Tiivistelmä
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Avainsanat
1. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Ulkomaalaisten valvontaa koskevat päätökset - Oikeussuojan saatavuuden takeet - Kansalaisten käytettävissä olevat hallintotoimien vastaiset muutoksenhakukeinot - Muiden jäsenvaltioiden kansalaisille vähemmän edulliset muodolliset tai menettelylliset edellytykset - Ei voida hyväksyä
(Neuvoston direktiivin 64/221/ETY 8 artikla)
2. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Ulkomaalaisten valvontaa koskevat päätökset - Oikeudelliset takeet - Kansalaisten käytettävissä olevat hallintotoimien vastaiset muutoksenhakukeinot - Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen - Yhtäläiset tutkittavaksi ottamisen edellytykset omien ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osalta
(Neuvoston direktiivin 64/221/ETY 8 artikla)
3. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Ulkomaalaisten valvontaa koskevat päätökset - Oikeudelliset takeet - Muutoksenhaun lykkäävän vaikutuksen puuttuminen - Hyväksyttävyys - Jäsenvaltioiden velvoitteet - Oikeudenmukainen oikeudenkäynti - Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen
(Neuvoston direktiivin 64/221/ETY 8 artikla)
4. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Ulkomaalaisten valvontaa koskevat päätökset - Karkotuspäätös - Harkinta- ja lausuntomenettely toimivaltaisessa viranomaisessa - Päätöksen välitön täytäntöönpano lausunnon jälkeen - Hyväksyttävyys - Edellytykset
(Neuvoston direktiivin 64/221/ETY 9 artikla)
5. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Ulkomaalaisten valvontaa koskevat päätökset - Karkotuspäätös - Harkinta- ja lausuntomenettely toimivaltaisessa viranomaisessa - Poikkeus - Asianmukaisesti perusteltu kiireellisyystapaus - Hallintoviranomaisen suorittama kiireellisyyden arviointi
(Neuvoston direktiivin 64/221/ETY 9 artikla)
6. Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Poikkeukset - Ulkomaalaisten valvontaa koskevat päätökset - Harkinta- ja lausuntomenettely toimivaltaisessa viranomaisessa - Tavoite - Ei vaikutusta kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan
(Neuvoston direktiivin 64/221/ETY 9 artikla)
Tiivistelmä
$$1. Direktiivin 64/221/ETY 8 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite antaa kaikille maahantuloa taikka oleskeluluvan epäämistä tai uudistamatta jättämistä taikka maastakarkotusta koskevien toimenpiteiden kohteeksi joutuneille yhteisön jäsenvaltion kansalaisille samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla on. Jäsenvaltio ei voi tätä velvoitetta rikkomatta saattaa direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden oikeutta käyttää muutoksenhakukeinoja riippuvaiseksi erityisistä muotoa tai menettelyä koskevista vaatimuksista, jotka ovat vaikeammin toteutettavissa kuin omien kansalaisten hallintotoimia vastaan käyttämiin muutoksenhakukeinoihin sovellettavat vaatimukset.
2. Direktiivin 64/221/ETY 8 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite varmistaa direktiivissä tarkoitetuille henkilöille oikeussuoja, joka ei saa olla huonompi kuin se suoja, jonka ne myöntävät omille kansalaisilleen hallintotoimien vastaisen muutoksenhakumenettelyn osalta, mukaan lukien, mikäli tarpeellista, muutoksenhaun kohteena olevien toimien täytäntöönpanon lykkääminen. Siinä tarkoitetaan kaikkia muutoksenhakukeinoja, joita kyseisessä jäsenvaltiossa on käytettävissä hallintotoimia vastaan kyseisen jäsenvaltion tuomioistuinjärjestelmän ja tuomioistuintoimivallan jaon puitteissa. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että jos hallinnollisilla tuomioistuimilla ei jäsenvaltiossa ole toimivaltaa lykätä hallinnollisen päätöksen täytäntöönpanoa, mutta tavallisille tuomioistuimille tällainen toimivalta on myönnetty, on tämä jäsenvaltio velvollinen sallimaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden tehdä täytäntöönpanon lykkäyspyyntö näissä tuomioistuimissa samoin edellytyksin kuin omien kansalaistensa.
