SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 29 de octubre de 1980 ( *1 )
En el asunto 138/79,
SA Roquette Frères, con domicilio social en Lestrem (Departamento de Pas-de-Calais), representada por su Director General adjunto, Sr. Gérard Rousseaux, asistido por Mc Marcel Veroone, miembro de la sociedad Veroone-Freyria-Letartre-Paillusseau-Hoste-Dutat, sociedad de Abogados de Lille, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mc Loesch, 2, rue de Goethe,
parte demandante,
apoyada por
Parlamento Europeo, representado por su Director General, Sr. Francesco Pasetti-Bombardella, asistido por el Sr. Roland Bieber, administrador principal de su Servicio Jurídico, y por el Profesor Pierre Henri Teitgen, que designa como domicilio en Luxemburgo la Secretaría General del Parlamento Europeo,
parte coadyuvante,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Daniel Vignes, Director del Servicio Jurídico, asistido por los Sres. Arthur Bräutigam y Hans-Joachim Glaesner, en calidad de Agentes, por el Sr. Hans-Jürgen Rabe, Abogado de Hamburgo, y por el Profesor Jean Boulouis, Decano honorario de la Facultad de Derecho, Economía y Ciencias Sociales de París, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Douglas Fontein, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, bd. Konrad Adenauer, Kirchberg,
parte demandada,
apoyada por
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. Peter Gilsdorf, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Jacques Delmoly, miembro del Servicio Jurídico, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de su Consejero Jurídico, Sr. Mario Cervino, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación del Reglamento (CEE) no 1293/79 del Consejo, de 25 de junio de 1979 (DO L 162, p. 10), en la medida en que éste, al modificar el Reglamento (CEE) no 1111/77 del Consejo, por el que se establecen disposiciones comunes para la isoglucosa (DO 1977, L 134, p. 4), fija una cuota de base para la demandante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: H. Kutscher, Presidente; P. Pescatore y T. Koopmans, Presidentes de Sala; J. Mertens de Wilmars, A.J. Mackenzie Stuart, A. O'Kėeffe, G. Bosco, A. Touffait y O. Due, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Reischl;
Secretario: Sr. A. Van Houtte;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de agosto de 1979, la demandante, sociedad francesa que fabrica isoglucosa, entre otros productos, solicitó al Tribunal de Justicia que declare nula la fijación de la cuota de producción resultante para ella del Anexo II del Reglamento (CEE) no 1293/79 del Consejo, de 25 de junio de 1979, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1111/79 por el que se establecen disposiciones comunes para la isoglucosa (DO L 162, p. 10; rectificado en el DO L 176, p. 37). Del examen de dicho escrito se deduce que se trata de una demanda de anulación del Reglamento no 1293/79 por cuanto que éste fija una cuota de producción de isoglucosa para la demandante.
2
En apoyo de su recurso, la demandante invoca, además de varios motivos de fondo, un motivo de forma que tiene por objeto la anulación de su cuota de producción, fijada por dicho Reglamento, debido a que, en su opinión, el Consejo la adoptó sin haber recibido el dictamen del Parlamento Europeo prescrito por el apartado 2 del artículo 43 del Tratado CEE, lo que constituye un vicio sustancial de forma a efectos del artículo 173 del Tratado.
3
Mediante auto de 16 de enero de 1980, el Tribunal de Justicia admitió la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la demandante basadas en un vicio sustancial de forma. Por su parte, mediante auto de 13 de febrero de 1980, admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
4
Por su parte, el Consejo propuso la inadmisibilidad tanto del recurso como de ía intervención del Parlamento Europeo en favor de la demandante. Con carácter subsidiario, solicitó que se desestimara el recurso por infundado.
5
Antes de examinar las cuestiones de admisibilidad planteadas por el Consejo y los motivos invocados por la demandante, procede recordar brevemente la génesis de la adopción del Reglamento impugnado, así como el contenido del mismo.
6
Mediante sentencia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten Honig (asuntos acumulados 103/77 y 145/77, Rec. p. 2037), el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento (CEE) no 1111/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establecen disposiciones comunes para la isoglucosa (DO L 134, p. 4) no es vàlido, en la medida en que sus artículos 8 y 9 imponían a la producción de isoglucosa una cotización de 5 unidades de cuenta por 100 kilogramos de materia seca, para el período correspondiente a la campaña azucarera 1977/1978. En efecto, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el régimen establecido por los artículos antes mencionados violaba el principio general de igualdad (en el caso de autos, entre productores de azúcar y productores de isoglucosa), del que constituye una expresión específica la prohibición de discriminación enunciada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado. No obstante, el Tribunal de Justicia añadió que la sentencia reconocía al Consejo la facultad de adoptar todas las medidas útiles, compatibles con el Derecho comunitario, para asegurar el buen funcionamiento del mercado de los edulcorantes.
