SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
vom 26. Juni 1980 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
In ihrer Klageschrift in dieser Rechtssache beantragt die Kommission festzustellen, daß der belgische Staat dadurch gegen seine gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen und insbesondere gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 48 und 51 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß er die Ausübung der im Gesetz vom 16. Juni 1960 auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vorgesehenen Rechte von der Staatsangehörigkeit oder dem Wohnort abhängig machte.
Dieses kurz vor dem Erlangen der Unabhängigkeit der ehemaligen belgischen Kolonien (Belgisch-Kongo und Ruanda-Urundi) erlassene Gesetz sollte die Kontinuität der zuvor von der Kolonialgesetzgebung vorgesehenen Sozialversicherungsleistungen sicherstellen.
Die Überschrift spricht für sich: „Gesetz zur Begründung der Aufsicht des belgischen Staates über die Träger der Sozialversicherung für die Arbeitnehmer im Belgisch-Kongo und in Ruanda-Urundi sowie seiner Garantie für diese Träger und über die Garantie des belgischen Staates für die von diesen Arbeitnehmern erworbenen Ansprüche auf Sozialversicherungsleistungen“. Die konkrete Wirkung dieser Regelung kann wie folgt beschrieben werden: Sobald die die belgische Kolonialverwaltung ersetzenden Organe der neuen unabhängigen Staaten (die heute als Zaïre, Ruanda und Burundi bekannt sind) das vorgefundene Sozialversicherungssystem beseitigten, übernahm der belgische Staat die den Ansprüchen der Arbeitnehmer, die diesem System angehörten, entsprechenden Lasten. Spätere Änderungen des Gesetzes vom 16. Juni 1960 brachten einige Verbesserungen der Lage der betroffenen Versicherten, indem sie diese an die veränderten Lebensumstände und -bedürfnisse anpaßten und damit in mancher Hinsicht eine Art Angleichung der ursprünglich im Rahmen der Kolonialregelung vorgesehenen Versicherungsleistungen an das allgemeine belgische System der sozialen Sicherheit bewirkten.
Die Gewährung der vom genannten Gesetz vom 16. Juni 1960 garantierten Leistungen ist jedoch je nach Lage des Falles vom Wohnort oder der Staatsangehörigkeit abhängig. Das ergibt sich zum Teil aus Bestimmungen der Kolonialregelung, deren Geltung bestätigt wurde, zum Teil aber auch unmittelbar aus dem Gesetz vom 16. Juni 1960. Da die vom belgischen Staat garantierten Leistungen diejenigen sind, die sich aus den in den ehemaligen Kolonien im Juni 1960 geltenden Bestimmungen ergeben (Artikel 9 des Gesetzes), ist zum Beispiel Artikel 2 des Décret vom 7. August 1952 über die Kranken- und Invalidenversicherung der Arbeitnehmer in den Kolonien in Kraft geblieben, wonach der Berechtigte seinen tatsächlichen gewöhnlichen Wohnort in Belgien, im Belgisch-Kongo, in Ruanda-Urundi oder in einem Land haben muß, mit dem ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen wurde. Ferner schließt Artikel 11 Absatz 4 des Gesetzes vom 16. Juni 1960 die nichtbelgischen Versicherten vom Genuß der Bindung der Leistungen an den Lebenshaltungskostenindex — mit Ausnahme der Angehörigen von Staaten, mit denen Belgien insoweit Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen hat — aus.
