεως στις αγορές και της ασφαλείας εφοδιασμού όσον αφορά τα εν λόγω προϊόντα.
4.
Διαφοροποίηση της παραγωγής των αναπτυσσομένων χωρών και προώθηση της εκβιομηχανίσεώς τους.
5.
Βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των φυσικών προϊόντων σε σχέση με τα συνθετικά προϊόντα.
6.
Βελτίωση της δομής των αγορών των εν λόγω προϊόντων.
7.
Βελτίωση των συστημάτων εμπορίας, διανομής και μεταφοράς των βασικών προϊόντων που εξάγουν οι αναπτυσσόμενες χώρες.»
9
Το ψήφισμα του Ναϊρόμπι περιέχει στο μέρος Π ενδεικτική απαρίθμηση των προϊόντων στα οποία αναφέρεται, δηλαδή: μπανάνα, βωξίτης, κακάο, καφές, χαλκός, βαμβάκι, σκληρές ίνες, σιδηρομετάλλευμα, γιούτα, μαγγάνιο, κρέας, φωσφορικά άλατα, καουτσούκ, ζάχαρη, τσάι, τροπική ξυλεία, κασσίτερος και φυτικά έλαια. Μεγάλος αριθμός των προϊόντων αυτών ενδιαφέρουν πρωτίστως τις αναπτυσσόμενες χώρες· ως προς ορισμένα από αυτά, όπως το σιδηρομετάλλευμα, το κρέας, η ζάχαρη και τα φυτικά έλαια, είναι παραγωγός και η Κοινότητα. Πρέπει να σημειωθεί ότι πολλά από τα προϊόντα αυτά αποτελούν ήδη αντικείμενο ισχυουσών συμφωνιών, όπως αναφέρεται ανωτέρω.
10
Στο μέρος III, μετά την απόφαση ότι θα ληφθούν μέτρα σχετικά με τη διαπραγμάτευση για ένα κοινό ταμείο, το ψήφισμα απαριθμεί τα διεθνή μέτρα που πρόκειται να εφαρμοστούν στο πλαίσιο του ολοκληρωμένου προγράμματος, και ειδικότερα:
—
θέσπιση διεθνών ρυθμίσεων για την αποθήκευση·
—
εναρμόνιση των πολιτικών αποθηκεύσεως·
—
θέσπιση διευθετήσεων όσον αφορά τις τιμές·
—
θέσπιση μέτρων ρυθμίσεως της προσφοράς, συμπεριλαμβανομένης της εφαρμογής ποσοστώσεων εξαγωγών, παραγωγικής πολιτικής και, ενδεχομένως, μακροπρόθεσμων συμφωνιών εφοδιασμού.
—
βελτίωση και επέκταση των δυνατοτήτων χρηματοδοτήσεως προς αύξηση των εσόδων των αναπτυσσομένων χωρών από τις εξαγωγές·
—
βελτίωση της δυνατότητας προσβάσεως στις αγορές·
—
βελτίωση της βιομηχανικής υποδομής και δυναμικότητας των αναπτυσσομένων χωρών
—
δυνατότητα θεσπίσεως ειδικών μέτρων για τα βασικά προϊόντα που δημιουργούν προβλήματα, τα οποία δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν κατάλληλα με την αποθήκευση.
11
Στις αρχές του έτους 1978, μετά από μια σειρά προπαρασκευαστικών συναντήσεων, η Συνδιάσκεψη αποφάσισε να αρχίσει διαπραγματεύσεις προς σύναψη διεθνούς συμφωνίας για το φυσικό καουτσούκ. Πρόκειται για τις πρώτες διαπραγματεύσεις που επιχειρούνται βάσει του ψηφίσματος του Ναϊρόμπι για το «ολοκληρωμένο πρόγραμμα».
12
Ενόψει των διαπραγματεύσεων αυτών, στις 22 Νοεμβρίου 1977 και στις 24 Μαΐου 1978 η Επιτροπή έστειλε στο Συμβούλιο ανακοινώσεις σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τη θέση της Κοινότητας επί του ζητήματος. Τα έγγραφα αυτά αναφέρονται στις προπαρασκευαστικές εργασίες που έγιναν στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως, στις οποίες είχε λάβει μέρος η Επιτροπή, και χαράσσουν ορισμένες κατευθύνσεις για την προπαρασκευή των επικειμένων διαπραγματεύσεων. Δεδομένου ότι η έναρξη των διαπραγματεύσεων προβλεπόταν για τις 13 Νοεμβρίου 1978, στις 5 Οκτωβρίου 1978 η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο «σύσταση» κατά το άρθρο 113, παράγραφος 3, της Συνθήκης, η οποία περιέχει το σχέδιο «αποφάσεως περί των διαπραγματεύσεων για διεθνή συμφωνία για το καουτσούκ» και το σχέδιο «οδηγίας για τις διαπραγματεύσεις». Κατά το σχέδιο αυτό, η Επιτροπή «θα εξουσιοδοτούνταν να διεξαγάγει, στο όνομα της Κοινότητας, τις διαπραγματεύσεις σύμφωνα με τις οδηγίες που εκδίδει το Συμβούλιο και σε συνεννόηση με την ειδική επιτροπή που προβλέπει το άρθρο 113 της Συνθήκης».
13
Στις αιτιολογικές σκέψεις της συστάσεως της, η Επιτροπή δικαιολόγησε τη συμμετοχή της Κοινότητας στη συμφωνία ως εξής: «Δεδομένου ότι το αντικείμενο της συμφωνίας επηρεάζει απευθείας και θεμελιωδώς τον όγκο και τις προϋποθέσεις του διεθνούς εμπορίου του φυσικού καουτσούκ, εμπίπτει κατά συνέπεια στην αρμοδιότητα της Κοινότητας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 113 της Συνθήκης της Ρώμης. Για το λόγο αυτό, η εφαρμογή των οικονομικών ρητρών της συμφωνίας για το φυσικό καουτσούκ θα εξασφαλιστεί από την ίδια την Κοινότητα με απευθείας συνεισφορά από τον κοινοτικό προϋπολογισμό.»
14
Το Συμβούλιο εξέτασε τα ζητήματα που έχουν σχέση με τη συμμετοχή της Κοινότητας στην υπό μελέτη συμφωνία με βάση αυτή τη σύσταση. Κατά τη συνεδρίαση της 17ης Οκτωβρίου 1978, ενέκρινε διαδικαστική απόφαση, την οποία ετοίμασε η Επιτροπή των διαρκών αντιπροσώπων υπό τον τίτλο «τρόπος συμμετοχής στη συνδιάσκεψη», διατυπωμένη δε ως εξής:
«Η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της θα λάβουν μέρος στις διαπραγματεύσεις για το καουτσούκ με μία κοινοτική αντιπροσωπεία και εννέα εθνικές αντιπροσωπείες. Η κοινοτική αντιπροσωπεία θα είναι, ως συνήθως, μεικτή αντιπροσωπεία (Επιτροπή και προεδρία συν ένας υπάλληλος ανά κράτος μέλος).
Οι διαπραγματεύσεις θα διεξαχθούν βάσει κοινής θέσεως αποφασισμένης εκ των προτέρων.
Για τα ζητήματα κοινοτικής αρμοδιότητας, ανατίθεται στην Επιτροπή να διαπραγματευθεί στο όνομα της Κοινότητας.
Για τα άλλα ζητήματα που παρουσιάζουν ειδικό ενδιαφέρον για την Κοινότητα, θα γίνουν κοινές ενέργειες καθ' όλη τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων ο ρόλος του κοινού εκπροσώπου ανατίθεται κανονικά στον εκπρόσωπο της Επιτροπής, σύμφωνα με τη διαδικασία που έχει καθιερωθεί για τις μεικτές αντιπροσωπείες· οι παρεμβάσεις των κρατών μελών θα βρίσκονται στο πλαίσιο της εκ των προτέρων αποφασισμένης κοινής θέσεως και θα αποβλέπουν στην υποστήριξη και ανάπτυξη της κοινής αυτής θέσεως.
Σε περίπτωση που ανακύπτουν δυσκολίες, οι αντιπροσωπείες θα τις αναφέρουν στο Συμβούλιο στις Βρυξέλλες.»
15
Στην έκθεση που υπέβαλε σχετικά η Επιτροπή των μονίμων αντιπροσώπων στο Συμβούλιο εξηγείται ότι πρόκειται για «μέθοδο πρακτική … που εμπνέεται από κανόνες που έχουν ήδη εφαρμοστεί σε άλλες διαπραγματεύσεις για τα βασικά προϊόντα» και ότι εννοείται πως «η μέθοδος αυτή δεν προδικάζει κατά κανένα τρόπο τις νομικές θέσεις που υποστηρίζουν σχετικά οι διάφορες αντιπροσωπείες και ειδικότερα η Επιτροπή». Στην έκθεση αυτή προστίθεται η σημείωση ότι «κατά την άποψη της Επιτροπής, οι διαπραγματεύσεις για την εν λόγω συμφωνία ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας βάσει του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΟΚ. Αντίθετα, οι αντιπροσωπείες θεωρούν ότι οι διαπραγματεύσεις αυτές εντάσσονται σε πλαίσιο ευρύτερο του άρθρου 113 και ορισμένες από αυτές τις αντιπροσωπείες θεωρούν ότι εφαρμόζονται τα άρθρα 113 και 116».