3. Direktiivin 64/221/ETY 8 artikla ei sisällä mitään direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden tekemien muutoksenhakujen mahdollista lykkäävää vaikutusta koskevaa erityisvelvoitetta. Tästä säännöksestä ei voida johtaa jäsenvaltioiden velvoitetta hyväksyä ulkomaalaisen oleskelu menettelyn koko keston ajan, ottaen kuitenkin huomioon, että tällä on oltava mahdollisuus saada hyväkseen oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja kyetä käyttämään kaikkia puolustautumiskeinojaan. Tällä vaatimuksella säädetään erityisesti, että karkotustoimenpidettä ei kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta voida panna täytäntöön ennen kuin asianomaisella on ollut mahdollisuus ryhtyä muutoksenhakunsa aloittamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin.
4. Direktiivin 64/221/ETY 9 artiklassa tarkoitetun valitusmenettelyn "toimivaltaisessa viranomaisessa" on kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta tapahduttava ennen karkotuspäätöstä. Erityisesti tilanteessa, jossa jäsenvaltio on soveltanut 9 artiklaa korvatakseen käytettävissä olevien oikeudellisten muutoksenhakumenettelyjen lykkäävän vaikutuksen puutteen, tämän säännöksen tehokas vaikutus (effet utile) ei toteutuisi, jos - kiireellisiä tapauksia edelleen lukuun ottamatta - karkotustoimenpiteen täytäntöönpanoa ei lykättäisi siihen asti, että kyseinen viranomainen on antanut asiassa lausuntonsa.
Direktiivin 9 artiklasta seuraa myös, että heti kun kyseessä oleva lausunto on annettu ja saatettu asianomaisen tietoon, karkotustoimenpide voidaan panna välittömästi täytäntöön, ellei asianomaisen henkilön oikeudesta oleskella kyseisen valtion alueella siltä osin kun hänellä on direktiivin 8 artiklan nojalla käytettävissään muutoksenhakumenettelyn aloittamiseen tarpeellinen aika.
5. Direktiivin 64/221/ETY 9 artiklan 1 kohdan 1 alakohdasta seuraa, että kiireellisyyskysymyksen arvioiminen asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa kuuluu hallintoviranomaisille ja että maastakarkotus voidaan tällaisessa tapauksessa toteuttaa ennen kuin "toimivaltainen viranomainen" on voinut antaa lausuntonsa.
6. Direktiivin 64/221/ETY 9 artiklassa tarkoitetun päätöksen harkintaa ja sellaisen lausunnon antamista koskevan menettelyn, jonka tarkoituksena on lieventää 8 artiklassa tarkoitettujen muutoksenhakukeinojen riittämättömyyttä, tavoitteena ei ole antaa tuomioistuimille ylimääräistä toimivaltaa direktiivissä tarkoitettujen toimenpiteiden täytäntöönpanon lykkäämisen osalta tai antaa niille valtaa val-
voa karkotustoimenpiteiden kiireellisyyttä.
Direktiivin 8 artiklalla säännellään kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa näiden valtuuksien käyttämiseen.
Tämän säännöksen merkitystä ei kuitenkaan voida rajoittaa jäsenvaltion 9 artiklan nojalla toteuttamilla toimenpiteillä.
Asianosaiset
Asiassa 98/79,
jonka Tribunal de première instance de Liègen presidentti on välitoimia koskevassa menettelyssä saattanut ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa
Josette Pecastaing, saliemäntä, Liège,
vastaan
Belgian valtio, edustajanaan oikeusministeri,
ennakkoratkaisun ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklan tulkinnasta,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,
toimien kokoonpanossa: presidentti H. Kutscher, jaostojen puheenjohtajat A. O'Keeffe ja A. Touffait sekä tuomarit J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Lord Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans ja O. Due,
julkisasiamies: F. Capotorti,
kirjaaja: A. Van Houtte,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Tribunal de première instance de Liègen presidentti on välitoimia koskevassa menettelyssä esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 18.6.1979 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 21.6.1979, ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla ennakkoratkaisukysymyksiä ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY (EYVL 1964, s. 850) 8 ja 9 artiklan tulkinnasta voidakseen ratkaista, onko Ranskan kansalaisen nostama siviilikanne Belgian poliisin tekemän häntä koskevan karkotuspäätöksen täytäntöönpanon lykkäämiseksi otettava tutkittavaksi.