7
Como consecuencia de esta sentencia, la Comisión presentó al Consejo, el 7 de marzo de 1979, una propuesta de modificación del Reglamento no 1111/77. Mediante escrito de 19 de marzo de 1979, recibido en el Parlamento el 22 de marzo, el Consej o solicitó el dictamen de dicha Institución, conforme al párrafo tercero del apartado 2 del artículo 43 del Tratado. En su escrito de solicitud decía, en particular, que:
«Esta propuesta tiene en cuenta la situación que resulta de la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1978, a la espera del nuevo régimen para el mercado de los edulcorantes, que debe ser puesto en vigor a partir del 1 de julio de 1980 [...] Dado que el Reglamento debe ser aplicado a partir de julio de 1979, el Consejo estimaría en gran medida que el Parlamento tuviera a bien emitir su dictamen sobre esta propuesta durante su período de sesiones de abril.»
8
La urgencia de la consulta solicitada en la carta del Consejo se debía al hecho de que, para evitar la desigualdad de trato entre productores de azúcar y productores de isoglucosa, el texto de la propuesta de Reglamento tenía por objeto, fundamentalmente, someter la producción de isoglucosa a normas análogas a las existentes para la producción de azúcar, hasta el 30 de junio de 1980, en el marco de la organización común del mercado del azúcar establecida por el Reglamento (CEE) no 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974 (DO L 359, p. 1). En particular, se trataba de establecer, con carácter transitorio hasta dicha fecha, un régimen de cuotas de producción para la isoglucosa, que debía aplicarse a partir del 1 de julio de 1979, fecha del inicio de la nueva campaña azucarera.
9
El Presidente del Parlamento trasladó inmediatamente esta consulta a la Comisión de agricultura, para su examen en cuanto al fondo, y a la Comisión de presupuestos, para que emitiera un dictamen. Esta última transmitió su dictamen a la Comisión de agricultura el 10 de abril de 1979. El 9 de mayo de 1979, la Comisión de agricultura adoptó la propuesta de resolución de su ponente. Durante su sesión de 10 de mayo de 1979, el Parlamento debatió el informe y el proyecto de resolución adoptados por la Comisión de agricultura. En su sesión de 11 de mayo, el Parlamento rechazó la propuesta de resolución y la remitió a la Comisión de agricultura para que fuera reexaminada.
10
El período parlamentario de sesiones del 7 al 11 de mayo de 1979 debía ser el último antes de la sesión constitutiva del Parlamento elegido por sufragio universal directo, previsto por el acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo, el 17 de julio de 1979. En efecto, durante su reunión de 1 de marzo de 1979, la Mesa del Parlamento había decidido no prever un período adicional de sesiones entre los de mayo y julio. No obstante, había precisado que:
«La Mesa ampliada [...]
—
considera, no obstante, que, en caso de que el Consejo y la Comisión estimaran necesario prever un período adicional de sesiones, podrán solicitar una convocatoria del Parlamento, conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento; queda entendido que dicho período se consagraría únicamente al examen de informes elaborados como consecuencia de consultas urgentes.»
Durante su reunión de 10 de mayo de 1979, la Mesa confirmó su postura en los siguientes términos:
«—
confirma su postura adoptada durante la reunión antes mencionada, en el transcurso de la cual había decidido no prever un período adicional de sesiones entre el último período de sesiones del Parlamento actual y la sesión constitutiva del Parlamento elegido por sufragio universal directo, estimando, no obstante, que, en caso de que la mayoría de los miembros efectivos del Parlamento, el Consejo o la Comisión desearan la celebración de un período adicional de sesiones, podrían — conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento- solicitar la convocatoria del Parlamento;
—
además, decide, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 139 del Tratado CEE, que en caso de que se presente al Presidente dicha solicitud, la Mesa ampliada se reunirá para examinar el curso que deba dársele.»