16
Οι διαπραγματεύσεις άρχισαν στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως, κατά την προβλεπόμενη ημερομηνία, δυνάμει αυτής της αποφάσεως του Συμβουλίου. Πρέπει να προστεθεί ότι στις 15 Νοεμβρίου 1978 το Συμβούλιο υιοθέτησε, κατόπιν των προτάσεων της Επιτροπής πάντοτε, «κοινή θέση» ως προς τις διαπραγματεύσεις για τη συμφωνία, εξυπακουομένου ότι οι εργασίες για την τελική διαμόρφωση της κοινής αυτής θέσεως θα γίνονταν σε συντονιστικό πλαίσιο επί τόπου, στη Γενεύη, και σε περίπτωση δυσχερειών, θα επιλαμβανόταν του ζητήματος το Συμβούλιο στις Βρυξέλλες.
17
Η Επιτροπή, μετά τη σιωπηρή απόρριψη, με την απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1978, της συστάσεως που είχε υποβάλει κατά το άρθρο 113, όσον αφορά τη διαδικασία των διαπραγματεύσεων, υπέβαλε αμέσως στο Δικαστήριο αίτηση για την έκδοση γνωμοδοτήσεως κατά το άρθρο 228, προς διευθέτηση της διαστάσεως απόψεων που τη χωρίζει από το Συμβούλιο. Το Συμβούλιο κατέθεσε τις γραπτές του παρατηρήσεις στις 19 Φεβρουαρίου 1979. Συγχρόνως, η Κυβέρνηση της Γαλλικής Δημοκρατίας και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου κατέθεσαν υπομνήματα προς υποστήριξη των παρατηρήσεων του Συμβουλίου. Το Δικαστήριο κάλεσε την Επιτροπή και το Συμβούλιο σε ακρόαση, όχι δημόσια, που έγινε στις 9 Μαΐου 1979, όπου τα δύο όργανα εξήγησαν τις θέσεις τους και απάντησαν σε ερωτήματα που έθεσαν πολλά μέλη του Δικαστηρίου. Για την ακρόαση αυτή ενημερώθηκαν και οι κυβερνήσεις των κρατών μελών. Το Δικαστήριο άκουσε τους γενικούς εισαγγελείς εν συμβουλίω, κατά το άρθρο 108 του κανονισμού διαδικασίας.
II — Ανάλυση του σχεδίου συμφωνίας
18
Η Επιτροπή υπέβαλε την αίτηση στο Δικαστήριο κατά τη στιγμή που οι διαπραγματεύσεις, μετά τις προκαταρκτικές συζητήσεις που έγιναν στο πλαίσιο της συνδιασκέψεως, ήταν έτοιμες να αρχίσουν επίσημα. Υπ' αυτές τις συνθήκες, τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο αντιπροσώπευαν ένα προκαταρκτικό ακόμα στάδιο των κειμένων επί των οποίων θα διεξάγονταν οι διαπραγματεύσεις. Μετά την υποβολή της αιτήσεως έγιναν δύο σύνοδοι διαπραγματεύσεων, η πρώτη από τις οποίες άρχισε, όπως προβλεπόταν, στις 13 Νοεμβρίου 1978, ενώ η δεύτερη, που είχε προετοιμαστεί με συμπληρωματική ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο για την κατάσταση των εργασιών, έγινε κατά τη διάρκεια των μηνών Μαρτίου και Απριλίου 1979.
19
Μετά την τελευταία αυτή σύνοδο, η Επιτροπή υπέβαλε στο Δικαστήριο τα έγγραφα των διαπραγματεύσεων που αντικατοπτρίζουν την πιο πρόσφατη μορφή των κειμένων. Την πιο προχωρημένη μορφή τους αποτελεί ένα έγγραφο της προεδρίας της Συνδιασκέψεως, σχετικό με τη δημιουργία του ρυθμιστικού αποθέματος για το φυσικό καουτσούκ, τη χρηματοδότηση του αποθέματος αυτού και τις μελλοντικές του σχέσεις με το «κοινό ταμείο», με την εγγύηση κανονικού εφοδιασμού των καταναλωτριών χωρών, καθώς και με τις διαβουλεύσεις που αφορούν την εθνική πολιτική κάθε χώρας που επηρεάζει την προσφορά ή τη ζήτηση καουτσούκ. Κατά τις πληροφορίες που παρέσχε η Επιτροπή, οι οποίες δεν αντικρούστηκαν από το Συμβούλιο, το κείμενο αυτό οδήγησε σε συμφωνία μεταξύ παραγωγών χωρών και καταναλωτριών χωρών.
Τρία άλλα έγγραφα, τα οποία προέρχονται από την Επιτροπή νομικής συντάξεως και τις Επιτροπές της Συνδιασκέψεως, αντικατοπτρίζουν, εκτός από διάφορες πρόσθετες ρήτρες, σχετικές με τη λειτουργία του ρυθμιστικού αποθέματος, τις διαρθρωτικές, οικονομικές και νομικές πλευρές της συμφωνίας. Τα κείμενα αυτά περιέχουν ακόμα ορισμένο αριθμό επιφυλάξεων και παραλλαγών αλλά, στο σύνολό τους, επιτρέπουν να αναγνωριστούν με αρκετή ακρίβεια τα βασικά σημεία της συμφωνίας. Για τις ανάγκες της παρούσας γνωμοδότησης, τα χαρακτηριστικά αυτά είναι περιληπτικά τα εξής:
α) Οικονομικό αντικείμενο της συμφωνίας
20
Η διεθνής συμφωνία για το καουτσούκ θα έχει ως κύριο σκοπό την εξισορρόπηση της προσφοράς και της ζητήσεως φυσικού καουτσούκ προκειμένου να επιτευχθεί μακροπρόθεσμα η σταθεροποίηση της τιμής αυτού του προϊόντος. Η λειτουργία της τιμής αυτής είναι να εγγυάται στις χώρες που πραγματοποιούν εξαγωγές σταθερά έσοδα από τις εξαγωγές, εξασφαλίζοντας παράλληλα την ασφάλεια του εφοδιασμού των χωρών που πραγματοποιούν εισαγωγές σε λογικό επίπεδο τιμής.
Η συμφωνία, βελτιώνοντας, με αυτή την πολιτική τιμών, την ανταγωνιστικότητα του φυσικού καουτσούκ σε σχέση με το τεχνητό καουτσούκ και τα υποκατάστατα προϊόντα, πρέπει να οδηγήσει σε εναρμόνιση της παραγωγής των προϊόντων αυτών με την εισαγωγή φυσικού καουτσούκ στις χώρες που πραγματοποιούν εισαγωγές. Στο σύνολό της, η συμφωνία έχει σκοπό να ενθαρρύνει την ισόρροπη αύξηση τόσο της παραγωγής όσο και της καταναλώσεως φυσικού καουτσούκ, προκειμένου να ανακουφίσει τις σοβαρές δυσκολίες που δημιουργούνται για τα ενδιαφερόμενα μέρη, ανάλογα με τις συγκυρίες, είτε από το πλεόνασμα είτε από τη στενότητα αυτού του προϊόντος.
21
Ο σκοπός αυτός πρέπει να πραγματοποιηθεί με τη δημιουργία ρυθμιστικού αποθέματος, το οποίο θα έχει ως αποστολή την αγορά των πλεονασμάτων καουτσούκ σε περιόδους πτώσεως των τιμών και την πώληση του αποθηκευμένου καουτσούκ σε περιόδους ανόδου, κατά τρόπο ώστε η τιμή να βρίσκεται μέσα σ' ένα περιθώριο διακυμάνσεως προσδιορισμένο εκ των προτέρων. Ένα από τα κύρια ζητήματα των διαπραγματεύσεων συνίσταται στον προσδιορισμό της κεντρικής τιμής αναφοράς και των περιθωρίων διακυμάνσεως προς τα άνω ή προς τα κάτω, των οποίων η υπέρβαση καθιστά δυνατή ή υποχρεωτική, κατά περίπτωση, την παρέμβαση του ρυθμιστικού αποθέματος. Οι εν λόγω τιμές αναφοράς δεν αποτελούν εγγυημένες τιμές, ελάχιστες ή μέγιστες, αλλά «κατώφλια» για να τεθεί σε κίνηση η λειτουργία του ρυθμιστικού αποθέματος, καθόσον η τιμή αγοράς προσδιορίζεται από το μηχανισμό της προσφοράς και της ζητήσεως. Εκτός του κανονικού ρυθμιστικού αποθέματος, του οποίου ο συνολικός όγκος προσδιορίζεται σε 400000 τόνους, προβλέπεται η δημιουργία συμπληρωματικού αποθέματος 150000 τόνων για εξαιρετικές περιστάσεις, το οποίο έχει ως προορισμό να παρεμβαίνει σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η κανονική λειτουργία του ρυθμιστικού αποθέματος αποδεικνύεται ανεπαρκής για την αντιμετώπιση ασυνήθιστης πτώσεως των τιμών.
22
Το ζήτημα της χρηματοδοτήσεως της λειτουργίας του ρυθμιστικού αποθέματος υπήρξε αρχικά αντικείμενο διαφωνιών μεταξύ των αντιπροσωπειών, ορισμένες από τις οποίες πρότειναν σύστημα χρηματοδοτήσεως με την επιβολή εισφοράς στο εμπόριο του εν λόγω προϊόντος, ενώ άλλες τάχθηκαν υπέρ της χρηματοδοτήσεως με δημόσιους πόρους, η οποία θα εξασφαλίζεται από τα συμβαλλόμενα μέρη, σύμφωνα με δίκαιη κατανομή μεταξύ της ομάδας των παραγωγών και της ομάδας των καταναλωτών. Από τα πιο πρόσφατα έγγραφα φαίνεται ότι επικράτησε η τελευταία αυτή λύση, εννοείται όμως ότι κάθε μέρος θα παραμείνει ελεύθερο να καθορίσει τον οργανισμό που θα έχει ως έργο την εξασφάλιση της καταβολής των εισφορών, της οποίας το βάρος θα αναλάβει. Το ίδιο έγγραφο δείχνει ότι το διεθνές συμβούλιο καουτσούκ θα επωφεληθεί των δυνατοτήτων χρηματοδοτήσεως του κοινού ταμείου από τη στιγμή που το τελευταίο θα είναι σε θέση να λειτουργήσει.