Direktiivin 64/221/ETY sovellettavuus Belgiassa
2 Oikeudenkäyntimenettelyn aikana saaduista tiedoista ilmenee, että Belgia ei ole saattanut voimaan erityisiä lainsäädännöllisiä määräyksiä direktiivin 8 artiklan soveltamiseksi. Asianosaisten välillä ei itse asiassa ole kiistaa siitä, että hallintoasioita koskevat muutoksenhakukeinot Belgian Conseil d'État'ssa ovat kansalaisuudesta riippumatta kaikkien henkilöiden käytettävissä siten, että direktiivin 1 artiklassa tarkoitetuilla henkilöillä on mahdollisuus valittaa tuomioistuimeen heihin kohdistetuista poliisitoimenpiteistä. Direktiivin 9 artiklan soveltamisen osalta Belgia on 1.4.1969 annetulla lailla (Moniteur belge, s. 6182) antanut määräyksen, jolla direktiivissä tarkoitetuille henkilöille on annettu oikeus saattaa asiansa ulkomaalaisten valvonnasta 28.3.1952 annetun lain 10 pykälällä perustetun neuvontakomission (commission consultative) käsiteltäväksi. Oleskeluluvan epäävän päätöksen tai ennen tällaisen luvan antamista tehdyn karkotuspäätöksen kohteeksi joutuneet voivat 22.12.1969 annetun kuninkaan asetuksen (arrêté royal, Moniteur belge, 1970, s. 1402) mukaisesti valittaa mainittuun komissioon osoittamalla asiaa koskeva hakemus oikeusministerille kahdeksan päivän kuluessa siitä päivämäärästä, jolloin he saivat tiedon itseään koskevasta päätöksestä.
3 Oikeudenkäyntimenettelyn aikana saaduista tiedoista ilmenee, että asiaa koskevan hallinnollisen oikeuskäytännön mukaan ulkomaalainen, joka on laiminlyönyt asian saattamisen neuvontakomission käsiteltäväksi säädetyssä ajassa, menettää oikeutensa hakea tämän jälkeen muutosta Conseil d'État'ssa. Vastauksena yhteisöjen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin Belgian hallitus on lisäksi täsmentänyt, ettei hallinnollisen käytännön mukaan poliisitoimenpiteen kohteeksi joutuneelle henkilölle sillä hetkellä, kun päätös annetaan hänelle tiedoksi, ilmoiteta valitusmahdollisuudesta neuvontakomissioon eikä siitä määräajasta, jossa tämä valitus on tehtävä, eikä myöskään niistä myöhempää tuomioistuimessa tapahtuvaa muutoksenhakua koskevista seurauksista, jotka laiminlyönti saattaa asia komission käsiteltäväksi aiheuttaa.
Valituksen tausta
4 Ennakkoratkaisupyyntöä koskevasta päätöksestä ja oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että kantaja on laillisesti saapunut Belgiaan 8.10.1977 ja harjoittanut tarjoilijan ammattia Liègen alueen baareissa, jotka poliisin mukaan ovat siveellisyyden kannalta kyseenalaisia. Asianosainen, joka tällä välin oli kirjoittautunut asuinkuntaansa, haki 8.11.1977 työntekijän ominaisuudessa oleskelulupaa. Belgian poliisi sai Ranskan viranomaisilta tietoja pyytäessään tietoonsa, että kantaja oli aikaisemmin harjoittanut prostituutiota alkuperämaassaan ja Saksan liittotasavallassa. Näiden tietojen perusteella oikeusministeriön yleisen turvallisuushallinto-osaston ulkomaalaistoimisto on 3.5.1978 tehnyt päätöksen, jolla oleskelulupahakemus hylättiin ja samalla annettiin määräys poistua maasta viidentoista päivän kuluessa sillä uhalla, että hänet voidaan julkisen vallan toimesta pidättää ja kuljettaa rajalle. Päätöksessä todetaan, että kantajan oleskelu Belgiassa on "ei-toivottua yleisen järjestyksen perusteella". Asianosainen on välittömästi valittanut päätöksestä ulkomaalaisten neuvontakomissioon. Tämä komissio antoi 14.12.1978 oleskeluluvan epäämistä puoltavan lausunnon ja 12.1.1979 ulkomaalaistoimisto uudisti karkotusmääräyksensä vedoten samoihin perusteluihin kuin aikaisemmassa päätöksessään ja sisällyttäen päätökseen samojen täytäntöönpanotoimenpiteiden käyttömahdollisuuden.
