ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 17ης Σεπτεμβρίου 1980 ( *1 )
Στην υπόθεση 730/79,
Philip Morris Holland BV, με έδρα το Eindhoven, εκπροσωπούμενη από τους Β. Η. ter Kuile, δικηγόρο στο Hoge Raad των Κάτω Χωρών, και F. Ο. W. Vogelaar, δικηγόρο Χάγης, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον J. Loesch, δικηγόρο, 2, rue Goethe,
προσφεύγουσα,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενης από το νομικό της σύμβουλο D. R. Gilmour, επικουρούμενο από τον Α. F. de Savornin Lohman, δικηγόρο Rotterdam, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο το νομικό της σύμβουλο Μ. Cervino, κτίριο Jean Monnet, Kirchberg,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως της οδηγίας 79/743/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 27ης Ιουλίου 1979, περί ενισχύσεως την οποία η Ολλανδική Κυβέρνηση σχεδιάζει να χορηγήσει για την αύξηση της παραγωγικής δυναμικότητας ενός παραγωγού τσιγάρων (PB L 217 της 25.8.1979, σ. 17),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους Η. Kutscher, πρόεδρο, Α. O'Keeffe και Α. Touffait, προέδρους τμήματος, J. Mertens de Wilmars, Ρ. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans και Ο. Due, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: F. Capotor ti
γραμματέας: A. Van Houtte
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
(Το μέρος που περιέχει τα περιστατικά παραλείπεται)
Σκεπτικό
1
Με προσφυγή της 12ης Οκτωβρίου 1979, η προσφεύγουσα ζητεί, κατ' εφαρμογή του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, την ακύρωση της αποφάσεως 79/743/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 27ης Ιουλίου 1979, περί ενισχύσεως την οποία η Ολλανδική Κυβέρνηση σχεδιάζει να χορηγήσει για την αύξηση της παραγωγικής δυναμικότητας ενός παραγωγού τσιγάρων (PB L 217, σ. 17).
2
Η προσφεύγουσα είναι ολλανδική θυγατρική εταιρία μιας μεγάλης εταιρίας παραγωγής καπνικών προϊόντων. Με έγγραφο της 7ης Οκτωβρίου 1976, η Ολλανδική Κυβέρνηση ενημέρωσε την Επιτροπή σχετικά με την πρόθεση της να χορηγήσει στην προσφεύγουσα τη «συμπληρωματική ενίσχυση για μεγάλα σχέδια» που προβλέπει ο ολλανδικός νόμος της 29ης Ιουνίου 1978 περί δημιουργίας κινήτρων και προσανατολισμού των επενδύσεων (Statsblad 1978, αρ. 368). Η ενίσχυση αυτή, η οποία χορηγείται για επενδυτικά προγράμματα ύψους άνω των τριάντα εκατομμυρίων φιορινιών, ποικίλλει ανάλογα με τον αριθμό των δημιουργούμενων θέσεων και μπορεί να φθάσει το 4% της αξίας της επενδύσεως. Κατά το άρθρο 6 του νόμου αυτού, η ενίσχυση δεν χορηγείται εφόσον η χορήγηση της θα ήταν, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, ασυμβίβαστη με την Κοινή Αγορά βάσει των άρθρων 92 έως 94 της Συνθήκης.
3
Η εν λόγω ενίσχυση είχε ως σκοπό να βοηθήσει την προσφεύγουσα να συγκεντρώσει και να αναπτύξει την παραγωγή της σε τσιγάρα κλείνοντας ένα από τα δύο εργοστάσια της στις Κάτω Χώρες και επιτυγχάνοντας δυναμικότητα παραγωγής του δευτέρου, που βρίσκεται στο Bergen-op-Zoom, στο νότιο μέρος της χώρας, 16 δισεκατομμυρίων τσιγάρων ετησίως, αυξάνοντας έτσι κατά 40% την παραγωγική ικανότητα της εταιρίας και κατά 13% περίπου τη συνολική ολλανδική παραγωγή.