β) Διάρθρωση της συμφωνίας
23
Η εκτέλεση των διατάξεων της συμφωνίας θα εξασφαλιστεί με την ίδρυση ενός «Διεθνούς Οργανισμού Φυσικού Καουτσούκ». Μέλη αυτού του οργανισμού είναι τα συμβαλλόμενα μέρη· εννοείται ότι η έκφραση αυτή περιλαμβάνει τόσο τα κράτη όσο και κάθε διακρατικό οργανισμό με αρμοδιότητες διεξαγωγής διαπραγματεύσεων, συνάψεως και εφαρμογής διεθνών συμφωνιών, ιδίως συμφωνιών για τα βασικά προϊόντα. Δεν επήλθε ακόμα ομοφωνία όσον αφορά τη διατύπωση της σχετικής με το δεύτερο αυτό ενδεχόμενο ρήτρας· φαίνεται ωστόσο δεδομένο ότι η συμφωνία ή θα αναφέρει ρητά ότι η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα μπορεί να είναι συμβαλλόμενο μέρος ή θα χρησιμοποιεί μια γενική διατύπωση, αρκετά περιεκτική ώστε να επιτρέπει στην Κοινότητα να συμμετάσχει στη συμφωνία.
24
Η υπάτη αρχή του οργανισμού είναι το Διεθνές Συμβούλιο καουτσούκ που αποτελείται από όλα τα μέλη του οργανισμού. Το Συμβούλιο διορίζει ένα διευθυντή διοικήσεως και ένα διευθυντή του ρυθμιστικού αποθέματος, οι οποίοι θα έχουν στη διάθεσή τους το απαραίτητο προσωπικό για την εφαρμογή της συμφωνίας. Το Συμβούλιο ασκεί όλες τις εξουσίες και αναλαμβάνει όλες τις λειτουργίες που είναι απαραίτητες για την εκτέλεση των διατάξεων της συμφωνίας. Προς το σκοπό αυτό, έχει εξουσία να εκδίδει κανονισμούς, ιδίως προς θέσπιση των διατάξεων για τη διαχείριση του ρυθμιστικού αποθέματος και των οικονομικών κανόνων του οργανισμού. Το Συμβούλιο έχει εξουσία να συγκροτεί κάθε είδους επιτροπές και να τους μεταβιβάζει ορισμένες από τις εξουσίες του.
25
Η διαδικασία της λήψεως των αποφάσεων του Συμβουλίου διέπεται από διατάξεις των οποίων ο μηχανισμός είναι γνωστός στις συμφωνίες τέτοιου είδους. Τα μέρη χωρίζονται σε δύο ομάδες: τα μέλη-εξαγωγείς και τα μέλη-εισαγωγείς. Σε κάθε ομάδα χορηγείται δικαίωμα 1000 συνολικά ψήφων. Εντός των δύο ομάδων οι ψήφοι αυτές κατανέμονται κατά δύο διαφορετικούς τρόπους. Ένα τμήμα των διαθεσίμων ψήφων (από 100 έως 200 ψήφοι ανάλογα με τις υπάρχουσες παραλλαγές) θα κατανεμηθεί κατ' ίσα μέρη μεταξύ των μελών της αντίστοιχης ομάδας· οι υπόλοιπες ψήφοι (δηλαδή 800 έως 900 ψήφοι) θα κατανεμηθούν κατ' αναλογία των μεριδίων αγοράς που κατέχουν τα συμβαλλόμενα μέρη κατά την εξαγωγή ή την εισαγωγή καουτσούκ, αντίστοιχα. Τα μερίδια αγοράς που λαμβάνονται υπόψη προς το σκοπό αυτό υπολογίζονται με αναφορά στο τελωνειακό έδαφος των συμβαλλομένων μερών, πράγμα που αναμφίβολα θα οδηγήσει στον καθορισμό ενός σφαιρικού μεριδίου αγοράς για την Κοινότητα. Δεδομένου ότι η Κοινότητα είναι, μαζί με τις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, ένας από τους δύο μεγαλύτερους καταναλωτές καουτσούκ στον κόσμο (22 έως 23 % των παγκόσμιων εισαγωγών), θα έχει σχετικά ισχυρή θέση μέσα στην ομάδα των εισαγωγέων.
26
Όπως προβλέπει η συμφωνία, το Συμβούλιο λαμβάνει τις αποφάσεις του κατά πλειοψηφία, είτε απλή (καλούμενη «κατανεμημένη απλή πλειοψηφία») είτε ενισχυμένη (καλούμενη «ειδική πλειοψηφία»), σύμφωνα με ένα σύστημα ψηφοφορίας που προσδιορίζεται ως εξής: η ομάδα των μελών-εξαγωγέων και η ομάδα των μελών-εισαγωγέων ψηφίζουν χωριστά και δεν λαμβάνεται απόφαση παρά μόνον εάν επιτευχθεί η απαιτούμενη πλειοψηφία (τα δύο τρίτα των ψήφων στην περίπτωση της «ειδικής πλειοψηφίας» και το ήμισυ των ψήφων στην περίπτωση της «κατανεμημένης απλής πλειοψηφίας») εντός καθεμιάς από τις δύο ομάδες.
γ) Αλλες ρήτρες
27
Το σχέδιο συμφωνίας περιλαμβάνει, εκτός των συνήθων ρητρών, ορισμένο αριθμό διοικητικής φύσεως ρητρών. Οι ρήτρες αυτές αναφέρονται ιδίως στο καταστατικό του οργανισμού, στους οικονομικούς του κανόνες, στις καταγγελίες σε περίπτωση που τα μέλη δεν εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους και στην επίλυση των διαφορών.
Πρέπει, ακόμα, να αναφερθούν πολλές ρήτρες με χαρακτήρα οικονομικό, οι οποίες αφορούν τα έργα που ανατίθενται στο Διεθνές Συμβούλιο Καουτσούκ όσον αφορά, ιδίως, μελέτες για τη βελτίωση της παραγωγής και της εμπορίας του καουτσούκ, τη συλλογή και τη δημοσίευση στατιστικών πληροφοριών, καθώς και, σύμφωνα με προτάσεις ορισμένων χωρών που λαμβάνουν μέρος στις διαπραγματεύσεις, τις κοινωνικές συνθήκες στη βιομηχανία του καουτσούκ και τη φορολογική μεταχείριση των εξαγωγών καουτσούκ.
III — Προκαταρκτικές αντιρρήσεις ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως
28
Το Συμβούλιο διατύπωσε αμφιβολίες ως προς το ζήτημα μήπως η αίτηση που υπέβαλε η Επιτροπή είναι πρόωρη και μήπως, επιπλέον, συνιστά εσφαλμένη χρησιμοποίηση της διαδικασίας του άρθρου 228, κατά το μέτρο που ζητεί από το Δικαστήριο να επιλύσει ζητήματα τα οποία δεν καλύπτονται από αυτή τη διαδικασία. Την άποψη αυτή υποστήριξαν η Κυβέρνηση της Γαλλικής Δημοκρατίας και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου. Η Γαλλική Κυβέρνηση εξέφρασε, ειδικότερα, τη γνώμη ότι η αίτηση της Επιτροπής είναι απαράδεκτη και ότι συνιστά καταστρατήγηση διαδικασίας ενόψει του άρθρου 228.
Επικουρικά και εν πάση περιπτώσει, το Συμβούλιο προτείνει στο Δικαστήριο να αναστείλει τη γνωμοδότησή του μέχρις ότου οι διαπραγματεύσεις φθάσουν σε πιο προχωρημένο στάδιο.
α) Επί της προσφυγής στο άρθρο 228
29
Κατά το Συμβούλιο, η αίτηση της Επιτροπής για την έκδοση γνωμοδοτήσεως δεν καλύπτεται από τις διατάξεις του άρθρου 228. Η γνώμη που φαίνεται ότι αποτελεί τη βάση αυτής της απόψεως είναι ότι η διαδικασία αυτή δεν προσφέρεται για την επίλυση ζητημάτων σχετικών με την κατανομή των αρμοδιοτήτων όσον αφορά τις εξωτερικές σχέσεις, ιδίως δε για την επίλυση ζητημάτων γενικού περιεχομένου, σχετικών με την ερμηνεία του άρθρου 113 και με το σύννομο, βάσει της διατάξεως αυτής, της λεγομένης πρακτικής των «μεικτών» συμφωνιών. Το Συμβούλιο προσθέτει ότι η διάσταση απόψεων που υπάρχει από μακρού χρόνου μεταξύ των δύο οργάνων όσον αφορά την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στο άρθρο 113 της Συνθήκης, πρέπει να βρει, και έχει βρει μέχρι στιγμής, τη λύση της στη διαδικασία του άρθρου 149 της Συνθήκης, το οποίο προσδιορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες η Επιτροπή συνεργάζεται στη διαδικασία της εκδόσεως των πράξεων του Συμβουλίου. Η νομική βάση που προτείνει η Επιτροπή για την έκδοση μιας πράξεως από το Συμβούλιο (τόσο στην εσωτερική όσο και στην εξωτερική έννομη τάξη) αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της προτάσεως της Επιτροπής· αν το Συμβούλιο θεωρεί ότι το προτεινόμενο μέτρο δεν θεμελιώνεται ορθά στην προτεινόμενη νομική βάση, μπορεί, με ομοφωνία, να τροποποιήσει αυτή τη νομική βάση.