5 On ilmeistä, ettei kantaja ole hakenut mainittuun päätökseen muutosta Conseil d'État'ssa. Hän on perustellut laiminlyöntinsä sillä, että tehdyn päätöksen ei hänen osaltaan katsota olevan muutoksenhakukelpoinen päätös, koska olemassaolevan oikeuskäytännön mukaan vain ministeriön päätöksellä tehtyyn karkotusmääräykseen voidaan hakea muutosta Conseil d'État'ssa. Hän on sitä vastoin nostanut Tribunal de première instance de Liègessä kanteen Belgian valtiota vastaan vaatien vahingonkorvausta häntä koskevan päätöksen lainvastaisuuden perusteella. Samalla hän on vaatinut väliaikaismääräystä, jolla häntä koskevan karkotusmääräyksen täytäntöönpanoa lykättäisiin siihen asti, kunnes tuomioistuin on ratkaissut hänen kanteensa.
6 Voidakseen ratkaista asian kansallinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
Tulkitessaan direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklaa asiassa 48/75, Royer, 8.4.1976 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on tuomion 52-62 kohdan perusteella todennut tuomiolauselman 4 kohdassa seuraavaa:
"Karkotuspäätöstä ei voida yhteisön oikeuden suojeleman henkilön osalta panna täytäntöön asianmukaisesti perusteltua kiireellisyyttä lukuun ottamatta ennen kuin asianomainen on voinut käyttää hyväkseen kaikki hänelle direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklalla varmistetut muutoksenhakukeinot."
Ensimmäinen kysymysryhmä
A - Tuomiossa käsitellyt muutoksenhakukeinot sisältävät direktiivin 64/221/ETY 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut muutoksenhakukeinot; tämä on järjestetty 1.4.1969 annetun belgialaisen lain 1 pykälällä, jolla on muodostettu ulkomaalaisten valvonnasta 28.3.1952 annetun lain uusi 3a pykälä, joka koskee nimenomaan ensimmäisen oleskeluluvan saamiseksi tehtyjen hakemusten epääviin päätöksiin samoin kuin ennen tällaisen luvan myöntämistä tehtyihin karkotuspäätöksiin kohdistuvia muutoksenhakukeinoja (Belgian Conseil d'État: 18.6.1976 annettu tuomio 17.772 ja 2.12.1977 annettu tuomio 18.609; Recueil des arrêts du Conseil d'État, 1977, s. 1381).
Vaikuttaa siltä, että lykkääviin muutoksenhakukeinoihin sisältyvät, kuten direktiivin 8 artiklassa on vahvistettu, myös kansallisessa lainsäädännössä hallinnollisia toimenpiteitä vastaan tarkoitetut kumoamishakemukset. Kuuluvatko näihin lykkääviin muutoksenhakukeinoihin lisäksi myös mahdollisuus aloittaa siviilioikeudellinen vahingonkorvausprosessi lainvastaisen karkotusmääräyksen antanutta viranomaista vastaan?
Toisin sanoen, onko täytäntöönpanon lykkäävä vaikutus sellainen prosessuaalinen sääntö, joka rajoittuu vain välittömien muutoksenhakukeinojen käyttämiseen vai onko se yhteisön oikeuden suojaamien henkilöiden hyväksi tehty sovellutus perusoikeudesta, jonka mukaan kaikilla henkilöillä on oikeus oikeudenmukaiseen siviilioikeudenkäyntiin?
B - Yleisemmin: Tarkoittaako oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin Euroopan yhteisön jäsenvaltion kansalaisen ja toisen jäsenvaltion viranomaisen välisissä, siviilioikeudellisia oikeuksia ja velvollisuuksia koskevissa riidoissa (ihmisoikeuksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan merkityksessä), joissa yhteisön oikeuden säännöt tulevat sovellettaviksi, sitä että on tehokkaasti tehtävä mahdolliseksi se, että mainittu kansalainen voi henkilökohtaisesti saattaa asiansa kyseisen valtion tuomioistuinten käsiteltäväksi?