Das Problem der Vereinbarkeit einzelstaatlicher Rechtsvorschriften, die die einschränkende Voraussetzung des Wohnortes in einem Mitgliedstaat enthalten, mit dem Gemeinschaftsrecht (insbesondere mit der Verordnung Nr. 1408/71 vom 14. Juni 1971 über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer) wurde vom Gerichtshof bereits in seiner Vorabentscheidung vom 31. März 1977 (Rechtssache 87/76, Bozzone, Sig. 1977, 687) gerade im Hinblick auf einen Sachverhalt behandelt, der unter Artikel 2 des belgischen Kolonialdekrets vom 7. August 1952 fiel. In diesem Urteil wurden zwei auch für die vorliegende Rechtssache entscheidende Fragen entschieden. Erstens werden die dem Versicherungssystem der belgischen Kolonien angehörenden Arbeitnehmer als „Arbeitnehmer, für welche die Rechtsvorschriften eines ... Mitgliedstaats gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind“ (gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71) vom persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 erfaßt, und zwar deshalb, weil das durch das Gesetz vom 16. Juni 1960 bestätigte Versicherungssystem der belgischen Kolonien zu den „Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats“ im Sinne dieser Bestimmung zählt. Zweitens erfaßt Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71, der einen Anwendungsfall des Grundsatzes der Unbeachtlichkeit von auf den Wohnort in einem bestimmten Mitgliedstaat abstellenden Einschränkungen darstellt, den Fall eines Empfängers von Leistungen, die von den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats garantiert werden und die sich auf eine frühere Berufstätigkeit in einem Gebiet beziehen, das (wie die ehemaligen belgischen Kolonien) besondere Beziehungen mit einem Mitgliedstaat unterhalten hatte.
2.
Der belgische Staat hat auch nach dem Urteil Bozzone die im Gesetz vom 16. Juni 1960 und in den Kolonialdekreten, deren Kontinuität dieses Gesetz sicherstellt, enthaltenen Voraussetzungen des Wohnortes und der Staatsangehörigkeit unverändert aufrechterhalten. Mit Schreiben vom 29. September 1978 leitete die Kommission daher gegen die belgische Regierung ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein, erläuterte den gegen die belgische Regierung erhobenen Vorwurf der Vertragsverletzung und ersuchte diese, sich zu den Sachund Rechtsfragen zu äußern. In der Antwort wurde in allgemeiner Weise eine Lösung angekündigt, welche die Kommission zufriedenstellen würde. Diese Ankündigung wurde jedoch nicht verwirklicht. Die Kommission gab daher nach Ablauf der gesetzten Frist am 2. März 1979 ihre mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der gegen den belgischen Staat der Vorwurf erhoben wird, er habe gegen die Artikel 5, 48 und 51 EWG-Vertrag und gegen Artikel 2 Absatz 1, Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 verstoßen. Diese Beanstandung blieb ohne Antwort; daher erhob die Kommission am 27. September 1979 die vorliegende Klage gegen das Königreich Belgien.
3.
Zweifellos sind Bestimmungen eines Mitgliestaats, die die Ausübung von Rechten der von der Verordnung Nr. 1408/71 begünstigten Wanderarbeitnehmer von der Staatsangehörigkeit dieses Staates oder vom Wohnort auf seinem Gebiet abhängig machen, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar und stellen eine Verletzung desselben durch den fraglichen Staat dar. Im Hinblick auf den Wohnort habe ich bereits Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 erwähnt; hinsichtlich der Staatsangehörigkeit genügt es, Artikel 3 Absatz 1 dieser Verordnung zu zitieren: „Die Personen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen und für die diese Verordnung gilt, haben die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates, soweit besondere Bestimmungen dieser Verordnung nichts anderes vorsehen.“ Diese Bestimmungen stehen auch mit den Grundsätzen des EWG-Vertrags im Einklang: Artikel 51 Buchstabe b sieht als eines der Ziele des gemeinschaftlichen Systems der sozialen Sicherheit für die Wanderarbeitnehmer „die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen“, vor; Artikel 48 Absatz 2 schreibt „die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen“ vor.