11
El 25 de junio de 1979, el Consejo adoptó, sin haber obtenido el dictamen solicitado, la propuesta de Reglamento elaborada por la Comisión, que se convirtió, de esta manera, en el Reglamento no 1293/79 por el que se modifica el Reglamento no 1111/77. El tercer visto del Reglamento no 1293/79 menciona la consulta a la Asamblea. No obstante, el Consejo tuvo en cuenta la falta de dictamen del Parlamento, destacando, en el tercer considerando del Reglamento, que «la Asamblea, consultada desde el 16 de marzo de 1979 sobre la propuesta de la Comisión, no emitió su dictamen sobre la misma en su período de sesiones de mayo y remitió la cuestión al dictamen de la nueva Asamblea».
12
Lo que se solicita al Tribunal de Justicia es la anulación de dicho Reglamento no 1293/79 en la medida en que modifica el Reglamento no 1111/77.
En cuanto a la admisibilidad del recurso
13
Según el Consejo, no procede acordar la admisión del recurso, ya que va dirigido contra un Reglamento, sin que se reúnan los requisitos previstos por el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado. En su opinión, el acto impugnado no constituye una decisión adoptada bajo la apariencia de Reglamento y no afecta directa ni individualmente a la demandante. Por el contrario, la demandante afirma que el Reglamento impugnado constituye un conjunto de decisiones individuales, una de las cuales fue adoptada frente a ella y le afecta directa e individualmente.
14
A tenor de los apartados 1, 2 y 3 del artículo 9 del Reglamento no 1111/77, en su versión modificada por el Reglamento no 1293/79:
«1.
Se atribuye una cuota de base a cada empresa productora de isoglucosa establecida en la Comunidad, para el período al que se refiere el apartado 1 del artículo 8.
Sin perjuicio de la aplicación del apartado 3, la cuota de base de cada empresa afectada será igual al doble de su producción comprobada, de acuerdo con el presente Reglamento, durante el período comprendido entre el 1 de noviembre de 1978 y el 30 de abril de 1979.
2.
A cada empresa que tenga una cuota de base se le atribuirá también una cuota máxima igual a su cuota de base a la que se aplicará un coeficiente. Dicho coeficiente será el fijado, con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del Reglamento no 3330/74, para el período comprendido entre el 1 de julio de 1979yel30dejuniodel980.
3.
La cuota de base a la que se refiere el apartado 1 será corregida, llegado el caso, de forma que la cuota máxima determinada conforme al apartado 2:
—
no sea superior al 85 %,
—
no sea inferior al 65 %
de la capacidad técnica de producción anual de la empresa de que se trate.»
15
A tenor del apartado 4 del artículo 9, las cuotas de base establecidas de conformidad con los apartados 1 y 3 se atribuirán individualmente a cada empresa, tal como se indica en el Anexo II. Dicho Anexo, que forma parte del artículo 9, dispone que la cuota de base para la demandante se fije en 15.887 toneladas.
16
De ello se deduce que el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento no 1111/77 (en su versión modificada por el artículo 3 del Reglamento no 1293/79), en relación con el Anexo II, aplica los criterios enunciados en los apartados 1 a 3 del artículo 9 a cada una de las empresas de las que se trata, que son destinatárias del mismo y que, en consecuencia, quedan directa e individualmente afectadas. Por lo tanto, el Reglamento no 1293/79 constituye un acto contra el cual las empresas productoras de isoglucosa afectadas pueden interponer recurso de anulación con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado.
En cuanto a la admisibilidad de la intervención del Parlamento
17
El Consejo pone en duda la posibilidad de que el Parlamento intervenga voluntariamente en un litigio pendiente ante el Tribunal de Justicia. En su opinión, una facultad de intervención de este tipo se parece a un derecho a recurrir en vía jurisdiccional, que no se reconoce al Parlamento en el sistema general del Tratado. A este respecto, destaca, en particular, que el artículo 173 del Tratado no menciona al Parlamento entre las Instituciones facultadas para interponer un recurso de anulación y que el artículo 20 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia no lo menciona entre las Instituciones que pueden presentar observaciones en el marco del procedimiento prejudicial del artículo 177.
18
El artículo 37 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia dispone:
«Los Estados miembros y las Instituciones de la Comunidad podrán intervenir en los litigios sometidos al Tribunal.
El mismo derecho tendrá cualquier otra persona que demuestre un interés en la solución de un litigio sometido al Tribunal, excepto los litigios entre Estados miembros, entre Instituciones de la Comunidad o entre Estados miembros, por una parte, e Instituciones de la Comunidad, por otra.
Las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes.»
19
El párrafo primero de este artículo prevé un mismo derecho de intervención para todas las Instituciones de la Comunidad. No se puede restringir, respecto de una de ellas, el ejercicio de dicho derecho sin perjudicar su posición institucional, deseada por el Tratado y, en particular, por el apartado 1 del artículo 4.