Jos esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko ihmisoikeuksien suojaamiseksi tehdystä yleissopimuksesta ja yhteisön oikeudesta yhdessä tehdä se johtopäätös, että mainitulla kansalaisella on kaikista hallinnollisista karkotustoimenpiteistä huolimatta oikeus asian käsittelyn ajan henkilökohtaisesti oleskella sen valtion alueella, jonka vastapuoli hän on, asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta?
Toinen kysymysryhmä
Asianmukaisesti perustellussa kiireellisessä tapauksessa karkotusmääräys voidaan toimeenpanna muutoksenhausta huolimatta.
Onko tällaisen kiireellisyyden olemassaolo oleellinen osa karkotuspäätöstä siten, että siitä päättäminen kuuluu yksinomaisesti karkotuspäätöksen tekevän hallintoviranomaisen toimivaltaan?
Vai onko tämän kiireellisyyden arvioiminen päinvastoin liitetty tuomioistuimessa tapahtuvaan muutoksenhakuun siten, että tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu, voi päättää sen olemassaolosta?
7 Kokonaisuudessaan kysymyksillä pyritään täsmentämään, mitkä ovat direktiivin 64/221/ETY 8 ja 9 artiklasta jäsenvaltioille johtuvat velvoitteet karkotustoimenpiteen kohteeksi joutuneen henkilön oikeusturvan takaamiseksi. Erityisesti pyydetään täsmentämään niitä direktiivistä jäsenvaltioille johtuvia velvoitteita tällaista toimenpidettä vastaan tarkoitettujen muutoksenhakukeinojen lykkäävän vaikutuksen tai näiden toimenpiteiden täytäntöönpanon lykkäysmahdollisuuksien sekä direktiivin 9 artiklassa tarkoitetun kiireellisyyden käsitteen arvioimisen osalta. Esittäessään nämä kysymykset kansallinen tuomioistuin viittaa toisaalta tiettyihin yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 48/75, Royer, 8.4.1976 antamasta tuomiosta (Kok. 1976, s. 497) seuraaviin oikeuskäytännöllisiin näkökohtiin ja toisaalta ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklassa ilmaistuun käsitteeseen "oikeudenmukainen oikeudenkäynti".
Direktiivin 8 artiklan tulkinta
8 Direktiivin 8 artiklan tulkintaa koskevilla kysymyksillä pyritään pääasiallisesti selvittämään, kuuluvatko jäsenvaltion tämän säännöksen nojalla soveltamiin muutoksenhakukeinoihin sekä sellaiset hallinnollisiin tuomioistuimiin tehtävät valitukset, joilla pyritään kumoamaan ulkomaalaispoliittinen toimenpide, että myös muissa tuomioistuimissa käytettävissä olevat muutoksenhakukeinot, sekä onko tällaisen muutoksenhaun käynnistämisellä lykkäävä vaikutus siten, että asianomaisella henkilöllä on oikeus jäädä valtion alueelle aloittamansa muutoksenhakumenettelyn ajaksi.
9 Direktiivin 8 artiklan sanamuodon mukaan "asianomaisella tulee olla kaikkien maahantuloa taikka oleskeluluvan epäämistä tai uudistamatta jättämistä taikka maastakarkotusta koskevien päätösten osalta samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla".
10 Tässä säännöksessä määritellään ne direktiivissä tarkoitetut päätökset, jotka direktiivissä mainitaan "hallintotoimina", ja asetetaan jäsenvaltioille velvoite sallia kaikille tällaisen toimen kohteeksi joutuneille henkilöille samojen muutoksenhakukeinojen käyttäminen kuin kyseisen valtion kansalaisilla on käytettävissään hallintotoimia vastaan. Näin ollen jäsenvaltio ei voi, sille 8 artiklassa asetettua velvoitetta rikkomatta, saattaa direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden oikeutta käyttää muutoksenhakukeinoja riippuvaiseksi erityisistä muotoa tai menettelyä koskevista vaatimuksista, jotka ovat ankarampia kuin sen omien kansalaisten hallintotoimia vastaan käyttämiin muutoksenhakukeinoihin sovellettavat vaatimukset. Kaikilla direktiivissä tarkoitetuilla henkilöillä on oltava käytössään muutoksenhakukeino kaikkia sellaisia päätöksiä vastaan, jotka saattavat johtaa maastakarkotukseen, ennen kuin päätös pannaan täytäntöön.
