ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 3ης Ιουλίου 1980 ( *1 )
Στην υπόθεση 157/79,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Pontypridd Magistrates' Court του Mid Glamorgan, Ουαλία, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Regina
και
Stanislaus Pieck,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία των άρθρων 7 και 48 της Συνθήκης ΕΟΚ, καθώς και των οδηγιών του Συμβουλίου 68/360, της 15ης Οκτωβρίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43), περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση Kat τη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητος, και 64/221, της 25ης Φεβρουαρίου 1964 (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001), περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους Α. O'Keeffe, πρόεδρο τμήματος, G. Bosco και Τ. Koopmans, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J.-P. Warner
γραμματέας: J. Α. Pompe, βοηθός γραμματέας,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
(το μέρος που περιέχει τα περιστατικά παραλείπεται)
Σκεπτικό
1
Με Διάταξη της 5ης Σεπτεμβρίου 1979, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 10 Οκτωβρίου του ιδίου έτους, το Pontypridd Magistrates' Court υπέβαλε, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, τρία ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία των άρθρων 7 και 48 της Συνθήκης, καθώς και των οδηγιών του Συμβουλίου 64/221, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας η δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16) και 68/360, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43).
2
Ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου ασκήθηκε ποινική δίωξη κατά ολλανδού υπηκόου που διαμένει στο Cardiff της Ουαλίας και ο οποίος ασκεί μισθωτή δραστηριότητα, κατηγορήθηκε δε ότι, ενώ δεν είναι «patrial» (βρετανός υπήκοος έχων δικαίωμα διαμονής στο Ηνωμένο Βασίλειο) και του έχει δοθεί μόνον άδεια εισόδου στο Ηνωμένο Βασίλειο ή διαμονής περιορισμένης διάρκειας, παρέμεινε εν γνώσει του στο εν λόγω κράτος πέραν του επιτρεπομένου χρόνου. Ο κατηγορούμενος δεν είχε άδεια διαμονής· όταν εισήλθε για τελευταία φορά στο Βρετανικό έδαφος, στις 26 Ιουλίου 1978, τέθηκε στο διαβατήριο του σφραγίδα που έφερε τις λέξεις «χορηγήθηκε άδεια εισόδου στο Ηνωμένο Βασίλειο για περίοδο έξι μηνών».
Επί του πρώτου ερωτήματος
3
Με το πρώτο του ερώτημα, το παραπέμπον δικαστήριο ερωτά ποια είναι η έννοια των όρων «θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση» που περιέχονται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360.
4
Το Δικαστήριο έχει ήδη αναγνωρίσει σε διάφορες περιπτώσεις ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και να διαμένουν σ' αυτό, για τους σκοπούς που προβλέπει η Συνθήκη, αποτελεί δικαίωμα που παρέχεται απ' ευθείας από τη Συνθήκη ή, ανάλογα με την περίπτωση, από τις διατάξεις που θεσπίστηκαν για την εφαρμογή της.
5
Η οδηγία 68/360 σκοπό έχει, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές της σκέψεις, να θεσπίσει, όσον αφορά την κατάργηση των υφισταμένων ακόμη περιορισμών στον τομέα της διακινήσεως και διαμονής στο εσωτερικό της Κοινότητος, μέτρα που να ανταποκρίνονται στα δικαιώματα και στις ευχέρειες που αναγνωρίζονται στους υπηκόους των κρατών μελών από τον Κανονισμό 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33). Για το σκοπό αυτό, η οδηγία προβλέπει τους όρους υπό τους οποίους οι υπήκοοι των κρατών μελών ασκούν το δικαίωμα τους να εγκαταλείψουν το έδαφος του κράτους καταγωγής τους προκειμένου να ασκήσουν μισθωτή δραστηριότητα στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, καθώς και το δικαίωμα τους να γίνονται δεκτοί στο έδαφος του τελευταίου αυτού κράτους και να διαμένουν σ' αυτό.