Demnach beschränkt sich das Problem auf die Frage, ob die belgischen Rechtsvorschriften, die das frühere System der sozialen Sicherheit der Kolonien bestätigten (und in der Folgezeit in gewisser Weise veränderten), unter das Tatbestandsmerkmal der „Rechtsvorschriften ... eines Mitgliedstaats“ fallen oder nicht. Für die Lösung dieses Problems sind die Artikel 1 Buchstabe j und 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 maßgeblich: Der erste klärt die Bedeutung des Ausdrucks „Rechtsvorschriften“, während der zweite, wie bereits ausgeführt, klarstellt, daß diese Verordnung für Arbeitnehmer gilt, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind. Ich halte es jedenfalls für überflüssig, die Argumentation des Urteils vom 31. März 1977 in der Rechtssache 87/76 zu wiederholen: In diesem Urteil wurde die oben gestellte Frage bejaht, und es gibt nach meiner Auffassung keinen Grund, dieses Mal einem anderen Gedankengang zu folgen. Zwar berücksichtigte der Gerichtshof bei der Entscheidung des Falles Bozzone das belgische Versicherungssystem für die Kolonien insbesondere im Hinblick auf die Invalidenversicherung: Aus den Entscheidungsgründen geht jedoch deutlich hervor, daß die Stellungnahme des Gerichtshofes hinsichtlich der dem Ausdruck „Rechtsvorschriften ... eines Mitgliedstaats“ beizumessenden Bedeutung auf alle Bestimmungen dieses Versicherungssystems übertragen werden kann.
4.
Die belgische Regierung ist natürlich bestrebt, das Gesetz vom 16. Juni 1960 und die später zu seiner Änderung ergangenen Vorschriften aus dem Anwendungsbereich von Artikel 1 Buchstabe j und Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 auszuschließen. Zu diesem Zweck bringt sie eine Reihe von Argumenten vor, die jedoch gegenüber der bereits im Urteil Bozzone erörterten — und zurückgewiesenen — Auffassung wenig neue Elemente enthalten.
In erster Linie macht die beklagte Partei geltend, das fragliche Versicherungssystem sei eine von der belgischen Sozialgesetzgebung verschiedene, „spezielle“ Regelung. Jedoch ist der Gerichtshof bereits in der Rechtssache Bozzone der Auffassung des Beklagten des Ausgangsverfahrens nicht gefolgt, die in einem Mitgliedstaat für das Mutterland geltenden Rechtsvorschriften seien von den ein ehemaliges Kolonialgebiet betreffenden Bestimmungen zu unterscheiden. Im Urteil vom 31. März 1977 hat er statt dessen zu Recht den weiten Inhalt der in Artikel 1 Buchstabe j der Verordnung Nr. 1408/71 enthaltenen Definition des Begriffs „Rechtsvorschriften“ betont: Diese Begriffsbestimmung umfasse „alle Arten von Rechts- und Verwaltungsvorschriften ..., die von Mitgliedstaaten erlassen werden; sie ist so zu verstehen, daß sie sich auf sämtliche einschlägigen nationalen Vorschriften bezieht“ (Randnr. 10 der Entscheidungsgründe). In den Schlußanträgen zu dieser Rechtssache (Slg. 1977, 699, 702) habe ich meinerseits auf die vierte Begründungserwägung in der Präambel der Verordnung Nr. 1408/71 hingewiesen und hierzu ausgeführt: „Die Betonung wird hier auf die Systeme der sozialen Sicherheit der einzelnen Mitgliedstaaten gelegt, womit stillschweigend zum Ausdruck gebracht wird, daß der mit der Verwaltung eines Systems der sozialen Sicherheit (oder irgendeines seiner Zweige) beauftragte Träger eines Mitgliedstaats Verpflichtungen haben kann, die unabhängig von der Art des Rechtsaktes sind, der diese Verpflichtungen begründet hat oder deren Fortbestand sichert.“
Ich bin daher weiterhin überzeugt, daß die Sonderstellung des Versicherungssystems für die Kolonien im Rahmen der belgischen Rechtsordnung keinen Einfluß auf die Anwendbarkeit von Artikel 1 Buchstabe j und von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 haben kann. Entscheidend ist, daß das Gesetz vom 16. Juni 1960 und die nachfolgenden Bestimmungen vom belgischen Gesetzgeber erlassen wurden, daß der gleiche Gesetzgeber einen Teil der Kolonialregelung am Leben erhält und daß die belgischen Träger dieses System verwalten.