11 Direktiivin 8 artiklassa ei osoiteta sitä tuomioistuinta, jossa muutosta mahdollisesti haetaan. Tämän ratkaiseminen riippuu kunkin jäsenvaltion tuomioistuinjärjestelmästä. Tästä seuraa, että jos jäsenvaltiossa muutoksenhaku hallintotoimia vastaan voidaan tehdä yleisissä tuomioistuimissa, on direktiivin 64/221/ETY soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä kohdeltava näiden tuomioistuimissa hallintotoimia vastaan käytettävien muutoksenhakumahdollisuuksien osalta samalla tavalla kuin kyseisen valtion kansalaisia. Tämä tarkoittaa sitä, että jos erityisillä hallinnollisilla tuomioistuimilla ei jäsenvaltiossa ole toimivaltaa lykätä hallinnollisten päätösten täytäntöönpanoa, mutta yleisille tuomioistuimille tällainen toimivalta on myönnetty, on tämä jäsenvaltio velvollinen sallimaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden esittää täytäntöönpanon lykkäämistä koskeva vaatimus näissä tuomioistuimissa samoin edellytyksin kuin omien kansalaistensa. On kuitenkin painotettava, että nämä mahdollisuudet riippuvat olennaisesti jäsenvaltioiden tuomioistuinjärjestelmistä ja tuomioistuinten toimivallan jakamisesta näissä valtioissa; ainoa jäsenvaltioille 8 artiklassa asetettu velvoite on myöntää yhteisön oikeuden suojaamille henkilöille muutoksenhakumahdollisuudet, jotka eivät saa olla huonompia kuin niiden omien kansalaisten käytettävissä olevat muutoksenhakumahdollisuudet hallintotoimia vastaan.
12 Sitä vastoin 8 artikla ei sisällä mitään direktiivissä tarkoitettujen henkilöiden tekemien muutoksenhakujen mahdollista lykkäävää vaikutusta koskevaa erityisvelvoitetta. Jos tässä säännöksessä vaaditaan, että asianomainen voi aloittaa muutoksenhaun häntä koskevaa päätöstä vastaan, on tästä pääteltävä, kuten yhteisöjen tuomioistuin asiassa Royer (60 kohta) antamassaan tuomiossa on todennut, että karkotustoimenpidettä ei voida panna täytäntöön - kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta - ennen kuin asianomaisella on ollut mahdollisuus ryhtyä muutoksenhakunsa aloittamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin. Tästä säännöksestä ei kuitenkaan voida tehdä sitä johtopäätöstä, että asianomaisella henkilöllä olisi oikeus oleskella kyseisen valtion alueella aloittamansa menettelyn koko keston ajan. Tällainen tulkinta, jonka seurauksena olisi se, että asianomaiselle annettaisiin valta yksipuolisesti lykätä hänen osaltaan tehtyä toimenpidettä hakemalla siihen muutosta, olisi yhteensopimaton direktiivin tavoitteen kanssa, jonka mukaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden tarpeet pyritään sovittamaan yhteen niiden takeiden kanssa, jotka on tarjottava tällaisten toimenpiteiden kohteiksi joutuneille henkilöille.
13 Esitettyihin kysymyksiin on näin ollen vastattava, että 8 artiklassa tarkoitetaan kaikkia muutoksenhakukeinoja, joita kyseisessä jäsenvaltiossa on käytettävissä hallintotoimia vastaan. Direktiivin 8 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite varmistaa direktiivissä tarkoitetuille henkilöille oikeussuoja, joka ei saa olla huonompi kuin se suoja, jonka ne antavat omille kansalaisilleen hallintotoimien vastaisen muutoksenhakumenettelyn osalta, mukaan lukien, mikäli tarpeellista, muutoksenhaun kohteena olevien toimien täytäntöönpanon lykkääminen. Sitä vastoin 8 artiklasta ei voida johtaa jäsenvaltioiden velvoitetta hyväksyä ulkomaalaisen oleskelu alueellaan menettelyn koko keston ajan, ottaen kuitenkin huomioon, että ulkomaalaiselle on annettava oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja kaikkien puolustautumiskeinojen käyttämiseen.