4
Αφού εξέτασε το σχέδιο της ενισχύσεως σύμφωνα με το άρθρο 93 της Συνθήκης, η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία ορίζει ότι το Βασίλείο των Κάτω Χωρών δεν μπορεί να θέσει σε εφαρμογή το σχέδιο της, που ανακοίνωσε στην Επιτροπή με έγγραφο της 4ης Οκτωβρίου 1978, περί χορηγήσεως της «συμπληρωματικής ενισχύσεως για μεγάλα σχέδια» για τις επενδύσεις που γίνονται στο Bergen-op-Zoom.
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
5
Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι η προσφεύγουσα, υπό την ιδιότητα της ως ενδεχομένου δικαιούχου της ενισχύσεως που αφορά η απόφαση, νομιμοποιείται να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως, παρόλο που η απόφαση απευθύνεται σε κράτος μέλος.
Επί της ουσίας
6
Η προσφεύγουσα προέβαλε δύο λόγους ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως. Πρώτον, ότι η απόφαση της Επιτροπής α) παραβιάζει το άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης, β) παραβιάζει μία ή περισσότερες γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου και ειδικότερα τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας ή, τουλάχιστον, μία ή περισσότερες αρχές της πολιτικής ανταγωνισμού της Επιτροπής και γ) παραβιάζει το άρθρο 190 της Συνθήκης, καθόσον η Επιτροπή αιτιολόγησε την απόφαση κατά τρόπο ακατανόητο ή αντιφατικό.
7
Δεύτερον, ότι η απόφαση, κατά την οποία οι διατάξεις του άρθρου 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης που προβλέπουν εξαιρέσεις δεν εφαρμόζονται υπό τις προϋποθέσεις της εν λόγω περιπτώσεως, παραβιάζει τις προαναφερθείσες διατάξεις της Συνθήκης και τις προαναφερθείσες αρχές του κοινοτικού δικαίου.
Επί του πρώτου λόγου
8
Το άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης της Ρώμης ορίζει ότι «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ Κρατών μελών συναλλαγές, εκτός αν η παρούσα συνθήκη ορίζει άλλως».
9
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι, προκειμένου να καταστεί δυνατό να αποφασιστεί σε ποιο μέτρο ορισμένη ενίσχυση είναι ασυμβίβαστη προς την Κοινή Αγορά, πρέπει πρώτα να εφαρμοστούν τα κριτήρια που προσδιορίζουν την ύπαρξη περιορισμών του ανταγωνισμού στο πλαίσιο των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης. Η Επιτροπή όφειλε, επομένως, κατά την άποψη της προσφεύγουσας, να προσδιορίσει πρώτα την «οικεία αγορά» με βάση το προϊόν, την εδαφική περιοχή και τη χρονική περίοδο για την οποία πρόκειται. Στη συνέχεια όφειλε να εξετάσει τη διάρθρωση της οικείας αγοράς προκειμένου να μπορέσει να εκτιμήσει σε ποιο μέτρο η εν λόγω ενίσχυση επηρεάζει, ενδεχομένως, τις σχέσεις ανταγωνισμού. Η προσβαλλόμενη απόφαση στερείται των ουσιωδών αυτών στοιχείων. Η απόφαση δεν προσδιορίζει την οικεία αγορά ούτε ως προς το προϊόν ούτε διαχρονικά. Η διάρθρωση της αγοράς δεν αναφέρεται καθόλου, όπως, εξάλλου και οι σχέσεις ανταγωνισμού που πηγάζουν απ' αυτήν, οι οποίες θα μπορούσαν, ενδεχομένως, να νοθευτούν από την επίδικη ενίσχυση.
10
Είναι δεδομένο ότι, μετά την πραγματοποίηση των σχεδιαζόμενων επενδύσεων, η προσφεύγουσα θα καλύπτει περί το 50% της ολλανδικής παραγωγής τσιγάρων και ότι προβλέπει εξαγωγή πλέον του 80% της παραγωγής της προς τα άλλα κράτη μέλη. Η «συμπληρωματική ενίσχυση για μεγάλα σχέδια», την οποία η Ολλανδική Κυβέρνηση σκόπευε να χορηγήσει στην προσφεύγουσα, ανερχόταν σε 6,2 εκατομμύρια φιορίνια (2,3 εκατομμύρια ευρωπαϊκές λογιστικές μονάδες), δηλαδή στο 3,8% της αξίας των επενδύσεων.