6
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει σχετικά ότι τα κράτη μέλη επιτρέπουν προς τα πρόσωπα των οποίων εφαρμόζεται ο Κανονισμός 1612/68 να εισέρχονται στην επικράτεια τους με απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητος ή διαβατηρίου εν ισχύι. Η παράγραφος 2 προσθέτει ότι δεν δύναται να επιβληθεί θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση στους εν λόγω εργαζομένους.
7
Στα πλαίσια της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας, η βρετανική κυβέρνηση υποστήριξε ότι η έκφραση «θεώρηση εισόδου» αναφέρεται αποκλειστικά στην παροχή αδείας εισόδου που χορηγείται πριν από την άφιξη του ταξιδιώτη στα σύνορα και είτε εγγράφεται στο διαβατήριο του είτε χορηγείται με χωριστό έγγραφο. Αντίθετα, η σφραγίδα που τίθεται στο διαβατήριο κατά τη στιγμή της αφίξεως και η οποία συνιστά άδεια εισόδου στο έδαφος του οικείου κράτους δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ως θεώρηση εισόδου ή ισοδύναμο έγγραφο.
8
Η άποψη αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Για την εφαρμογή της οδηγίας, η οποία σκοπό έχει να καταργήσει τους περιορισμούς στη μετακίνηση των εργαζομένων — υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό ολόκληρης της Κοινότητας, δεν έχει σημασία σε ποιο χρονικό σημείο δόθηκε η άδεια εισόδου στο έδαφος ενός κράτους μέλους και σημειώθηκε στο διαβατήριο ή σε άλλο έγγραφο. Επιπλέον, το δικαίωμα εισόδου των εν λόγω εργαζομένων στο έδαφος κράτους μέλους, το οποίο παρέχεται από το κοινοτικό δίκαιο, δεν είναι δυνατόν να εξαρτάται από τη χορήγηση σχετικής αδείας εκ μέρους της διοικήσεως του εν λόγω κράτους μέλους.
9
Είναι αλήθεια ότι το δικαίωμα εισόδου των εν λόγω εργαζομένων δεν είναι απεριόριστο. Εντούτοις, μόνη επιφύλαξη που προβλέπεται από το άρθρο 48 της Συνθήκης όσον αφορά την ελεύθερη διακίνηση στο έδαφος των κρατών μελών είναι αυτή που αναφέρεται στους περιορισμούς οι οποίοι δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας. Η επιφύλαξη αυτή δεν θα πρέπει να γίνεται αντιληπτή ως προϋπόθεση κτήσεως του δικαιώματος εισόδου και διαμονής, αλλά ως στοιχείο που παρέχει τη δυνατότητα, σε μεμονωμένες περιπτώσεις στις οποίες αυτό δικαιολογείται επαρκώς, να επιβληθούν περιορισμοί στην άσκηση ενός δικαιώματος που θεμελιώνεται απ' ευθείας στη Συνθήκη. Κατά συνέπεια, δεν δικαιολογεί την ύπαρξη διοικητικών μέτρων γενικής φύσεως που επιβάλλουν διατυπώσεις στα σύνορα πέραν της απλής επιδείξεως δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι.
10
Επομένως, στο πρώτο ερώτημα θα πρέπει να δοθεί απάντηση ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360, το οποίο απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση στους εργαζομένους που διακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας, έχει την έννοια ότι οι όροι «θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση» αναφέρονται σε όλες τις διατυπώσεις που αποσκοπούν στη χορήγηση αδείας εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους και οι οποίες προστίθενται στον έλεγχο του διαβατηρίου ή του δελτίου ταυτότητας στα σύνορα, ανεξαρτήτως του τόπου, του χρόνου ή της μορφής χορηγήσεως της εν λόγω αδείας.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
11
Με το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά εάν η εκ μέρους κράτους μέλους χορήγηση, κατά την είσοδο υπηκόου άλλου κράτους μέλους της Κοινότητας στο έδαφος του, μιας πρώτης αδείας διαμονής για μία περίοδο έξι μηνών συμβιβάζεται προς τα άρθρα 7 και 48 της Συνθήκης καθώς και προς τις οδηγίες 64/221 και 68/360.