20
Con carácter subsidiario, el Consejo alega que, aun cuando hubiera que admitir un derecho de intervención en favor del Parlamento, dicho derecho dependería de la existencia de un interés para ejercitar la acción. Sin duda, tal interés se daría por supuesto, pero ello no impediría que el Tribunal de Justicia controlara, llegado el caso, su existencia. Según el Consejo, en el presente asunto, dicho control debería llevar al Tribunal de Justicia a declarar la falta de interés del Parlamento en la solución del litigio.
21
Este motivo debe ser desestimado por incompatible con el sistema del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia. En efecto, aunque el párrafo segundo del artículo 37 de dicho Estatuto prevé que las personas distintas de los Estados y las Instituciones sólo pueden intervenir en un litigio sometido al Tribunal de Justicia si demuestran un interés en la solución del litigio, el derecho a intervenir reconocido a las Instituciones y, en consecuencia, al Parlamento, põiel párrafo primero del artículo 37, no está sometido a dicho requisito.
Sobre la violación de la igualdad de trato
22
Como se ha recordado anteriormente, el Tribunal de Justicia, en su citada sentencia, dictada en los asuntos 103/77 y 145/77, estimó que el Reglamento no 1111/77 afectaba al principio general de igualdad. En efecto, el Tribunal de Justicia señaló que mientras que los productores de azúcar y de isoglucosa se encontraban en situaciones comparables, se imponía una carga manifiestamente desigual a los productores de isoglucosa. El Consejo, a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia, modificó, mediante su Reglamento no 1293/79, el Reglamento no 1111/77, estableciendo para la isoglucosa un sistema de cuotas directamente inspirado en el sistema existente en el sector del azúcar.
23
La demandante sostiene que este nuevo Reglamento también viola el principio de igualdad. Según ella, aplica al mismo tiempo normas semejantes a situaciones diferentes y mantiene entre los dos regímenes diferencias que llevan a aplicar tratos desiguales a situaciones idénticas.
24
El hecho mismo de que la demandante crea poder presentar al mismo tiempo los dos argumentos demuestra la complejidad de una situación en la que los mercados de la isoglucosa y del azúcar son comparables sin ser verdaderamente idénticos.
25
Cuando la aplicación de la política agrícola de la Comunidad por parte del Consejo implica la necesidad de evaluar una situación económica compleja, la facultad discrecional de que dispone no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que haya que adoptar, sino también en cierta medida a la comprobación de los datos de base, en particular, en el sentido de que el Consejo puede basarse, en su caso, en comprobaciones globales. Al controlar el ejercicio de esta competencia, el Juez debe limitarse a examinar si la misma no adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad de que se trate no se ha extralimitado manifiestamente de su facultad de apreciación.
26
Correspondía al Consejo -teniendo en cuenta que la producción de isoglucosa contribuía a aumentar los excedentes de azúcar y que él podía imponer medidas restrictivas sobre dicha producción- adoptar, en el marco de la política agrícola, las medidas que considerara oportunas, teniendo en cuenta la similitud y la interdependencia de los dos mercados, así como la especificidad del mercado de la isoglucosa.
27
Ello es tanto más cierto cuanto que, frente al delicado problema planteado por las consecuencias de la producción de isoglucosa sobre la política azucarera de la Comunidad, se trataba de que el Consejo estableciera en breve plazo una normativa transitoria de un mercado nuevo y en plena evolución. En estas circunstancia, no se ha demostrado que, al adoptar el Reglamento no 1293/79, el Consejo se haya extralimitado en su facultad de apreciación.
Sobre la violación del principio de proporcionalidad
28
Según la demandante, la cuota que se le atribuye en el Anexo II del Reglamento no 1111/77 es claramente insuficiente. La fijación de esta cuota en función de la producción alcanzada entre el 1 de noviembre de 1978 y el 30 de abril de 1979 no tiene en cuenta ni las variaciones estacionales ni el hecho de que, durante el período considerado, la producción se limitó en función de la incertidumbre en que se encontraba la demandante tanto sobre el régimen que la Comunidad aplicaría después de la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos antes citados como de la postura de las autoridades francesas, las cuales sólo admitieron la utilización de isoglucosa en la Orden de 9 de agosto de 1979. La posible corrección de las cuotas en función de la capacidad técnica anual perjudicaba a las empresas que, como ella, habían aplazado toda nueva inversión en espera de que se aclarase la situación. Estas cuotas hacían ilusoria toda competencia.