30
Σε προηγούμενες γνωμοδοτήσεις του, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η διαδικασία του άρθρου 228, όπως και η διαδικασία του άρθρου 103 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, επιτρέπει την πραγμάτευση κάθε ζητήματος που μπορεί να επηρεάσει το συμβιβαστό μιας υπό μελέτη συμφωνίας προς τις διατάξεις της Συνθήκης (γνωμοδότηση 1/75, της 11ης Νοεμβρίου 1975, Recueil, σ. 1355, μέρος Α· γνωμοδότηση 1/76, της 26ης Απριλίου 1977, Recueil, σ. 741, αριθ. 10· απόφαση 1/78 κατά το άρθρο 103 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, της 14ης Νοεμβρίου 1978, Recueil, σ. 2151, αριθ. 5). Πράγματι, όπως προκύπτει από τις αποφάσεις αυτές, η κρίση περί του αν μία συμφωνία συμβιβάζεται προς τη Συνθήκη μπορεί να στηρίζεται όχι μόνο στις διατάξεις του ουσιαστικού δικαίου, αλλά και στις διατάξεις που αναφέρονται στην αρμοδιότητα, τη διαδικασία ή τη θεσμική οργάνωση της Κοινότητας. Είναι σκόπιμο, εξάλλου, να υπενθυμιστεί ότι η ίδια αντίληψη εκφράζεται και στο άρθρο 107 του κανονισμού διαδικασίας του Δικαστηρίου.
31
Το άρθρο 149, το οποίο επικαλείται το Συμβούλιο, δείχνει σαφώς ότι, όταν δυνάμει της Συνθήκης μία πράξη του Συμβουλίου λαμβάνεται προτάσει της Επιτροπής, το Συμβούλιο μπορεί να τροποποιεί την πρόταση αυτή υπό τον όρο ότι αποφασίζει ομόφωνα. Η διάταξη αυτή δεν έχει, ωστόσο, την έννοια, ούτε μπορεί να νοηθεί τέτοια απόφαση, ότι αποδεσμεύει, στην περίπτωση αυτή, το Συμβούλιο από την υποχρέωση τηρήσεως των λοιπών κανόνων της Συνθήκης, ιδίως των σχετικών με την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών. Επομένως, σε περίπτωση αμφιβολίας ως προς την κατανομή αυτή όσον αφορά τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη διεθνών συμφωνιών, το άρθρο 149 δεν μπορεί να εμποδίσει την Επιτροπή ή, κατά τις περιστάσεις, το ίδιο το Συμβούλιο ή τα κράτη μέλη, να ασκήσουν το δικαίωμα προσφυγής στη διαδικασία του άρθρου 228 προς άρση των αμφιβολιών αυτών.
β) Επί του ζητήματος του προώρου της αιτήσεως
32
Η αντίρρηση περί προώρου υποβολής της αιτήσεως πηγάζει από το γεγονός ότι όταν η Επιτροπή υπέβαλε την αίτηση για την έκδοση γνωμοδοτήσεως, οι διαπραγματεύσεις δεν βρίσκονταν ακόμα σε προχωρημένο στάδιο. Κατά το Συμβούλιο, δεν υπήρχε ακόμα «υπό μελέτη συμφωνία» κατά την έννοια του άρθρου 228 και δεν ήταν δυνατό, υπ' αυτές τις συνθήκες, να προσδιοριστεί με την απαραίτητη ακρίβεια ποιο θα είναι το αντικείμενο της συμφωνίας και ποιες θα είναι οι ρήτρες της, ώστε να μπορεί, με πλήρη επίγνωση των πραγμάτων, να λυθεί το πρόβλημα το οποίο συνίσταται στο να προσδιοριστεί ποιο είναι το μέρος της αρμοδιότητας της Κοινότητας και ποιο των κρατών μελών στην υπό διαπραγμάτευση συμφωνία. Η Γαλλική Κυβέρνηση, ειδικά, επέστησε την προσοχή στο γεγονός ότι η υποβολή της αιτήσεως σ' αυτό το στάδιο θα μπορούσε να καταστήσει αναγκαία την υποβολή διαδοχικών αιτήσεων στο Δικαστήριο, κατά την εξέλιξη διαπραγματεύσεων των οποίων δεν μπορεί ακόμα να προβλεφθεί η έκβαση. Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Συμβούλιο και οι κυβερνήσεις που το υποστηρίζουν είναι της γνώμης ότι για να μπορεί να σχηματιστεί κρίση θα έπρεπε τουλάχιστον να αναμένεται το τέλος των διαπραγματεύσεων.
33
Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Δικαστήριο χρειάστηκε να εξετάσει το ζήτημα αν η αίτηση για την έκδοση γνωμοδοτήσεως κατατέθηκε στον κατάλληλο χρόνο. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η αίτηση της Επιτροπής είναι παραδεκτή σ' αυτό το στάδιο, τούτο δε για δύο λόγους.
34
Αφενός, από τις εκθέσεις που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο κατά το χρόνο που προσπαθούσε να προσδιορίσει το περιεχόμενο της εντολής προς διαπραγμάτευση, προκύπτει ότι το αντικείμενο της υπό μελέτη συμφωνίας ήταν ήδη τότε γνωστό, δηλαδή πριν αρχίσουν οι διαπραγματεύσεις. Εν πάση δε περιπτώσει, ακόμα κι αν υφίσταται στο στάδιο αυτό ορισμένος αριθμός εναλλακτικών λύσεων ανοικτών ακόμη και διαφορετικών απόψεων ως προς τη διατύπωση συγκεκριμένων ρητρών, τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο και οι πληροφορίες που παρασχέθηκαν κατά την ακρόαση των μερών επιτρέπουν να σχηματιστεί επαρκώς βεβαία κρίση ως προς το ζήτημα που θέτει η Επιτροπή.
35
Αφετέρου, δεν μπορεί να αγνοηθεί το γεγονός ότι η Επιτροπή είχε συμφέρον να υποβάλει την αίτησή της αμέσως μόλις εκδηλώθηκε η διαφωνία της με το Συμβούλιο ως προς το ζήτημα της αρμοδιότητας διεξαγωγής διαπραγματεύσεων και συνάψεως της εν λόγω συμφωνίας, καθόσον μάλιστα παρόμοια αβεβαιότητα είχε δημιουργηθεί σχετικά με πολλές προηγούμενες συμφωνίες που ανήκουν στην ίδια κατηγορία. Πράγματι, όταν πρόκειται για λύση ζητήματος αρμοδιότητας, είναι προφανώς προς το συμφέρον όλων των ενδιαφερομένων κρατών, συμπεριλαμβανομένων των τρίτων χωρών, να διευκρινιστεί το ζήτημα αυτό μόλις αρχίσουν οι διαπραγματεύσεις.
IV — Επί του αντικειμένου και των στόχων της υπό μελέτη συμφωνίας
36
Όπως κατέδειξε το Συμβούλιο, το πρόβλημα της αρμοδιότητας που υποβάλλεται στην κρίση του Δικαστηρίου πρέπει να εξεταστεί από δύο απόψεις. Καταρχάς πρόκειται για το ζήτημα αν η υπό μελέτη συμφωνία εμπίπτει στην έννοια της κοινής εμπορικής πολιτικής του άρθρου 113 της Συνθήκης, λόγω του αντικειμένου της και των στόχων που επιδιώκει. Δεύτερον — μόνο όμως για την περίπτωση που η απάντηση στο πρώτο ερώτημα θα είναι καταφατική — για το ζήτημα αν, λόγω ορισμένων συγκεκριμένων λεπτομερών ρυθμίσεων της συμφωνίας ή ειδικών διατάξεων που περιέχει, οι οποίες αφορούν τομείς που ανήκουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, είναι απαραίτητη η συμμετοχή των κρατών μελών στη συμφωνία.
Το Δικαστήριο θα εξετάσει πρώτα τις γενικές πλευρές του προβλήματος, που αφορούν το αντικείμενο και τους στόχους της συμφωνίας.
37
Το κεντρικό ζήτημα που τίθεται με την αίτηση της Επιτροπής συνίσταται στο αν η διεθνής συμφωνία για το καουτσούκ αποτελεί, στο σύνολό της, ή τουλάχιστον κατά τα ουσιώδη σημεία, μέρος του τομέα της «κοινής εμπορικής πολιτικής» του άρθρου 113 της Συνθήκης. Ότι η σκοπούμενη συμφωνία έχει στενή σχέση με την εμπορική πολιτική δεν αμφισβητείται. Η διχογνωμία αφορά την έκταση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 113, κατά τρόπο ώστε να παραμένει αβέβαιο αν η διάταξη αυτή περιλαμβάνει ολόκληρο το αντικείμενο της εν λόγω συμφωνίας.