Direktiivin 64/221/ETY 9 artiklan tulkinta
14 Direktiivin 9 artiklan osalta yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään täsmentämään niitä ulkomaalaispoliittisten toimenpiteiden lykkäämisen mahdollisuuksia, jotka asianomaiselle henkilölle on varmistettava, jotta tämä voisi tehokkaasti hyödyntää käytettävissään olevat muutoksenhakukeinot, ja pyydetään toteamaan, kuuluuko 9 artiklassa tarkoitetun kiireellisyyden arvioiminen hallintoviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan, vai voivatko sitä kiistanalaisessa tilanteessa arvioida tuomioistuimet.
15 Direktiivin 64/221/ETY 9 artiklan säännökset täydentävät 8 artiklan säännöksiä. Niiden tavoitteena on varmistaa prosessuaalinen vähimmäissuoja henkilöille, jotka ovat joutuneet jonkin direktiivissä tarkoitetun toimenpiteen kohteeksi kolmessa artiklan 1 kohdassa mainitussa erityistapauksessa: " - - jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka jos muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ei ole lykkäävää vaikutusta". Ensimmäisessä tapauksessa valitus "toimivaltaisessa viranomaisessa", joka ei saa olla sama kuin päätöksen tekevä viranomainen, korvaa tuomioistuimessa tapahtuvan muutoksenhaun puuttumisen. Toisessa tapauksessa toimivaltaisen viranomaisen puuttumisen asiaan on mahdollistettava tyhjentävän selvityksen hankkiminen asianomaisen henkilön tilanteesta, mukaan lukien aiotun toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus, ennen kuin päätös lopullisesti tehdään. Kolmannessa tapauksessa menettelyn on sallittava se, että asianomainen henkilö voi pyytää suunnitellun toimenpiteen täytäntöönpanon lykkäämistä ja myös saada sitä lykättyä, jos tähän on aihetta, millä korvataan sen mahdollisuuden puuttuminen, että henkilö voi vaatia tuomioistuinta kieltämään täytäntöönpanon.
16 Tästä seuraa, ettei jäsenvaltio voi soveltaa 9 artiklan säännöksiä siten, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvilla henkilöillä direktiivin 8 artiklan nojalla olevia muutoksenhakumahdollisuuksia käytännössä rajoitetaan tai niiden käyttö tehdään mahdottomaksi.
17 Kun direktiivin 9 artiklaa tarkastellaan erikseen, on muistettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Royer antamassaan tuomiossa (59 kohta) voinut todeta, että tässä artiklassa tarkoitetun valitusmenettelyn "toimivaltaisessa viranomaisessa" on kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta tapahduttava ennen karkotuspäätöstä. Erityisesti tilanteessa, jossa jäsenvaltio on soveltanut 9 artiklaa korvatakseen käytettävissä olevien oikeudellisten muutoksenhakumenettelyjen lykkäävän vaikutuksen puutteen, tämän säännöksen tehokas vaikutus ei toteutuisi, jos - kiireellisiä tapauksia edelleen lukuun ottamatta - karkotustoimenpiteen täytäntöönpanoa ei lykättäisi siihen asti, että kyseinen viranomainen on antanut asiassa lausuntonsa (asiassa Royer annettu tuomio, 61 kohta).
18 Direktiivin 9 artiklasta seuraa myös, että heti kun kyseessä oleva lausunto on annettu ja saatettu asianomaisen tietoon, karkotustoimenpide voidaan panna välittömästi täytäntöön, ellei tätä estä se, että asianomaisella henkilöllä on direktiivin 8 artiklan nojalla oikeus oleskella kyseisen valtion alueella muutoksenhakumenettelyn aloittamisen ajan.
19 Toimenpiteiden kiireellisyyden osalta 9 artiklan 1 kohdan 1 alakohdasta ilmenee, että kiireellisyyden arvioiminen asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa kuuluu hallintoviranomaisille ja että maastakarkotus voidaan toteuttaa tällaisessa tapauksessa ennen kuin "toimivaltainen viranomainen" on voinut antaa lausuntonsa.