Außerdem geht die Behauptung der beklagten Partei fehl, die Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 auf nach dem fraglichen System versicherte Arbeitnehmer hätte die Verpflichtung der belgischen Versicherungsträger zur Folge, die im Belgisch-Kongo zurückgelegten Versicherungszeiten mit den in Belgien zurückgelegten zusammenzurechnen, obwohl die innerstaatlichen Rechtsvorschriften eine solche Zusammenrechnung nicht einmal im Falle belgischer Arbeitnehmer vorsähen. Hierzu bemerkt die Kommission zu Recht, auf dem Gebiet der Zusammenrechnung von Versicherungszeiten erfasse die Verordnung Nr. 1408/71 lediglich die Fälle, in denen verschiedene Versicherungszeiten unter den Rechtsvorschriften verschiedener Mitgliedstaaten zurückgelegt worden seien, während keine Bestimmung der Verordnung die Zusammenrechnung von Versicherungszeiten vorschreibe, die unter zwei verschiedenen Systemen der sozialen Sicherheit eines einzigen Mitgliedstaats zurückgelegt worden seien. Damit steht es selbstverständlich jedem einzelstaatlichen Gesetzgeber frei, alle für zweckmäßig erachteten Maßnahmen zur Koordinierung der Anwendung und des Funktionierens seiner verschiedenen Systeme der sozialen Sicherheit zu erlassen.
Zur Stützung ihrer Auffassung, ein Spezialgesetz wie das vom 16. Juni 1960, in dem Verhältnisse geregelt würden, die sich außerhalb der Gemeinschaft entwikkelt hätten, könne rechtmäßigerweise auf den Wohnort abstellende einschränkende Klauseln enthalten, beruft sich die beklagte Partei auf die in Anhang V Punkt C Nummer 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1408/71 enthaltene, die Bundesrepublik Deutschland betreffende Bestimmung. Hiernach ist es zulässig, daß Leistungen für Unfälle und Berufskrankheiten, die außerhalb des Gebietes der Bundesrepublik Deutschland eingetreten sind, nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen gezahlt werden, wenn der Berechtigte seinen Wohnort außerhalb dieses Gebietes hat. Diese Bestimmung hat jedoch den anderen Bestimmungen der Verordnung gegenüber offensichtlich Ausnahmecharakter; der Titel von Anhang V lautet: „Besondere Bestimmungen über die Anwendung der Rechtsvorschriften bestimmter Mitgliedstaaten“. Ausnahmebestimmungen aber können nicht ausdehnend ausgelegt und um so weniger analog angewendet werden. Diese Bestimmung gilt daher allein für die Bundesrepublik und für den umschriebenen Sachverhalt. E contrario könnte man auch sagen, daß die allgemeine Regelung der Verordnung Anwendung finden muß, soweit keine Ausnahme vorgesehen wurde — so liegt der Fall des Versicherungssystems für die belgischen Kolonien.
Eine von der beklagten Partei zur Stützung ihrer Auffassung herangezogene Besonderheit dieses Versicherungssystems besteht darin, daß es außerhalb des Gebietes der Gemeinschaften (in den ehemaligen belgischen Kolonien in Afrika) ausgeübte Berufstätigkeiten erfaßt. Angesichts dessen macht sie geltend, bei Arbeitnehmern, die ihre Tätigkeit in diesen Gebieten ausgeübt hätten, könne die Anwendung von Voraussetzungen des Wohnorts und der Staatsangehörigkeit kein Hindernis für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft bewirken. Es widerspreche sogar der Ratio der Artikel 48 und 51 EWG-Vertrag, die Vorteile der Verordnung Nr. 1408/71 in Fällen zu gewähren, die nicht in Zusammenhang mit dieser Freizügigkeit stehen.