38
Η Επιτροπή δεν αγνοεί το γεγονός ότι οι διατάξεις της Συνθήκης που αναφέρονται στην κοινή εμπορική πολιτική είναι λακωνικές. Υπενθυμίζει, ωστόσο, ότι σε πολλές αποφάσεις η νομολογία του Δικαστηρίου έχει συμβάλει στην ερμηνεία των διατάξεων αυτών μνημονεύει σχετικά τις αποφάσεις: της 12ης Ιουλίου 1973 (υπόθεση 8/73, Massey-Ferguson, Recueil, σ. 908) και της 15ης Δεκεμβρίου 1976 (υπόθεση 41/76, Donckerwolcke και Schou, Recueil, σ. 1921), στις οποίες το Δικαστήριο τόνισε την ανάγκη πλήρους και ενιαίας ρυθμίσεως των διεθνών εμπορικών ανταλλαγών της Κοινότητας, καθώς και τη γνωμοδότηση 1/75, της 11ης Νοεμβρίου 1975 (Recueil, σ. 1355), όπου το Δικαστήριο υπογράμμισε, αφενός, το γεγονός ότι η έννοια της εμπορικής πολιτικής δεν πρέπει να έχει για την Κοινότητα περιεχόμενο στενότερο απ' ό, τι για τα κράτη και, αφετέρου, τον αποκλειστικό χαρακτήρα της κοινοτικής αρμοδιότητας στον τομέα που ορίζεται έτσι. Λαμβανομένων υπόψη των κατευθυντηρίων αυτών γραμμών, η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα μέτρο εμπορικής πολιτικής πρέπει να εκτιμάται κυρίως βάσει του ειδικού χαρακτήρα του ως μέσου ρυθμίσεως του διεθνούς εμπορίου, δεδομένου του δεσμού που ιδρύει η Συνθήκη μεταξύ της καταργήσεως των φραγμών των εμπορικών ανταλλαγών μεταξύ των κρατών μελών και της εφαρμογής κοινής εμπορικής πολιτικής. Μια στενή αντίληψη της έννοιας της κοινής εμπορικής πολιτικής θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια, λόγω της διαφοράς, από το ένα κράτος μέλος στο άλλο, στη χρήση των μέσων για τη ρύθμιση των εξωτερικών εμπορικών ανταλλαγών, τη διατήρηση φραγμών στις ενδοκοινοτικές εμπορικές ανταλλαγές. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι το βασικό αντικείμενο της σκοπούμενης συμφωνίας είναι η σταθεροποίηση των τιμών του φυσικού καουτσούκ, φαίνεται ότι πρόκειται για χαρακτηριστικό μηχανισμό ρυθμίσεως του εξωτερικού εμπορίου και, επομένως, για μηχανισμό εμπορικής πολιτικής.
39
Το Συμβούλιο, αφού υπενθύμισε ότι δεν τίθεται ζήτημα ως προς τον αποκλειστικό χαρακτήρα της κοινοτικής αρμοδιότητας στον τομέα της εμπορικής πολιτικής και ότι δεν απορρίπτει την ιδέα μιας βαθμιαίας εξελίξεως στον τομέα αυτό, υπογραμμίζει ότι η κοινή εμπορική πολιτική επιτελεί και δική της λειτουργία στο πλαίσιο του συστήματος της Συνθήκης, υπό την έννοια ότι εφαρμόζεται «σε κάθε μέτρο που έχει ως σκοπό να επηρεάσει τον όγκο ή το ρεύμα των εμπορικών ανταλλαγών». Επομένως, το άρθρο 113 πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο ώστε να μην απογυμνώνει άλλες διατάξεις της Συνθήκης, ιδίως δε αυτές που αφορούν τη γενική οικονομική πολιτική, συμπεριλαμβανομένης της πολιτικής εφοδιασμού σε πρώτες ύλες, η οποία παραμένει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών και για την οποία το Συμβούλιο έχει μόνο, κατά το άρθρο 145, εξουσία «συντονισμού». Κατά το Συμβούλιο, παρατηρείται στο σημείο αυτό μια στενή αλληλεπικάλυψη μεταξύ κοινοτικών αρμοδιοτήτων και αρμοδιοτήτων των κρατών μελών, καθόσον οι διεθνείς οικονομικές σχέσεις δύσκολα διαχωρίζονται από τις γενικές πολιτικές σχέσεις. Το Συμβούλιο εφιστά σχετικά την προσοχή στο γεγονός ότι το καουτσούκ είναι «προϊόν στρατηγικό», κατά τρόπο ώστε η εν λόγω συμφωνία να άπτεται και της αμυντικής πολιτικής των κρατών μελών. Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Συμβούλιο θεωρεί ότι οι διαπραγματεύσεις για την υπό μελέτη συμφωνία εμπίπτουν όχι μόνο στο άρθρο 113 της Συνθήκης, αλλά και στο άρθρο 116 που αναφέρεται στην κοινή δράση των κρατών μελών στο πλαίσιο των διεθνών οργανισμών οικονομικού χαρακτήρα των οποίων είναι μέλη.
40
Το Συμβούλιο παρατηρεί επίσης ότι οι διαπραγματεύσεις που άρχισαν στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως με σκοπό τη σύναψη συμφωνιών για ορισμένο αριθμό βασικών προϊόντων εντάσσονται «στο γενικό πολιτικό πλαίσιο των σχέσεων Βορρά-Νότου μεταξύ του βιομηχανικού κόσμου και των αναπτυσσομένων χωρών». Κατά το Συμβούλιο, από την ίδια τη φύση των συμφωνιών αυτών προκύπτει ότι, παρά την επιθυμία των αντιπροσώπων των καταναλωτριών χωρών να επιτευχθεί εξισορρόπηση, οι συμφωνίες περιλαμβάνουν στοιχεία «μη αμοιβαιότητας», τα οποία είναι τυπικά χαρακτηριστικά της «ενισχύσεως της αναπτύξεως». Αυτή είναι ιδίως η περίπτωση του συστήματος καθορισμού των τιμών που προβλέπεται στο πλαίσιο του μηχανισμού του ρυθμιστικού αποθέματος. Τα στοιχεία αυτά της ενισχύσεως της αναπτύξεως, τα οποία ενυπάρχουν στη συμφωνία, δεν έχουν σχέση με τον τομέα της εμπορικής πολιτικής. Η Γαλλική Κυβέρνηση τόνισε ιδιαίτερα αυτή την πλευρά στο υπόμνημά της. Δηλώνει ότι δεν δέχεται την άποψη κατά την οποία ολόκληρη η ουσία της συμφωνίας για το καουτσούκ συνιστά εμπορική πολιτική, διότι εδώ πρόκειται, όπως υποστηρίζει, «για την εκπλήρωση καθήκοντος διεθνούς αλληλεγγύης, που αποκλείει κερδοσκοπικές εκτιμήσεις».
α) Εξέταση των δεσμών της συμφωνίας με την εμπορική πολιτική και τα προβλήματα της αναπτύξεως
41
Τόσο λόγω του ιδιαίτερου μηχανισμού της όσο και λόγω ορισμένων πλευρών της νομικής της δομής, η διεθνής συμφωνία για το φυσικό καουτσούκ της οποίας μελετάται η σύναψη διακρίνεται από τις συνήθεις εμπορικές και δασμολογικές συμφωνίες οι οποίες στηρίζονται κυρίως στη λειτουργία των δασμών και των ποσοτικών περιορισμών. Η εν λόγω συμφωνία είναι πιο συγκροτημένη, με τη μορφή οργανώσεως αγοράς σε παγκόσμια κλίμακα, και κατά τούτο διακρίνεται από τις κλασικές εμπορικές συμφωνίες. Η απάντηση στο ερώτημα που αποτελεί αντικείμενο της αιτήσεως για την έκδοση γνωμοδοτήσεως πρέπει να δοθεί ανατρέχοντας στο περιεχόμενο και στις συνέπειες των ειδικών αυτών χαρακτηριστικών γνωρισμάτων σε σχέση με την έννοια της κοινής εμπορικής πολιτικής κατά το άρθρο 113 της Συνθήκης. Συγχρόνως πρέπει να εξεταστεί μήπως, λόγω του δεσμού που υπάρχει μεταξύ της υπό μελέτη συμφωνίας και των προβλημάτων της αναπτύξεως, στον οποίο αναφέρεται το Συμβούλιο, η εν λόγω συμφωνία εμπίπτει, ενδεχομένως, στο πεδίο της κοινής εμπορικής πολιτικής όπως ορίζεται από τη Συνθήκη.
42
Το ψήφισμα του Ναϊρόμπι, το οποίο αποτελεί τη βάση των διαπραγματεύσεων που άρχισαν για το φυσικό καουτσούκ, δείχνει ότι οι συμφωνίες για τα βασικά προϊόντα επιδιώκουν πολυσχιδείς στόχους. Ενώ ρίχνει το βάρος στις ανάγκες των αναπτυσσομένων χωρών, το ψήφισμα αυτό περιέχει πολυάριθμες αναφορές στους μηχανισμούς εμπορικού χαρακτήρα και δεν αγνοεί τις ανάγκες των βιομηχανικών χωρών. Όσον αφορά, ειδικότερα, το συμφέρον τον αναπτυσσομένων χωρών, είναι αλήθεια ότι οι συμφωνίες για τα βασικά προϊόντα μπορούν να προβλέπουν την παραχώρηση προνομίων, τα οποία είναι χαρακτηριστικά της ενισχύσεως της αναπτύξεως· πρέπει όμως να αναγνωριστεί και ότι οι συμφωνίες αυτές ανταποκρίνονται, πιο ουσιαστικά, για τις χώρες αυτές, στη φροντίδα για την επίτευξη βελτιώσεως των «όρων του εμπορίου» και της αυξήσεως έτσι των εσόδων τους από τις εξαγωγές. Στο χαρακτηριστικό αυτό στοιχείο δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στην εν λόγω συμφωνία, η οποία επιχειρεί να δημιουργήσει μια δίκαιη ισορροπία μεταξύ του συμφέροντος των παραγωγών χωρών και του συμφέροντος των καταναλωτριών χωρών. Είναι φυσικό, κατά τις διαπραγματεύσεις για τέτοιου είδους συμφωνία, οι βιομηχανικές χώρες, ενώ επιχειρούν να υπερασπισθούν το δικό τους συμφέρον, να είναι υποχρεωμένες να αναγνωρίσουν την κατάσταση των παραγωγών χωρών, οι οποίες διαπραγματεύονται από οικονομική θέση διαφορετική από τη δική τους, και να χρειάζεται να βρεθεί ένας λογικός συμβιβασμός μεταξύ των διαφορετικών αυτών απόψεων ώστε να καταστεί δυνατή η σύναψη συμφωνίας.