11
Όταν μία κρατική ενίσχυση οικονομικού χαρακτήρα ενισχύει τη θέση μιας επιχειρήσεως σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις που την ανταγωνίζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, οι τελευταίες πρέπει να θεωρούνται ότι επηρεάζονται από την ενίσχυση. Εν προκειμένω, η ενίσχυση την οποία σχεδίαζε να χορηγήσει η Ολλανδική Κυβέρνηση αφορούσε μια επιχείρηση που προσανατολίζεται προς το διεθνές εμπόριο, όπως αποδεικνύει το αυξημένο ποσοστό της παραγωγής της που σκοπεύει να εξαγάγει σε άλλα κράτη μέλη. Η εν λόγω ενίσχυση θα συνέβαλε στην αύξηση της παραγωγικής της δυναμικότητας και, κατά συνέπεια, στην αύξηση της ικανότητας της να τροφοδοτεί τα εμπορικά ρεύματα, συμπεριλαμβανομένων των μεταξύ κρατών μελών υφισταμένων εμπορικών ρευμάτων. Αφετέρου, η ενίσχυση θα μείωνε το κόστος της μετατροπής των εγκαταστάσεων παραγωγής και έτσι θα παρείχε στην προσφεύγουσα ένα πλεονέκτημα στον ανταγωνισμό με παραγωγούς που έχουν πραγματοποιήσει ή έχουν την πρόθεση να πραγματοποιήσουν με δικά τους έξοδα ανάλογη αύξηση της ικανότητας αποδόσεως των εγκαταστάσεων τους.
12
Οι περιστάσεις αυτές, οι οποίες αναφέρονται στις αιτιολογικές σκέψεις της προσβαλλομένης αποφάσεως και δεν αμφισβητούνται από την προσφεύγουσα, συνιστούν επαρκή αιτιολογία, ώστε η Επιτροπή να μπορεί να κρίνει ότι η σχεδιαζόμενη ενίσχυση ήταν ικανή να επηρεάσει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές και θα απειλούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό μεταξύ επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε διαφορετικά κράτη μέλη.
13
Από τις σκέψεις αυτές προκύπτει ότι ο πρώτος λόγος πρέπει να απορριφθεί, τόσο από άποψη ουσίας όσο και κατά το μέτρο που αναφέρεται στην ανεπαρκή αιτιολογία.
Επί του δευτέρου λόγου
14
Με το δεύτερο λόγο, η προσφεύγουσα στρέφεται κατά της αποφάσεως της Επιτροπής καθόσον δέχεται το ανεφάρμοστο, επί της εν λόγω περιπτώσεως, των εξαιρέσεων του άρθρου 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης, ιδίως δε των υπό στοιχεία α, β και γ διατάξεων.
15
Το άρθρο αυτό ορίζει ότι μπορούν να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την Κοινή Αγορά:
«α)
οι ενισχύσεις για την προώθηση της οικονομικής αναπτύξεως περιοχών, στις οποίες το βιοτικό επίπεδο είναι ασυνήθως χαμηλό ή στις οποίες επικρατεί σοβαρή υποαπασχόληση·
β)
οι ενισχύσεις για την προώθηση σημαντικών σχεδίων κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος ή για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας Κράτους μέλους·
γ)
οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον...»
16
Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή κακώς δέχεται ως γενική αρχή ότι οι ενισχύσεις που χορηγεί ένα κράτος μέλος σε επιχειρήσεις δεν εμπίπτουν στις διατάξεις του άρθρου 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης που προβλέπουν εξαιρέσεις παρά μόνον εάν η Επιτροπή σχηματίσει την πεποίθηση ότι, χωρίς αυτές, ο ελεύθερος ανταγωνισμός δεν θα επέτρεπε, μόνος αυτός, στις επιχειρήσεις που λαμβάνουν τις ενισχύσεις να λειτουργήσουν κατά τρόπο ώστε να συμβάλουν στην πραγματοποίηση ενός από τους στόχους που αναφέρουν οι διατάξεις αυτές. Η μόνη προϋπόθεση για να επιτραπούν ενισχύσεις κατά το άρθρο 92, παράγραφος 3, είναι να συμφωνεί το επενδυτικό σχέδιο προς τους υπό στοιχεία α, β ή γ αναφερόμενους σκοπούς.