20 Esitettyihin kysymyksiin on näin ollen vastattava, että 9 artiklassa tarkoitetun tutkinta- ja lausuntomenettelyn, jonka tarkoituksena on lieventää 8 artiklassa tarkoitettujen oikeussuojakeinojen riittämättömyyttä, tavoitteena ei ole antaa tuomioistuimille toimivaltaa direktiivissä tarkoitettujen toimenpiteiden täytäntöönpanon lykkäämisen osalta tai antaa niille valtaa valvoa karkotustoimenpiteiden kiireellisyyttä. Direktiivin 8 artiklalla säännellään kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa näiden valtuuksien käyttämiseen. Tämän säännöksen soveltamisalaa ei kuitenkaan voida rajoittaa jäsenvaltion 9 artiklan nojalla toteuttamilla toimenpiteillä.
Kysymys "oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin" vaatimuksesta (Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla)
21 Kansallinen tuomioistuin on ilmeisesti katsonut, että sen käsiteltäväksi saatetun riidan kohteena olevat oikeudet ovat luonteeltaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvia oikeuksia, ja siksi se esittää vielä kysymyksen selvittääkseen, onko direktiivin 64/221/ETY säännöksien kunnioittamisen lisäksi yhteisön oikeuden järjestelmässä noudatettava tätä artiklaa, joka mukaan "jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, silloin kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä".
22 Esitetyn kysymyksen arvioiminen ei tässä yhteydessä vaikuta tarpeelliselta sen vuoksi, että direktiivin 64/221/ETY voidaan katsoa täyttävän johdanto-osansa kolmannen perustelukappaleen mukaisesti direktiivissä tarkoitettujen toimenpiteiden osalta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ilmaistun "oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin" vaatimuksen ainakin 8 artiklassa tarkoitettujen tuomioistuimessa tapahtuvan muutoksenhakujärjestelmän osalta siten kuin edellä on todettu. Näin ollen on tarpeetonta vastata kansallisen tuomioistuimen esittämien kysymysten tähän osaan nyt käsiteltävässä yksittäistapauksessa.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
23 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Belgian kuningaskunnan hallitukselle, Ranskan tasavallan hallitukselle, Tanskan kuningaskunnan hallitukselle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi.
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe Tribunal de première instance de Liègessä vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi tämän tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut asiaa väliaikaismenettelyssä käsittelevän Tribunal de première instance de Liègen presidentin 18.6.1979 tekemällä päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY 8 artiklassa tarkoitetaan kaikkia muutoksenhakukeinoja, joita kyseisessä jäsenvaltiossa on käytettävissä hallintotoimia vastaan kyseisen jäsenvaltion tuomioistuinjärjestelmän ja tuomioistuintoimivallan jaon puitteissa.
Tällä säännöksellä asetetaan jäsenvaltioille velvoite varmistaa direktiivissä tarkoitetuille henkilöille oikeussuoja, joka ei saa olla huonompi kuin se suoja, jonka ne myöntävät omille kansalaisilleen hallintotoimien vastaisen muutoksenhakumenettelyn osalta, mukaan lukien, mikäli tarpeellista, muutoksenhaun kohteena olevien toimien täytäntöönpanon lykkääminen.
Sitä vastoin direktiivin 64/221/ETY 8 artiklasta ei voida johtaa jäsenvaltioiden velvoitetta hyväksyä ulkomaalaisen oleskelu alueellaan menettelyn koko keston ajan, ottaen kuitenkin huomioon, että ulkomaalaiselle on annettava oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja kaikkien puolustautumiskeinojen käyttämiseen.
2) Direktiivin 64/221/ETY 9 artiklassa tarkoitetun tutkinta- ja lausuntomenettelyn, jonka tarkoituksena on lieventää 8 artiklassa tarkoitettujen oikeussuojakeinojen riittämättömyyttä, tavoitteena ei ole antaa tuomioistuimille toimivaltaa direktiivissä tarkoitettujen toimenpiteiden lykkäämisen osalta tai antaa niille valtaa valvoa karkotustoimenpiteiden kiireellisyyttä.
Direktiivin 8 artiklalla säännellään kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa näiden valtuuksien osalta.
Tämän säännöksen soveltamisalaa ei kuitenkaan voida rajoittaa jäsenvaltion 9 artiklan nojalla toteuttamilla toimenpiteillä.
Full & Egal Universal Law Academy