43
Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ο δεσμός συνάφείας μεταξύ των διαφόρων συμφωνιών για τα βασικά προϊόντα, τον οποίο υπογράμμισε το ψήφισμα του Ναϊρόμπι. Δεδομένου ότι αφορούν αυξανόμενο αριθμό προϊόντων ιδιαίτερα σημαντικών από άποψη οικονομική, είναι προφανές ότι δεν θα μπορούσε πλέον να πραγματοποιηθεί ενιαία εμπορική πολιτική, αν η Κοινότητα δεν ήταν σε θέση να ασκεί την αρμοδιότητα της και προκειμένου περί μιας κατηγορίας συμφωνιών οι οποίες, δίπλα στις παραδοσιακές εμπορικές συμφωνίες, γίνονται ένας από τους κύριους παράγοντες στη ρύθμιση των διεθνών οικονομικών σχέσεων.
44
Μετά την ώθηση που έδωσε η Συνδιάσκεψη στην ανάπτυξη της ρυθμίσεως αυτού του είδους, φαίνεται ότι δεν θα ήταν πλέον δυνατή η αποτελεσματική άσκηση κοινής εμπορικής πολιτικής αν η Κοινότητα δεν ήταν σε θέση να διαθέτει και πιο πολυσύνθετα μέσα ενεργείας, τα οποία να χρησιμοποιεί για την ανάπτυξη του διεθνούς εμπορίου. Το άρθρο 113 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν μπορεί, επομένως, να ερμηνευτεί κατά τέτοιο τρόπο, ώστε η κοινή εμπορική πολιτική να περιορίζεται στη χρησιμοποίηση των μέσων που προορίζονται για τη ρύθμιση των παραδοσιακών μόνο πλευρών του εξωτερικού εμπορίου, αποκλειομένων των πιο εξελιγμένων μηχανισμών, όπως εμφανίζονται στην υπό μελέτη συμφωνία. Μια «εμπορική π ολιτιή» υπό την έννοια αυτή θα ήταν καταδικασμένη να καταστεί βαθμιαία ασήμαντη. Αν και μπορεί κανείς να σκεφτεί ότι, κατά την εποχή της συντάξεως της Συνθήκης, η ελευθέρωση των εμπορικών ανταλλαγών ήταν η ιδέα που κυριαρχούσε, η Συνθήκη δεν αποτελεί, ωστόσο, εμπόδιο για τη δυνατότητα της Κοινότητας να αναπτύξει εμπορική πολιτική με σκοπό, για ορισμένα προϊόντα, τη ρύθμιση της παγκόσμιας αγοράς, παρά την απλή ελευθέρωση των εμπορικών ανταλλαγών.
45
Το άρθρο 113 παρέχει στην Κοινότητα αρμοδιότητα να διαμορφώσει εμπορική «πολιτική», στηριζόμενη σε «ενιαίες αρχές»· δείχνει έτσι ότι το ζήτημα των εξωτερικών εμπορικών ανταλλαγών πρέπει να ρυθμιστεί υπό ευρεία προοπτική και όχι μόνο ενόψει της ρυθμίσεως συγκεκριμένων συστημάτων, όπως το τελωνειακό και οι ποσοτικοί περιορισμοί. Το ίδιο συμπέρασμα μπορεί να συναχθεί από το γεγονός ότι η απαρίθμηση των στόχων της εμπορικής πολιτικής στο άρθρο 113 (δασμολογικές μεταβολές, σύναψη δασμολογικών και εμπορικών συμφωνιών, ενοποίηση των μέτρων ελευθερώσεως, πολιτική εξαγωγών, μέτρα εμπορικής αμύνης) πρέπει να θεωρηθεί ως μη περιοριστική απαρίθμηση, η οποία δεν πρέπει, επομένως, να εμποδίσει την εφαρμογή, σε κοινοτικό πλαίσιο, κάθε άλλης μεθόδου που προορίζεται να ρυθμίσει τις εξωτερικές εμπορικές ανταλλαγές. Η στενή ερμηνεία της εννοίας της κοινής εμπορικής πολιτικής θα ενείχε κίνδυνο να διαταραχθούν οι ενδοκοινοτικές εμπορικές ανταλλαγές λόγω των ανισοτήτων που θα υπήρχαν τότε σε ορισμένους τομείς των οικονομικών σχέσεων με τις τρίτες χώρες.
46
Επιπλέον, από την ανασκόπηση όλου του φάσματος των υφισταμένων και μελε-τωμένων συμφωνιών, φαίνεται ότι στις διαπραγματεύσεις εμπλέκονται πολλά διαφορετικά συμφέροντα της Κοινότητας και ότι υπάρχει συνάφεια με τους πιο ποικίλους τομείς στους οποίους η Κοινότητα έχει αναλάβει υποχρεώσεις. Έτσι, δίπλα στις συμφωνίες που αφορούν, όπως η συμφωνία για το καουτσούκ, προϊόντα ως προς τα οποία (υπό την επιφύλαξη, εννοείται, του προβλήματος των υποκαταστάτων προϊόντων) η Κοινότητα φαίνεται ότι έχει απλώς θέση καταναλωτού, υπάρχουν άλλες συμφωνίες, για παράδειγμα οι σχετικές με προϊόντα όπως το σιτάρι, οι λιπαρές ουσίες και η ζάχαρη, στις οποίες η Κοινότητα ενδιαφέρεται και ως παραγωγός και οι οποίες επηρεάζουν, μαζί με την πολιτική εισαγωγών, και την πολιτική εξαγωγών, η οποία ρητά αναφέρεται μεταξύ των στόχων της κοινής εμπορικής πολιτικής στο άρθρο 113. Πολλές, εξάλλου, από τις συμφωνίες που ανήκουν στην κατηγορία αυτή συνδέονται απευθείας με την πραγματοποίηση της κοινής γεωργικής πολιτικής.
β) Περί των δεσμών της συμφωνίας με τη γενική οικονομική πολιτική
47
Στην επιχειρηματολογία του, το Συμβούλιο έθεσε το πρόβλημα της οριοθετήσεως των εννοιών της «οικονομικής πολιτικής» και της «εμπορικής πολιτικής» στο σύστημα της Συνθήκης. Σε ορισμένες διατάξεις, η οικονομική πολιτική θεωρείται πράγματι προεχόντως ως ζήτημα εθνικού συμφέροντος· αυτό είναι το περιεχόμενο της εννοίας αυτής στα άρθρα 6 και 145, τα οποία, για το λόγο αυτό, δεν προβλέπουν για τα κράτη μέλη παρά μόνον υποχρέωση συντονισμού. Σε άλλες διατάξεις, η οικονομική πολιτική αντιμετωπίζεται ως ζήτημα κοινού συμφέροντος, όπως στην περίπτωση των άρθρων 103 έως 116, τα οποία αποτελούν ομάδα με τίτλο αφιερωμένο στην «οικονομική πολιτική» της Κοινότητας. Υπό τον τίτλο αυτό βρίσκεται και το κεφάλαιο που αναφέρεται στην κοινή εμπορική πολιτική.
48
Οι σκέψεις που εκτίθενται ανωτέρω απαντούν ήδη εν μέρει στα επιχειρήματα που αναφέρονται στη διάκριση που πρέπει να γίνει μεταξύ των πεδίων της γενικής οικονομικής πολιτικής και των πεδίων της κοινής εμπορικής πολιτικής, καθόσον η διεθνής συνεργασία, κατά το μέτρο που δεν ανήκει στην εμπορική πολιτική, θα συγχεόταν με τα πεδία της γενικής οικονομικής πολιτικής. Ενώ φαίνεται ότι υπάγεται, εν μέρει τουλάχιστον, στην κοινή εμπορική πολιτική, όπως καταδείχτηκε παραπάνω, προκύπτει σαφώς ότι δεν μπορεί, υπό το χαρακτηρισμό της γενικής οικονομικής πολιτικής, να εξαιρεθεί από την αρμοδιότητα της Κοινότητας.
49
Λαμβανομένου υπόψη του ειδικού χαρακτήρα των διατάξεων για την εμπορική πολιτική, κατά το ότι συνδέονται με τις σχέσεις με τις τρίτες χώρες και στηρίζονται, κατά το άρθρο 113, στην ιδέα μιας κοινής πολιτικής, το πεδίο εφαρμογής τους δεν μπορεί να περιοριστεί υπό το φως γενικότερων διατάξεων, σχετικών με την οικονομική πολιτική, οι οποίες στηρίζονται στην αντίληψη ενός απλού συντονισμού. Κατά δεσμών της Κοινότητας με τις τρίτες χώρες μπορεί να έχει αντίκτυπο σε ορισμένους τομείς της οικονομικής πολιτικής, όπως ο εφοδιασμός της Κοινότητας σε πρώτες ύλες ή η πολιτική των τιμών, πράγμα που συμβαίνει ακριβώς στην περίπτωση της ρυθμίσεως του διεθνούς εμπορίου βασικών προϊόντων, η θεώρηση αυτή δεν συνιστά λόγο αποκλεισμού τέτοιων αντικειμένων από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων που αναφέρονται στην κοινή εμπορική πολιτική. Παρομοίως, το γεγονός ότι ένα προϊόν μπορεί να έχει πολιτική σημασία λόγω της δημιουργίας αποθεμάτων ασφαλείας δεν είναι λόγος αποκλεισμού του προϊόντος αυτού από το πεδίο της κοινής εμπορικής πολιτικής.