12
Το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 ορίζει ότι τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν το δικαίωμα διαμονής στο έδαφος τους στα πρόσωπα τα οποία αφορά η οδηγία, προσθέτει δε ότι το δικαίωμα αυτό «βεβαιώνεται» με τη χορήγηση μιας ειδικής αδείας διαμονής. Η διάταξη αυτή θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως των αιτιολογικών σκέψεων της οδηγίας, κατά τις οποίες με την εφαρμοστέα ρύθμιση ως προς τη διαμονή θα πρέπει η κατάσταση των εργαζομένων των άλλων κρατών μελών να προσεγγίζει κατά το μέτρο του δυνατού εκείνη των ημεδαπών.
13
Το Δικαστήριο έχει ήδη δεχτεί, στην απόφαση του της 14ης Ιουλίου 1977 επί της υποθέσεως 8/77 (Sagulo, Brenca και Bakhouche, 1977 ECR, σ. 1495), ότι η χορήγηση του ειδικού εγγράφου που προβλέπεται από το άρθρο 4 που προαναφέρθηκε δεν έχει παρά αναγνωριστικό αποτέλεσμα και ότι δεν μπορεί να εξομοιωθεί, όσον αφορά αλλοδαπούς που αντλούν δικαιώματα από το άρθρο 48 της Συνθήκης ή από άλλες παράλληλες διατάξεις, προς άδεια διαμονής σαν αυτήν που προβλέπεται για το σύνολο των αλλοδαπών η οποία συνεπάγεται διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών. Και το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν μπορεί ένα κράτος μέλος να απαιτήσει από πρόσωπο το οποίο προστατεύεται από τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου να έχει άδεια διαμονής αντί του εγγράφου που προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 4 της οδηγίας 68/360.
14
Επομένως, η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα έχει ήδη δοθεί από το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα απόφαση του.
Επί του τρίτου ερωτήματος
15
Με το τρίτο ερώτημα ερωτάται εάν υπήκοος κράτους μέλους ο οποίος παρέμεινε στο έδαφος άλλου κράτους μέλους πέραν της ημερομηνίας που προβλέπεται στην άδεια διαμονής του, μπορεί να τιμωρείται στο εν λόγω κράτος με ποινές, όπως η φυλάκιση ή η πρόταση απελάσεως.
16
Με την προαναφερθείσα απόφαση του της 14ης Ιουλίου 1977, το Δικαστήριο δέχτηκε ότι η επιβολή ποινικών κυρώσεων ή άλλων μέτρων καταναγκασμού αποκλείεται στην περίπτωση που πρόσωπο, το οποίο προστατεύεται από τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, δεν συμμορφώθηκε προς εθνικές διατάξεις, οι οποίες επιβάλλουν στο εν λόγω πρόσωπο την υποχρέωση να κατέχει άδεια διαμονής αντί του εγγράφου που προβλέπεται από την οδηγία 68/360, αφού οι εθνικές αρχές δεν έχουν το δικαίωμα να επιβάλλουν κυρώσεις για παράβαση κανόνα που δεν συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο.
17
Ωστόσο, εν όψει των συνθηκών στη συγκεκριμένη περίπτωση, οι οποίες διαπιστώθηκαν από το εθνικό δικαστήριο, και υπό το πρίσμα της απαντήσεως που δόθηκε στο δεύτερο ερώτημα, το τρίτο ερώτημα θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι θέτει επίσης το ζήτημα αν η παράλειψη εκ μέρους του υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας και επί του οποίου εφαρμόζεται το καθεστώς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, να προμηθευτεί την ειδική άδεια διαμονής που προβλέπεται από το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 μπορεί να επισύρει ποινές όπως η φυλάκιση ή η πρόταση περί απελάσεως.
18
Μεταξύ των κυρώσεων που επιβάλλονται σε περίπτωση μη τηρήσεως των διατυπώσεων που προβλέπονται για τη θεμελίωση του δικαιώματος διαμονής του εργαζομένου που προστατεύεται από το κοινοτικό δίκαιο, η απέλαση δεν συμβιβάζεται οπωσδήποτε προς τις διατάξεις της Συνθήκης, δεδομένου ότι ένα τέτοιο μέτρο συνιστά άρνηση αναγνωρίσεως αυτού καθ' αυτού του δικαιώματος που παρέχει και εγγυάται η Συνθήκη, γεγονός που ήδη αναγνώρισε το Δικαστήριο σε άλλες περιπτώσεις.