17
Ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Αφενός, αγνοεί ότι το άρθρο 92, παράγραφος 3, αντίθετα προς το άρθρο 92, παράγραφος 2, παρέχει στην Επιτροπή εξουσία εκτιμήσεως, ορίζοντας ότι οι ενισχύσεις που απαριθμεί «δύνανται» να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την Κοινή Αγορά. Αφετέρου, θα είχε ως αποτέλεσμα να επιτρέπεται στα κράτη μέλη να προβαίνουν σε καταβολές που θα συνεπάγονταν βελτίωση της οικονομικής καταστάσεως της ωφελούμενης επιχειρήσεως χωρίς να είναι απαραίτητες για την επίτευξη των σκοπών που προβλέπει το άρθρο 92, παράγραφος 3.
18
Πρέπει σχετικά να παρατηρηθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αναφέρει ρητά ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν μπόρεσε να παράσχει και η Επιτροπή δεν άνευρε κανένα λόγο που να επιτρέπει να γίνει δεκτό ότι η εν λόγω ενίσχυση συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις εφαρμογής μιας από τις εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
19
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η Επιτροπή κακώς θεώρησε ότι η ζώνη του Bergen-op-Zoom δεν είναι περιοχή όπου απαντάται βιοτικό επίπεδο «ασυνήθως χαμηλό» ή «σοβαρή υποαπασχόληση» κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο α. Η περιοχή του Bergen-op-Zoom παρουσιάζει, κατά την προσφεύγουσα, μεγαλύτερη υποαπασχόληση και μικρότερο κατά κεφαλήν εισόδημα από το μέσο όρο της Ολλανδίας σε εθνικό επίπεδο.
20
Όσον αφορά το άρθρο 92, παράγραφος 3, στοιχείο β, η προσφεύγουσα αμφισβητεί την άποψη της Επιτροπής ότι το σύστημα της «συμπληρωματικής ενισχύσεως» δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς ενίσχυση «για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας Κράτους μέλους» και ότι μια διαφορετική θεώρηση θα επέτρεπε στις Κάτω Χώρες, υπό τις συνθήκες της βραδείας αναπτύξεως και της σημαντικής ανεργίας σε ολόκληρη την Κοινότητα, να μετατοπίσουν υπέρ αυτών επενδύσεις που μπορούν να πραγματοποιηθούν σε άλλα κράτη μέλη που παρουσιάζουν λιγότερο ευνοϊκή κατάσταση.
21
Κατά την προσφεύγουσα, στο ερώτημα αν υφίσταται σοβαρή διαταραχή στην οικονομία κράτους μέλους και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν μια συγκεκριμένη κρατική ενίσχυση θεραπεύει τη διαταραχή αυτή, δεν μπορεί να δοθεί απάντηση κατόπιν εξετάσεως, όπως έκανε η Επιτροπή, του αν οι επενδύσεις της επιχειρήσεως με τις οποίες έχει σχέση η ενίσχυση που χορηγεί το εν λόγω κράτος μέλος θα μπορούσαν ενδεχομένως να πραγματοποιηθούν σε άλλα κράτη μέλη, τα οποία παρουσιάζουν λιγότερο ευνοϊκή κατάσταση απ' ό,τι το κράτος μέλος αυτό.
22
Η προσφεύγουσα αμφισβητεί, τέλος, την άποψη που διατυπώνεται στην απόφαση, κατά την οποία η εξέταση του τομέα της παραγωγής τσιγάρων στην Κοινότητα και στις Κάτω Χώρες δείχνει ότι ο ελεύθερος ανταγωνισμός είναι σε θέση μόνος, χωρίς κρατική παρέμβαση, να εξασφαλίσει την ομαλή τους ανάπτυξη και ότι, επομένως, η επίδικη ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει ως σκοπό την προώθηση της αναπτύξεως κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ.