Diesen Aspekt des Problems habe ich in den Schlußanträgen zur Rechtssache Bozzone (vgl. Slg. 1977, insbesondere 704 bis 707) eingehend untersucht. Ich halte es nicht für erforderlich, alles, was ich an jener Stelle ausführte, hier zu wiederholen. Ich möchte mich auf die Zusammenfassung der folgenden drei Hauptpunkte meines Vorbringens beschränken:
a)
Die Entscheidung wird nicht dadurch beeinflußt, daß die Artikel 48 bis 51 EWG-Vertrag nicht auf die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und dem Belgisch-Kongo anwendbar gewesen sind. Daß dem so war, hat keinen Einfluß auf die Prüfung, ob die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die soziale Sicherheit angesichts von Rechtsvorschriften anwendbar sind, die den belgischen Staat zu Versicherungsleistungen verpflichten, welche auf einer in den ehemaligen Kolonialgebieten ausgeübten Erwerbstätigkeit beruhen.
b)
Entscheidend ist, daß die Versicherungsleistungen von einer Einrichtung gezahlt werden müssen, die nach belgischem Recht geschaffen wurde und verwaltet wird, also einem belgischen Träger. Diese enge Verknüpfung, die von Anfang an zwischen dem Leistungsanspruch und dem leistungspflichtigen Mitgliedstaat bestand, reicht für die Bejahung der Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 1408/71 aus, auch wenn die Erwerbstätigkeit, auf der dieser Anspruch beruht, außerhalb des Gebietes der Gemeinschaft ausgeübt wurde.
c)
Dies bedeutet nicht, daß die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auf Fälle der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Gemeinschaft und Drittländern anwendbar sind, sondern nur, daß dem Umstand entscheidendes Gewicht zukommt, daß das fragliche Versicherungssystem von einem Mitgliedstaat geschaffen wurde.
Ein weiterer Einwand der beklagten Partei geht dahin, es sei mit den Erfordernissen der Rechtssicherheit unvereinbar, eine Gemeinschaftsverordnung aus dem Jahre 1971 auf eine viele Jahre zuvor geschaffene Kolonialregelung anzuwenden. Der Gerichtshof hat jedoch bereits im Urteil Bozzone hervorgehoben, daß die Kontinuität des mit dem belgischen Kolonialdekret vom 7. August 1952 geschaffenen Systems durch das Gesetz vom 16. Juni 1960 garantiert wurde und daß dieses Gesetz jenes System auch änderte und ergänzte (Randnrn. 13 und 14 der Entscheidungsgründe). Dem ist hinzuzufügen, daß durch Rechtsvorschriften aus neuerer Zeit weitere Änderungen erfolgten; es handelt sich also um einen Komplex von Vorschriften, in den der belgische Gesetzgeber häufig eingreift. Der Zeitpunkt ihres Entstehens hat daher offensichtlich keinerlei Bedeutung; entscheidend ist, daß die fraglichen Vorschriften gegenwärtig in Kraft sind.
Schließlich halte ich es für überflüssig, auf den Einwand einzugehen, die Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften im Hinblick auf das fragliche Versicherungssystem brächte für den beklagten Staat eine ernsthafte finanzielle Belastung mit sich. Erwägungen dieser Art können sich auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts und der von ihm den Mitgliedstaaten auferlegten Pflichten nicht auswirken; außerdem dürfte es sich nach den vom beklagten Staat dem Gerichtshof in Beantwortung seiner Fragen übermittelten Zahlen nicht um eine so hohe Belastung handeln, daß sie den belgischen Staat in Schwierigkeiten bringen könnte.
5.
Aus den dargelegten Gründen beantrage ich, der Klage der Kommission stattzugeben und demgemäß festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 5, 48 und 51 EWG-Vertrag sowie aus Artikel 10 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates dadurch verstoßen hat, daß es die Gewährung der Versicherungsleistungen, die im Gesetz vom 16. Juni 1960 und den hierzu ergangenen Änderungs- und Ergänzungsvorschriften vorgesehen sind, vom Wohnort und der Staatsangehörigkeit abhängig gemacht hat. Abschließend schlage ich vor, der beklagten Partei die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
( 1 ) Aus dem Italienischen übersetzt.
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