29
A este respecto hay que señalar que el establecimiento de cuotas basadas en un período de referencia es un procedimiento habitual en Derecho comunitario y adecuado cuando se trata de controlar la producción de un sector determinado. Por otro lado, la demandante no ha respaldado en absoluto su afirmación de que había limitado su producción. También hay que señalar que después de dictarse la citada sentencia, en todo caso ya no se podía aplicar la cotización tal como se había previsto en un principio.
30
De todos modos, no se puede esperar que el Consejo tenga en cuenta los motivos, las opciones comerciales y la política interna de cada empresa, cuando adopta medidas de interés general para evitar que una producción incontrolada de isoglucosa ponga en peligro la política azucarera de la Comunidad.
31
Por último, dado que la demandante no ha utilizado la totalidad de la cuota que se le había asignado para el período correspondiente a la campaña azucarera, no puede quejarse de que la cuota que se le había asignado limitaba sus posibilidades competitivas.
En cuanto a los vicios sustanciales de fonna
32
La demandada y el Parlamento, en su intervención, afirman que, dado que el Consejo adoptó el Reglamento no 1111/77, en su versión modificada, sin respetar el procedimiento de consulta previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado, el mismo debe ser considerado nulo por vicios sustanciales de forma.
33
La consulta prevista por el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 43, así como por otras disposiciones paralelas del Tratado, es el medio que permite que el Parlamento participe efectivamente en el proceso legislativo de la Comunidad. Esta competencia representa un elemento esencial del equilibrio institucional deseado por el Tratado. Es el reflejo, aunque limitado, en el ámbito comunitario, de un principio democrático fundamental, según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa. En consecuencia, la consulta al Parlamento en debida forma en los casos previstos por el Tratado constituye una formalidad esencial, cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto de que se trate.
34
A este respecto, procede precisar que el cumplimiento de dicha exigencia implica que el Parlamento exprese su opinión; no se puede considerar que queda satisfecha con una mera solicitud de dictamen por parte del Consejo. En consecuencia, el Consejo incluye equivocadamente la consulta a la Asamblea entre los vistos de la exposición de motivos del Reglamento no 1293/79.
35
El Consejo no negó el carácter de formalidad esencial de la consulta al Parlamento. No obstante, afirma que, en las circunstancias del caso de autos, el propio comportamiento del Parlamento hizo imposible la observancia de dicha formalidad y que, en consecuencia, éste carece de fundamento para invocar su incumplimiento.
36
Sin perjuicio de las cuestiones de principio que plantea este razonamiento del Consejo, en el presente asunto basta con observar que, el 25 de junio de 1979, fecha en la que adoptó, sin dictamen de la Asamblea, el Reglamento no 1293/79, por el que se modifica el Reglamento no 1111/77, el Consejo no había agotado todas las posibilidades de obtener el dictamen previo del Parlamento. En primer lugar, el Consejo no solicitó la aplicación del procedimiento de urgencia previsto por el Reglamento interno del Parlamento, a pesar de que, en el mismo momento, hizo uso de esta facultad en otros ámbitos y respecto a otros proyectos de Reglamento. Además el Consejo habría podido hacer uso de la posibilidad que le ofrecía el artículo 139 del Tratado de solicitar un período de sesiones extraordinario de la Asamblea, con más razón cuando, con fecha 1 de marzo y 10 de mayo de 1979, la Mesa del Parlamento había llamado la atención sobre esta posibilidad.
37
De ello se deduce que, al no existir el dictamen del Parlamento, exigido por el artículo 43 del Tratado, debe anularse el Reglamento no 1293/79, por el que se modifica el Reglamento no 1111/77 del Consejo, sin perjuicio de la facultad del Consejo para adoptar, como consecuencia de la presente sentencia, todas las medidas adecuadas conforme al párrafo primero del artículo 176 del Tratado.
Costas
38
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado.
39
Ahora bien, ni la demandante ni las partes coadyuvantes han solicitado la condena del Consejo en costas. De ello resulta que, aunque no ha prosperado la acción entablada por el Consejo, cada parte debe cargar con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Anular el Reglamento (CEE) no 1293/79 del Consejo (DO 1979, L162, p. 10, rectificado en el DO 1979, L 176, p. 37), por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1111/77 (DO 1977, L 134, p. 4).
2)
Cada parte cargará con sus propias costas.
Kutscher
Pescatore
Koopmans
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Touffait
Due
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de octubre de 1980.
El Secretario
A. Van Houtte
El Presidente
H. Kutscher
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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