23
Κατά την προσφεύγουσα, δεν ενδιαφέρει, καταρχήν, το ζήτημα αν «χωρίς κρατική παρέμβαση» ο ελεύθερος ανταγωνισμός είναι σε θέση να εξασφαλίσει μόνος την ομαλή ανάπτυξη της παραγωγής εντός ενός κράτους μέλους και εντός της Κοινότητος. Το μόνο που έχει σημασία είναι αν η ενίσχυση συμβάλλει στην προώθηση της αναπτύξεως. Επιπλέον, η απόφαση είναι αιτιολογημένη κατά τρόπο ακατανόητο και αντιφατικό.
24
Οι ισχυρισμοί αυτοί της προσφεύγουσας δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί. Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι η Επιτροπή έχει διακριτική εξουσία, της οποίας η άσκηση προϋποθέτει εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως που πρέπει να γίνονται σε κοινοτικό πλαίσιο.
25
Στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή εξετίμησε, δικαιολογημένα, το βιοτικό επίπεδο και τη σοβαρή υποαπασχόληση στη ζώνη του Bergen-op-Zoom, όχι με αναφορά στο μέσο εθνικό επίπεδο στην Ολλανδία, αλλά σε σχέση με το κοινοτικό επίπεδο. Όσον αφορά τον ισχυρισμό της προσφεύγουσας, ο οποίος στηρίζεται στο άρθρο 92, παράγραφος 3, στοιχείο β της Συνθήκης, η Επιτροπή μπορούσε κάλλιστα να θεωρήσει, όπως και έκανε, ότι η σκοπούμενη επένδυση δεν συνιστά εν προκειμένω «σημαντικό σχέδιο κοινού ενδιαφέροντος» και ότι η σχεδιαζόμενη ενίσχυση δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς ενίσχυση «για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους», δεδομένου ότι η σχεδιαζόμενη ενίσχυση θα επέτρεπε τη μετατόπιση των επενδύσεων που θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν σε άλλα κράτη μέλη, στα οποία η οικονομική κατάσταση είναι λιγότερο ευνοϊκή από την οικονομική κατάσταση στις Κάτω Χώρες, όπου το επίπεδο ανεργίας είναι ένα από τα χαμηλότερα της Κοινότητας.
26
Όσον αφορά το άρθρο 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης, οι ισχυρισμοί της προσφεύγουσας είναι αβάσιμοι. Το αν η υπό κρίση ενίσχυση συμβιβάζεται προς τη Συνθήκη πρέπει να κριθεί στο πλαίσιο της Κοινότητας και όχι στο πλαίσιο ενός μόνο κράτους μέλους. Η εκτίμηση της Επιτροπής στηρίζεται κατά μέγα μέρος στη διαπίστωση ότι η προβλεπόμενη επιπλέον παραγωγή τσιγάρων θα εξαγόταν στα άλλα κράτη μέλη, τούτο δε υπό συνθήκες βραδείας αυξήσεως της καταναλώσεως, πράγμα που δεν επέτρεπε να θεωρηθεί ότι μια τέτοια ενίσχυση δεν θα αλλοίωνε τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέ-κειτο προς το κοινό συμφέρον. Η εκτίμηση αυτή είναι ορθή. Η άποψη ότι ο ελεύθερος ανταγωνισμός στον τομέα της παραγωγής τσιγάρων είναι σε θέση μόνος, χωρίς κρατική παρέμβαση, να εξασφαλίσει την ομαλή ανάπτυξη της παραγωγής αυτής και ότι, κατά συνέπεια, η ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει ως σκοπό «την προώθηση» αυτής της αναπτύξεως, είναι επίσης αιτιολογημένη, εφόσον η ανάγκη της χορηγήσεως μιας ενισχύσεως εκτιμάται μάλλον από άποψη κοινοτική παρά από την άποψη ενός μόνο κράτους μέλους.
27
Επομένως, η προσφυγή απορρίπτεται.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
Απορρίπτει την προσφυγή.
Kutscher
O'Keeffe
Touffait
Mertens de Wilmars
Pescatore
Mackenzie Stuart
Bosco
Koopmans
Due
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 17 Σεπτεμβρίου 1980.
Ο γραμματέας
Α. Van Houtte
Ο πρόεδρος
Η. Kutscher
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.
Full & Egal Universal Law Academy