50
Η σχέση μεταξύ του άρθρου 113 και του άρθρου 116, στο πλαίσιο του κεφαλαίου της Συνθήκης που είναι αφιερωμένο στην κοινή εμπορική πολιτική, πρέπει να προσδιοριστεί υπό το φως των ίδιων σκέψεων. Χωρίς αμφιβολία οι δύο αυτές διατάξεις τείνουν από κοινού στον ίδιο στόχο, υπό την έννοια ότι αποβλέπουν στην εφαρμογή κοινής πολιτικής στον τομέα των διεθνών οικονομικών σχέσεων. Ως προς τα μέσα ενεργείας, όμως, τα δύο αυτά άρθρα στηρίζονται σε διαφορετικές αρχές και εφαρμόζουν, κατά συνέπεια, διαφορετικές ιδέες. Κατά το άρθρο 113, η Κοινότητα καθορίζει την κοινή εμπορική πολιτική κατά τρόπο αυτόνομο, δηλαδή ενεργώντας ως Κοινότητα, με παρέμβαση των οργάνων της· ειδικότερα, κατά το άρθρο 114, οι συμφωνίες που προβλέπει η διάταξη αυτή «συνάπτονται εν ονόματι της Κοινότητος», και επομένως οι σχετικές διαπραγματεύσεις γίνονται σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές και το άρθρο 228. Το άρθρο 116, αντίθετα, τέθηκε προκειμένου να αναληφθεί κοινή ενέργεια των κρατών μελών στους διεθνείς οργανισμούς στους οποίους δεν συμμετέχει η Κοινότητα σε μια τέτοια περίπτωση, το μόνο κατάλληλο μέσο είναι η εναρμονισμένη και αλληλέγγυα ενέργεια των κρατών μελών ως μελών των οργανισμών αυτών.
51
Στην παρούσα περίπτωση, ένα πρόβλημα σχετικό με την οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής των άρθρων 113 και 114, αφενός, και 116, αφετέρου, αντίστοιχα, πηγάζει από το γεγονός ότι οι συμφωνίες για τα βασικά προϊόντα έχουν ήδη ως πλαίσιο διαπραγματεύσεων την Συνδιάσκεψη. Το Δικαστήριο έχει ήδη λάβει θέση επί του προβλήματος αυτού στη γνωμοδότηση 1/75, η οποία αφορούσε ακριβώς διεθνή συμφωνία η οποία συνήφθη στο πλαίσιο διεθνούς οργανισμού (του ΟΟΣΑ). Στη γνωμοδότηση αυτή, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι, όσον αφορά την εφαρμογή της Συνθήκης, κρίσιμο είναι το ζήτημα αν οι διαπραγματεύσεις που διεξάγονται στο πλαίσιο διεθνούς οργανισμού προορίζονται να καταλήξουν σε «δέσμευση την οποία αναλαμβάνουν υποκείμενα του διεθνούς δικαίου και η οποία έχει υποχρεωτική ισχύ». Σε τέτοια περίπτωση, εφαρμόζονται οι διατάξεις της Συνθήκης που αναφέρονται στις διαπραγματεύσεις και τη σύναψη συμφωνιών, με άλλα λόγια τα άρθρα 113, 114 και 228, και όχι το άρθρο 116.
V — Προβλήματα που ανακύπτουν από τη χρηματοδότηση που προβλέπει η συμφωνία και από άλλες ειδικές διατάξεις
52
Μένει να εξεταστεί, λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω διαπιστώσεων όσον αφορά τη σχέση μεταξύ του στόχου και των σκοπών της υπό μελέτη συμφωνίας και της εννοίας της κοινής εμπορικής πολιτικής, αν οι λεπτομερείς ρυθμίσεις για τη χρηματοδότηση του ρυθμιστικού αποθέματος ή ορισμένες ειδικές ρήτρες της συμφωνίας, που αναφέρονται στην τεχνολογική βοήθεια, στα ερευνητικά προγράμματα, στη διατήρηση δίκαιων όρων εργασίας στη βιομηχανία καουτσούκ, καθώς και διαβουλεύσεις σχετικές με την εθνική δημοσιονομική πολιτική των κρατών που μπορεί να έχει επίδραση επί της τιμής του καουτσούκ, οδηγούν σε αποκλεισμό της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας.
53
Όσον αφορά το ζήτημα της χρηματοδοτήσεως, το Συμβούλιο και εκείνες από τις κυβερνήσεις που τάχθηκαν υπέρ της απόψεώς του υποστηρίζουν ότι, αφού τα διαπραγματευόμενα μέρη της συμφωνίας προέκριναν τη χρηματοδότηση με δημοσίους πόρους, τα κράτη μέλη θα βαρύνονται οικονομικά με την εκτέλεση της συμφωνίας. Δεν μπορεί, επομένως, να γίνει δεκτό ότι τέτοιου είδους δεσμεύσεις μπορούν να συμφωνηθούν χωρίς τη συμμετοχή τους. Από την πλευρά της, η Επιτροπή θεωρεί ότι το ζήτημα της αρμοδιότητας προηγείται του ζητήματος της χρηματοδοτήσεως και ότι συνεπώς η αρμοδιότητα της Κοινότητας δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εξαρτάται από την επιλογή των σχετικών με τη χρηματοδότηση λεπτομερειών.
54
Όσον αφορά τις ανωτέρω αναφερόμενες ειδικές ρήτρες, το Συμβούλιο έχει την άποψη ότι διατάξεις αυτού του είδους βρίσκονται εν πάση περιπτώσει εκτός του πεδίου της εμπορικής πολιτικής, με συνέπεια οι διαπραγματεύσεις για τη συμφωνία να εμπίπτουν και από το λόγο αυτό στο άρθρο 116 που αναφέρεται στο συντονισμό των ενεργειών των κρατών μελών στο πλαίσιο των διεθνών οργανισμών.
55
Το Δικαστήριο θεωρεί ότι πρέπει σχετικά να γίνει διάκριση μεταξύ των ειδικών ρητρών στις οποίες αναφέρεται το Συμβούλιο και των διατάξεων περί χρηματοδοτήσεως που κατέχουν κεντρική θέση στο σύστημα της Συνθήκης και οι οποίες, για το λόγο αυτό, δημιουργούν πιο θεμελιώδη δυσχέρεια όσον αφορά την οριοθέτηση μεταξύ των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας και των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών.
56
Το Δικαστήριο θεωρεί ότι η ενδεχόμενη παρουσία, μέσα στη Συνθήκη, ρητρών σχετικών με ζητήματα όπως η τεχνολογική βοήθεια, τα ερευνητικά προγράμματα, οι συνθήκες εργασίας στη σχετική βιομηχανία ή οι διαβουλεύσεις σχετικά με την εθνική δημοσιονομική πολιτική των κρατών που μπορεί να έχει επίδραση στην τιμή του καουτσούκ, δεν μπορεί να μεταβάλει το νομικό χαρακτηρισμό της συμφωνίας, ο οποίος πρέπει να προσδιοριστεί κατόπιν εκτιμήσεως του ουσιαστικού αντικειμένου της και όχι των ειδικών ρητρών, που έχουν γενικά συμπληρωματικό ή επικουρικό χαρακτήρα. Αυτό ισχύει πολύ περισσότερο καθόσον οι ρήτρες αυτές βρίσκονται, πράγματι, σε στενή συνάφεια προς το αντικείμενο της συμφωνίας και προς τα έργα των οργάνων που θα λειτουργήσουν στο πλαίσιο του διεθνούς οργανισμού φυσικού καουτσούκ, του οποίου η δημιουργία σχεδιάζεται. Οι διαπραγματεύσεις και η εκτέλεση των ρητρών αυτών πρέπει, επομένως, να ακολουθήσουν το σύστημα που εφαρμόζεται για τη συμφωνία, θεωρούμενη στο σύνολό της.
57
Όσον αφορά το σύστημα χρηματοδοτήσεως, πρέπει καταρχάς να υπενθυμιστεί ότι η Επιτροπή, στη σύσταση που υπέβαλε στο Συμβούλιο στις 5 Οκτωβρίου 1978 βάσει του άρθρου 113, πρότεινε η εφαρμογή των ρητρών περί χρηματοδοτήσεως της συμφωνίας για το φυσικό καουτσούκ να εξασφαλιστεί από την ίδια την Κοινότητα, με άμεση συνεισφορά από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Ενώ δέχεται ότι ο τρόπος αυτός χρηματοδοτήσεως θα ήταν δυνατός κατά τις οικονομικές διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ, το Συμβούλιο εξέφρασε την προτίμησή του για τη χρηματοδότηση σε βάρος των κρατών μελών. Καμιά επίσημη απόφαση, ωστόσο, δεν έχει ληφθεί μέχρι στιγμής επί του ζητήματος αυτού. Επιπλέον, δεν υπάρχει καμιά βεβαιότητα όσον αφορά τη στάση όλων των κρατών μελών επί του ειδικού αυτού ζητήματος και των συνεπειών του επί της κατανομής των οικονομικών βαρών.
58
Δεδομένης της αβεβαιότητας που υπάρχει όσον αφορά την τελική λύση αυτού του προβλήματος, το Δικαστήριο θεωρεί ότι έχει υποχρέωση να αντιμετωπίσει δύο διαφορετικές υποθετικές περιπτώσεις: την περίπτωση κατά την οποία η οικονομική δαπάνη που προβλέπει η συμφωνία θα εγγραφεί στον κοινοτικό προϋπολογισμό και την περίπτωση κατά την οποία η δαπάνη αυτή θα βαρύνει ευθέως τους προϋπολογισμούς των κρατών μελών. Πράγματι, στο πλαίσιο της παρούσης διαδικασίας, δεν είναι έργο του Δικαστηρίου να προβεί σε επιλογή μεταξύ των δύο αυτών εναλλακτικών λύσεων.