19
Όσον αφορά τις άλλες κυρώσεις, όπως η επιβολή προστίμου και φυλάκιση, οι εθνικές αρχές μπορούν μεν να επιβάλλουν για τη μη συμμόρφωση προς τις διατάξεις περί αδειών διαμονής κυρώσεις ανάλογες προς αυτές που συνεπάγονται ελαφρές παραβάσεις των υπηκόων τους, δεν δικαιούνται όμως σε τέτοιες περιπτώσεις να επιβάλλουν κύρωση τόσο δυσανάλογη προς τη βαρύτητα της παραβάσεως ώστε η κύρωση αυτή να καθίσταται εμπόδιο για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων. Κάτι τέτοιο θα συνέβαινε ιδίως εάν μεταξύ των κυρώσεων αυτών περιλαμβάνονταν στερητικές της ελευθερίας ποινές.
20
Κατά συνέπεια, η παράλειψη υπηκόου κράτους της Κοινότητας, επί του οποίου εφαρμόζεται το καθεστώς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, να προμηθευτεί την ειδική άδεια διαμονής που προβλέπεται από το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 δεν μπορεί να τιμωρείται με πρόταση περί απελάσεως του ή με ποινές που φθάνουν μέχρι τη φυλάκιση.
(Το μέρος που αφορά το δικαστικά έξοδα παραλείπεται)
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
κρίνοντας επί των προδικαστικών δικαιωμάτων που του υπέβαλε το Pontypridd Magistrates'Court στο Mid Glamorgan, Ουαλία, με Διάταξη της 5ης Σεπτεμβρίου 1979, αποφαίνεται:
1)
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, το οποίο απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση στους εργαζομένους — υπηκόους κρατών μελών της ΕΟΚ οι οποίοι διακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητας, έχει την έννοια ότι οι όροι «θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση» αναφέρονται σε όλες τις διατυπώσεις που επιβάλλονται προκειμένου να επιτραπεί η είσοδος στο έδαφος κράτους μέλους και οι οποίες προστίθενται στον έλεγχο του διαβατηρίου ή του δελτίου ταυτότητας στα σύνορα, ανεξαρτήτως του τόπου, του χρόνου και της μορφής χορηγήσεως της εν λόγω αδείας.
2)
α)
Η χορήγηση του ειδικού πιστοποιητικού διαμονής, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, δεν έχει παρά αναγνωριστικό αποτέλεσμα και δεν είναι δυνατόν να εξομοιούται, όσον αφορά αλλοδαπούς που αντλούν δικαιώματα από το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΟΚ ή από παράλληλες διατάξεις, προς άδεια διαμονής σαν αυτήν που προβλέπεται για το σύνολο των αλλοδαπών εν γένει, η οποία συνεπάγεται διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών.
β)
Δεν επιτρέπεται κράτος μέλος να επιβάλλει σε πρόσωπο το οποίο προστατεύεται από τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου την υποχρέωση να έχει άδεια διαμονής αντί του εγγράφου που προβλέπεται από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 4, παράγραφος 2, και του παραρτήματος της οδηγίας 68/360.
3)
Η εκ μέρους υπηκόου κράτους μέλους της ΕΟΚ, επί του οποίου εφαρμόζεται το καθεστώς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, παράλειψη να προμηθευτεί την ειδική άδεια διαμονής που προβλέπεται από το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 δεν είναι δυνατόν να επισύρει πρόταση περί απελάσεως του ή την επιβολή ποινών που εξικνούνται μέχρι τη φυλάκιση.
O'Keeffe
Bosco
Koopmans
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 3 Ιουλίου 1980.
Ο Γραμματέας
α.α.
Η. Α. Rühl
κύριος υπάλληλος της διοικήσεως
Ο πρόεδρος του πρώτου τμήματος
Α. O'Keeffe
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.
Full & Egal Universal Law Academy