59
Στην πρώτη περίπτωση, δεν παρουσιάζεται κανένα πρόβλημα όσον αφορά την αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας προς σύναψη της εν λόγω συμφωνίας. Όπως εκτέθηκε ανωτέρω, ο μηχανισμός του ρυθμιστικού αποθέματος έχει ως σκοπό τη ρύθμιση των εμπορικών ανταλλαγών και συνιστά, επομένως, μέσο για την εφαρμογή της κοινής εμπορικής πολιτικής. Κατά συνέπεια, η κοινοτική χρηματοδότηση της σχετικής οικονομικής δαπάνης πρέπει να θεωρηθεί ως λύση σύμφωνη προς τη Συνθήκη.
60
Τα δεδομένα του προβλήματος είναι διαφορετικά αν προτιμηθεί η δεύτερη εναλλακτική λύση. Πράγματι, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η χρηματοδότηση του αποθέματος αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του συστήματος ρυθμίσεως της αγοράς του οποίου σκοπείται η καθιέρωση. Το μέγεθος και οι διάφορες λεπτομέρειες των οικονομικών υποχρεώσεων τις οποίες θα υποχρεωθούν να εκπληρώνουν τα κράτη μέλη θα επιδράσουν απευθείας επί των δυνατοτήτων και του βαθμού αποτελεσματικότητας των παρεμβάσεων του ρυθμιστικού μηχανισμού, ενώ οι αποφάσεις που θα ληφθούν όσον αφορά το επίπεδο της κεντρικής τιμής αναφοράς και των επιτρεπομένων περιθωρίων διακυμάνσεως προς τα άνω ή προς τα κάτω θα έχουν άμεσο αντίκτυπο στη χρησιμοποίηση των χρηματοδοτικών μέσων που θα έχει στη διάθεσή του το διεθνές συμβούλιο καουτσούκ που θα δημιουργηθεί και στην έκταση των χρηματοδοτικών μέσων που θα τεθούν στη διάθεσή του. Δεν μπορεί, επιπλέον, να αγνοηθεί ότι η οικονομική διάρθρωση της οποίας προβλέπεται η εφαρμογή καθιστά αναγκαίο, όπως αναφέρουν τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, τα οποία αντικατοπτρίζουν το τελευταίο στάδιο των διαπραγματεύσεων, το συντονισμό μεταξύ της χρησιμοποιήσεως των ειδικών χρηματοδοτικών μέσων που θα τεθούν στη διάθεση του μελλοντικού διεθνούς συμβουλίου καουτσούκ και εκείνων που θα μπορέσει να βρει στο κοινό ταμείο που θα ιδρυθεί. Αν η χρηματοδότηση της συμφωνίας είναι έργο της Κοινότητας, οι απαραίτητες αποφάσεις θα ληφθούν κατά τις κατάλληλες κοινοτικές διαδικασίες. Αν, αντίθετα, η χρηματοδότηση αυτή βαρύνει τα κράτη μέλη, το γεγονός αυτό θα έχει ως συνέπεια τη συμμετοχή των κρατών αυτών σε αυτούς τους μηχανισμούς λήψεως αποφάσεων ή, τουλάχιστον, τη συμφωνία τους σχετικά με τις σχεδιαζόμενες λεπτομέρειες της χρηματοδοτήσεως και κατά συνέπεια τη συμμετοχή τους στη συμφωνία μαζί με την Κοινότητα. Στην περίπτωση αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή η αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας.
VI — Εκπροσώπηση, στη συμφωνία, ορισμένων «εξαρτωμένων εδαφών» που δεν ανήκουν στην Κοινότητα
61
Η Γαλλική και η Βρετανική Κυβέρνηση επέστησαν την προσοχή στην παρουσία, στη σκοπούμενη συμφωνία, μιας ρήτρας σχετικής με τη συμμετοχή «εξαρτωμένων εδαφών» των κρατών που συμμετέχουν στη συμφωνία. Η Γαλλική Κυβέρνηση δήλωσε ότι έχει την ιδιότητα του αντιπροσώπου, στο πλαίσιο της συμφωνίας ή παρεμφερών συμφωνιών, των υπερπόντιων γαλλικών εδαφών, τα οποία, αντίθετα με τα υπερπόντια διαμερίσματα, δεν περιλαμβάνονται στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα· παρόμοια κατάσταση υπάρχει για το Ηνωμένο Βασίλειο όσον αφορά τη διεθνή αντιπροσώπευση των εξαρτωμένων εδαφών (όπως για παράδειγμα το Χονγκ Κονγκ) που δεν ανήκουν στην Κοινότητα.
62
Τα εν λόγω εδάφη, λόγω του γεγονότος ότι παραμένουν εκτός του πεδίου εφαρμογής της Συνθήκης ΕΟΚ, βρίσκονται έναντι της Κοινότητας στην ίδια κατάσταση με τις τρίτες χώρες. Επομένως, η θέση των κρατών μελών που μεριμνούν για τις διεθνείς σχέσεις των εδαφών αυτών πρέπει να οριστεί, σε σχέση με τη σκοπούμενη συμφωνία, υπό δύο ιδιότητες: αφενός, βάσει του ότι είναι μέλη της Κοινότητας και, αφετέρου, βάσει του ότι αντιπροσωπεύουν διεθνώς ορισμένα εξαρτώμενα εδάφη, τα οποία δεν καλύπτονται από το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Το γεγονός, επομένως, ότι τα κράτη αυτά ανήκουν στην Κοινότητα δεν επηρεάζει τη θέση τους όσον αφορά το γεγονός ότι ενεργούν ως διεθνείς εκπρόσωποι των εν λόγω εδαφών. Καλούνται όμως να συμμετάσχουν στη συμφωνία υπ' αυτή την ιδιότητα και όχι ως κράτη μέλη της Κοινότητας. Η ειδική αυτή θέση δεν μπορεί, συνεπώς, να επηρεάσει τη λύση του προβλήματος που αναφέρεται στην οριοθέτηση των σφαιρών αρμοδιότητας στο εσωτερικό της Κοινότητας. Πρέπει να σημειωθεί ότι, στην περίπτωση της συμβάσεως περί της αλιείας του βορειοδυτικού Ατλαντικού, η οποία υπογράφηκε στην Οττάβα, στις 24 Οκτωβρίου 1978 (κανονισμός 3179/78 του Συμβουλίου, της 28.12.1978, Επίσημη Εφημερίδα ειδ. έκδ. τόμος 04/001, σ. 122), έχει ήδη τεθεί παρόμοιο πρόβλημα όσον αφορά τη συμμετοχή των νήσων Φερόε, οι οποίες εκπροσωπούνται στη σύμβαση από τη Δανία. Υπό την ιδιότητα αυτή και μόνο συμμετέχει το κράτος αυτό στη σύμβαση μαζί με την Κοινότητα.
VII — Συμπερασματικές παρατηρήσεις
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η υπό μελέτη διεθνής συμφωνία για το φυσικό καουτσούκ, παρά τις ιδιομορφίες που τη διακρίνουν από τις κλασικές εμπορικές και δασμολογικές συμφωνίες, εμπίπτει στην εμπορική πολιτική κατά την έννοια του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Εντούτοις, οι συνέπειες της διαπιστώσεως αυτής, όσον αφορά την αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας προς διεξαγωγή διαπραγματεύσεων και σύναψη της υπό μελέτη συμφωνίας, θα μπορούσαν να μεταβληθούν σε συνάρτηση με την επιλογή που μένει να γίνει όσον αφορά τους όρους της χρηματοδοτήσεως του ρυθμιστικού μηχανισμού, σε περίπτωση που η οικονομική δαπάνη αναληφθεί ευθέως από τα κράτη μέλη.
Συμπερασματικά,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
εκδίδει την ακόλουθη γνωμοδότηση:
1)
Η αρμοδιότητα της Κοινότητας σχετικά με την εμπορική πολιτική, κατά την έννοια του άρθρου 113 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, εκτείνεται επί της διεθνούς συμφωνίας για το φυσικό καουτσούκ, η οποία τελεί υπό διαπραγμάτευση στο πλαίσιο της Συνδιασκέψεως των Ηνωμένων Εθνών για το εμπόριο και την ανάπτυξη.
2)
Το ζήτημα της αποκλειστικότητας της αρμοδιότητας της Κοινότητας εξαρτάται, εν προκειμένω, από τους όρους της χρηματοδοτήσεως των λειτουργιών του ρυθμιστικού αποθέματος του οποίου η δημιουργία σκοπείται από τη συμφωνία αυτή.
Αν η οικονομική δαπάνη του αποθέματος αυτού βαρύνει τον προϋπολογισμό της Κοινότητας, η Κοινότητα θα έχει αποκλειστική αρμοδιότητα.
Αν, αντίθετα, αναλάβουν τη δαπάνη αυτή ευθέως τα κράτη μέλη, το γεγονός αυτό θα έχει ως συνέπεια τη συμμετοχή των κρατών αυτών στη συμφωνία, μαζί με την Κοινότητα.
3)
Ενόσω το ζήτημα αυτό δεν έχει λυθεί από τις αρμόδιες κοινοτικές αρχές, πρέπει να επιτραπεί η συμμετοχή των κρατών μελών στις διαπραγματεύσεις για τη συμφωνία.
Kutscher
Πρόεδρος
Mertens de Wilmars
Πρόεδρος τμήματος
Mackenzie Stuart
Πρόεδρος τμήματος
Pescatore
δικαστής
Sørensen
δικαστής
O'Keeffe
δικαστής
Bosco
δικαστής
Touffait
δικαστής
Koopmans
δικαστής
Λουξεμβούργο, 4 Οκτωβρίου 1979.
Ο γραμματέας
Α. Van Houtte
( *1 ) Γλώσσες διαδικασίας: η γερμανική, η αγγλική, η δανική, η γαλλική, η ιταλική και η ολλανδική.
Full & Egal Universal Law Academy